預(yù)算改革的困難是上層資源似乎有限，難以找到新的出路。但我相信，我們還有希望。希望在哪里？只能寄托在民間，“道在民間”，預(yù)算改革的希望只能到民間去找，也一定能找得到。這就是在浙江、廣東、上海、湖南等地出現(xiàn)的民眾自覺融身其間、地方政府積極推進，并且已經(jīng)取得初步成效的“參與式預(yù)算”改革。

　　預(yù)算改革的困境在于政府本身

　　南方都市報：今年的全國兩會召開之前，4萬億元的刺激經(jīng)濟計劃就廣受關(guān)注，民間的呼聲被代表委員們帶進了兩會，不少議案提案要求盯緊“4萬億”的流向和收益。這顯示出公共財政的預(yù)算民主意識正在覺醒。自1999年啟動新一輪預(yù)算改革走到今天，預(yù)算制度對于國家治理的重要性已經(jīng)日益深入人心。但中國的預(yù)算改革一直是零敲碎打，就您看來，預(yù)算改革是否到了應(yīng)當拿出一份改革路線圖的時候了？

　　李煒光：我覺得也到了這個時候了。目前“零敲碎打”式的預(yù)算改革實際上已經(jīng)起不到大的作用，加強行政控制而不是人大的外部政治控制的預(yù)算改革模式已經(jīng)過時，“國家養(yǎng)人民”的財政幻覺必須驅(qū)除，預(yù)算體制的改革必須有實質(zhì)性的突破。

　　不能不承認，我國公共財政體制的改革已經(jīng)進行了十幾年但效果并不盡如人意，扭曲走樣的問題在財政收、支、管的各環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)，其根本原因就在于未建立起符合市場經(jīng)濟本質(zhì)需要的真正的公共財政制度。我國應(yīng)該考慮進行與政治體制相配合的財政制度的新一輪改革，全面完成財政公共化變革的任務(wù)，構(gòu)建起真正的公共財政體制。

　　南方都市報：就今年兩會的議題而言，社會輿論最關(guān)注四萬億投資，但這筆錢怎么花似乎只是政府的事情，公共預(yù)算日益演化為政府預(yù)算。

　　李煒光：在真正的公共財政體制下，財政收支的最終決定權(quán)不在政府的手里，而是在別人的監(jiān)督控制之下，它自行其是的可能性就大大減少，法律和制度規(guī)定著它的運行模式和方向，只能按照社會公眾的意愿提供公共服務(wù)，這是它的本質(zhì)的制度屬性。市場經(jīng)濟需要的是這樣的財政體制，也只有這樣的財政體制才堪稱公共財政體制。人大作為最高的國家權(quán)力機關(guān)在預(yù)算和稅收方面作為有限，社會公眾更難以有效地約束和監(jiān)督政府及其官員的活動，這就缺乏一種機制保證政府嚴格按社會公眾的意愿行事，腐敗現(xiàn)象也就層出不窮。

　　解決問題的根本的辦法只有繼續(xù)進行公共財政體制的改革，半途而廢將一事無成。浙江溫嶺新河鎮(zhèn)等地的實踐就是觸動了這一重要地帶，它們的價值就在這里。通過改革，逐步形成由社會公眾來自己決定與約束財政的能力和機制。國家民主法治的轉(zhuǎn)型，在西方就是通過公共財政制度的建立而完成的，我國也只能是這樣，首先解決公共財政制度的轉(zhuǎn)型問題，使之形成“公共性”的根本性質(zhì)，然后才有可能談其他的問題。

　　南方都市報：當前公共預(yù)算改革要取得進展，您認為存在哪些困境？

　　李煒光：預(yù)算改革的困難是上層資源似乎有限，難以找到新的出路。但我相信，我們還有希望。希望在哪里？只能寄托在民間，“道在民間”，預(yù)算改革的希望只能到民間去找，也一定能找得到。這就是在浙江、廣東、上海、湖南等地出現(xiàn)的民眾自覺融身其間、地方政府積極推進，并且已經(jīng)取得初步成效的“參與式預(yù)算”改革。

　　和三十年前改革發(fā)源于聯(lián)產(chǎn)承包責任制一樣，參與式預(yù)算也是發(fā)源于民間。三十年前成功了，這一次又是一次十字路口的歷史機遇。中國改革走到了這一步，才會面臨這樣的問題。放在10年前，人們怎么也不會想起來要搞什么參與式預(yù)算改革。民間又一次走到了改革的最前列，下一步，也是跟三十年前的情況一樣，就看決策者怎么選擇、怎么做了。

　　所以，你問困境在哪里，要我說，困境就在政府本身�，F(xiàn)在民眾開始動起來了，基層政府也在積極行動，而真正執(zhí)掌體制、政策和法律大權(quán)的高層政府眼下還在一邊觀望。如果人民已經(jīng)越來越多地進行參與式預(yù)算的實踐了，而政府卻未持積極態(tài)度，袖手旁觀，不給予法律、政策和體制上的支持、幫助，而是由其“自生自滅”，那么，基層預(yù)算改革就只會有“自滅”，而不會有“自生”。

　　新河模式代表了我國公共財政體制的發(fā)展方向

　　南方都市報：我知道您前些年就提出了公民參與式預(yù)算的概念。而近些年，少數(shù)基層政府也正在積極探索參與式預(yù)算。2005年3月，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)將民主懇談機制運用到預(yù)算領(lǐng)域，此后的幾年間，逐步設(shè)計出一種將預(yù)算民主懇談與人大代表制度相結(jié)合的機制，一定程度上使得公民參與了人大對政府預(yù)算的審查。

　　李煒光：新河試驗是一種值得關(guān)注的創(chuàng)新。這些探索對于在預(yù)算領(lǐng)域中重構(gòu)國家與公民之間的權(quán)力關(guān)系有著非常重要的價值，是具有中國鄉(xiāng)土特色的社會主義民主創(chuàng)新，是為了解決各種新問題而發(fā)展出來的新型治理模式，是中國式的公共預(yù)算，代表了我國公共財政體制未來的發(fā)展方向。

　　新河模式，據(jù)媒體報道的情況，預(yù)算的討論和審議采取“兩上兩下”的方式，分人代會之前和人代會期間兩個階段進行。第一階段預(yù)算報告草案和預(yù)算的細化說明提前兩天發(fā)給人大代表。在人代會正式審議之前兩天，召開預(yù)算初審民主懇談會，新河鎮(zhèn)的社會公眾可自愿參加。他們可以把預(yù)算方案帶回單位、帶到家里，按他們自己的說法，“預(yù)算方案其實是向全鎮(zhèn)公開”。第二階段的參加者是官員和人大代表，沒有社會公眾參加。另外，新河預(yù)算有較為細化的說明，列出15個支出大項，其所包含的全部具體的子項目，共計110項。這樣，人大代表對鎮(zhèn)政府機關(guān)的行政開支就一目了然，就能夠仔細地審查各項行政開支的必要性和合理性。

　　還有就是他們試探著改進討論方式，設(shè)置了分小組討論的程序。兩次分組、兩次集中進行審議，參與者可較為充分地表達意見的機會，使討論更有質(zhì)量。新河要求五名人大代表聯(lián)名才能提出預(yù)算修正議案，經(jīng)過大會主席團審查，然后提交大會表決，過半數(shù)通過。它們這次通過了兩個預(yù)算修正案。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)來說，這絕對是“破天荒的一大步”。其實，這也是國內(nèi)第一起人大代表行使我國預(yù)算法尚未明確規(guī)定出來的“預(yù)算修正權(quán)”。

　　南方都市報：新河試驗帶給我們的啟示，不在于他們審計結(jié)果有多合理，而在于民眾與政府共同實踐一種協(xié)同治理模式和參與程序。但新河模式能否得到長時間的延續(xù)，乃至得到法律的保障，能否得到更廣層面的推廣，都存在很多未知數(shù)。

　　李煒光：新河的民主懇談只是一種體制外的民間試新，沒有法律保障，也缺乏外界特別是政治層面的充分支持，現(xiàn)有財政體制與新河試驗的精神與內(nèi)容相容配套的地方也不多。這種非制度化的試驗，只是暫時的現(xiàn)象，很難有可持續(xù)性效果，任何一位領(lǐng)導(dǎo)的更迭都可能使試驗半途而廢，“廢”了之后民間并無力量可以提出有力的質(zhì)疑和恢復(fù)。

　　我曾到中山大學去開過預(yù)算改革的專題研討會，據(jù)說在新河試驗中，“人大代表在討論預(yù)算的過程中容易對政府的讓步感到滿意”而往往中途放棄與官員的進一步討論和爭論。從中反映出人大代表產(chǎn)生機制上的問題，他們很難去跟官員“較勁”。

　　在參與式預(yù)算的發(fā)源地巴西，連總統(tǒng)都積極參與預(yù)算改革的實踐，給民間參與公共預(yù)算的編制和監(jiān)督以實質(zhì)性的支援，這才有了民間廣泛的參與熱情和持久的發(fā)展動力。也就是說，只有代議制民主還不夠，還要有直接民主，這兩者的結(jié)合，才有了參與式預(yù)算改革的成功。這是他們的經(jīng)驗，也是參與式預(yù)算風靡許多國家的原因。

　　南方都市報：公民參與式預(yù)算，使得財政預(yù)算本身的本地性因素特別突出，這是否還需要有一種分權(quán)相對合理的財政體制相配套才能施行？

　　李煒光：參與式預(yù)算目前還游離于體制之外，缺乏法律的和體制的保障，除非得到法律的確認和保護以及與國家的財政體制掛鉤，否則這樣孤單單的地方試驗很難維持下去。參與式預(yù)算需要分權(quán)式的財政體制相配合，如果實行的是集權(quán)型的財政體制，最好不實行參與式預(yù)算，因為意義不大。我國目前財政體制應(yīng)該進行改革，應(yīng)當分權(quán)化，并且與財政公開、預(yù)算民主的變革相聯(lián)系與配合，使各級財政成為一級真正的財政。這樣，財政資源就被分散到政府的各個層級，而不是大家都必須面對鐵板一塊的政府總體，各個層級范圍內(nèi)的社會公眾就有機會參與進來告訴自己這一塊兒的政府，哪些事情該做，哪些事情不該做；
哪些事情應(yīng)當多做，哪些事情應(yīng)當少做；
哪些事情現(xiàn)在就該做，哪些事情可以留待將來再做，等等。這樣，“公共財政”就不再是一個看不見、摸不著的虛幻之物，而是實實在在地落實到公眾的視野里，各級政府的行政運作上了。

　　在新的財政體下，各級政府財政具有切實的自主權(quán)和分散性。政府的各層級、各部門和各單位之間更多的是獨立、平等、合作的關(guān)系，更多地使用合同協(xié)議方式，按市場方式處理相互間的協(xié)作配合問題。如美國的“以績效協(xié)議為紐帶建立的政府間的伙伴關(guān)系”。傳統(tǒng)的處理政府間財政關(guān)系的行政方式將日益失效，機構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系更具平等的契約色彩，權(quán)責關(guān)系將發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)官僚模式下垂直式的權(quán)力結(jié)構(gòu)將被動搖。到那時，一切就開始發(fā)生變化了。

　　南方都市報：但在目前，只要我國地方財政還不是真正的一級財政，合作的平等互利就難以保證。

　　李煒光：我國財政體制改革不是簡單的“下放權(quán)力”，而是市場經(jīng)濟式的權(quán)力分散化，也叫“財政體制的分權(quán)化”，它使各級財政成為一級真正的財政，并且與財政預(yù)算的公共化變革（如公眾的參與式預(yù)算）相聯(lián)系、相配合。財政體制改革核心內(nèi)容是通過將權(quán)力和責任的有機調(diào)整，使得各級政府，有一級政府就有一級事權(quán)，有一級事權(quán)就有一級財權(quán)，有一級財權(quán)就有一級財力，讓各級政府有責任也有能力行使自己的職責。

　　未來，我們國家應(yīng)該有這樣一種制度安排：不管政府愿不愿意，都得進行財政層級的調(diào)整，都得將財權(quán)、財力分散化，都得允許、容忍公民對預(yù)算事務(wù)的介入，并最終將財政預(yù)算的決定權(quán)拱手交給人民自己。政府將來只是，也只能是一個接受人民委托和授權(quán)的執(zhí)行者，那個時候我們的財政體制改革才真正“到位”了。但也不得不清醒地看到，目前我國的改革還只能依靠政府的“自我革命”來推動，“參與式預(yù)算”還遠沒有成為改革的主流，還在外圍“打轉(zhuǎn)”，隨時有夭折的可能。

　　“參與式預(yù)算”的改革動力在哪里

　　南方都市報：要達到“參與式預(yù)算”的預(yù)期目標，單純依靠政府的“自我革命”來推動肯定不夠，一定還需要有效的社會力量來推動。

　　李煒光：是的。目前看人大代表和政協(xié)委員們大多對預(yù)算還是持比較冷漠的態(tài)度，或者以看不懂為說辭，要自上而下地推進預(yù)算改革確實是很難的一件事情。如果沒有真正的外部和內(nèi)在的壓力的話，恐怕今后很長一個時期都維持這個狀態(tài)，不會有很多人真的把預(yù)算審議當回事。

　　世界各國的歷史表明，民主總是由少數(shù)人逐步向多數(shù)乃至所有人逐步擴展的過程，這個過程伴隨著缺乏民主權(quán)利的人們的抗爭和執(zhí)掌公權(quán)的人們的容忍、妥協(xié)，弄不好，矛盾激化，還可能爆發(fā)大規(guī)模的社會沖突甚至流血事件。所以說，民主權(quán)利是大家一步步爭取到的，而不是被誰賜予的。現(xiàn)在，民眾參與式預(yù)算改革就是切切實實的爭取民主權(quán)利的實踐，往深處說，這就是我國政治體制改革的切入點。

　　南方都市報：那現(xiàn)在問題的關(guān)鍵是，壓力如何產(chǎn)生？

　　李煒光：從下面慢慢培養(yǎng)出來。這里面有個問題，就是必須要有合格的或者負責任的有獨立自主民主法制精神的公民，對預(yù)算特別較真特別關(guān)注的公民，才會有真正對預(yù)算較真的代表或者委員。如果社會整體上對這個事情都不那么關(guān)心，你要求代表能做什么呢？而且人大代表們也應(yīng)該具備這種專業(yè)素質(zhì)素養(yǎng)，在高素質(zhì)、高水平的公民當中產(chǎn)生我們的代表。

　　南方都市報：前段時間上海律師嚴義明就要求國家財政部和發(fā)改委公開四萬億的財政預(yù)算和決算信息。

　　李煒光：這樣的人是有公民精神的，我本人表示欽佩。但是在這種體制之下未免有螳臂當車、孤膽英雄的感覺，悲壯則悲壯矣，卻無法產(chǎn)生真正的推動力。面對一成不變的體制，我們都有無可奈何之感。最可悲的是甚至無法引起社會更大的和更廣泛的呼應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)上有一些同情的聲音，但走上社會看看，律師顯得有點太過孤單了，這跟我們學者的呼吁多次碰壁是一樣的情況。面對的是一座銅墻鐵壁，我們這點聲音很快會被反彈回來，跟沒說差不多。叫我看，中國的體制改革早在上世紀90年代中期就完成了，利益格局大體定局，社會財富分配的分配比例也切割完畢了，在一些人的眼里，這樣的體制已經(jīng)很好了，修修補補改良一下可以，根本性的創(chuàng)新改造則不必要，大局不能變了。但我們的預(yù)算體制問題偏偏是要動大局的，動核心的東西，怎么動？事實也教育了我，我們開了這么多預(yù)算改革的會，寫了那么多的文章，其實起的作用非常小，根本不能實質(zhì)性地推進預(yù)算改革的進程。

　　南方都市報：顯然，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這其中需要更多的知識分子和專業(yè)人士的責任擔當和道義力量。

　　李煒光：知識分子承擔著社會進步的責任，像參與式預(yù)算這樣有價值的實踐，就是實實在在的民主，是一種習慣與生活方式，得去學習，實踐是一種學習，專家的專業(yè)輔導(dǎo)也是一種學習，缺一不可。所以知識分子應(yīng)當知道自己的責任在哪里，該說話的時候要說，該“闖紅燈”的時候你要闖，因為只有你們最懂什么是預(yù)算民主，以及如何把民眾的財政預(yù)算的權(quán)利落實到實踐中，只有你們說得清楚、說得最好，你們不說，這個社會就更沒有人能說了。可是我們也看到，當社會需要知識分子們敘說民主、敘說預(yù)算權(quán)利的時候，非常遺憾，包括我本人，并沒有很好地承擔起這個偉大的社會責任來，搞得我們許多人大代表一再抱怨他們“看不懂預(yù)算”。

　　所以我認為，知識分子們與其整日空喊民主口號，不如關(guān)心一下身邊的民眾的權(quán)利問題，關(guān)心一下財政預(yù)算的錢是怎么花的問題，多向民眾宣講怎樣行使自己的權(quán)利，以及預(yù)算制度應(yīng)該怎樣改革才真正符合社會大多數(shù)的意愿的知識和技能，像當年的伏爾泰先生，也寫幾本宣講憲政民主的小冊子，因為我們的社會實在太需要了！

　　南方都市報：知識分子的良好意愿如果不能與具體的事件相聯(lián)系，只是停留在專業(yè)人士和少數(shù)公共人士的共識當中，就不可能構(gòu)成一種社會力量推動改革的健康進行。

　　李煒光：預(yù)算的改革必須由社會力量來推動，我們可以看到英國法國的下議院制度13世紀末就產(chǎn)生了，也就是普通的工商市民介入到搶錢袋子的事情中去了，財政權(quán)的分配是整個社會都參與的事情，甚至到最后法國變成大革命，起因還是財政問題。沒有社會廣泛的社會參與，是不可能有政治權(quán)利核心部分的改革的。

　　我們把希望放在民間，預(yù)算的“道”在民間去找，這個思路大體上是對的，問題是突破點在什么地方呢，關(guān)節(jié)在什么地方？具體的方法、工具都好辦，以中國人的聰明才智，西方人想到的我們肯定能學過來，或者我們再創(chuàng)造新的，這都不是問題。問題在人們參與的熱情和積極性，也就是他并沒有必須參與這個事情的動力。

　　南方都市報：人們沒有參與的動力，可能還是由于公民自身的利益與預(yù)算的關(guān)聯(lián)依然是一種隱形的關(guān)系。這必然要考慮如何去強化公民的自我利益與社會公共利益的關(guān)聯(lián)度。對此您是如何看待的呢？

　　李煒光：我覺得還是在利益上面，必須把大家的利益和預(yù)算的透明度掛起來，他自然而然地就要關(guān)心錢是怎么用的了，關(guān)鍵點在這，但我們現(xiàn)在還沒有找到辦法把它掛起鉤來。不這樣，你再公開他也不關(guān)心，因為他不參與。公開透明的目的是讓人們參與。參與監(jiān)督參與管理了，預(yù)算的效率就提高了，錢就不亂花了，腐敗就降低了。目的不就達到了嗎？不參與，一切都是空的。

　　南方都市報：那怎么樣才能讓公民的自身利益與預(yù)算改革掛起鉤來呢？

　　李煒光：進行財政體制的改革，把我國“半截子”的分稅制改革真正做到位，也就是把分稅制改革的重點放在省以下的部分，從上次分稅制改革停步的地方起步，繼續(xù)走下去，最后完成整個分稅制改革，在我國實施完全、徹底的分稅制。

　　現(xiàn)在緊急要做的，是合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，應(yīng)該由中央負責的事情全部收歸中央，應(yīng)該由地方負責的事情就全部下放地方，真正做到各行其是，各負其責。然后根據(jù)各級政府的事權(quán)，劃分各級政府的財政支出，再根據(jù)各級政府的財政支出，確定各級政府的財政收入。屬于區(qū)域內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，就放手由地方財政負責，相應(yīng)的財權(quán)、財力應(yīng)全部劃歸地方，由地方自己作主安排使用�？茖W劃分權(quán)力邊界之后，由全國人大常委會審議通過，成為國家的一項法律。今后，也就不會再有中央政府干預(yù)地方財權(quán)、事權(quán)的問題，因為體制一經(jīng)確定就用法律確認下來，誰“越界”，誰犯法，誰承擔責任。這才是真正的分稅制和適應(yīng)市場經(jīng)濟的公共財政體制。

　　財政體制改革的意義在于，地方政府必須有充分的自主性的財政資源，這樣，民眾參與協(xié)商資源配置才有意義，而一旦財政資源落實到地方了，民眾的切身利益就會與體制掛上鉤，人民也才會有熱情關(guān)注地方財政的財政預(yù)算問題。

　　參與式預(yù)算代表著一種服務(wù)于自身價值和利益的機會，實施這種預(yù)算模式，政府執(zhí)政的合法性、公民對政府決策和治理的認可度和遵從度會大大提升，官員們在民眾的參與和監(jiān)督下改善其工作效益，并因此而增強其自身的“安全性”（因為不公開的、民眾不知曉的行政風險性更大），而財政資源的配置和使用也因效益的提高而有益于社會和諧的形成，等等。由是，民間參與式預(yù)算改革就大有前程，功德不可限量。

　　NGO運作和預(yù)算掛鉤是一個新模式

　　南方都市報：剛才您更多地從政府的算計角度，考量了參與式預(yù)算改革的必要性。那么對于民間而言，自身要做怎樣的突破，才能有效地促進公民參與式預(yù)算模式的深入展開呢？

　　李煒光：NGO組織運作和預(yù)算掛起鉤來，也許是一個新的思路，比如阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會。公共服務(wù)和公共產(chǎn)品應(yīng)該也幾乎都是由政府提供，用財政的錢來修橋、鋪路、治安等等。非政府組織從事公共服務(wù)在當前還非常不發(fā)達，但是阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會已經(jīng)在嘗試著做了。它是以企業(yè)的形式運作，但從事的是公共服務(wù)，主要搞生態(tài)治理。本來生態(tài)保護習慣上是政府做的，比方說建立三北防護林等等，但這個協(xié)會是志愿者去做。怎么做呢？政府的錢，企業(yè)家的錢，社會公眾贊助的錢，合起來運作。美國就是這樣做的，政府心甘情愿，這一塊的事情我不做了，你來做，我給你錢，你做預(yù)算，告訴我怎么花的，而且政府要派人進入你這個協(xié)會，也不只是監(jiān)督，而是參與進來協(xié)作。這個組織是獨立的，不是政府一級的組織，但它又和政府、社會各界廣泛合作。

　　南方都市報：這只是其中一類NGO，把政府相應(yīng)的預(yù)算項目拿過來，進行透明化操作，但是這一類預(yù)算的比例是非常小的。而當前我們還要更多地考慮，公民如何有效地形成壓力團體，既有效地推動政府進行預(yù)算改革，同時又能夠長期、有效地參與到預(yù)算中來。

　　李煒光：在中國，NGO和社區(qū)自治團體是未來公民組織的主要形式。這些自治團體不能隸屬于某級政府，而是就某一或某些公共事項專門成立的機構(gòu)；
它們是由當?shù)鼐用褡栽附M成，其范圍依受益涵蓋面，而不是按行政區(qū)劃來確定的；
各種非政府公共機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動就是提供公共服務(wù)，為此獲得的業(yè)務(wù)收費和財政撥款等收入是它們的“費用價格”。為此，我國的財政體制應(yīng)當包括以“社區(qū)”為名或為性質(zhì)的內(nèi)容，使之脫離原有行政機構(gòu)序列的控制。否則，我國的財政體制無論怎么改革都是不可能成功的。

　　這種自上而下、期盼產(chǎn)生“下行上效”效應(yīng)的改革嘗試目前還在進行過程中，最終的成敗很難說。我們只是承認它非常有意義，但是不是非常有前景，還需觀察一段時間才可判斷。我和許多人的心態(tài)是一樣的，只要還能試，就向前推進它。嘗試隨時可能被中斷，但不去試，所有的希望便都不存在。

　　來源：南方都市報評論周刊

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