不久前，各大媒體紛紛報道了湖南省所謂“人大否決檢察長任命”的新聞，但有意思的是，這樣一個重大事件，我們看到的任何一家媒體的報道都只有很短的一段話：“9月29日，湖南省十屆人大常委會第二十九次會議在長沙閉幕�！薄皶�議聽取和審議了湖南省人民檢察院檢察長何素斌提請本次會議審議的‘關于提請不批準任命許慶生同志職務的議案’，決定不批準任命許慶生的郴州市人民檢察院檢察長職務。”此前的2007年1月1日，郴州市三屆人大一次會議選舉許慶生任郴州市人民檢察院檢察長。

　　報道出來以后，得到很多評論者的好評，《中國青年報》的文章認為：“湖南省有關方面否決下一級檢察院檢察長的任命，意義重大。它傳遞出的信息，將有助于提高檢察機關的司法獨立意識。”（肖華，人大否決檢察長任命意義重大， http://zqb.cyol.com/content/2007-10/10/content_1917356.htm，2007.10.10。）對此評價，我是不以為然的。

　　所謂“關于提請不批準任命許慶生同志職務的議案”提出后，湖南省人大“決定不批準任命許慶生的郴州市人民檢察院檢察長職務”，這在文字上就讓人感到奇怪，在邏輯上也自相矛盾：因為“決定不批準”通常只能是以“要求批準”為前提的，但是這個決定針對的卻是“提請不批準”，既然如此，為什么不能直接“不提請”呢？

　　其實，以上的做法在程序上也不符合立法的精神。檢察長何素斌向省人大黨委會議提交“關于提請不批準任命許慶生同志職務的議案”，本身就是多此一舉，她完全可以作出“不提請省人大常委會批準任命許慶生同志職務”的決定而否決郴州市人大的選舉結(jié)果，并將此結(jié)果通知郴州市人大，由其另行選舉檢察長。

　　為何應當這樣做，這要從檢察機關的性質(zhì)說起。

　　法院和檢察院雖然同為“司法機關”，但是，法院上下級之間具有“層級獨立”的特點，而檢察機關則由于它是代表國家打擊犯罪的“控方”，并非完全意義上的中立的司法機關，它具有行政與司法的雙重性質(zhì)。因為打擊犯罪要求高效運作、協(xié)調(diào)一致、快速出擊的原因，它名義上是司法機關，但只有處理具體案件時有一定“獨立處斷”的司法性質(zhì)，檢察機關上下級之間是領導與被領導的行政體制，通常被叫做“檢察一體化”。在各級檢察機關和檢察官的縱向關系中，對上級和上司的權(quán)力的服從和義務將檢察機關和檢察官納入一個“下級服從上級”的整體，這些應當服從的權(quán)力----也就是上級和上司擁有的權(quán)力包括：指揮監(jiān)督權(quán)、事務調(diào)取權(quán)、事務轉(zhuǎn)交權(quán)、委任分管權(quán)和任免懲戒權(quán)�！叭蚊鈶徒錂�(quán)”中就包括了任命權(quán)。

　　國外有的國家法律明確規(guī)定了上級檢察機關和檢察官對下級檢察官有任命權(quán)，如《俄羅斯憲法》第129條和《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》第12條規(guī)定，對俄羅斯各聯(lián)邦國檢察長的任命由俄羅斯總檢察長與各國的權(quán)力機關協(xié)商任命；
而各聯(lián)邦國內(nèi)的地區(qū)檢察長則由上級檢察長任命。從這個角度上說，立法機構(gòu)的權(quán)力與檢察機關的行政權(quán)力具有復雜的關系。

　　之所以會這樣規(guī)定，是由檢察機關的打擊犯罪這一特殊職能的工作規(guī)律決定的，是為了保障上級檢察官的指令能夠得到執(zhí)行與實施，保證檢察一體化原則充分實現(xiàn)。

　　正因為如此，我國檢察官法中也有明確規(guī)定：“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作�！保ǖ谖鍡l）這樣，檢察機關上下級之間、成員與首長之間是一種上命下從的關系即領導與被領導的關系，這不僅體現(xiàn)在檢察業(yè)務中，也體現(xiàn)在組織體制上。在組織體制上，檢察機關是一種行政體制，為了保證執(zhí)法的高效運作與緊密配合，在任命檢察長的時候，要得到上級檢察機關的同意并提名。

　　檢察官法第12條規(guī)定：“地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免�！薄暗胤礁骷壢嗣駲z察院檢察長的任免，須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準�！痹摋l中的“須報上一級人民檢察院檢察長提請”的含義并不是說上級檢察機關是一個“傳達室”、只履行傳遞文件的職能，而是賦予了上級檢察機關一種權(quán)力，即“提名權(quán)”：它可以提請，也可以決定不提請批準，如果決定不提請批準，意味著它否決了下級人大的選舉結(jié)果；
它雖然沒有人大所特有的選舉權(quán)，但是有否決權(quán)。在實踐中，是否提請批準，該“上一級人民檢察院檢察長”要在內(nèi)部經(jīng)過檢察長召集的本院高級檢察官的集體研究，由檢察長代表檢察院作出決定。

　　而湖南省檢察院的上述議案為什么會這樣莫名其妙，這一方面表現(xiàn)了檢察長權(quán)力行使時的慎重，這從保證代議機關的權(quán)力來說是必要的，正因為如此，檢察長沒有直接任命下級檢察長的權(quán)力，而是規(guī)定了下級人大會選舉----上級檢察長同意----上級檢察長再提請其同級人大常委批準的程序，這一規(guī)定，目的是要在維護檢察一體化的同時保證代議機構(gòu)代表公民行使民主權(quán)利選舉檢察長這一最高權(quán)力的權(quán)威性。

　　但是，另一方面，也表明檢察長權(quán)力事實上的不當削弱----事實上，不僅在人事任免權(quán)上，很多案件是否起訴、如何辦理，檢察長也只能奉命而為，很多貪污腐敗案件，檢察院難以主動出擊，在有關部門定性之后，才開始了檢察機關真正的辦案程序。因此，人大及其常委的權(quán)力要維護，檢察長的權(quán)力同樣需要合理界定�，F(xiàn)行法律賦予上級檢察長以“提請權(quán)”是適當而必要的，因為下級檢察長是從已經(jīng)從事過檢察工作的檢察官中任命的，未來的檢察長是否會上命下從、積極配合打擊犯罪的工作，上級檢察長是最有發(fā)言權(quán)的。在這樣的法律設計中，上級檢察長雖然沒有對下級檢察長的直接、完全的任命決定權(quán)，但是有否決權(quán)，他完全可以通過“不提請”而否決下級人大的決定。

　　這個議案的程序的不正常之處還在于這個議案的秘密性。湖南省人大常委會此次否決郴州市人大的檢察長任命，原因是什么，是檢察長法律素質(zhì)不夠，還是在行使職權(quán)不力，還是存在違紀違法問題呢？外界有很多猜測，但是提出這個議案的原因沒有對外公開。人大常委會是人大的常設機構(gòu)，在會議上正式討論的和決定的議案應當向社會公開，但是“關于提請不批準任命許慶生同志職務的議案”的具體內(nèi)容是什么，至今保密，這樣做不僅不利于廣大人民和人大代表監(jiān)督，而且必然導致產(chǎn)生各種猜測，小道消息甚至謠言就會產(chǎn)生。這不僅是一個法律程序是否妥當?shù)膯栴}，還是一個權(quán)力機關行使權(quán)力是否公正、公開的政治民主問題，更值得我們進一步追問。

　　2007．10．18，重慶。

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