為貫徹落實中共中央、國務院《關于促進農民增收若干政策的意見》(中發(fā)[2004]1號)中有關加快建立政策性農業(yè)保險制度的精神和杜青林部長關于推進畜牧業(yè)保險的指示要求，農業(yè)部畜牧司與農村經濟研究中心成立聯(lián)合課題組，開展了專項調查研究，形成了《中國建立政策性畜牧業(yè)保險制度研究報告》。報告認為，盡快開展政策性畜牧業(yè)保險試點的時機漸趨成熟，勢在必行。

　　一、我國商業(yè)性農業(yè)保險發(fā)展每況愈下

　　建國初期，我國曾推行過商業(yè)性農業(yè)保險，后來由于種種原因中斷。改革開放初，農業(yè)保險開始恢復和試辦。發(fā)展至今已涉及到農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)各個領域，險種從1982年恢復試辦時僅有的生豬、大牲畜等幾個險種，發(fā)展到棉花、水稻、烤煙、雞、兔、羊、對蝦養(yǎng)殖、扇貝養(yǎng)殖等近百個險種。據中國人民保險公司統(tǒng)計，畜牧業(yè)在農業(yè)保險中所占比重超過60%。

　　但由于農業(yè)和畜牧業(yè)生產的風險大，農業(yè)保險的賠付率高，商業(yè)性農業(yè)保險不斷萎縮，全國農業(yè)保費收入從1992年歷史最好水平的8.2億元降到2003年的4.6億元，占財產保險收入的比例由2.44%降低為0.56%。近兩年呈繼續(xù)下降的趨勢。

　　二、發(fā)展畜牧業(yè)政策性保險勢在必行

　　(一)畜牧業(yè)在農業(yè)中的地位越來越突出

　　畜牧業(yè)發(fā)達與否，是衡量農業(yè)現代化程度的重要標志之一。從發(fā)達國家的農業(yè)發(fā)展歷程來看，畜牧業(yè)在農業(yè)總產值中的貢獻率呈穩(wěn)步增長的趨勢。一般發(fā)達國家畜牧業(yè)產值占農業(yè)總產值的比重在50%以上，高的可達80%，而我國目前畜牧業(yè)產值占農業(yè)總產值的比重約為35%，具有較大的發(fā)展空間。中國的牛肉價格只有美國、澳大利亞的三分之一，豬肉價格只及國際市場平均價的一半左右，具有明顯的價格優(yōu)勢。

　　改革開放以來，我國畜牧業(yè)綜合生產能力迅速提高，畜牧業(yè)經濟保持快速增長。2004年，我國肉類總產量7260萬噸，是世界最大的肉類生產國。畜牧業(yè)產值超過1萬億元，按可比價格計算，比1978年翻兩番多。根據全國農村固定觀察點辦公室對2萬多個農戶調查分析，在農戶收入結構中，畜牧業(yè)收入占家庭經營收入的17%左右，是農民收入的重要來源之一。

　　從城鄉(xiāng)居民消費水平和食品消費結構變化的趨勢看，國內市場對畜產品的需求具有相當潛力，這種潛力將支持我國畜牧業(yè)生產持續(xù)增長。在2002年城市居民家庭平均每人全年消費性支出中，肉禽及其制品為455元，占食品支出的20.0%；
蛋類59元，占食品支出的2.6%；
消費量分別為32.5公斤和10.6公斤。同年農村居民家庭平均每人消費肉禽及其制品18.6公斤，蛋及制品4.7公斤。而世界平均水平是肉類38.2公斤、禽蛋8.1公斤。

　　畜牧業(yè)的發(fā)展，不僅大大延伸了農業(yè)產業(yè)鏈，擴展了農村經濟發(fā)展空間，帶動了農村基礎設施建設，增加了農民的就業(yè)門路，還有效地帶動了相關產業(yè)的發(fā)展。僅短短十幾年，就促使我國成為世界飼料工業(yè)大國。畜禽養(yǎng)殖業(yè)已經成為我國農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的突破口，被各級政府作為增加農民收入和繁榮農村經濟的工作重點。

　　(二)畜牧業(yè)發(fā)展面臨巨大的自然和市場風險

　　多年的發(fā)展實踐證明，動物疫病已經成為制約畜牧業(yè)生產發(fā)展的主要因素之一。動物疫病的流行，嚴重阻礙了我國畜牧業(yè)從數量優(yōu)勢向質量優(yōu)勢、安全優(yōu)勢轉化的進程。

　　1.動物疫病蔓延日趨擴大

　　隨著我國畜牧業(yè)生產規(guī)模和流通規(guī)模的迅速擴大，動物疫病控制工作對畜牧業(yè)發(fā)展的影響也更加突出。首先，我國地域遼闊，動物種類繁多，而農牧業(yè)生產較為分散，集約化程度不高，難于防疫管理。其次，畜禽產品市場開放使得流通渠道增多，交易頻繁，而各地的防疫水平參差不齊，為動物疫病流行埋下隱患。第三，現階段畜禽疫病問題仍比較嚴重，某些疫病還呈現蔓延趨勢，動物疫病尤其是人畜共患病逐漸發(fā)生著變化，并呈現范圍擴大的趨勢。據不完全統(tǒng)計，2002年共死亡豬約660萬頭，撲殺85萬頭；
死亡牛約21萬頭，撲殺13萬頭；
死亡羊約66萬只，撲殺42萬只；
死亡禽類約1.5億只。由于肉雞飼養(yǎng)周期短，密度大，發(fā)病率高，在飼養(yǎng)過程中不得不使用大量抗生素預防疫病，這導致我國雞肉藥殘超標事件屢屢發(fā)生，降低了我國雞肉在國際市場的聲譽。

　　2.動物疫病危害日益嚴重

　　近年來，我國畜牧業(yè)生產面臨的各種風險日益加大，尤其是各種疫病的蔓延直接影響著產業(yè)的健康發(fā)展。據初步統(tǒng)計，1998年以來因36種重要疫病在全國造成的直接經濟損失約為843億元，受災農牧民損失慘重。2004年，我國發(fā)生了50起疫情，當時涉及的面達到16個省。2005年，我國共有11個省區(qū)、23個地市、30個縣(市、區(qū))、55個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生30起高致病性禽流感疫情，共有15.82萬只禽發(fā)病，死亡15.12萬只，撲殺2222.58萬只。其中，2005年10月份以來，共有9個省區(qū)發(fā)生26起疫情。

　　某些重大動物傳染病，不僅危害消費者身體健康，還導致畜禽產品市場風險，嚴重影響農牧民的增收。由于畜牧業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展滯后，受災的農牧民很難得到及時相應補償，往往喪失了恢復生產的能力，各級政府和主管部門經常為處理和平息類似事件花費大量精力。

　　(三)通過政策性保險扶持畜牧業(yè)發(fā)展是國際通行做法

　　實踐證明，單純依靠商業(yè)性保險難以規(guī)避畜牧業(yè)風險，必須加入政策性經營方式。政策性畜牧業(yè)保險是國家對畜牧業(yè)進行宏觀調控政策的一部分，是以政府的權威動員全社會分擔畜牧業(yè)風險的重要手段。

　　WTO《農產品協(xié)議》明確提出，政府在財政上參與農業(yè)保險以支持本國農業(yè)的發(fā)展，是“綠箱”政策的重要內容。發(fā)達國家充分運用WTO有關條款，支持畜牧業(yè)保險的發(fā)展。發(fā)達國家畜牧業(yè)保險同畜牧業(yè)本身一樣，帶有明顯的公益性，經營畜牧業(yè)保險不能完全以盈利為目的，其政策目標應與國家農業(yè)財政政策相一致，以為畜牧業(yè)提供風險保障、提高畜牧業(yè)勞動生產率、保證食物供應、穩(wěn)定市場及確保農牧民生活水平等為最終目的。他們在政策性畜牧業(yè)保險的經營上積累了豐富的經驗。

　　發(fā)達國家一般都是政府出資主導，國庫負擔補貼。在美國、法國，政府對農民所交保險費的補貼比例為50%—80%；
日本、加拿大、韓國的畜牧業(yè)保險事業(yè)都是由政府出資補貼事業(yè)運營經費、提供再保險支持主導發(fā)起的，并且對“義務加入制’’的農牧民的保費由國庫予以補貼，補貼額達保費的30%—50%。國家對經營畜牧業(yè)保險的機構給予免稅優(yōu)惠，為發(fā)展畜牧業(yè)保險事業(yè)提供更寬松的空間。以國家信用為經營畜牧業(yè)保險的團體進行擔保，由國家承擔超額賠付部分的再保險責任，提高了經營畜牧業(yè)保險的團體的信用等級和可信程度，使農牧民可以放心地參保，有力地促進了畜牧業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展壯大。無論從畜牧業(yè)本身發(fā)展需求，還是從國際通行做法看，發(fā)展畜牧業(yè)政策性保險事業(yè)，能有效改變生產者在各種風險面前孤立無援的窘境，是完善畜牧業(yè)社會保障體系的重要內容，是政府支持農業(yè)發(fā)展、保護農民利益的重要手段。同時，通過畜牧業(yè)政策性保險的經營實踐，可以探索出適合我國農業(yè)發(fā)展的農業(yè)保險經營模式。

　　三、推進政策性保險試點時機漸趨成熟

　　中共中央、國務院《關于促進農民增收若干政策的意見》(中發(fā)[2004)1號)文件第十九條指出：“要加快建立政策性農業(yè)保險制度，選擇部分產品和部分地區(qū)率先試點，有條件的地方可以對參加種養(yǎng)保險的農戶給予一定的保費補貼�！秉h中央、國務院把農業(yè)保險作為解決“三農”問題的重要組成部分給予高度關注。

　　(一)有關部門日益重視發(fā)展農業(yè)政策性保險

　　近年來，國家發(fā)展與改革委員會、財政部、農業(yè)部、中國保監(jiān)會、國家稅務總局等部門都對農業(yè)保險問題進行了專題研究或合作研究，對農業(yè)政策性保險在補貼農民、支持農業(yè)中的重要作用取得了共識。國務院溫家寶總理和黃菊、回良玉副總理等領導同志都先后多次做出重要批示，要求高度重視政策性農業(yè)保險事業(yè)。中國保監(jiān)會確定在全國9個省區(qū)，以5種經營模式開展農業(yè)保險試點：一是成立專業(yè)化的農業(yè)保險公司；
二是設立政策性的農業(yè)保險公司；
三是引入相互制農業(yè)保險公司；
四是引入外資保險公司；
五是政策性業(yè)務商業(yè)保險公司運作。力爭通過試點，探索建，立符合中國國情、適合中國農業(yè)生產力發(fā)展水平和農業(yè)產業(yè)政策的農業(yè)保險制度以及農業(yè)保險的經營機制。財政部也將通過試點，確定國家財政對農業(yè)保險的補貼方式和補貼標準。

　　(二)部分地區(qū)已經開始試行畜牧業(yè)保險補貼

　　上海、黑龍江、湖北、內蒙古等地近年來由政府出資，開展了政策性畜牧業(yè)保險的有益嘗試，積累了操作經驗，有關保險機構在經營政策性業(yè)務中，通過政府資金補貼和政策支持，經營業(yè)務越做越大。2003年，上海明確將農業(yè)險補貼列入公共財政體系，市區(qū)兩級財政每年補貼1000萬元，約占上海農業(yè)險總保費的25%，全市生豬、奶牛投保率分別達到50%和80%。黑龍江省大慶市開展養(yǎng)殖奶牛保險，除了農民為每頭奶牛投保自籌180元外，省市縣三級財政也要各拿出40元作為保費補貼。內蒙古達拉特旗由政府、相關企業(yè)和農牧民共同籌集建立“奶牛風險基金”，專戶儲存，封閉運行。每頭奶牛由政府提供風險基金50元，相關企業(yè)提供50元，奶牛養(yǎng)殖戶提供風險金150—300元，每增加50元賠付比例增加10%。這些做法得到當地農牧民的認可。

　　(三)廣大農民對政策性保險的需求日趨強烈

　　“三年增收抵不上一年受災”。全國農村固定觀察點辦公室的調查顯示，農民希望政府部門提供保險服務的占65.8%，希望商業(yè)保險公司提供保險服務的占10.1%，希望行業(yè)協(xié)會提供保險服務的占4。7%；
在農戶已經購買的保險險種中，人身保險占74%，家庭財產保險占19.9%，農業(yè)保險僅占3.9%；
有73.4%的農戶認為只要政府開辦了補貼性保險，他們就將其飼養(yǎng)業(yè)投保。

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