張鵬：財(cái)產(chǎn)權(quán)合理限制的界限與我國(guó)公用征收制度的完善
發(fā)布時(shí)間:2020-05-27 來源: 人生感悟 點(diǎn)擊： 
【內(nèi)容提要】對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是現(xiàn)行各國(guó)的通例，但是，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)維持在一個(gè)較為合理的限度內(nèi)。對(duì)于因公共利益而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制，可能使財(cái)產(chǎn)權(quán)“掏空”并喪失價(jià)值。在此情況下，世界各國(guó)一般均將其作為公用征收對(duì)待，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人予以合理補(bǔ)償。但我國(guó)現(xiàn)行立法中，沒有相關(guān)的規(guī)定，實(shí)踐中則造成了對(duì)人民財(cái)產(chǎn)利益保護(hù)的不足，因此，應(yīng)完善相關(guān)的法律、法規(guī)。
【關(guān)鍵詞】財(cái)產(chǎn)權(quán)/合理限制/過度限制/公用征收
一、問題的提出
“財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)原則”是17、18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，與自由、平等、安全一起，被法國(guó)《人權(quán)宣言》宣稱為“天賦人權(quán)”。它強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)人應(yīng)享有絕對(duì)自由，禁止隨意剝奪、限制財(cái)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利。此原則顯然是與資本主義早期個(gè)人絕對(duì)自由觀密不可分的。但隨著19世紀(jì)末團(tuán)體主義思潮的興起，逐漸產(chǎn)生了財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化思想，這種社會(huì)化思想認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)人行使權(quán)利時(shí)，不應(yīng)只為自身利益著想，還應(yīng)當(dāng)顧及社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)整體的進(jìn)步。自19世紀(jì)末期起，社會(huì)本位的所有權(quán)思想逐漸取代個(gè)人本位的所有權(quán)思想，而成為社會(huì)思想的主流，財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)，應(yīng)受到一定限制的觀點(diǎn)日漸普及。(注：參見梁慧星：《原始回歸，真的可能嗎?》，載梁慧星主編：《民商法論叢》第4卷，法律出版社1996年版，第7頁(yè)。)1919年德國(guó)《魏瑪憲法》第153條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)權(quán)由憲法予以保障，其內(nèi)容及其限度，由法律定之。財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)，其行使應(yīng)同時(shí)有利于公共福祉。”自此以后，世界各國(guó)有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法莫不以財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化思想為基礎(chǔ)，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制。
毋庸置疑，在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)今中國(guó)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使也并非是無限制的，財(cái)產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的行使必須服從于社會(huì)公共利益，且需無害于他人。我國(guó)《民法通則》第7條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公益，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。”但是，現(xiàn)實(shí)生活中，我們發(fā)現(xiàn)，有時(shí)法律對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制過于嚴(yán)苛，以致財(cái)產(chǎn)權(quán)人已不能正常享受其權(quán)益。這時(shí)，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制還具有合理性嗎?如：(1)甘肅某縣一農(nóng)民承包大片荒地，貸款植樹造林，在樹木成材后，卻由于該片林木被劃為“三北防護(hù)林”而禁止砍伐。該農(nóng)民要求政府征收，被當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)拒絕；
該農(nóng)民要求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，卻又缺少法律依據(jù)。(2)湖南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民居多為明清古建筑，被聯(lián)合國(guó)定為世界歷史文化遺產(chǎn)。于是當(dāng)?shù)鼐用癖唤闺S意改建房屋。因修繕舊宅費(fèi)用較大，某居民遂在房屋損壞后申請(qǐng)政府補(bǔ)助遭拒絕的情況下，自行重建，破壞了原有形態(tài)，竟被公安機(jī)關(guān)予以拘留。
上述兩案例中，當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)之所以受到如此嚴(yán)格的限制，實(shí)際上都是為了保護(hù)公共利益，或是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，或是為了保護(hù)歷史文化。既然是出于公共利益而犧牲了個(gè)別人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從社會(huì)整體效益上講，該限制亦未嘗不是正當(dāng)?shù)�。然問題在于，維護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)歷史文化是為了全體社會(huì)成員的利益，但為之所付出的代價(jià)卻是由少數(shù)社會(huì)成員來承擔(dān)的。相對(duì)于其他社會(huì)成員，這些社會(huì)成員為公共利益做出了“特別犧牲”。按照公法中的公用征收理論，如果某社會(huì)成員為了社會(huì)公共利益而做出了“特別犧牲”，此時(shí)，從保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯以及社會(huì)成員共同負(fù)擔(dān)社會(huì)責(zé)任原則出發(fā)，國(guó)家應(yīng)代表整個(gè)社會(huì)對(duì)做出“特別犧牲”的社會(huì)成員予以補(bǔ)償。(注：有關(guān)公用征收的理論可參見陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》(上)，臺(tái)灣三民書局1996年版，第285頁(yè)以下。)我們前例中的當(dāng)事人事實(shí)上亦是申請(qǐng)政府予以補(bǔ)償?shù)模獾搅司芙^。那么，在財(cái)產(chǎn)權(quán)未被剝奪而只是遭到嚴(yán)格限制時(shí)，應(yīng)當(dāng)算作是財(cái)產(chǎn)權(quán)的合理限制，還應(yīng)當(dāng)算作是公用征收呢?若是前者，無需給予補(bǔ)償；
若是后者，應(yīng)給予及時(shí)、充分的補(bǔ)償。
二、德、美兩國(guó)公用征收制度的考察
判斷對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制能否引起公用征收的關(guān)鍵是明確公用征收的內(nèi)涵究竟是什么�？疾煳鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家的公用征收概念，筆者發(fā)現(xiàn)，各國(guó)最初均只承認(rèn)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)予以剝奪的征收，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，各國(guó)目前均承認(rèn)了因財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制而產(chǎn)生的征收。下面以德、美兩國(guó)為代表予以說明。
在德國(guó)，公用征收制度最初起源于19世紀(jì)，其時(shí)被稱為“古典征收概念”。它是指基于公共福祉之目的，由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律做成行政處分，將私有財(cái)產(chǎn)(主要是土地所有權(quán))予以剝奪，并移轉(zhuǎn)于某特定之公用事業(yè)，同時(shí)給予被征收人完全之補(bǔ)償。此時(shí)的公用征收實(shí)質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的買賣，作用上有如“強(qiáng)制收買”。
至20世紀(jì)初，德國(guó)《魏瑪憲法》頒布，德國(guó)法上的征收概念被予以擴(kuò)張，主要表現(xiàn)在如下方面：(1)征收之客體不限于有體物，除土地或動(dòng)產(chǎn)，尚擴(kuò)及具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值之權(quán)利，如債權(quán)、著作權(quán)等；
(2)征收之法律方式不限于以行政處分為之，尚包括直接以法律規(guī)定征收之；
(3)征收之目的不以滿足某特定公用事業(yè)之需要為限，尚包括有利于一般之公共利益；
(4)征收不以所有權(quán)轉(zhuǎn)移至國(guó)家或其他權(quán)利主體為必要，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)之限制，例如土地使用權(quán)之限制，或?qū)ㄖ锿庑巫兏梗鄬俟谜魇罩愋汀?注：參見李建良：《行政法上損失補(bǔ)償制度之基本體系》，《東吳法律學(xué)報(bào)》第11卷第2期(1999年)，第37頁(yè)。)
結(jié)合本文論題，尤其需注意上述第(3)點(diǎn)、第(4)點(diǎn)變化。第(3)點(diǎn)表明，并非一定要為公眾直接使用的目的方能征收，即便公眾并無直接占有、使用該標(biāo)的物的需要，但出于其他非基于直接占有、使用而生的公共利益，亦可以產(chǎn)生征收。這就在觀念上使征收不再限于直接剝奪權(quán)利人權(quán)利。第(4)點(diǎn)則明確指出，雖未剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)人權(quán)利，但出于公共利益而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制，亦可以算作公用征收，即財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制亦是公用征收的題中之義。于是，德國(guó)法上的公用征收概念變?yōu)椋骸皩?duì)財(cái)產(chǎn)的侵害，采取剝奪或者負(fù)擔(dān)形式，以不同于其他人的特別方式影響有關(guān)的個(gè)人或者人群，從而強(qiáng)制后者為公眾承擔(dān)特別的，與其他人相比不公平的，而且通常不可預(yù)期的犧牲�！�(注：[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第667頁(yè)。)
根據(jù)現(xiàn)代德國(guó)法上的公用征收概念，在德國(guó)，基于公共福祉之需要，政府得劃設(shè)自然保護(hù)區(qū)，倘若區(qū)內(nèi)自然保護(hù)措施之實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)貦?quán)利人影響較大，權(quán)利人可要求適當(dāng)之金錢補(bǔ)償或者以交易價(jià)格出讓其土地。與之類似，為了保護(hù)紀(jì)念物，可劃定一定保護(hù)范圍，假如保護(hù)范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)因此而不能得以正常使用，或者該財(cái)產(chǎn)標(biāo)的物實(shí)質(zhì)上已成為了紀(jì)念物的從屬，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人有權(quán)得到補(bǔ)償。
美國(guó)的公用征收概念最初起源于憲法第5修正案，其規(guī)定“任何人不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)，私人財(cái)產(chǎn)非經(jīng)公平補(bǔ)償不得加以征收作公共使用�！庇捎趹椃▽⒄魇漳康南薅ㄔ凇肮檬褂谩鄙希�，美國(guó)法最初的征收概念僅指物理上取得私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。換言之，美國(guó)法最初的公用征收亦僅指剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，而不包括財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。
然而，隨著時(shí)代的變化，情況慢慢地發(fā)生了改變。一方面，美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過一系列的判例，將“公用使用”擴(kuò)張解釋為“公共利益”、“公共福祉”、“公共目的”、“公共需要”等。(注：參見王克穩(wěn)：《論市場(chǎng)主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利及其行政法安排》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第3期。)這樣就為公用征收概念突破財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪而包涵財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制在觀念上提供了可能性。另一方面，要求國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制給予補(bǔ)償?shù)暮袈暼找娓邼q。美國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、法律對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制本被視為國(guó)家“警察權(quán)”(注：“警察權(quán)”是指政府為維護(hù)社會(huì)公共健康、幸福以及安全、道德，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)所為的限制，而無需對(duì)所有人為任何損失補(bǔ)償?shù)臋?quán)力，其為國(guó)家主權(quán)之一部分。)的正當(dāng)行使，是財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)的體現(xiàn)。但是，如果“警察權(quán)”過度地干預(yù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，就超越了“警察權(quán)”的范圍，也超出了財(cái)產(chǎn)權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，給財(cái)產(chǎn)權(quán)利人造成了不公正的損失。隨著公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，公民要求國(guó)家對(duì)因過度“管制”(限制)財(cái)產(chǎn)而造成的損失給予補(bǔ)償?shù)囊笕諠u強(qiáng)烈。最終，在1970年代中期，美國(guó)聯(lián)邦最高法院舍棄了傳統(tǒng)的將過度限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)宣告為無效的做法，承認(rèn)其成立準(zhǔn)征收，可以請(qǐng)求公平補(bǔ)償。(注：參見謝哲勝：《財(cái)產(chǎn)法專題研究(二)》，臺(tái)灣元照出版公司1999年版，第250頁(yè)。)
美國(guó)聯(lián)邦最高法院在認(rèn)定對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制可以成立準(zhǔn)征收以后，又進(jìn)一步按財(cái)產(chǎn)的“使用價(jià)值”和“價(jià)值”將準(zhǔn)征收分為“占有準(zhǔn)征收”和“管制準(zhǔn)征收”兩種。占有準(zhǔn)征收指政府本身或其授權(quán)第三者，物理上侵入并使用私人財(cái)產(chǎn)，而私人不得憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)的不可侵性予以排除。管制準(zhǔn)征收指政府運(yùn)用管制法規(guī)，限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用、轉(zhuǎn)讓等財(cái)產(chǎn)權(quán)利用方式，而財(cái)產(chǎn)權(quán)人必須予以遵守。
在美國(guó)，占有準(zhǔn)征收案例如Kaiser-Aetua v.United States。一私人在夏威夷群島歐湖島上購(gòu)買并開發(fā)了一個(gè)小海灣，準(zhǔn)備投入商業(yè)運(yùn)作，但卻被政府要求向公眾無償開放，致使其巨額投資無法收回。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，排除他人使用權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)之基本權(quán)能，也是政府非經(jīng)公平補(bǔ)償不得征收之利益。管制準(zhǔn)征收案例如Penn Central Transp Co v.New York City。一火車站大樓被認(rèn)為有歷史標(biāo)志意義而被保護(hù)，土地所有人在附近擬建一50層高樓的計(jì)劃因此被禁止。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)另外擇地，異地興建，以作為對(duì)土地所有人的補(bǔ)償。
三、財(cái)產(chǎn)權(quán)合理限制與公用征收救濟(jì)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)分
承認(rèn)因財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制而引起的公用征收，這對(duì)于保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)人正當(dāng)利益無疑是有巨大意義的。但問題是，如前所述，財(cái)產(chǎn)權(quán)本身并非是無限制的，它必須服從并服務(wù)于社會(huì)整體利益，承載社會(huì)合理的負(fù)擔(dān)。這樣，就產(chǎn)生了一個(gè)問題，即應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)地判斷對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)正當(dāng)?shù)南拗婆c對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)過度的限制。前者為財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)責(zé)任，不應(yīng)給予補(bǔ)償；
后者是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的公用征收，應(yīng)給予合理補(bǔ)償。這一問題也是各國(guó)理論和實(shí)踐中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，大致存在如下幾種學(xué)說：(注：參見葉百修：《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》，臺(tái)灣1989年自版，第98頁(yè)以下。)
一為目的違反說。該說認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)人本有為自己利益而自由行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)限，但是，如果允許財(cái)產(chǎn)權(quán)人享有如此無限制的自由，可能會(huì)因?yàn)榧褐接璧K財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)有功能的發(fā)揮，違反法律賦予公民財(cái)產(chǎn)權(quán)原本之目的，導(dǎo)致違反公共福祉之結(jié)果。所以，為了矯正此缺失，并使之符合公共福祉以及財(cái)產(chǎn)權(quán)原本應(yīng)有之功能與目的，必須對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人之權(quán)利予以限制，雖然如此可能給財(cái)產(chǎn)權(quán)人造成損害。出于此目的者，為財(cái)產(chǎn)權(quán)之合理限制；
反之，限制侵害了財(cái)產(chǎn)權(quán)原有正當(dāng)目的實(shí)現(xiàn)的，為過度限制，為公用征收，應(yīng)予以補(bǔ)償。
二為個(gè)別行為說。該說認(rèn)為，依據(jù)一般、抽象之法規(guī)所為之侵害是屬于對(duì)不特定多數(shù)人所為的一般侵害，為平等的侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)之行為，無需予以補(bǔ)償；
反之，如系對(duì)特定人所為之個(gè)別侵害者，則系對(duì)該特定人課予不平等之特別犧牲，屬于有補(bǔ)償義務(wù)之公用征收。此標(biāo)準(zhǔn)亦稱“形式論”。
三為實(shí)質(zhì)界限說。該說認(rèn)為，若限制是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)極為重要之經(jīng)濟(jì)功能予以“嚴(yán)重侵犯”，并使其財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受重大“實(shí)質(zhì)減少”，為公用征收，應(yīng)予以補(bǔ)償；
反之，若限制僅為實(shí)質(zhì)上“輕微減損”，則仍屬“財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)拘束”領(lǐng)域，屬合理限制，不應(yīng)予以補(bǔ)償。此說以財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的侵害程度作為標(biāo)準(zhǔn)，故也被稱為“實(shí)質(zhì)論”。
目的違反說認(rèn)為，凡為保證財(cái)產(chǎn)權(quán)正當(dāng)行使而施加的限制，即為合理限制，無需補(bǔ)償；
反之，該限制即為過度限制，構(gòu)成公用征收，應(yīng)予補(bǔ)償。該說有合理的一面，為防止權(quán)利人濫用權(quán)利而損害社會(huì)公益，故對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利施加限制，即便構(gòu)成損害，也實(shí)屬應(yīng)當(dāng)，自然不應(yīng)予以補(bǔ)償。但是否除此之外的一切限制均要予以補(bǔ)償呢?恐怕亦未必。如為了特定社會(huì)公益，對(duì)于全體財(cái)產(chǎn)權(quán)人不加區(qū)分地均施加了限制，雖超出規(guī)范財(cái)產(chǎn)權(quán)利正確行使之需要，但為社會(huì)公益，全體財(cái)產(chǎn)權(quán)人均受此限制，也未嘗不可。既然全體財(cái)產(chǎn)權(quán)人均平等受此負(fù)擔(dān)，自然也就談不上對(duì)個(gè)別少數(shù)人的“特別犧牲”予以補(bǔ)償?shù)膯栴}了。個(gè)別行為說認(rèn)為，凡對(duì)個(gè)別財(cái)產(chǎn)權(quán)人的限制，即構(gòu)成“特別犧牲”，應(yīng)予以補(bǔ)償。此說雖有利于保護(hù)相對(duì)人利益，但不分限制程度大小，一概以形式而論，實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致政府的補(bǔ)償過于寬泛，增加政府負(fù)擔(dān)，增加社會(huì)成本。實(shí)質(zhì)界限說認(rèn)為，按對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害程度的大小決定是否給予補(bǔ)償。此說雖有合理之處，但未能考慮到全體財(cái)產(chǎn)權(quán)人均受限制時(shí)的情況，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
此時(shí)，即便限制程度較深，但乃是全體財(cái)產(chǎn)權(quán)人所共受，無一例外，亦即沒有所謂“特別犧牲”，如此恐怕亦談不上補(bǔ)償問題。
綜上所述，筆者認(rèn)為，在認(rèn)定是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的合理限制，還是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：
第一，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利用中有害社會(huì)公共利益的利用方式施加的限制，即便給權(quán)利人造成損害，亦屬于合理限制，無需給予補(bǔ)償。私人享有財(cái)產(chǎn)權(quán)，但并非可以為所欲為，如其利用方式可能危及社會(huì)公共利益，國(guó)家對(duì)于此種財(cái)產(chǎn)權(quán)利利用方式當(dāng)加以限制，雖有損害，亦無不妥。實(shí)踐中，比如禁止在居民區(qū)內(nèi)養(yǎng)狼狗、強(qiáng)制要求進(jìn)行污水處理、限制私有文物出境等等，均屬此類。這些雖是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，亦可能對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人造成損害，但只是為了防止財(cái)產(chǎn)權(quán)的濫用而損害社會(huì)公益，并未妨礙私人財(cái)產(chǎn)權(quán)正當(dāng)利益的實(shí)現(xiàn)，故不能算作征收，而只是合理限制。
第二，為公共利益而平均地對(duì)全體財(cái)產(chǎn)權(quán)利人施加的限制，即便程度較重，亦不能成立限制過度，要求補(bǔ)償。公用征收是指?jìng)�(gè)別少數(shù)人為了公共利益而做出“特別犧牲”，遵從“社會(huì)負(fù)擔(dān)均擔(dān)”原則，故而要求給予受害人以補(bǔ)償，再由國(guó)家利用征稅等手段將補(bǔ)償分擔(dān)給全體社會(huì)成員。如果是對(duì)全體社會(huì)成員均等地施加的限制，自然也就不需要國(guó)家再進(jìn)行負(fù)擔(dān)移轉(zhuǎn)、分配，徒增社會(huì)成本了。為了全社會(huì)的公共利益，全體社會(huì)成員均對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制，全體財(cái)產(chǎn)權(quán)人所受待遇是同等的，補(bǔ)償?shù)谋匾砸簿蜔o從談起了。實(shí)踐中，比如說，土地權(quán)人應(yīng)當(dāng)服從城市規(guī)劃而進(jìn)行建筑；
房屋所有人應(yīng)允許在其房產(chǎn)上架設(shè)電線、電纜；
土地權(quán)人必須在建筑中保持一定比例的綠地面積等等。這些均是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人所施加的限制，但由于其是附加在每一個(gè)社會(huì)成員頭上的，所以，即便有時(shí)程度較重，亦不能認(rèn)為構(gòu)成“特別犧牲”而要求補(bǔ)償。
第三，為公眾利益而限制個(gè)別財(cái)產(chǎn)權(quán)必須達(dá)到較為嚴(yán)重的程度，方能認(rèn)為構(gòu)成征收，需要補(bǔ)償。對(duì)于輕微的限制，因?yàn)槲：Σ淮�，可以認(rèn)為是合理限制，不予補(bǔ)償�，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，國(guó)家因公共利益對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是廣泛的，有些程度較重，不補(bǔ)償則難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，但有些只是輕微限制，對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)并無實(shí)質(zhì)損害。(注：德國(guó)有一“狀態(tài)拘束性”理論認(rèn)為，每一財(cái)產(chǎn)所應(yīng)受的合理限制應(yīng)根據(jù)其所處的位置、所屬的關(guān)系以及所具有的社會(huì)功能綜合確定。因其財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊性質(zhì)必定需承擔(dān)一定的特殊限制，此負(fù)擔(dān)雖有別于他項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，但亦在合法范圍內(nèi)，為合理限制。參見葉百修：《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》，臺(tái)灣1989年自版，第93頁(yè)。)如果強(qiáng)求一概對(duì)限制予以補(bǔ)償，不免增加政府對(duì)此事調(diào)查、決策等運(yùn)作成本，而最終對(duì)私人的補(bǔ)償卻可能微不足道。兩相比較，徒增了社會(huì)成本，浪費(fèi)了社會(huì)資源。所以說，對(duì)于輕微的因財(cái)產(chǎn)權(quán)限制所造成的損失，國(guó)家可以不予補(bǔ)償。當(dāng)然，實(shí)踐中具體如何認(rèn)定構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)的重大侵害也沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)從財(cái)產(chǎn)權(quán)的作用、功能上把握，凡對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要作用、功能造成傷害，即“掏空了財(cái)產(chǎn)權(quán)”的，應(yīng)認(rèn)定為過度限制；
若只是輕微妨礙了財(cái)產(chǎn)權(quán)某項(xiàng)或某部分功能的發(fā)揮，應(yīng)視為合理限制，不予補(bǔ)償。
四、我國(guó)對(duì)因財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制而成立公用征收應(yīng)有之立法選擇
我國(guó)由于實(shí)行主要生產(chǎn)資料公有制，土地、水源、礦產(chǎn)品、森林、草原、野生動(dòng)植物等資源大多屬于國(guó)家所有，私人享有的社會(huì)財(cái)富相對(duì)較少，所以，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的公用征收問題亦相較于私有制國(guó)家不為突出，國(guó)家作為財(cái)產(chǎn)權(quán)人和公共管理者，可以予以一體解決。但現(xiàn)實(shí)生活中，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)私人財(cái)產(chǎn)亦日益增多，國(guó)家管理中涉及對(duì)私人財(cái)產(chǎn)予以征收的情況亦日益增多。然而，在我國(guó)現(xiàn)有法律體系中，對(duì)于公用征收的規(guī)定十分簡(jiǎn)陋，只有幾部法律有零星的規(guī)定。對(duì)于公用征收的目的、主體、程序、補(bǔ)償?shù)戎T多問題均缺少周密的規(guī)定。在實(shí)踐中，公用征收的合理性、正當(dāng)性問題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。(注：參見屈茂輝、張紅：《論征收法律制度的幾個(gè)問題》，《法學(xué)評(píng)論》2003年第2期；
費(fèi)安玲：《不動(dòng)產(chǎn)征收的私法思考》，《政法論壇》2003年第1期。)可喜的是，隨著專家學(xué)者的呼吁和立法機(jī)關(guān)的重視，公用征收的立法問題已經(jīng)提到了議事日程上。在2002年歲末提交全國(guó)人大常委會(huì)討論的《民法(草案)》“物權(quán)法”編中，第44條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程度可以征收單位以及個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償�！边@是我國(guó)法律中第一次詳盡規(guī)定公用征收的概念，對(duì)公用征收的公益目的、法定主義、合理補(bǔ)償?shù)戎T多核心問題都作了明確的規(guī)定。此公用征收概念基本上符合了現(xiàn)代民主社會(huì)中保護(hù)社會(huì)成員財(cái)產(chǎn)權(quán)不受國(guó)家公權(quán)力隨意侵犯的需要。
但是，令人遺憾的是，我國(guó)對(duì)于公用征收內(nèi)涵的理解還十分的狹隘，只是僅僅局限在對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)剝奪的救濟(jì)上，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制的救濟(jì)卻是坐視不管。在行政法學(xué)界，姜明安教授認(rèn)為：“征收通常是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，相應(yīng)財(cái)產(chǎn)由相對(duì)人轉(zhuǎn)為國(guó)家所有”；
(注：姜明安：《行政補(bǔ)償制度研究》，《法學(xué)雜志》2001年第5期。)楊解君教授認(rèn)為：“行政征收是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政相對(duì)人財(cái)物的單方行為，這里的財(cái)產(chǎn)既包括不動(dòng)產(chǎn)，又包括動(dòng)產(chǎn)�！�(注：楊解君：《依法行政論綱》，中共中央黨校出版社1998年版，第280頁(yè)。)在民法學(xué)界，梁慧星教授認(rèn)為：“所謂征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。在中國(guó)，征收的對(duì)象常常包括所有權(quán)和所有權(quán)以外的其他物權(quán)(如土地使用權(quán))”；
(注：梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第192頁(yè)。)王利明教授認(rèn)為：“征收，是指國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制地取得自然人和法人的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。征收直接表現(xiàn)為對(duì)民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪�！�(注：王利明主編：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說明》，中國(guó)法制出版社2001年版，第224頁(yè)。)
眾所周知，財(cái)產(chǎn)的價(jià)值在于利用。財(cái)產(chǎn)權(quán)人并非只是為了徒有一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬的虛名，他實(shí)際是希望憑借其財(cái)產(chǎn)權(quán)而能夠順利地達(dá)到對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的目的，以最終滿足自己的需要。但是，如果法律僅保留給財(cái)產(chǎn)權(quán)人一個(gè)空洞的財(cái)產(chǎn)權(quán)頭銜，卻在其下禁止財(cái)產(chǎn)權(quán)人諸多的財(cái)產(chǎn)利用方式，此時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)人空守一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)卻不能對(duì)財(cái)產(chǎn)加以有效地利用，那么，財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)人來講又有什么價(jià)值呢?這與剝奪其財(cái)產(chǎn)權(quán)又有什么區(qū)別呢?同樣是為了公共利益而作出“特別犧牲”，難道就僅僅是因?yàn)檫�空有一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的虛名，就因此不能得到合理補(bǔ)償嗎?這顯然于情于理都是難以成立的。我們國(guó)家將公用征收概念局限在對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)剝奪的范圍內(nèi)，表明我國(guó)對(duì)公用征收的理解還停留在西方20世紀(jì)初的水平上，這與現(xiàn)代民主社會(huì)強(qiáng)調(diào)保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)代大潮已經(jīng)相去甚遠(yuǎn)了。
而且，我們應(yīng)當(dāng)注意到，德國(guó)學(xué)者在考察了我國(guó)學(xué)者所起草的“物權(quán)法(建議稿)”以后，就明確地提醒我們應(yīng)注意對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的合理界限問題，不能在財(cái)產(chǎn)社會(huì)責(zé)任的大旗下對(duì)社會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以隨意限制，而不給予任何的補(bǔ)償。(注：參見楊立新：《“2001年中國(guó)物權(quán)法國(guó)際研討會(huì)”討論紀(jì)要》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。)
實(shí)際上，我國(guó)學(xué)者對(duì)社會(huì)成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制并非沒有警覺，在兩部學(xué)者起草的“物權(quán)法(建議稿)”中，學(xué)者們均規(guī)定：“為公共利益而對(duì)物權(quán)的行使設(shè)置限制，必須有明確的法律依據(jù)。”(注：參見梁慧星主持起草的《物權(quán)法建議稿》第5條以及王利明主持起草的《物權(quán)法建議稿》第5條。)其著眼點(diǎn)無非在于，保證財(cái)產(chǎn)權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的完整性，防止其受到各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的隨意的、無法律依據(jù)的侵?jǐn)_。(注：參見梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第106頁(yè)；
王利明主編：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說明》，中國(guó)法制出版社2001年版，第168頁(yè)。)但問題是，有時(shí)出于公共利益的需要，必須對(duì)某個(gè)社會(huì)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制，并且是立法機(jī)關(guān)通過正當(dāng)程序所允許的，那么，此時(shí)僅僅因?yàn)橛蟹晌募拇嬖趯?duì)社會(huì)成員的“特別犧牲”不予救濟(jì)就具有了合理性嗎?筆者以為，本著財(cái)產(chǎn)權(quán)保障與社會(huì)平等原則，基于法律的對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制同樣應(yīng)當(dāng)以公用征收論，給予合理的補(bǔ)償。(注：值得注意的是，在2002年歲末提交全國(guó)人大常委會(huì)討論的《民法(草案)》中，立法者只在第二編“物權(quán)法”第5條籠統(tǒng)地規(guī)定：“權(quán)利人享有的物權(quán)，受法律保護(hù)。任何人不得侵害物權(quán)�！倍]有像“學(xué)者建議稿”一樣，明確規(guī)定只有“法律”才能限制物權(quán)�？紤]到我國(guó)實(shí)際的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況，這不能不說是又為某些機(jī)關(guān)隨意侵害社會(huì)成員財(cái)產(chǎn)權(quán)留下了注腳。這樣的結(jié)果很可能是，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制不僅是無補(bǔ)償，而且可能是無限制。這種狀況令人擔(dān)憂。)
綜上所述，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)拋棄公用征收僅限于財(cái)產(chǎn)權(quán)剝奪的傳統(tǒng)觀念，對(duì)于因公共利益而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制亦應(yīng)以公用征收論，給予補(bǔ)償。當(dāng)然，在具體適用時(shí)，我們要根據(jù)限制的目的、限制的對(duì)象、限制的程度，綜合判斷是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的合理限制，還是過度限制，如果屬于后者，即應(yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償。
關(guān)于因財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制而成立公用征收的具體立法模式，筆者以為，可采取總、分結(jié)合的方式。一方面，在將來的民法典有關(guān)公用征收的概念中明確涵蓋因財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制而成立的公用征收；
另一方面，在各單行法涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制的同時(shí)規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償問題。現(xiàn)有法律、法規(guī)中，各類因財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制而需以公用征收救濟(jì)的情況十分繁多，需進(jìn)一步完善：(注：2000年3月15日通過的《中華人民共和國(guó)立法法》第8條規(guī)定，對(duì)于非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能通過制定法律進(jìn)行。因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行立法實(shí)踐中大量通過行政法規(guī)、部門規(guī)章的方式過度限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的做法是不妥的。對(duì)過度限制財(cái)產(chǎn)權(quán)而有成立公用征收需要的內(nèi)容，應(yīng)提升至全國(guó)人大以法律的形式予以通過。)
第一，我國(guó)《森林法》第25、28條規(guī)定，國(guó)家根據(jù)國(guó)家生態(tài)狀況實(shí)行嚴(yán)格的采伐限額，砍伐林木者必須持有采伐證，即便農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人所有的森林進(jìn)行砍伐，亦需持有砍伐證。從社會(huì)整體利益考慮，國(guó)家此做法是正確的，但如果國(guó)家以此不發(fā)或少發(fā)砍伐證，勢(shì)必?fù)p害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人的利益，將使其前期投資無法收回。因此，筆者認(rèn)為，如果國(guó)家拒發(fā)砍伐證，造成損失的，應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人予以公平合理的補(bǔ)償。
第二，我國(guó)《文物保護(hù)法》第17、18、19條規(guī)定，在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)；
在文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，不得破壞文物保護(hù)環(huán)境。從保護(hù)文物角度，此限制是應(yīng)當(dāng)?shù)模绻虼朔恋K了土地使用權(quán)人正常利用土地的權(quán)利，筆者認(rèn)為，應(yīng)給予金錢或其他方式的補(bǔ)償。我國(guó)《文物保護(hù)法》第20、21條規(guī)定，核定為文物保護(hù)單位的建筑物在進(jìn)行保護(hù)、遷移、修繕、保養(yǎng)時(shí)，必須遵守不改變文物原狀的原則，并且費(fèi)用由建設(shè)單位或文物所有人承擔(dān)。從保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)角度，這種限制是應(yīng)當(dāng)?shù)�，但“修舊如舊”必然需要大量金錢，遠(yuǎn)超出現(xiàn)代建筑的工程預(yù)算。對(duì)于這類維修施工費(fèi)用，政府應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
第三，我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》第25、26、32條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的單位、居民不得在保護(hù)區(qū)內(nèi)砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、挖沙，不得在核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。從維護(hù)生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)，此類限制是必須的。但此類限制對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)的單位、居民限制過甚，必然影響其生產(chǎn)、生活，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)其生產(chǎn)、生活予以補(bǔ)償，抑或征收其土地，將其擇地另行安置。
第四，我國(guó)《地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》第12、13、14條規(guī)定，禁止在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施附近爆破、采石，設(shè)置振動(dòng)設(shè)施，埋設(shè)金屬管道，堆放金屬物品等。從預(yù)防地震角度，此等限制是必須的，但對(duì)于周圍居民而言，亦構(gòu)成較大限制。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于受此限制損害較重的生產(chǎn)單位、附近居民政府應(yīng)予以補(bǔ)償。
第五，我國(guó)《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》第12、19條規(guī)定，在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止新建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目；
禁止從事種植、放養(yǎng)家禽等活動(dòng)；
不得設(shè)置與供水需要無關(guān)的碼頭；
禁止�？看暗取＿@些規(guī)定為保證城市居民飲用水的清潔衛(wèi)生，顯然是必不可少的，但對(duì)于附近的生產(chǎn)單位、居民來說，亦構(gòu)成較大限制。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于受此限制損害較重的生產(chǎn)單位、附近居民政府也應(yīng)予以補(bǔ)償。
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