土地是人類生存與發(fā)展之本，迄今為止的世界史反映出來的社會(huì)矛盾幾乎都與土地之爭(zhēng)相關(guān)。土地歸誰(shuí)所有是國(guó)家與民眾的頭等大事。土地所有制是一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)人們土地?fù)碛行问胶蛢?nèi)容的規(guī)范，主要表現(xiàn)為對(duì)土地所有者選擇和排它行為的承認(rèn)和制約。本文將側(cè)重于土地制度與人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的分析。土地所有制屬上層建筑，是更宏觀的社會(huì)意識(shí)形態(tài)和政治體制的集中體現(xiàn)，并可對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出極其強(qiáng)烈的推動(dòng)力或破壞力。開篇數(shù)語(yǔ)，足以讓任何有責(zé)任感的政府和學(xué)界重視中國(guó)的土地所有制問題及其變革。

　　城市化是中國(guó)與世界發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展道路最相似的一個(gè)特點(diǎn)，中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正以城市為中心輻射開來。城市化使人類在現(xiàn)代文明和技術(shù)條件下最充分使用著土地資源，不僅是生產(chǎn)力集約化、高效化的典范，也代表了中國(guó)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流和方向。所以，在中國(guó)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，城市的土地所有制的變革既是重要的經(jīng)濟(jì)課題，又是不可回避的社會(huì)政治問題，尤其值得我們慎思。

　　一．中國(guó)城市土地所有制的演變與成因

　　人們常說歷史是不可逆的。因?yàn)�，哲學(xué)認(rèn)為存在不能復(fù)制，自然科學(xué)認(rèn)為時(shí)光不會(huì)倒流，經(jīng)濟(jì)學(xué)則認(rèn)為成本是不可接受的。任何一種土地所有制都是多種社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素系統(tǒng)演化的結(jié)果。經(jīng)幾十年時(shí)空運(yùn)行而形成的中國(guó)土地所有制，肯定有其存在的合理性，當(dāng)然也是問題多多，改革首先我們要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度弄清中國(guó)城市土地所有制的“歷史成本”。

　　第1節(jié)：
城市土地公有制的歷史延革

　　今天，當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)的城市土地制度存在許多重大問題時(shí)，不禁要問：當(dāng)初為什么不去甚解西學(xué)？為什么以暴力革命 “一刀切”地終結(jié)了“原本來有市場(chǎng)”的舊中國(guó)城市土地制度？為什么要?jiǎng)?chuàng)建并實(shí)行社會(huì)效率并不高的土地公有制？這一切答案都需要從上世紀(jì)20年代的中國(guó)國(guó)情中去尋找答案。

　　1920年代的舊中國(guó)系半殖民地、半封建社會(huì)，社會(huì)的主要矛盾是帝國(guó)主義侵略與中華民族生存的斗爭(zhēng)，是封建官僚勢(shì)力壓榨與貧苦大眾反抗的較量。在尖銳的社會(huì)矛盾下，舊中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度早已病入膏肓，甚至不能支持社會(huì)簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)。傳統(tǒng)的“均田思想”只是善良者的愿望，“西學(xué)救國(guó)”更為國(guó)人唾棄，無公正而又少效率（僅有奴役效率）的土地私有制，無論于城、于鄉(xiāng)都不能改變舊中國(guó)水深火熱的社會(huì)剝削、欺壓現(xiàn)狀。

　　1929年，國(guó)民黨政府和中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)中國(guó)的土地所有制作出了截然不同規(guī)范，引出了天壤之別的后果。民國(guó)政府頒布的《民法典》沿襲了土地私有制，而當(dāng)時(shí)的中國(guó)正處封建掠奪之末、資本積累之初、列強(qiáng)侵略之顛，國(guó)土私有實(shí)際只被少數(shù)“強(qiáng)者”所占，民眾絕對(duì)的無產(chǎn)、少地形成了社會(huì)“干柴式”的貧困隱患。此時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨人卻恰到好處地在《井岡山土地法》中提出：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，以人口為標(biāo)準(zhǔn)，男女老少平均分配”，從而引發(fā)了星火燎原的革命。相比之下，民國(guó)黨的《民法典》卻為其統(tǒng)治的失敗埋下了種子。此后20年億萬希望擁有土地的勞苦大眾“民不畏死”，自愿參加支持共產(chǎn)黨創(chuàng)建了新中國(guó)。

　　1949年10月，中華人民共和國(guó)成立時(shí)是個(gè)極其落后的農(nóng)業(yè)國(guó)，本來就很少的城市中，帝國(guó)勢(shì)力、外國(guó)資本、政府官僚和弱不禁風(fēng)的民族資本，占據(jù)了絕大部分城市土地。所謂的“土地市場(chǎng)”只是外國(guó)冒險(xiǎn)家的“樂園”、是少數(shù)富人和官僚勢(shì)力的“圈地俱樂部”。巧取豪奪是舊中國(guó)城市土地市場(chǎng)的主要游戲規(guī)則，地產(chǎn)總是向少數(shù)強(qiáng)權(quán)者集中，多數(shù)勞動(dòng)者越來越依附于剝削、欺壓他們的人，其悲慘程度是西方人和后來人所難以想象的。中國(guó)社會(huì)的黑暗激勵(lì)新政府要徹底改變歷史形成的土地私有制，堅(jiān)持人民共和國(guó)代表社會(huì)公正的原則，在城市中有條不紊地實(shí)施著土地國(guó)有化政策：

　　一是沒收外國(guó)資本、官僚資本、原國(guó)民黨政府和敵對(duì)分子占有的城市土地。當(dāng)時(shí)，外國(guó)資本在中國(guó)城市的領(lǐng)地大多是殖民侵略的產(chǎn)物，是通過不平等的政治條約而掠奪進(jìn)帳的，沒有任何合理的交易成本可言。特別是大城市中的所謂“租界地”，盡管通過外國(guó)資本多年的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)有所增值，但其政治上所享有的“城中之國(guó)”式的種種特權(quán)，對(duì)中國(guó)人民是不能容忍的“國(guó)恥”，新政府對(duì)其取締、沒收自然是在所難免。而中國(guó)政府在進(jìn)城之后面臨敵對(duì)勢(shì)力的瘋狂顛覆，立即沒收官僚資本、舊政府和敵對(duì)分子所占有的城市土地，給廣大市民以改朝換代的社會(huì)警示，并以堅(jiān)定的決心來承受對(duì)內(nèi)與舊勢(shì)力斗爭(zhēng)、對(duì)外與世界列強(qiáng)對(duì)抗的各類風(fēng)險(xiǎn)，是無可非議的。1950年11月，中國(guó)政府公布了《城市郊區(qū)土地改革條例》，沒收封建地主在市郊的土地歸國(guó)家所有，并規(guī)定了相應(yīng)的分配、使用辦法。到1951年底，歷史性的土地沒收工作基本完成，新中國(guó)政府擁有了屬于全民所有的一部分城市土地，這為以后的城市土地國(guó)有化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　二是對(duì)市區(qū)中、小資本占地，先保護(hù)、后贖買漸變?yōu)閲?guó)有土地。新政府對(duì)城市中一般私有資本產(chǎn)權(quán)采取了比較溫和的保護(hù)和改造政策，這與革命理論中的社會(huì)階級(jí)分析方法不無關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨人認(rèn)為，城市中的私人資本占地大多不屬于封建主義和殖民買辦的性質(zhì)，進(jìn)城后要團(tuán)結(jié)中、小資本階層就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)和保護(hù)其土地所有權(quán)。因此，1949~1955年間，中國(guó)在城市中實(shí)行了土地公有制與私有制并存的政策。即使在城市郊區(qū)的土地改革中，對(duì)民族資本、私人學(xué)校、宗教團(tuán)體的市郊占地實(shí)施了有償?shù)恼魇铡?

　　1956年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了恢復(fù)和積累，抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)也基本結(jié)束，新生政權(quán)和社會(huì)生活已全面穩(wěn)定，中國(guó)政府著手開始對(duì)城市資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。對(duì)市區(qū)的私人地產(chǎn)主要采取贖買、公私合營(yíng)、國(guó)家經(jīng)租等方式，定價(jià)收購(gòu)、按本付息。由于這部分土地私有者占全社會(huì)人口的比重不大，政策在推進(jìn)中也比較寬松、穩(wěn)妥，所以這一歷史進(jìn)程雖長(zhǎng)達(dá)10余年卻沒有引起大的社會(huì)動(dòng)蕩。1966年，中央政府宣布取消定息、停止付租，“社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)”正式結(jié)束。屆時(shí)，中國(guó)城市中只剩下極其有限的私房占地了。有人以現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的眼光批評(píng)中國(guó)政府當(dāng)年對(duì)市區(qū)中、小資本占地的贖買、經(jīng)租是壟斷、高壓下的不平等交易，這有失偏頗。因?yàn)�，那時(shí)中國(guó)人的普遍愿望確實(shí)是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義，國(guó)家的贖買價(jià)格不能、也不應(yīng)遠(yuǎn)離當(dāng)時(shí)社會(huì)的總體收入、分配水平。這就是“歷史成本”與“現(xiàn)實(shí)成本”的差異所在。

　　三是國(guó)家長(zhǎng)年以定價(jià)征地不斷擴(kuò)大國(guó)有土地。建國(guó)以后，中國(guó)實(shí)行以一切生產(chǎn)要素公有制為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行了空前規(guī)模的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)，興建了許多新的城市、工業(yè)基地和公共設(shè)施，中國(guó)的城市已經(jīng)從1949年的136個(gè)，發(fā)展到2002年660個(gè)，原有城市的土地面積也成倍擴(kuò)大，城市的擴(kuò)張必然要侵占城市周邊的非國(guó)有農(nóng)用地。在公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基本建設(shè)投資和重大工程上馬，都是靠國(guó)家計(jì)劃來組織實(shí)施的，其間國(guó)家公共資本的注入也難以再延續(xù)原先的非國(guó)有化地權(quán)。于是，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“副產(chǎn)品”是大量土地所有權(quán)由私向公、由集體向國(guó)有單向轉(zhuǎn)移。

　　變更土地所有權(quán)涉及到許多敏感的社會(huì)矛盾，國(guó)家征地也不言而喻地染上了濃重的政治色彩。鑒于深刻的歷史經(jīng)驗(yàn)，中央政府對(duì)征地相當(dāng)慎重，早在1953年就頒發(fā)了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，此后又多次對(duì)法規(guī)進(jìn)行了重新修訂和完善，其中對(duì)征收土地的原則、程序、審批權(quán)和各類補(bǔ)貼費(fèi)用等方面均制定了相當(dāng)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。在征收土地的同時(shí)，國(guó)家對(duì)城市用地實(shí)施行政劃撥，基本是確定國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)后供公共部門和單位無償、無限期使用。

　　對(duì)政府壟斷征地和無償劃撥這樣的行政舉措，學(xué)術(shù)界頗多微詞。多年來的實(shí)踐也證明，如果在選項(xiàng)論證、設(shè)計(jì)規(guī)劃、建設(shè)施工、社會(huì)監(jiān)督等環(huán)節(jié)稍有失誤，本已稀缺的土地資源將會(huì)出現(xiàn)非常嚴(yán)重的浪費(fèi)。而某些政府官員權(quán)力尋租，也滋虐出張青山、劉子善等層出不窮、別開生面的 “敗類”，不少城市工程即使僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度也能堪稱無可逆轉(zhuǎn)的“敗筆”。如何改革國(guó)家征地、用地機(jī)制至今依然是中國(guó)必須改革的重大問題之一。

　　經(jīng)歷過33個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的春秋，中國(guó)城市中尚屬于集體和私人所有的土地已是零星，到1982年官方認(rèn)為城市統(tǒng)一實(shí)行土地公有制的條件業(yè)已成熟，于12月以《中華人民共和國(guó)憲法》的方式宣布：“城市的土地屬于國(guó)家所有”，終于完成了城市土地產(chǎn)權(quán)全部國(guó)有化的漫長(zhǎng)歷史進(jìn)程，并從最高立法的角度確立了國(guó)家多年所推行的土地公有制。

　　1980年代中國(guó)實(shí)行改革開放，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村土地重新推行私人承包經(jīng)營(yíng)制，城市經(jīng)濟(jì)主體也出現(xiàn)了國(guó)有、集體、外資和私營(yíng)等多元化趨勢(shì)，城市用地逐漸出現(xiàn)了市場(chǎng)化的迫切需求，此后分離城市國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)的實(shí)踐，也確實(shí)提高了城市土地的利用效率。雖然城市土地統(tǒng)歸國(guó)家所有的基本制度沒有實(shí)質(zhì)性的變化，但探索土地有償、有期限、可流通的使用方式，保護(hù)土地資源和社會(huì)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，深化土地制度改革使之與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化相適應(yīng)，已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　第2節(jié)：城市土地公有制的地緣環(huán)境

　　在土地所有制研究中引入地緣環(huán)境劃分方法，可把中國(guó)的土地資源或要素抽象為城市用地和農(nóng)村用地。從地理邊緣和行政區(qū)劃上看城市與農(nóng)村總是互動(dòng)的，中國(guó)所有的城市均為農(nóng)村所包圍，這是研究中國(guó)城市土所有制時(shí)，所必需考慮二元社會(huì)結(jié)構(gòu)問題，這是有別于其他城市國(guó)家和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的顯著特點(diǎn)之一。同時(shí)，中國(guó)城市和農(nóng)村土地多年來實(shí)施不同的土地所有制，前者為國(guó)家所有制，后者為勞動(dòng)者集體所有制。1980年后，中國(guó)農(nóng)村自發(fā)興起的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)被國(guó)家肯定為新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度，這對(duì)城市土地公有制的改革也產(chǎn)生了積極的影響，這是研究時(shí)要考慮的特點(diǎn)之二。

　　從1947年開始，中國(guó)廣大農(nóng)村即展開了轟轟烈烈的“土地改革運(yùn)動(dòng)”，全部沒收了地主的土地并分給農(nóng)民所有。到 1952年底土改結(jié)束時(shí)，新政府給3億多無地或少地的農(nóng)民，按“當(dāng)?shù)仄骄鶚?biāo)準(zhǔn)”無償分配了7億多畝土地，實(shí)現(xiàn)了“均田式”的農(nóng)村土地私有制。10年后，經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化等運(yùn)動(dòng)，1962年以《人民公社60條》的方式確定了農(nóng)村土地集體所有制又結(jié)束了農(nóng)村土地私有制。

　　農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素的合作化、人民公社化，雖然在政治上不斷推進(jìn)了國(guó)家土地公有化的產(chǎn)權(quán)制度，似乎符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化、規(guī)�；�的趨勢(shì)，但說到底只是套用了蘇聯(lián)舊時(shí)的經(jīng)驗(yàn)而已。農(nóng)村土地的公有化等于告訴億萬中國(guó)農(nóng)民：農(nóng)地合作耕作的產(chǎn)出與私人所得將不再是對(duì)應(yīng)的責(zé)任關(guān)系。這種極其不明確的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然難以維持長(zhǎng)久的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)積極性，并始終不能解決中國(guó)億萬農(nóng)民最基本的溫飽生活水平，這在1960~70年代釀成了中國(guó)最嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。

　　1978年，中共中央第11屆3中全會(huì)以后，中國(guó)大力推行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，“公地私營(yíng)”不僅提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也證明集體所有制下的公共耕種、利益均分的生產(chǎn)方式，并不是中國(guó)農(nóng)民所追求的普遍目標(biāo)。所以，1982年《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：
“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。以后的《中華人民共和國(guó)民法通則》在第74條指出：“集體所有制的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理�！辈�把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)列入“與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”等。

2002年8月，第9屆人大常委會(huì)第29次會(huì)議高票通過的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)一步允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，對(duì)集體所有制的農(nóng)村土地設(shè)有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的私有使用權(quán)，直至出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等。這有益于長(zhǎng)期保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的投入，穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)積極性。

　　從地緣行政區(qū)劃上看，中國(guó)改革中先行的農(nóng)村土地私營(yíng)化和市場(chǎng)化，對(duì)農(nóng)地邊的城市土地制度產(chǎn)生了潛移默化的共振作用。中國(guó)雖然是農(nóng)村廣大、農(nóng)民眾多的發(fā)展中國(guó)家，但用地緣政治或地緣經(jīng)濟(jì)的方法來分析，城市與農(nóng)村相比，不僅戰(zhàn)略上居于優(yōu)越的主導(dǎo)地位，而且蘊(yùn)藏著無限的社會(huì)凝聚力和發(fā)展?jié)摿�，是�?guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心。與世界各國(guó)一樣，中國(guó)的城市化滿足了社會(huì)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求、代表了人類文明的進(jìn)步方向。地緣分析得出的簡(jiǎn)明邏輯令人疑惑：因?yàn)槌鞘性谏鐣?huì)穩(wěn)定與發(fā)展中比農(nóng)村重要，所以國(guó)家對(duì)城市用地的改革要比農(nóng)村用地的改革來得更謹(jǐn)慎、也更滯后。這種思路與歷屆中國(guó)政府總是忽略和犧牲農(nóng)民的利益，形成了最不好解釋的問題，難道城市土地在改革中也享有與農(nóng)地不同的重要“地位”？(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　看來我們有必要談?wù)撘幌轮袊?guó)土地所有制的地位歧視問題。在城鄉(xiāng)土地的所有制劃分中，中國(guó)根據(jù)產(chǎn)權(quán)實(shí)際情況作了 “大公無私”和“小公有私”之分。農(nóng)村土地集體所有制是歸當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口所共有的產(chǎn)權(quán)，這與國(guó)家、全民所有制的土地產(chǎn)權(quán)相比，畢竟是相對(duì)次要級(jí)別的公有制。中國(guó)在理論上也習(xí)慣于這樣的假說：“多數(shù)人的利益重于少數(shù)派的所得”，國(guó)家利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、絕大多數(shù)人的根本需求在任何條件下總是第一位的。盡管各時(shí)期具體的城鄉(xiāng)地緣環(huán)境變化錯(cuò)綜復(fù)雜，但每當(dāng)城市化發(fā)展中不同土地所有制發(fā)生矛盾時(shí)，總是國(guó)家的全民所有制占據(jù)上峰，總是城市用地侵噬農(nóng)村土地，總是政府以壟斷的價(jià)格順利征收到農(nóng)用地并改變其所有權(quán)。城鄉(xiāng)地緣環(huán)境沿著這樣“一邊倒”的非市場(chǎng)取舍趨勢(shì)不斷演化著。直到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)漸成社會(huì)主流的今天，城鄉(xiāng)差別和非市場(chǎng)化的行政征地依然是我行我素。

　　第3節(jié)：城市土地公有制的法制基礎(chǔ)

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也好、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革也罷，凡土地所有權(quán)者，都需要國(guó)家以有相關(guān)的法律制度來保護(hù)其實(shí)施。中國(guó)的城市土地所有制就經(jīng)歷了3個(gè)不同的法制建設(shè)階段，且每個(gè)階段都以相應(yīng)的法規(guī)“紋路”與社會(huì)主流意識(shí)和土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)相輔相成：

　　1949—1986年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段。核心是推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、鞏固城市土地國(guó)有化，即統(tǒng)的色彩多、放的措施少。其中，1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》是推行城市土地國(guó)有制的奠基石，1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》是鞏固城市土地國(guó)有化的里程碑。本階段立法的主要傾向是保護(hù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市土地統(tǒng)一歸公，從法律上給予國(guó)家土地壟斷制度以充分的承認(rèn)和保護(hù)，城鄉(xiāng)土地的一切計(jì)劃外使用、侵占和交易行為均系非法而被嚴(yán)格禁止。

　　雖然到1980年國(guó)家因?qū)ν忾_放的需要，及新的用地經(jīng)濟(jì)主體的出現(xiàn)，出臺(tái)了《關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》，但這是不情愿下開的“小門縫”，勉強(qiáng)允許合營(yíng)的中方國(guó)營(yíng)企業(yè)以收取的“場(chǎng)地使用費(fèi)”投資作股。而1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》則進(jìn)一步重申了社會(huì)主義的商品經(jīng)濟(jì)不能包括土地。以上諸多的法規(guī)思路，不僅對(duì)1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》確定土地違法行為的刑事處罰力度起到了綱領(lǐng)作用，而且鞏固了全社會(huì)特定的城市土地公有制情結(jié)。

　　與立法氛圍相應(yīng)的是從中央到各省、市、縣的土地管理體制。多年來，中央政府的計(jì)劃用地指標(biāo)起著決定性的作用，各省、市政府則有臨近當(dāng)?shù)赝恋睾兔癖姷闹苯有姓�便利，加上�?guó)有制法人的虛擬化和政府橫向部門之間的職責(zé)界定不清晰，國(guó)有單位作為土地的使用者幾乎是在無償、無限期地占用屬于國(guó)家或全民的城市土地，法律在保護(hù)國(guó)家對(duì)土地等重要公共資源壟斷的同時(shí)，也保護(hù)了相當(dāng)嚴(yán)重的低效、浪費(fèi)、甚至掠奪土地的現(xiàn)象。

　　1987—1996年的制度轉(zhuǎn)軌階段。核心是改革國(guó)家的計(jì)劃用地制度、推動(dòng)城市土地有償出讓市場(chǎng)機(jī)制出臺(tái)，即從保護(hù)計(jì)劃、統(tǒng)一、公有，向維護(hù)市場(chǎng)、公正、有序轉(zhuǎn)變。1987年后，農(nóng)村土地改革已見成效，城市改革也使中國(guó)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)一步多元化。于是，黨的第13屆代表大會(huì)果敢地提出，要大力推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)力要素均應(yīng)在改革中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。理論上的突破，以及深圳、上海國(guó)有土地有償使用的大膽探索，都呼喚法規(guī)的支持，1988年，中國(guó)在《憲法修正案》中將有關(guān)不得出租土地的條文修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月，中國(guó)《土地管理法》也相應(yīng)地修改為“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。

　　1990年5月，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步出臺(tái)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確規(guī)定對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)可采取協(xié)議、招標(biāo)和拍賣等市場(chǎng)交易方式來轉(zhuǎn)讓。1992年的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》對(duì)傳統(tǒng)的行政批地進(jìn)行了新的規(guī)范。1994年的《股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》則深入到了針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所遺留的歷史用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革等等。

　　為與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌相適應(yīng)，政府還發(fā)布了開征土地使用稅、增值稅等的條例。與此相應(yīng)的是各級(jí)政府成立了專門的土地行政部門，對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)土地實(shí)施統(tǒng)一管理。城市國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離機(jī)制和市場(chǎng)化探索，有力地支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的改革開放，為城市化高速發(fā)展籌措到寶貴的建設(shè)資金，而新法制環(huán)境形成中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也具有較高的社會(huì)改革價(jià)值。

　　1997年以來的完善市場(chǎng)制度階段。核心是鞏固和深化改革、完善城市土地配置市場(chǎng)機(jī)制，重點(diǎn)是從探索和規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)向保證新制度下的可持續(xù)發(fā)展。在中國(guó)改革開放可喜成績(jī)面前，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌也引出許多新法規(guī)始料不及的情況和問題。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法規(guī)體系的不完善日益突出，其中，最突出的當(dāng)屬經(jīng)濟(jì)主體多元化后的“房地產(chǎn)、開發(fā)區(qū)、大學(xué)城”形成的泡沫”和孿生的“廉政風(fēng)波”，這不僅僅造成了新形勢(shì)下對(duì)城市土地資源的掠奪與浪費(fèi)，甚至引起了建國(guó)以來罕見的社會(huì)分配不公現(xiàn)象。這些無疑給改革開放的成就和未來的發(fā)展增添了陰影。

　　現(xiàn)實(shí)中的問題沒有使中國(guó)的改革者怯步，人們?cè)诟�精心地完善市�?chǎng)和法制。1997年4月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，即“11號(hào)文件”，針對(duì)改革中出現(xiàn)的問題，凍結(jié)建設(shè)占用耕地，并全面修訂《刑法》，增設(shè)了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪等條款。1998年又通過了新的《土地管理法》，確立了土地規(guī)劃、用途管制、土地收益分配等規(guī)范。同年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《土地管理法實(shí)施條例》，為從中央到縣、鄉(xiāng)的“5級(jí)土地管理體制”提供了行政綱領(lǐng)。這些都為全國(guó)土地市場(chǎng)的建立和健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)性保障。2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的通知》，即15號(hào)文件，對(duì)控制用地總量、嚴(yán)格有償使用制度、大力開展市場(chǎng)化運(yùn)作、加強(qiáng)市場(chǎng)、價(jià)格和審批等行政管理做出了新的規(guī)范，進(jìn)一步完善了城市土地交易場(chǎng)所、基準(zhǔn)地價(jià)、信息公開化等方面的建設(shè)。

　　國(guó)家土地主管部門1998年的《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》和1999年的《閑置土地處理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)、拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的通知》等，則要求在改革中引入市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化土地資源配置，盤活城市存量建設(shè)用地，提高用地效率。國(guó)土資源部2002年6月的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》和2003年8月1日實(shí)施的《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定》，進(jìn)一步促進(jìn)了國(guó)有土地使用權(quán)從“雙軌制”向統(tǒng)一、公開的市場(chǎng)交換的轉(zhuǎn)化。2002年國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的通知》，要求追究相關(guān)的違法亂紀(jì)官員的責(zé)任。

　　據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，1997年時(shí)全國(guó)城市土地的招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓的比率僅僅為2%～5%，到2002年時(shí)上升到了15%，2003年1—9月時(shí)已經(jīng)達(dá)到30%[1]。市場(chǎng)化成交的價(jià)格比率也由1997年的20%，上升到了2002年41.5%。這5年中處理違法批租、轉(zhuǎn)讓和開發(fā)土地的案件達(dá)到60萬起，查辦涉及人員4000多人，其中有260人被追究刑事處分�？傊�，通過治理整頓，中國(guó)城市土地市場(chǎng)的法制環(huán)境確實(shí)得到了改善。

　　第4節(jié)：城市土地公有制的理論基礎(chǔ)

　　雖然是存在決定意識(shí)，但理論又總是在實(shí)踐前閃光。在任何產(chǎn)權(quán)制度的背后，一定有更具普遍指導(dǎo)意義的理論來支持。由于觀念指導(dǎo)、約束著人們的行為，所以意識(shí)形態(tài)最核心的內(nèi)容就是對(duì)社會(huì)制度的公正性與合法性做出判斷。從這一點(diǎn)上說，沒有國(guó)家的政治取向和主流意識(shí)體系，就不可能創(chuàng)建出中國(guó)的城市土地所有制。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨人是在革命斗爭(zhēng)中找到了馬克思列寧主義，而這一理論體系幾乎就是為進(jìn)行政治革命的中國(guó)人寫的。馬克思從社會(huì)交換與分配不公的現(xiàn)象入手，認(rèn)定生產(chǎn)資料私有制是造成社會(huì)欺榨的萬惡之源，他在論述私有產(chǎn)權(quán)時(shí)指出：“私有財(cái)產(chǎn)的真正基礎(chǔ)，即占有，是一個(gè)事實(shí)，是不可解釋的事實(shí)，而不是權(quán)利。只是由于社會(huì)賦予實(shí)際占有以法律的規(guī)定，實(shí)際占有才具有合法占有的性質(zhì)，才具有私有財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)�！盵2]廣大無產(chǎn)者只有以暴力革命手段來改變阻礙社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的私有制，實(shí)現(xiàn)包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)資料的公有制，才能徹底消滅社會(huì)剝削、欺壓現(xiàn)象。

　　1848年，馬克思和恩格斯在著名的《共產(chǎn)黨宣言》中指出，共產(chǎn)黨建立的新型國(guó)家要“剝奪私有地產(chǎn)，把地租用于國(guó)家支出，”[3]并以此作為消滅私有制的重要舉措。1863年，馬克思在其巨著《資本論》中進(jìn)一步闡述了土地私有權(quán)的荒謬性，他認(rèn)為全世界的人“都不是土地的所有者，他們只是土地的占有者和利用者，并且必須像好的長(zhǎng)輩那樣，把土地不斷改良后傳給下一代人�！盵4]

　　列寧以領(lǐng)導(dǎo)蘇聯(lián)社會(huì)主義革命和建設(shè)的實(shí)踐，不斷豐富了馬克思主義，特別是提出了許多更具操作性的土地公有制策略。在武裝革命剛剛勝利的1917年11月8日，全俄蘇維埃第二次代表大會(huì)即通過了列寧起草的《土地法令》，宣布廢除土地私有制，實(shí)行全部土地國(guó)有化。中國(guó)現(xiàn)在農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，其理論基礎(chǔ)也來自于列寧，他“主張立即把地主的土地?zé)o償?shù)亟唤o當(dāng)?shù)剞r(nóng)民……由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共同耕種。決不主張把農(nóng)村土地變成共同耕種的農(nóng)民新的私產(chǎn)�！盵5]

　　我們可以看出，馬克思列寧主義的核心是倡導(dǎo)包括土地在內(nèi)的社會(huì)生產(chǎn)資料公有制，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配的公正化。其派生出的政治、經(jīng)濟(jì)策略，也是圍繞這一大目標(biāo)而運(yùn)作的。至于公有制建立以后的社會(huì)生產(chǎn)效率問題、立法與行政問題、市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)問題等等，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)變革中或不是主要矛盾、或尚不突出，沒有社會(huì)需求也就缺少了深入的論述。這恰恰說明了任何理論都有其社會(huì)的、歷史的局限性。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨人無論在22年艱苦卓絕的武裝斗爭(zhēng)中，還是在1949年奪取全國(guó)政權(quán)后，均虔誠(chéng)地、不折不扣地采納了馬克思、列寧的主張，創(chuàng)建了新的、以馬克思列寧主義理論為基礎(chǔ)的、帶有中國(guó)特色的城市土地公有制，并在近30年的國(guó)家建設(shè)實(shí)踐中不斷堅(jiān)持和完善。這半個(gè)世紀(jì)奮斗的核心任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的土地公有制，完全禁止對(duì)城市土地的任何私有化和市場(chǎng)化行為。在此，我們必須要著重指出：中國(guó)多年來所實(shí)行的是“無市場(chǎng)交易的全國(guó)土地公有制”，這在世界上很少可比性。今天，雖然仍有人引述一些西方國(guó)家的土地國(guó)有化傾向，來為吃力地為“中國(guó)式的土地公有制”尋求合理性，在研究細(xì)節(jié)上只需稍稍比較，就不難發(fā)現(xiàn)其與中國(guó)的土地制度市場(chǎng)化改革是完全不同的兩碼事。

　　建國(guó)以后，經(jīng)過多年的城市土地國(guó)有化實(shí)踐和理論宣傳，城里人漸漸淡忘了舊中國(guó)土地私人所有的歲月，思考重點(diǎn)也不斷遠(yuǎn)離市場(chǎng)交易而貼近計(jì)劃劃撥。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有化的城市土地在充分肯定其制度屬性后，依然是要供給具體的部門和單位來使用。此時(shí)，土地使用權(quán)的歸屬就具有了決定性的意義。由于被政府計(jì)劃審批后即可無限期地占有和使用土地，那么無償?shù)膰?guó)家土地審批、劃撥業(yè)務(wù)實(shí)際上隱含著“另類交易成本”。中國(guó)的城里人都懂得這樣的道理：獲得劃撥土地的成本在任何條件下都不會(huì)高出城市土地的實(shí)際價(jià)值，而這種成本支出一旦獲得成功，國(guó)家所有制就會(huì)遠(yuǎn)離土地，便可以相當(dāng)自由地、相對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)地使用、閑置、儲(chǔ)備土地，這等于在國(guó)家福利之上創(chuàng)造外加的單位福利。所以，各城市、各單位、各部門和每個(gè)市民大多對(duì)占地、占房樂此不疲，以至形成了今天這樣難以逆轉(zhuǎn)的粗放式占地、用地格局。

　　1980年代以后，中國(guó)在鄧小平的領(lǐng)導(dǎo)下，展開了又一場(chǎng)前無古人的改革開放實(shí)踐。中國(guó)人開始意識(shí)到幾十年來的土地公有制，雖然解決了舊社會(huì)那樣的分配不公問題，但社會(huì)效率問題卻日顯突出，計(jì)劃審批土地甚至引發(fā)出許多社會(huì)不公的新危機(jī)。于是，中國(guó)人認(rèn)真檢討既往的理論，以空前的熱情學(xué)習(xí)、引進(jìn)了一些比較成熟的國(guó)外現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論，包括相當(dāng)多的西方產(chǎn)權(quán)思想，并不斷地在實(shí)踐中探索和運(yùn)用。終于有了城市土地所有權(quán)的分解、有了社會(huì)主義性質(zhì)的土地市場(chǎng)化運(yùn)作、有了與之相應(yīng)的法規(guī)建設(shè)等等。這一學(xué)以致用的過程產(chǎn)生了被現(xiàn)代中國(guó)冠名的 “鄧小平理論”。

　　改革開放至今，中國(guó)雖然在實(shí)踐上已經(jīng)允許國(guó)外資本和私人在一定條件下使用公有土地、以經(jīng)營(yíng)土地來參與相關(guān)的分配、并建立起土地市場(chǎng)的雛型、完善了相關(guān)的交易法規(guī)等等，但至少中國(guó)指導(dǎo)理論上的兩個(gè)重要原則并沒有改變：一是中國(guó)共產(chǎn)黨人的主導(dǎo)思想依然是馬克思列寧主義，其反對(duì)社會(huì)不公，力爭(zhēng)以包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素公有制，最終實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的政治理想并沒有發(fā)生改變；
二是改革開放后一切城市土地制度上的變革，并不是要簡(jiǎn)單地廢除公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　更不是要恢復(fù)到舊中國(guó)那樣的私有制和“偽市場(chǎng)”中去，而是要探索并建立一種新的社會(huì)公正與社會(huì)效率雙贏的“社會(huì)主義市場(chǎng)”新機(jī)制。

　　由于土地國(guó)有化的氛圍沒有根本性的改變，雖然社會(huì)上有“人多地少、節(jié)約用地、提高效率、保護(hù)環(huán)境”等教育，但政府、市民和企事業(yè)單位的“惜地觀”依然十分淡薄。如全國(guó)城市工業(yè)用地平均產(chǎn)值排第4位的青島市，盡管其每平方公里城市土地的工業(yè)產(chǎn)值在2000年前已達(dá)到 9.23億元。[6]但近期青島市城市規(guī)劃和土地管理部門對(duì)本市30家企業(yè)的調(diào)查表明，企業(yè)現(xiàn)有的閑置土地仍然占其總用地的50%以上[7]。高效用地的城市和企業(yè)尚切如此，差的也就可想而知了。

　　即使在市場(chǎng)化改革深入人心的新世紀(jì)，城市經(jīng)濟(jì)主體早已多元化，但保留下來的城市行政劃撥土地，仍然令土地使用權(quán)市場(chǎng)黯然失色，地產(chǎn)商們?cè)谟玫貢r(shí)還是寧可去“找市長(zhǎng)”。由于城市土地資源法定為政府所壟斷，因此公共選擇行為就高深莫測(cè)，既有的改革并沒有影響用地“雙軌制”的頑強(qiáng)存在，新興土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無序和扭曲，也反過來阻礙著與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相應(yīng)的多元化理論觀念的更新。結(jié)果，政府官員與利益集團(tuán)以地尋租的便利依舊，國(guó)有土地和資源環(huán)境的破壞和浪費(fèi)依舊。這恰恰應(yīng)了毛澤東的話：“貪污和浪費(fèi)是極大的犯罪”。在政府直接入市的環(huán)境下，“土地市場(chǎng)”是難以解決城市土地供需矛盾的，說一有偏頗的警句：中國(guó)的城市首先缺少的不是土地，而是指導(dǎo)土地制度的正確理論！

　　二．制度的困惑與理論的反思

　　馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)制度是社會(huì)活動(dòng)的產(chǎn)物，“先有交易，后來才由交易發(fā)展為法制。通過交換和交換中才產(chǎn)生的實(shí)際關(guān)系，后來獲得了契約這樣的法的形式，”[8]這與現(xiàn)代“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”的精辟分析不謀而合。凱恩斯說：“如果正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)有錯(cuò)誤的話，其毛病不會(huì)在上層建筑，而在其前提的不夠明白、不夠普遍�！盵9]言外之意也是提醒我們?cè)诮裉煲�敢于捫心自問：多年來土地公有制產(chǎn)生了什么樣的社會(huì)激勵(lì)？這有助于我們?cè)诟母镏信袛喈a(chǎn)權(quán)制度重新安排的合理性。

　　第1節(jié)：城市土地公有制的優(yōu)越性與相對(duì)性

　　在世界上實(shí)施土地國(guó)有化并不是多么新鮮的事情，許多西方國(guó)家近年來甚至不斷加大土地國(guó)有化、限制私人地產(chǎn)的力度。但這都不能說明中國(guó)土地公有制的高明。因?yàn)�，人家始終存在著健全的土地市場(chǎng)，而中國(guó)的土地國(guó)有化卻是以消滅土地市場(chǎng)來完成的。對(duì)此，有必要對(duì)指導(dǎo)理論進(jìn)行剖析。實(shí)行無市場(chǎng)交易的土地公有制，從理論上看是一個(gè)讓億萬中國(guó)人激動(dòng)不已的理想，在土地資源存量、技術(shù)利用能力和人口增長(zhǎng)趨勢(shì)等因素不變的假設(shè)下，土地國(guó)有化至少表現(xiàn)出社會(huì)意識(shí)、公共選擇和收入分配等重要的優(yōu)越性：

　　一是人人在意識(shí)上自覺擁護(hù)和執(zhí)行土地公有制，社會(huì)生產(chǎn)要素的任何所有者（試想，某“勞動(dòng)模范”本人即使不擁有土地，卻可能懷揣著使土地增值最大化的特殊技能，這一生產(chǎn)要素常常與個(gè)人自身牢不可破而與社會(huì)分離）之間的思想，不需要任何“激勵(lì)成本”就能達(dá)成心照不宣的、完備的獻(xiàn)身公有制的“契約”。這意味著社會(huì)意識(shí)和教育的“零成本”。

　　二是各社會(huì)組織、包括政府（如果還需要它們的話）均沒有自身利益目標(biāo)，公共選擇的偏好都是國(guó)有土地產(chǎn)值的最大化、利用的最優(yōu)化，它們能夠精確地在任何條件下（包括實(shí)踐中一定會(huì)出現(xiàn)的意外情況）履行同樣精確的計(jì)劃。嚴(yán)格遵守土地公有制契約，對(duì)各個(gè)社會(huì)組織來說是不必浪費(fèi)“社會(huì)監(jiān)督成本”的自律義務(wù)。這意味著公共協(xié)調(diào)和管理的“零成本”。

　　三是齊心協(xié)力的人們不僅找到了最佳土地資源配置格局（它的存在是變化的，以現(xiàn)有知智來尋找真是麻煩多多），而且其高收益在全社會(huì)絕對(duì)公平地分配著，充分滿足的“消費(fèi)列車”只會(huì)向更加美好的方向前進(jìn)……人們也不會(huì)再現(xiàn)享受上的邊際效應(yīng)，因?yàn)樯�活將日新月異。這意味著社會(huì)分配和積累的“零成本”。

　　我們能繼續(xù)對(duì)“零成本”或低成本的公有制社會(huì)構(gòu)想下去，直到思索的邊際。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的土地公有制理論假說，需要建立在相當(dāng)苛刻的社會(huì)條件上：其中，人的意識(shí)、公共選擇、社會(huì)運(yùn)行成本等實(shí)際變量，都被設(shè)定為合理的、可知的、不會(huì)變壞的、或一定能通過努力變好的固化參數(shù)，這樣宏觀上的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃才容易制定出來。改革開放20年來，我們?cè)诶碚撋系闹卮筮M(jìn)步正是實(shí)事求是地承認(rèn)：公有制在中國(guó)決不會(huì)無成本地變?yōu)樯鐣?huì)實(shí)現(xiàn)，新中國(guó)建立以來從不曾具備過這樣高難度、高成本的社會(huì)客觀存在。歷史的人、獨(dú)立的人就為制度規(guī)范奠定了最客觀的基礎(chǔ)。

　　今天改革還要求我們重新分析社會(huì)意識(shí)形態(tài)與土地公有制的關(guān)系。新中國(guó)實(shí)行土地公有制之初，雖然得到了全社會(huì)90%以上人口的衷心擁護(hù)。但國(guó)家并沒有以相適應(yīng)的機(jī)制來引導(dǎo)和激勵(lì)這一可貴的社會(huì)思潮，而是過高地估價(jià)了當(dāng)初的“高比率擁護(hù)”，甚至認(rèn)為社會(huì)的普遍覺悟已經(jīng)到達(dá)了“無需交易成本”式的公有制水平，這是新中國(guó)思想史上的一大缺憾。當(dāng)年高比率“社會(huì)擁護(hù)”的性質(zhì)，與其說是人民為新的土地公有制歡呼，倒不如說是為舊的私有化分配制度送終。即使經(jīng)過“大躍進(jìn)”、“學(xué)雷鋒”等共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)，廣大市民們對(duì)土地國(guó)有制的認(rèn)識(shí)也大多局限于“歡迎無地租剝削時(shí)代”的到來。不僅缺乏對(duì)新的“國(guó)家地租”的深刻理解，而且與無市場(chǎng)的土地公用制應(yīng)備的崇高社會(huì)意識(shí)也無法相提并論。

　　當(dāng)然，土地公有制也曾為戰(zhàn)后千瘡百孔的中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)帶來過盎然生機(jī)，但是，1950年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)并不能完全證明土地公有制的合理性，如制度的重新安排對(duì)國(guó)人的分配和產(chǎn)能均有積極的影響，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展是多變量共同運(yùn)行的結(jié)果。如果忽視新產(chǎn)權(quán)對(duì)財(cái)富分配所產(chǎn)生的社會(huì)激勵(lì)效應(yīng)和邊際時(shí)效，就容易夸大公有制的合理性，簡(jiǎn)單地認(rèn)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)一旦恢復(fù)就能自動(dòng)、穩(wěn)定地增長(zhǎng)下去，以至不能理解國(guó)家土地所有制的變革面對(duì)著復(fù)雜的社會(huì)意識(shí)和利益格局的雙重“阻力”。多年來土地公有制的教訓(xùn)無情地指出：市場(chǎng)搞不好的事情，政府也不一定管得好！這就是鄧小平“社會(huì)主義初級(jí)階段理論 “的勇氣所在。

　　不論怎樣宣揚(yáng)公有制的優(yōu)越，理論研究其實(shí)只承認(rèn)：制度對(duì)于地產(chǎn)來說總是相對(duì)的多。一是因?yàn)榈貦?quán)是從地產(chǎn)中抽象出來的，絕對(duì)的無地產(chǎn)則常常意味著無地權(quán)；
二是絕對(duì)的地產(chǎn)可以產(chǎn)生出多元化之相對(duì)的地權(quán)為人們的多種社會(huì)需求服務(wù)；
三是地權(quán)與社會(huì)和意識(shí)均互動(dòng)多變，而地產(chǎn)則要穩(wěn)定的多，土地作為自然資源一般很少受人為因素而改變自我運(yùn)行規(guī)律。權(quán)益和制度的相對(duì)性斬釘截鐵地告誡人們：世界上沒有永恒的地權(quán)和土地所有制。當(dāng)人們認(rèn)為一切產(chǎn)權(quán)既定、完美到只需全社會(huì)努力前進(jìn)時(shí)，卻總是發(fā)現(xiàn)制度模式出現(xiàn)了危機(jī)。德姆塞茨曾深刻地指出：“新技術(shù)的發(fā)展和新市場(chǎng)的開發(fā)，都會(huì)促使舊產(chǎn)權(quán)發(fā)生不適而改變”[10]。公有制的相對(duì)性正是我們改革合理性的邏輯起點(diǎn)。在土地所有制這樣的開放系統(tǒng)面前，人們本來就擁有更多、更好的選擇，沒有什么制度是絕對(duì)不可以變更的。在多元化的發(fā)展與選擇中，我們應(yīng)具備先賢之勇敢和智慧，應(yīng)比他們當(dāng)年的選擇更實(shí)際、更開明。

　　土地所有制規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)主要包括3方面的內(nèi)容，這是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)人張五�？偨Y(jié)的：

　　一是土地的使用權(quán)：即在法律規(guī)范下自由使用土地資源的權(quán)利；

　　二是土地的收益權(quán)：即在法律（有時(shí)需要道德相助）的規(guī)范下收享土地資源所生利益的權(quán)利；

　　三是土地的讓渡權(quán)：即在法律規(guī)范下出售、轉(zhuǎn)讓土地資源的權(quán)利；

　　當(dāng)然，在這“三權(quán)鼎立”之下人們還根據(jù)社會(huì)的多種需要，進(jìn)一步細(xì)分出土地的空間權(quán)（對(duì)地上地下的占有程度）、地役權(quán)（設(shè)定相鄰?fù)恋仃P(guān)系）、抵押權(quán)（以地設(shè)債）、他物權(quán)（讓他人利用吾地）、國(guó)際地權(quán)（充許他國(guó)用地的限制）等等。但從現(xiàn)有的分析歸納中可以看出，細(xì)分之權(quán)還沒有超出3個(gè)主要方面的內(nèi)容。

　　既然土地產(chǎn)權(quán)是由一系列相關(guān)權(quán)利組成的、可分解的 “權(quán)利束”，那么土地所有權(quán)的權(quán)威性也就不是絕對(duì)的了，而是與這一組權(quán)利的實(shí)際構(gòu)成相輔相成。從社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的需要上看，其權(quán)力結(jié)構(gòu)的分解過程仍將繼續(xù)下去。而從理論探討中我們也認(rèn)識(shí)到，土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能是可以、也應(yīng)該在為了滿足特定社會(huì)需求時(shí)，與所有權(quán)適當(dāng)分離，這在適當(dāng)?shù)闹贫缺Ｗo(hù)下一般不會(huì)影響所有權(quán)的地位，甚至是充分行使所有權(quán)最合理、最有效選擇。但是，“權(quán)利束”的分解只能是相對(duì)的，是有條件的、暫時(shí)的、并且夠能最終回歸的。否則，制度上的漏洞也會(huì)引出“反客為主”動(dòng)搖土地所有權(quán)的問題。因此，任何土地所有制一定要針對(duì)“權(quán)利束”的實(shí)際特點(diǎn)來進(jìn)行具體的規(guī)范，這是避免制度缺憾的關(guān)鍵所在。

　　再談?wù)勍恋厮�有制性質(zhì)上的相對(duì)性。從嚴(yán)格的概念分析中，我們應(yīng)承認(rèn)土地的公有制或私有制都是相對(duì)的“模糊概念”，與長(zhǎng)、短、高、低一樣，只是在相對(duì)意義上對(duì)事物進(jìn)行了定性。因此，法律上使用“國(guó)有制”在概念上顯然更加清晰、準(zhǔn)確。公有制與私有制在定性上又是相互依存的（無私即無公），所謂的“公有”、“私有”只是對(duì)實(shí)際土地產(chǎn)權(quán)擁有者的數(shù)量和排他范圍而言的。如，中國(guó)城市的土地被法定為歸國(guó)家所有，與農(nóng)村土地的集體所有制相比，當(dāng)然無愧是全民所有的“公有制”稱謂，而農(nóng)村的土地只歸當(dāng)?shù)氐哪切┺r(nóng)民所有，其中體現(xiàn)出“小公”或“大私”的含義。但是，如果同時(shí)把中國(guó)的國(guó)家土地所有制放大到全球范圍去定性，那就堪稱是“私有”的，絕對(duì)具有對(duì)全世界各國(guó)的排他性。因此，土地所有制的排他范圍是確定其性質(zhì)的主要標(biāo)準(zhǔn)。

　　從哲學(xué)的思辨角度來分析，土地的公有制或私有制也是可以相互轉(zhuǎn)化的。只要社會(huì)主客觀條件都具備了，公有制與私有制或巨變、或漸變，都可能最終走入相對(duì)的陣營(yíng)中去。這又多了一個(gè)動(dòng)態(tài)中的相對(duì)性。新中國(guó)成立后，城市土地所有制經(jīng)歷了翻天覆地的變化，那是一種從私有到公有的巨變形式。研究此后的國(guó)家所有制演化的實(shí)際趨勢(shì)，對(duì)今后土地制度改革實(shí)踐具有深遠(yuǎn)的理論指導(dǎo)意義。中國(guó)的城市土地確立國(guó)家所有制后，是以行政劃撥方式，按計(jì)劃供應(yīng)給各機(jī)構(gòu)和單位無償使用的。這是頗有“中國(guó)特色”的土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離：從無償性來分析，行政劃撥所得的城市土地使用權(quán)，盡管有“成本”但決不屬于轉(zhuǎn)讓，而更像是一種借用；
但從借用權(quán)的限制來分析，這又是無期限、不流通的權(quán)利，至少在理論上與共和國(guó)同在，也就不是一般意義的借用了。這種定性上的困惑，恰恰為我們的土地公有制研究增加了濃厚的趣味。

　　其實(shí)，行政劃撥城市土地使用權(quán)是公有制基本理論的產(chǎn)物，是更大范圍內(nèi)生產(chǎn)要素公有制的組成部分，是國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的必然選擇。由于消滅了市場(chǎng)，中國(guó)只能以行政手段來劃撥城市土地使用權(quán)。而且，土地是國(guó)家的，用地單位也是國(guó)家的，國(guó)家的地租可以通過用地單位產(chǎn)出的統(tǒng)一歸屬來實(shí)現(xiàn)。這并不是西方式國(guó)有土地與用地者之間的轉(zhuǎn)讓或交易，而是一種特大型經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的公共資源配置。為什么在全球經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化時(shí)代，中國(guó)在使用價(jià)格機(jī)制的替代物──計(jì)劃供給機(jī)制呢？除歷史演進(jìn)因素外，從公有制理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中，均可以得出近似的結(jié)論：即以行政指令來配置資源比引入市場(chǎng)機(jī)制更節(jié)約“交易成本”。因?yàn)椋�市�?chǎng)調(diào)協(xié)機(jī)制是建立在幾乎各個(gè)生產(chǎn)要素所有者之間公開競(jìng)爭(zhēng)、談判、妥協(xié)和簽約的基礎(chǔ)上，其善后構(gòu)建“成本”相當(dāng)高昂，許多經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家難以在短時(shí)間建立起這樣的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。這里不僅指市場(chǎng)建設(shè)成本，還包括資源存量、歷史延革和人文傳統(tǒng)等成本。

　　在經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部對(duì)生產(chǎn)要素（包括土地資源）進(jìn)行配置和安排則要簡(jiǎn)單得多，由于要素所有者之間的相互關(guān)系早在參加組織時(shí)就預(yù)定好了，服從組織權(quán)威和行政指令是公有制組織最基本的“契約”，對(duì)此來不得一點(diǎn)市場(chǎng)式的討價(jià)還價(jià)。在公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的協(xié)同運(yùn)行中即使出現(xiàn)某些大的變化，從理論上講也不會(huì)發(fā)生所有權(quán)性質(zhì)變更的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的所有者來說，這自然要比依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)、所有權(quán)隨時(shí)可能異位的成本低得多。同時(shí)，這種資源配置機(jī)制也比市場(chǎng)協(xié)調(diào)更容易被組織權(quán)威所控制，更容易充分利用國(guó)家機(jī)器的職能，這多少超出了純經(jīng)濟(jì)的“成本”分析。

　　中國(guó)在30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代里，幾乎把全國(guó)辦成了一個(gè)“超級(jí)航空母艦型”的經(jīng)濟(jì)組織，從運(yùn)行成本上分析，其實(shí)施生產(chǎn)要素公有制所具備的對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是顯而易見的。但是，為什么大一統(tǒng)的制度優(yōu)勢(shì)沒有最終形成“多、快、好、省”的社會(huì)主義生產(chǎn)效率呢？這恰巧是制度“成本”的另一辯證法則。即用經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)來替代市場(chǎng)交易、對(duì)抗成本矛盾等，也是有條件的、相對(duì)的，其節(jié)約成本的效用并不是絕對(duì)的、無限度的。中國(guó)的土地公有制在節(jié)約交易成本時(shí)，也不可避免的喪失了社會(huì)價(jià)值和激勵(lì)機(jī)制；
當(dāng)行為意識(shí)、法規(guī)監(jiān)管、資源供給等方面出現(xiàn)差距時(shí)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模的無限擴(kuò)大就帶來與理論初始設(shè)計(jì)相悖的結(jié)果�？梢�，土地公有制的初始“成本”只是一個(gè)相對(duì)變量，并不足以代表體制的“全能”。

　　在任何經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際運(yùn)行中內(nèi)耗是不可避免的，組織規(guī)模的擴(kuò)大也意味著內(nèi)部成本的同步上升。當(dāng)組織內(nèi)部的成本和矛盾大于市場(chǎng)交易成本和矛盾時(shí)，經(jīng)濟(jì)組織就達(dá)到了規(guī)模效應(yīng)的極限，再前進(jìn)一步就意味著對(duì)初始成本優(yōu)勢(shì)的反蝕，公有制的“負(fù)效益危機(jī)”正是這樣發(fā)生的。其實(shí)，關(guān)于經(jīng)濟(jì)組織過于龐大的風(fēng)險(xiǎn)，并不僅限于中國(guó)的公有制經(jīng)濟(jì)，類似的問題在西方世界也比比皆是。美國(guó)學(xué)者阿爾溫. 托夫勒在其名著《第三次浪潮》中詳盡地描繪了西方“大公司的共同危機(jī)”[11]。這就明確地告誡人們：任何比較研究首先必須是動(dòng)態(tài)的比較。西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯不也是在反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“我們必須考慮各種社會(huì)格局的運(yùn)行成本（不論是市場(chǎng)機(jī)制還是政府管理體制）和轉(zhuǎn)成一種新制度的成本。在設(shè)計(jì)和選擇社會(huì)格局時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)考慮總的結(jié)果�！盵12]

　　第2節(jié)：城市土地公有制的社會(huì)激勵(lì)

　　任何制度都會(huì)生產(chǎn)著社會(huì)激勵(lì)。務(wù)實(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也只能把學(xué)問建立在總結(jié)正常人錯(cuò)綜復(fù)雜的行為趨動(dòng)上。為了便于人們的理解，我們就以身邊的生活來說明土地制度與行為趨動(dòng)、社會(huì)激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)利益的必然關(guān)系。北京有許多四周以房相圍而成的“四合院”，庭院中土地 — 空間是固定的。如果院內(nèi)只1戶家庭居住，其需要在庭院中建庫(kù)房時(shí)，總是可以從容地計(jì)算出最佳的用地格局和建房規(guī)模，因?yàn)檫@只是其“邊際收益”與“邊際成本” 的聚集點(diǎn)。但是，如果這個(gè)“四合院”里有3戶家庭居住，并共同享有庭院土地的使用權(quán)，假設(shè)院內(nèi)人們的意識(shí)是理性的、均追求個(gè)人利益的最大化，且各戶建房的單位支出是固定的，那么，每戶家庭不論其用途，只要在庭院中建房就等于把公地占為已有，就一定有私利可圖。

　　當(dāng)公共教育和法規(guī)監(jiān)督均不到位（沒有交易激勵(lì)的公共管理多不可能到位）時(shí)，庭院中占地建房、追求私利的行為就會(huì)持續(xù)擴(kuò)張，直到庭院中只剩下狹窄的人行道。這時(shí)，如果各家再競(jìng)相圈地建房就會(huì)使院落內(nèi)所有家庭進(jìn)出無路，就意味著各家要增加新投入或破壞已有投入，這時(shí)庭院中的公地的掠奪行為才會(huì)停止。多年來，北京市“四合院”內(nèi)的居民在院中“私搭亂建”，堪稱令房管部門最頭痛的“公房一景”。其反映出來的公共資源問題非常典型，足可以小見大：即缺乏公有制意識(shí)的社會(huì)對(duì)國(guó)有城市土地的過度搶占和浪費(fèi)，只靠行政管理是杜絕不了的，這類行為要到占地的投入成本與收益到達(dá)平衡的邊際時(shí)才會(huì)停息。

　　建立土地公有制的另一個(gè)有力依據(jù)認(rèn)為：新制度下的社會(huì)宣傳教育和理論灌輸能夠在人們中間形成崇高的公共意識(shí)取向，最終促進(jìn)土地公有制的建設(shè)和完善。這有一定的道理。宣傳與公有制合法性相關(guān)的價(jià)值觀念當(dāng)然利于克服私有思想。但是，30多年土地的國(guó)有化和20多年的改革實(shí)踐，國(guó)家始終面對(duì)著“精神文明”、“社會(huì)公德”等諸如此類的意識(shí)差距。因此，崇高的社會(huì)意識(shí)并不是無“成本”憑空產(chǎn)生的，這應(yīng)驗(yàn)了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾思的觀點(diǎn)：“法律、公正和防衛(wèi)的設(shè)計(jì)相關(guān)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)是文明的基本源泉”。[13]

　　在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，政府劃撥土地的優(yōu)先次序是以國(guó)家利益的最大化為原則。但實(shí)踐證明，判斷和解決這一問題存在許多困難。最核心的問題是，從用地申請(qǐng)者一時(shí)的承諾和過去的行為上，國(guó)家決策者很難以獲得代表其真實(shí)思想和未來行為的完整信息。因?yàn)�，人的�?nèi)心思想是一個(gè)典型的、變化莫測(cè)的“黑箱”，中國(guó)合法的公有制的社會(huì)意識(shí)取向也會(huì)壓抑人們內(nèi)心私有傾向的外露，使得選擇和決策變得更加復(fù)雜。同時(shí)，對(duì)社會(huì)接受教育程度和結(jié)果的判斷，同樣是“高難度、高成本”的，我們?cè)诳隙ㄉ鐣?huì)教育發(fā)揮作用時(shí)，也同樣要肯定其作用力又因人而異，而最嚴(yán)格、最完備的“思想考試”也常常會(huì)在作弊者面前失效。

　　土地所有者在對(duì)使用者的心理信息缺乏時(shí)，會(huì)增加獲取可靠信息的渠道與投入，但在現(xiàn)實(shí)不能間斷的制度變化和運(yùn)行中，人們更多的是寧可承認(rèn)判斷能力上的不足或承認(rèn)社會(huì)教育成本太高，甚至干脆放棄對(duì)土地使用者的復(fù)雜鑒別，而轉(zhuǎn)向最簡(jiǎn)單的對(duì)策：加強(qiáng)對(duì)土地使用權(quán)的行政監(jiān)管。試想，國(guó)家減少了社會(huì)教育支出，就一定會(huì)加大社會(huì)監(jiān)督支出，這種“成本”支出上的轉(zhuǎn)換，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)承認(rèn)了社會(huì)意識(shí)與公有制的差距，并在政策制定上動(dòng)搖著當(dāng)初的理論藍(lán)圖。面對(duì)步履相悖的制度困惑，即使設(shè)定“加強(qiáng)監(jiān)管能有效地保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)”的假說成立，人們也仍然面臨一個(gè)誰(shuí)來監(jiān)管“監(jiān)管者”的問題？誰(shuí)來充當(dāng)土地所有權(quán)與使用權(quán)之間的中立的仲裁者？結(jié)果答案只有一個(gè)：即國(guó)家。公有制就是這樣又回到了國(guó)家等于公正的老話題。

　　但是，不同偏好的激勵(lì)機(jī)制是無所不在的。國(guó)家如果在土地所有制安排中承擔(dān)全部運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，這就會(huì)產(chǎn)生一種社會(huì)激勵(lì)：即無視土地托管和使用的效益來實(shí)現(xiàn)土地 — 公共資源的開發(fā)利用，這等于在激勵(lì)單位和個(gè)人減少一心為公的“閑情逸致”。試想，各單位不論怎么樣，只能獲得土地使用中的“固定收益”，這對(duì)那些更積極的國(guó)土創(chuàng)收者無疑是一種批評(píng)和懲罰。加之國(guó)有土地在托管過程中的信息不對(duì)稱性，這正好鼓勵(lì)各單位無效益的多占土地、浪費(fèi)資源。因?yàn)椋�如果使用者的土地收益與使用中的努力程度不是絕對(duì)的因果關(guān)系，他們就可能受此激勵(lì)來侵害國(guó)家所有者的利益。由于國(guó)家監(jiān)管成本高，且效果不佳，這等于拿全民的土地資產(chǎn)來承擔(dān)公有制的風(fēng)險(xiǎn)。

　　同時(shí)，由于城市土地是極稀有的致富源泉，城市土地國(guó)家和單位所有制壟斷，幾十年形成的用地格局以及由此產(chǎn)生的不同的利益集團(tuán)，這使得土地所有制和激勵(lì)機(jī)制的天平出現(xiàn)“傾斜”。一些既得利者或集團(tuán)不甘心公有制安排下的利潤(rùn)，他們利用政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力控制較多的選民，進(jìn)而自稱代表大多數(shù)人的利益來“游說”政府，企圖制定出更有利于本利益集團(tuán)的土地制度。如果政府為某些集團(tuán)而犧牲人數(shù)眾多但社會(huì)影響力差的弱勢(shì)群體（如農(nóng)民、城市市民等）的權(quán)益，以至發(fā)展到在公共政策方面也向既得利益集團(tuán)讓步，那么，土地公有制的合法性則會(huì)受到社會(huì)的質(zhì)疑。

　　總之，城市土地公有制與社會(huì)公共意識(shí)取向是相輔相成的，當(dāng)已經(jīng)消亡的舊中國(guó)仍給人們留有“追求私利的思維烙印” 時(shí)，當(dāng)城市土地的資源短缺且產(chǎn)出效益低下時(shí)，制度安排上的任何理想化和激勵(lì)失誤，都會(huì)造成難以逆境轉(zhuǎn)的城市土地資源配置失誤。在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)條件下， “無市場(chǎng)的城市土地的公有制”雖然達(dá)到了使國(guó)家和政府擁有了絕對(duì)的土地壟斷權(quán)，但推行這一制度的“成本”也是高昂的，不僅沒有帶來設(shè)計(jì)初衷的社會(huì)公正和高效產(chǎn)出，而且在“一切為公”的旗幟掩護(hù)下，造成了對(duì)土地等公共資源的大規(guī)模掠奪和浪費(fèi)。1980年代后的改革開放，中國(guó)只是在城市土地使用權(quán)上引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，結(jié)果極大地促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。如果從人們經(jīng)濟(jì)行為上作一些研究就不難發(fā)現(xiàn)，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在現(xiàn)有的社會(huì)存在條件下，“大公無私”不是制定社會(huì)普遍“游戲規(guī)則”的主流意識(shí)，“先天下之憂、后天下之樂”已經(jīng)十分難能可貴了。

　　第3節(jié)：城市土地公有制的演化方向

　　在公有制下土地使用權(quán)無償、無限期、無流通地劃撥給國(guó)有單位使用，是社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下最基本、最常見的產(chǎn)權(quán)分解方式。盡管行政劃撥帶有配額限制、權(quán)審限制、用途限制等強(qiáng)制性管理措施，對(duì)掠奪和浪費(fèi)公共資源有一定的抑制作用，但土地公有制龐大的“運(yùn)行成本”確為國(guó)家所始料不及。試想，城市土地使用權(quán)經(jīng)行政劃撥后，獲得使用權(quán)的單位是以最終產(chǎn)品上繳國(guó)庫(kù)來完成“地租義務(wù)”的，這就形成了用地者與國(guó)家之間可巧妙周旋的余地。既然用地單位的產(chǎn)出不局限于土地這一種生產(chǎn)資料的使用，還需要?jiǎng)潛芷渌�多種要素才能組織生產(chǎn)，就會(huì)有多種無法控制的隨機(jī)變量影響著生產(chǎn)，所以國(guó)家考核單位的用地動(dòng)機(jī)和需求，同“考查用地者的私心”一樣，都面臨著多種因素互動(dòng)“高成本”的監(jiān)察困難。這等于鼓勵(lì)各單位打著“生產(chǎn)需要”的旗號(hào)在城里多圈地。

　　國(guó)家用地機(jī)制上的失控，并非劃撥這一個(gè)環(huán)節(jié)，更嚴(yán)重的問題是土地所有權(quán)的實(shí)際喪失。長(zhǎng)期以來，由于國(guó)有用地單位都姓“公”，無限期的使用國(guó)有土地就是順理成章，按“生命周期理論”來分析，如果無地租或地租回收成本過高，那么永久的使用權(quán)等于實(shí)際的所有權(quán)，因?yàn)槭褂谜弑凰�有者賦予了時(shí)限上的“特命全權(quán)”。而且，也正因?yàn)閷?shí)行了所有生產(chǎn)要素的公有制，中國(guó)的國(guó)有單位更有“不死鳥”之稱，即使經(jīng)營(yíng)不善也極少破產(chǎn)，雖然有個(gè)別用地單位的變更和消亡，但劃撥的土地被國(guó)家收回卻是極少的案例。其實(shí)，在城市從用地單位已形成格局下回收土地，常常會(huì)構(gòu)成另一次“高成本交換”。這使我們想到巴澤爾的警世明言：“假如充分保護(hù)和讓渡產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用相當(dāng)高，那么產(chǎn)權(quán)是不可能被充分界定的。因?yàn)�，此時(shí)要獲取占有資產(chǎn)的潛在收益往往會(huì)得不償失”。[14]

　　中國(guó)的國(guó)家土地劃撥更像是“公姓家族”內(nèi)部的一次次不動(dòng)產(chǎn)分割，由于政府批出用地后，其產(chǎn)權(quán)界定、教育管理和使用監(jiān)察等成本過高，實(shí)際生活中最簡(jiǎn)單的辦法是官僚主義式地立幾條規(guī)矩，由各單位去自律土地使用權(quán)。值得注意的是，城市土地公有制運(yùn)行的各個(gè)階段還有更加豐富的戲劇性變化。首先，在政府對(duì)土地的征用、定性和劃撥階段，所完成的是對(duì)國(guó)家產(chǎn)權(quán)的界定。這時(shí)，產(chǎn)權(quán)清晰、交易明確、保護(hù)有力，制度運(yùn)行成本也恰如其分，城市土地歸國(guó)家所有在本階段幾乎是沒有疑義的。但是，運(yùn)行到了各城市土地?zé)o償、無限期地劃撥給國(guó)有單位使用的階段，公有制的性質(zhì)就潛移默化了，雖然名義上土地還是歸國(guó)家所有，但實(shí)際的所有權(quán)卻隨著“無限制的使用權(quán)”而發(fā)生了質(zhì)的變化。

　　在單位所獲得的土地上，國(guó)有產(chǎn)權(quán)模糊（使用者也擁有部分法定國(guó)有地權(quán)）、地租間接（地租與使用、經(jīng)營(yíng)行為不直接核算）、保護(hù)不力（在法規(guī)、監(jiān)察等高成本支出后仍不能把握后果）等問題便接踵而來，城市土地事實(shí)上的所有權(quán)已歸使用單位所有，各單位完全可以依靠占地來為小集團(tuán)和個(gè)人謀取自己的利益了……這就是中國(guó)特有的、不違法的、也不宜公開講的“單位所有制”，而城市中最令人熟視無睹的風(fēng)景線──圍墻林立，正是各單位界定自我土地產(chǎn)權(quán)最為有效而成本又最低的“成熟技術(shù)”。中國(guó)城市土地的“單位所有制”說明了一個(gè)極其深刻的道理：國(guó)家所有權(quán)在分解后的完整與否，總是與排斥其利益外流的程度和能力成正比。如果國(guó)家分權(quán)的成本過高，那么初始土地所有者就可能在資源配置過程中逐漸喪失其權(quán)益。因?yàn)�，土地所有�?quán)的失控和擴(kuò)散是有限度的，處于邊際以外的土地使用者可以很便利地“反客為主”，不再完全受制度規(guī)范約束，他們甚至不會(huì)滿足于只侵占國(guó)家的一部分壟斷地租，而是希望最終將國(guó)家演化成“名譽(yù)產(chǎn)權(quán)”的所有者。

　　就中國(guó)的土地“單位所有制”的性質(zhì)而言，雖然仍是國(guó)有單位占地、用地，但國(guó)人都知道各個(gè)單位早就是獨(dú)立核算的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織，其追求小集團(tuán)利益的最大化與社會(huì)利益的最大化，總是一對(duì)難解矛盾。特別是在制度出現(xiàn)某些漏洞時(shí)，演變的趨勢(shì)只能是“公權(quán)私有化”，城市中 “單位所有制”的性質(zhì)其實(shí)早就與中國(guó)農(nóng)村式的集體所有制相仿，說穿了，這只是擴(kuò)大了的私有制而已。特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市民的主要經(jīng)濟(jì)收入和福利還是來自單位，某些多占土地的單位仍然可以在職工就業(yè)和住房等方面提供優(yōu)惠，可以通過土地存量的流通來化解改革的難度，有這等“遠(yuǎn)見卓識(shí)”的單位領(lǐng)導(dǎo)者也容易獲得群眾的擁戴和上級(jí)的賞識(shí)，社會(huì)群體意識(shí)反過來鞏固了“單位所有制”。因此，城市居民和職工對(duì)公共土地產(chǎn)權(quán)的漠不關(guān)心與對(duì)本單位用地的斤斤計(jì)較形成了極鮮明的對(duì)照。多年來，理想化的土地公有制卻演變出私有化的趨向，這動(dòng)態(tài)中的“假公真私、公私互換”更是令人回味無窮！

　　面對(duì)中國(guó)“名存實(shí)亡”的國(guó)有土地所有權(quán)，剖析在城市土地實(shí)際存在的“單位所有制”，我們不禁想到了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中“事實(shí)上的所有權(quán)”，即人們對(duì)資源實(shí)際所控制和占有的權(quán)利，因?yàn)橹挥羞@些“實(shí)際權(quán)利”及演化進(jìn)程，才會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生真正的影響。“事實(shí)上的所有權(quán)”理論也告訴我們：現(xiàn)在，仍然局限于土地所有制性質(zhì)的公與私、與國(guó)還是為民之類的爭(zhēng)論，已經(jīng)沒有多少實(shí)際意義，土地所有制所面臨的問題早就不是能改或不能改，而是怎么改革？中國(guó)土地所有制的合理性應(yīng)當(dāng)依據(jù)資源配置效益與社會(huì)分配的最優(yōu)化來判定，應(yīng)當(dāng)通過改革來建立一種使微觀主體的行為與宏觀的社會(huì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)、相得益彰的激勵(lì)機(jī)制，這不僅是中國(guó)城市化、現(xiàn)代化的需要，而且對(duì)今后充分保護(hù)和利用中國(guó)城市土地這樣稀有的生活基礎(chǔ)與生產(chǎn)要素，都具有特別深遠(yuǎn)的意義。

　　第4節(jié)：城市土地公有制的風(fēng)險(xiǎn)分析

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