提供社會公共服務是服務型政府的重要職責。我國的公共需求正處于由消費型向發(fā)展型升級的關鍵時期，而現(xiàn)行的政府模式與這一趨勢很難適應。社會發(fā)展的內(nèi)容具有公共物品、自然壟斷和外部經(jīng)濟等特征，因而是市場無法有效提供的。在這里，教育和衛(wèi)生最為典型，它們?yōu)槿�社會所需求，可以通過市場提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共衛(wèi)生的公平性，政府必須介入。掌握公共權力的政府必須承擔起提供社會公共服務的責任與功能。

　　國家干預是與市場失靈聯(lián)系在一起的。英國古典政治經(jīng)濟學的創(chuàng)始人威廉·配第在其１９６２年出版的《賦稅論》中，明確提出了適應產(chǎn)業(yè)資本發(fā)展需要的國家職能項目：軍事，司法，行政，宗教，教育，救濟貧窮，殘疾和失業(yè)，維修公路、橋梁、運河、港口以及其他有益于一般福利的項目。典型的自由放任主義者亞當·斯密也提出了相同的觀點，他認為政府主要是從事公用事業(yè)和公共設施項目。庸俗資產(chǎn)階級政治經(jīng)濟學創(chuàng)始人薩伊雖然竭力反對國家干預經(jīng)濟生活，但他也認為由于個人利益與社會利益存在差異，政府應該在基礎設施領域發(fā)揮作用。只要能夠構成很大的公共利益，公共工程的費用就應該由整個社會來償付。薩伊還極力主張教育公辦，因為對個人的教育也有利于整個社會，并不只是有利于受教育者本人。德國經(jīng)濟學家李斯特極力主張應該強化國家對經(jīng)濟生活的干預，認為國家必須對農(nóng)工商業(yè)、航運事業(yè)等按比例發(fā)展，加強指導和干預；
必須加強藝術和科學教育事業(yè)以及一般文化事業(yè)的發(fā)展；
國家應建立足以給本國人民提供高度安全和自由的政體、法律和制度，以促進宗教、道德和繁榮等。福利經(jīng)濟學的代表人物庇古認為，為了維護社會福利的極大化，客觀上需要國家出面加以干預，以謀求最佳的資源配置。２０世紀３０年代西方資本主義經(jīng)濟的大危機使凱恩斯的國家干預經(jīng)濟理論應運而生，他主張政府應擴大公共工程等方面的開支，增加貨幣供應量，實行赤字預算來刺激國民經(jīng)濟活動，以增加國民收入，實現(xiàn)充分就業(yè)。此后，把政府視為市場制度合理的調(diào)節(jié)者和干預者已成為主流經(jīng)濟學家的信條。根據(jù)國際經(jīng)驗和國際理論，政府對公共領域的介入主要通過以下幾個途徑：第一，通過政府財政投入來提供公共服務；
第二，補貼，如對農(nóng)民的補貼和對進入私立學校學生的補貼，這種情況在不同國家情況各異；
第三，政府立法，規(guī)范市場和公共服務供給。

　　從歷史看，當前和“十一五”時期，我國之所以會出現(xiàn)社會公共服務發(fā)展滯后，總量供應不足，分配不平衡，根本原因是，長期以來我們?nèi)狈φ�確的社會管理理念，政府在發(fā)展領域缺位，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

　　市場和ＧＤＰ迷信

　　相當長的一個時期，人們對市場和ＧＤＰ過于迷信，認為經(jīng)濟增長會自動提供社會公共服務，政府未能真正承擔起政府應該做而且可以做，市場卻無法做到的事情。在中國，“社會管理”作為一個相對獨立的概念及其所涵蓋的知識體系，形成于２０世紀８０年代初期。它首先是隨著改革開放的深化從國外引進的。這個時期的社會管理帶有計劃經(jīng)濟的濃厚色彩和價值取向，也代表了前蘇聯(lián)及東歐計劃經(jīng)濟國家社會管理的基本思路和價值取向。按照這種路徑政府可以計劃一切事務，管理一切事務。在這種體制中，政府綜合消費者的偏好，組織和實現(xiàn)社會公共服務的生產(chǎn)，作為壟斷的提供者向社會提供服務。這種社會管理理念相當長一個時期影響了我國的社會公共服務供給。還有一些人過分崇拜市場，并把市場化簡單地引入公共服務領域，結果導致了日益擴大的社會差距和日益嚴重的社會問題。對經(jīng)濟增長和市場的迷信，造成了指導思想的偏差。

　　　　如果說在２０世紀８０年代，指導思想的偏差還沒有明顯后果的話，隨著時間的推移，其惡果已越來越明顯。結果，雖然經(jīng)濟繁榮了，種種危機卻此起彼伏。具體到公共衛(wèi)生領域，前一種迷信導致了政府失職，即該由政府承擔的責任政府沒有承擔起來；
后一種迷信導致了市場失靈，即市場對醫(yī)療衛(wèi)生資源的配置既違反公平原則，又效率低下。而且，長期以來，我們一直強調(diào)發(fā)展是硬道理。本來，這里“發(fā)展”二字的含意是經(jīng)濟社會全面的進步，絕不僅僅是指經(jīng)濟增長。但在實際工作中，各級政府往往把“發(fā)展是硬道理”理解為“經(jīng)濟增長是硬道理”；
更進一步，“經(jīng)濟增長是硬道理”又往往被理解成，為了追求經(jīng)濟盡快增長，其他一切都要讓步，都可以犧牲，包括生態(tài)環(huán)境、就業(yè)、職工權益、公共衛(wèi)生。當一些人說希望“用發(fā)展的辦法解決前進中的問題”時，他們往往假設只要經(jīng)濟持續(xù)增長、餅越做越大，其他一切問題都會迎刃而解。

　　毫無疑問，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務，也是政府的第一要務。２０多年來，我們在黨和政府的領導下取得了巨大的成就。經(jīng)歷２０多年改革以后的今天，如何公平地使更多的人享受改革成果已經(jīng)成為矛盾的新焦點。換句話說，改革開放２７年，我國的體制已經(jīng)發(fā)生很大變化，但某些方面還適合于傳統(tǒng)的發(fā)展模式。適合傳統(tǒng)發(fā)展模式的體制有很多內(nèi)涵依然在發(fā)揮作用，包括：各級政府擁有對重要經(jīng)濟資源的配置權力，如土地、信貸等；
雖然中央政府和一些地方政府開始考慮把社會發(fā)展、環(huán)境保護納入政績考核體系，但是ＧＤＰ增長依然是各級政府政績的主要標志；
中央政府和地方政府在事權和財權上缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，導致地方政府關注地方經(jīng)濟事務重于地方公共事務；
價格體制沒有真正理順，導致企業(yè)不關注資本的投入產(chǎn)出和環(huán)境資源效率。最近幾年實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控，旨在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，提高發(fā)展質量，但是一些地方政府、部門和企業(yè)依然我行我素，繼續(xù)不惜環(huán)境和資源代價，進行粗放型開發(fā)，把“結構調(diào)整”理解為大量投入土地、信貸等資源，營建“形象工程”和“政績工程”。

　　我們必須深刻認識到，如果政府的主要精力仍然停留在單純地主導ＧＤＰ增長上，忽視社會問題，特別是弱勢群體的利益訴求，將會激化社會矛盾，產(chǎn)生懷疑和阻礙改革的力量，延緩改革目標的實現(xiàn)。我們也必須看到，２０世紀９０年代以來，各國在討論發(fā)展的核心問題時，最關心政府與市場的相互作用。大多數(shù)國家取得的共識是，要重新考慮國家的作用，政府在那些市場可以發(fā)揮作用或可以使其較好地發(fā)揮作用的領域要少干預；
在不能僅靠市場發(fā)揮作用的領域，政府應當多做些工作。這首先意味著政府要對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)、計劃生育和消除貧困工作的投資；
建立質量較好的規(guī)章制度和法律環(huán)境；
為公共開支的融資動員資源，以及提供穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟基礎。

　　在我們現(xiàn)在看來，政府社會管理職能是一個十分簡單的道理，但長期以來，它一直被人忽視，造成政府社會管理職能缺位，造成目前我國社會公共服務供給不足和不能滿足不同群體對教育、衛(wèi)生、文化等公共服務的基本需要。

　　政府主導經(jīng)濟建設

　　我國政府社會管理職能之所以非常薄弱，還在于政府的主要精力和大部分財力還沒有用到社會發(fā)展事業(yè)和社會公共服務供給方面。以公共財政為例，我國社保、救濟、教育和衛(wèi)生等公共服務性支出只占去１６．１％；
而經(jīng)濟建設高達２４％，行政公務費用為１７％。從國際經(jīng)驗看，以美國為例，經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，美國社會管理已經(jīng)由早期社會組織自我管理轉向由政府、社會組織和企業(yè)共同治理的模式。而且，政府主要承擔公共服務職能。美國聯(lián)邦政府所有福利項目，包括社會保障、衛(wèi)生、各種福利項目，占其政府財政開支的一半以上。自１９６０年以來，美國聯(lián)邦政府在收入保障、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、退伍軍人安置等社會發(fā)展項目領域的投入逐年增加，總計超過６０％。即便如此，聯(lián)邦政府的投入還是不能滿足社會需求，希望得到幫助的美國人不得不轉向其他福利資源――私人、慈善和志愿組織。美國政府，聯(lián)邦和州政府，以及地方政府，也直接或間接支持這些慈善和志愿組織提供各類社會服務，主要方式包括：建立和完善法律和法規(guī)體系；
通過免稅或減稅鼓勵私人、公民慈善和志愿組織捐贈；
通過政府資金直接支持慈善和志愿組織；
通過對使用慈善和志愿組織所提供服務者的個人補貼、稅收返還等，對慈善和志愿組織提供間接支持。

　　挪威政府１９９５年通過轉移支付形式支付的勞動者福利、養(yǎng)老金及其對家庭的經(jīng)濟扶持占政府支出的６５％。世界上發(fā)達國家的普遍做法是逐步加大公共支出結構中社會性支出的比重，減少經(jīng)濟性支出的比重，不斷提高社會性公共服務的地位與作用。

　　社會協(xié)同缺乏，公眾參與不充分

　　如同市場有時會失靈一樣，政府有時候也會失靈。社會公共服務是指那些不以營利（不以追求利潤最大化）為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。其實，政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理，還需要若干配角。西方國家２０世紀７０年代的行政改革給人們的啟迪之一是：隨著社會進步，特別是科學技術的迅速發(fā)展，人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上，傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化，政府會把更多職能以多種形式下放給那些非政府、非營利性組織承擔。這些組織不僅要提供公共服務，而且要承擔對社會公共事務的管理。

　　毫無疑問，政府對社會發(fā)展負有主要責任。但是進入公共管理時代，政府只是公共管理的核心主體，非政府的公共組織與更大范圍的公眾參與一起構成公共管理中不可或缺的公共管理主體。社會組織和公眾參與將彌補政府在一定條件下的失靈。公共性、公共精神是公共管理的本質特征和現(xiàn)實表現(xiàn)形式。而公共精神既包括平等也包括參與。許多國家，例如英國等西歐國家的政府都是通過非營利組織來向社會遞送公共服務，充分發(fā)揮非營利組織在社會公共服務中的作用。所以，政府社會管理還應當包括制定政策鼓勵和引導包括非政府公共組織在內(nèi)的社會組織的積極參與。

　　改革開放以來，我國民間組織發(fā)展迅速。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至２００４年底，全國注冊登記的社會團體為１４萬個，民辦非企業(yè)單位為１２萬個。但是，從現(xiàn)狀看，無論是人們的觀念，還是社會組織數(shù)量、規(guī)模，以及更為重要的其整體能力和作用，都還跟不上市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。大多數(shù)現(xiàn)有的非營利組織，特別是社團，存在以下一些問題：（１）官辦和行政色彩太濃，缺乏應有的民間性、自治性、自愿性和自主性�，F(xiàn)有的社會團體大多數(shù)是自上而下建立的，這在一定程度上影響了其自發(fā)性、自愿性，導致其創(chuàng)新精神和開拓性的不足；
（２）自律機制不夠健全，對于非營利組織所應具備的透明度、公信度和良好行為準則，許多組織還不甚了解；
（３）人員年齡老化、觀念老化、知識結構老化，運作方式不能適應市場化的環(huán)境和社會治理方式；
（４）結構失衡。真正能適應市場化環(huán)境，及時回應和滿足民間需求，又能充分利用社會資源和民間資源的非營利機構和組織所占比重太小。

　　我國社會組織力量之弱，已經(jīng)不能適應多元階層、多元利益并存的需要。在許多矛盾中，政府已直接處在百姓的對立面，并在一定程度上造成政府作用“失靈”。社會組織的發(fā)展對社會矛盾的調(diào)適，涉及一種大的社會管理思路的調(diào)整。即讓社會組織和居民以主體姿態(tài)、以自助、自治的方式組織起來，參與公共事務，參與社會矛盾的解決；
國家采用稅收政策，支持社會組織活動，通過發(fā)展一些低稅與無稅部門，調(diào)節(jié)社會資源的分配，給弱勢群體以關懷，并在此過程中擴大就業(yè)、緩解社會矛盾。例如，美國４６％的非營利部門的就業(yè)是在衛(wèi)生保健領域，高等教育也是美國非營利部門的主導領域，客觀上促進了社會資源的合理調(diào)節(jié)，促進了對人力資本的投資。通過非營利組織來加強社會協(xié)同和公眾參與，是“十一五”時期完善社會公共服務體系的一個重要方面。

　�。ㄗ髡邌挝唬簢�家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院；
中國青年政治學院社會工作系，中國經(jīng)濟時報）

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