農(nóng)民土地權(quán)益和推進(jìn)工業(yè)化、城市化是一個(gè)矛盾。如何在保障農(nóng)民土地權(quán)益和實(shí)現(xiàn)土地最佳收益之間找到平衡，中國(guó)決策者面臨著兩難選擇，也決定著中國(guó)土地制度改革的方向。

　　　　10月24日，在首屆城鄉(xiāng)土地管理制度改革濱海新區(qū)高層論壇上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁指出，“上下互動(dòng)”才是土地制度改革的方向，應(yīng)通過(guò)各地自發(fā)的試驗(yàn)，形成地方的政策和法規(guī)，并逐步上升為中央政策，最后形成全國(guó)性的法規(guī)。

　　　　征地屬“計(jì)劃體制遺產(chǎn)”

　　　　周其仁在題為《改革土地制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)》發(fā)言中指出，中央允許地方創(chuàng)新和嘗試，并在總結(jié)得失的基礎(chǔ)上制定全國(guó)性政策法規(guī)，這是改革開放30年的基本經(jīng)驗(yàn)，也是推進(jìn)中國(guó)土地制度改革的根本出路。

　　　　周其仁認(rèn)為，從歷史看，中國(guó)農(nóng)村土地，無(wú)論在土地改革時(shí)期、人民公社時(shí)期、還是承包到戶時(shí)期，都屬于農(nóng)民集體所有，這是基本事實(shí)。與此同時(shí)，在當(dāng)前土地制度下，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的最高收益，很可能損害農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益。

　　　　周其仁認(rèn)為，面對(duì)這種矛盾，政府可有兩種解決思路：一是改革現(xiàn)有土地制度，讓農(nóng)民從農(nóng)地的非農(nóng)利用上獲得收益；
二是維持現(xiàn)有體制，強(qiáng)化行政管制，以行政權(quán)力保護(hù)耕地和農(nóng)民利益。但后者從實(shí)踐上和理論上都不及前者。

　　　　中國(guó)土地分為兩部分，一是農(nóng)業(yè)用地，二是建設(shè)用地。在農(nóng)業(yè)用地上，尤其是耕地方面，中國(guó)自1978年實(shí)行了家庭承包制度，分田到戶，農(nóng)業(yè)用地的效率大大提高，農(nóng)民可以多勞多得。按照中共十七屆三中全會(huì)的政策，農(nóng)民的承包權(quán)還要長(zhǎng)期穩(wěn)定并“長(zhǎng)久不變”。

　　　　在建設(shè)用地上，來(lái)源主要有兩類：一類是農(nóng)地可轉(zhuǎn)為宅基地、村莊公共建設(shè)和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。第二類是城市化和工業(yè)化的擴(kuò)張，把農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用地。前者，目前主要依照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，無(wú)償取得和使用；
后者，則必須征用為國(guó)有。

　　　　在周其仁看來(lái)，原屬農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，是目前土地矛盾的焦點(diǎn)，也是制約土地制度改革的難點(diǎn)。問(wèn)題出在現(xiàn)有《土地管理法》規(guī)定，所有的城市建設(shè)用地都要征為國(guó)有。而征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的若干倍。

　　　　“在現(xiàn)有法律框架下，征地制度不是基于自愿，不是基于資源的作價(jià)，也不是自由的讓渡，而是來(lái)自國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制，由國(guó)家決定征多少，在哪里征，補(bǔ)償多少，怎么補(bǔ)，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺產(chǎn)�！敝芷淙手赋�。

　　　　“農(nóng)地入市”利于耕地保護(hù)

　　　　周其仁認(rèn)為，這種現(xiàn)狀必須改變。此次十七屆三中全會(huì)文件提出，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，非公益性建設(shè)項(xiàng)目可不征地，允許農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)。這是征地制度改革的突破，有利于農(nóng)民集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，可減少征地矛盾和土地沖突。

　　　　但是，現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)民集體所有的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，依然不允許抵押和買賣，據(jù)周其仁了解，全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地約為2.5億畝，與城市建設(shè)用地規(guī)模差不多。但與城市不同，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能交易，這不利于土地資源的有效使用。

　　　　周其仁認(rèn)為，按道理，城市化的進(jìn)程應(yīng)該是集約利用土地的過(guò)程。但近年來(lái)，城市化比例逐年增加，農(nóng)村建設(shè)用地不僅沒(méi)有減少，反而一直在增加。出現(xiàn)這種問(wèn)題，與現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)安排直接相關(guān)。

　　　　據(jù)周其仁分析，由于農(nóng)村宅基地是福利分配，不可交易，這就導(dǎo)致大量農(nóng)村建設(shè)用地資源閑置，不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有價(jià)值。同時(shí)，由于城市可通過(guò)征地實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張，城市政府征地越多，高價(jià)出讓后政府收益就越高，這導(dǎo)致城市政府也不能集約利用土地，盲目擴(kuò)張。

　　　　在如此土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民進(jìn)城掙錢后就回到農(nóng)村，申請(qǐng)宅基地蓋新房。而城市政府則積極利用壟斷征地權(quán)盡可能多征用農(nóng)民的土地。由于這些用地需求大多盯著相對(duì)平整的耕地，兩頭夾擊，中國(guó)的耕地保護(hù)就成為大問(wèn)題。

　　　　“上到國(guó)務(wù)院總理，下到每次開會(huì)，都強(qiáng)調(diào)要保護(hù)耕地。但如果不能從土地制度上根本改變，如此高強(qiáng)度的保護(hù)，是可持續(xù)的嗎？如果把整個(gè)政府機(jī)器崩得太緊，執(zhí)行政策的成本難道不會(huì)太高嗎？”周其仁反問(wèn)。

　　　　在周其仁看來(lái)，中國(guó)有國(guó)家主導(dǎo)工業(yè)化的傳統(tǒng)，加上政府在資源配置中擁有過(guò)大的權(quán)力，容易造成兩大問(wèn)題：不是土地資源不能充分利用，就是土地沖突和矛盾擴(kuò)大。兩者的結(jié)果一樣，就是使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展難以持續(xù)。

　　　　由此，周其仁認(rèn)為，與其靠強(qiáng)化行政管制保護(hù)耕地，不如改革現(xiàn)有征地制度，讓農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化，削弱地方政府濫占耕地的沖動(dòng)；
同時(shí)，應(yīng)允許現(xiàn)有的存量集體建設(shè)用地，通過(guò)抵押、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，滿足緊張的用地需求，替代對(duì)耕地的占用。

　　　　“上下互動(dòng)”推進(jìn)改革

　　　　周其仁認(rèn)為，近年來(lái)，雖然有法律和制度障礙，但各地在農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)上，多有成功的嘗試。決策者應(yīng)該尊重地方的試驗(yàn)和創(chuàng)新，在確保農(nóng)民土地權(quán)益的前提下，首先允許地方的創(chuàng)新，總結(jié)地方試驗(yàn)的得失，并適時(shí)制訂全國(guó)性的政策，最后要形成全國(guó)性的法律法規(guī)。

　　　　據(jù)周其仁調(diào)查，在江蘇昆山市，昆山開發(fā)區(qū)周邊的農(nóng)民，以農(nóng)村建設(shè)用地招標(biāo)，由農(nóng)民聯(lián)合投資，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，出租給開發(fā)區(qū)的廠商。更早則有廣東南海模式，就是農(nóng)民拿建設(shè)用地入股或出租標(biāo)準(zhǔn)廠房，或蓋打工樓，租給其他打工農(nóng)民居住，大大增加了農(nóng)民的收入。

　　　　近年來(lái)，浙江、四川、天津、北京郊區(qū)等地，都有不同的盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的嘗試，雖然做法不同，但共同的特點(diǎn)是把原本不能交易的集體土地變成實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)，或是可自由買賣的城市房產(chǎn)，或是用于經(jīng)營(yíng)的商鋪等。

　　　　周其仁認(rèn)為，目前對(duì)上述試驗(yàn)?zāi)芊癖Ｕ限r(nóng)民的權(quán)益，各方面還有不同的認(rèn)識(shí)。但是，“中國(guó)土地制度的改革，不能完全靠住在北京的人關(guān)起門來(lái)研究，我不相信中國(guó)有這樣的神人。中國(guó)的改革要走實(shí)踐之路，要在實(shí)踐、政策、法律之間，真正實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)�！�

　　　　在周其仁看來(lái)，土地制度的改革需要大量信息，不能靠主觀臆斷�！爱�(dāng)前除了執(zhí)行十七屆三中全會(huì)的新政策，還要高度重視像重慶、成都、天津等改革試驗(yàn)區(qū)的功能，要在政治比較強(qiáng)、執(zhí)政能力比較強(qiáng)、政治執(zhí)行力比較強(qiáng)的區(qū)域進(jìn)行一些實(shí)驗(yàn)�！�

　　　　周其仁分析指出，這些實(shí)驗(yàn)分兩個(gè)層面，一是從思想的層面，中央要鼓勵(lì)，再難的事情，中國(guó)有這么多人，總有人想到解決難題的辦法；
二是從政策的層面，試試看有可能成功，有可能失敗，也有可能是中間存在問(wèn)題，再去完善政策即可。

　　　　“如果能做到這一點(diǎn)，就可在農(nóng)民集體擁有土地和實(shí)現(xiàn)土地的最高利用價(jià)值之間找到一條協(xié)調(diào)的路線，逐漸把地方的嘗試變成地方的政策法規(guī)，然后再上升為中央的政策法規(guī)，從而在這個(gè)高難度的問(wèn)題上找到出路�！敝芷淙嗜绱似谕�。

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