【內(nèi)容提要】1946年政協(xié)會議是中國憲政史上極其重要的一幕。在國內(nèi)外各種因素的促成下，包括國民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟、青年黨在內(nèi)的國內(nèi)各派政治力量達成了憲政共識，即：改組國民黨一黨專政的政府，在中國通過一部民主的憲法，建立一個兩院國會制、責任內(nèi)閣制和省自治制度的憲政國家。但是，由于東北戰(zhàn)爭的爆發(fā)，該方案最終未能實現(xiàn)。

　　【關(guān)鍵詞】中國國民黨；
中國共產(chǎn)黨；
民主同盟；
政協(xié)會議；
憲政

　　一、政協(xié)會議開幕式上的憲政共識

　　抗戰(zhàn)勝利后，國共雙方雖然進行了重慶談判，簽署了《雙十協(xié)定》，但這并沒有避免雙方之間爆發(fā)戰(zhàn)爭。在趕走日本侵略者之后，中國又面臨著爆發(fā)全面內(nèi)戰(zhàn)的危險。在國內(nèi)外各種力量的呼吁和促成下，雙方最終簽署了停戰(zhàn)協(xié)定。并按照《雙十協(xié)定》中有關(guān)召開政協(xié)會議決定“政治民主化、軍隊國家化”等重大事項之約定，在停戰(zhàn)協(xié)定簽訂的當天，即1946年1月10日上午，政治協(xié)商會議在重慶國民政府禮堂開幕。

　　蔣介石在開幕詞中說：“本會議召集的目的，是邀集各黨派代表和社會賢達來共商國是�！�…今后政治上和社會上一切的設施，都要盡量納之于正常的軌轍，加強法治的精神，以立憲政的基礎�！苯又�，蔣介石提出了三點希望：“一是要真誠坦白，樹立民主的楷模。在鞏固國本的共同認識之下，都能充分坦白地提出主張，不必有所隱諱或保留�！�…唯有坦白，才見得真誠。也唯有犧牲成見，擇善而從，才能成立合理而有益的決議。二要大公無私，顧全國家的利益。在國家民族整個利益之前，所有黨派或個人部分的成見，應無不可以犧牲，無不可以讓步。為了成立有效的決議，有時候撤銷我們的提案，比之堅持我們的主張，更有偉大的價值。三要高瞻遠矚，正視國家的前途。要開辟建國的前途，促使我們國家的進步，而決不可以使國家停滯在百事落后的地位，甚而至于造成國家的退步�！雹�

　　周恩來代表共產(chǎn)黨致詞，他表示：
“十八年內(nèi)戰(zhàn)慘痛的經(jīng)驗，人民的痛苦，使我們今天在先烈的昭示下，在中山先生遺像之前，應痛下決心，不僅在今天下令停戰(zhàn)，而且要永遠使中國不再發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)”。“政治協(xié)商會議，就要請各黨代表及社會賢達，一起來訂出如何實現(xiàn)政治民主化、軍隊國家化及黨派平等合法的方案，并在此過渡期中，我們提議要在共同綱領(lǐng)的基礎之上，實現(xiàn)各黨派，無黨派代表人士合作的舉國一致的政府�！币�“去掉一切落伍陳腐和不合時宜的制度和辦法，信賴人民，依靠人民，實現(xiàn)民有、民治、民享的政治”。②

　　政協(xié)會議的目標與任務，主要是由各黨派協(xié)商如何結(jié)束國民黨的一黨統(tǒng)治，以及如何實行憲政。自國民黨一黨訓政以來，它是第一次由國內(nèi)各種政治派別平等、公開地決定國家大事�？箲�(zhàn)期間雖有國民參政會，各黨派借國民參政會可以參與到國家的政治生活中來。但參政會明顯地是一種咨詢性質(zhì)的機關(guān)，可以提供意見，發(fā)表評論，提出建議案，但是它沒有決定國事的權(quán)力。因此，雖然國民參政會本身是民主性質(zhì)的，但它不改變整個國家政權(quán)的國民黨一黨訓政的性質(zhì)。它不是在國民黨之上，而是在國民黨之下，它通過的決議和意見，對于國民黨一黨訓政的政權(quán)，只是一種參考。這些決議和意見是否被接受，取決于國民黨而不取決于國民參政會。在國民參政會里，各黨派和國民黨之間的關(guān)系是不平等的。甚至國民黨也不承認有什么其他黨派，就連中國共產(chǎn)黨也是以“文化團體”的名義加入國民參政會。

　　政協(xié)會議與國民參政會有著本質(zhì)區(qū)別。其一，承認各黨派的合法地位是政協(xié)會議得以召開的前提。多個政黨和政治派別的合法存在，是一個民主社會的基本政黨生態(tài)。一個社會只有一個政黨，肯定不是民主社會；
一個社會客觀上有多個黨存在，但法律上不給予認可，也不是民主社會，如國民黨一黨訓政時期；
一個社會客觀上有多個黨存在，法律也給予認可，但各個政黨之間的地位是不平等的，有“老子黨”和“兒子黨”的依附與被依附關(guān)系存在，同樣也不能稱之為民主社會，比如此前的國民黨與青年黨。1月10日開幕的政治協(xié)議會議，同時具備上述三個條件。正如蔣介石在開幕式上的致詞中所宣布的：“各政黨在法律之前一律平等，并得在法律范圍之內(nèi)，公開活動�！逼涠�，政協(xié)會議是多黨決策體制，這與國民參政會的國民黨一黨決策體制有著顯著不同。政協(xié)會議由國民黨、共產(chǎn)黨、民盟、青年黨和無黨無派的社會賢達五方面的代表所組成，代表人數(shù)不等，但議案以五方面同意為通過，非取決于多數(shù)，五方各有一票權(quán)。這種議事方式跟聯(lián)合國安理會五個常任理事國的議事方式類似，各方均有否決權(quán)。這樣國民黨雖然在政協(xié)會議中占有重要地位，但它若不和中國共產(chǎn)黨及其他黨派、無黨派人士充分協(xié)商并取得相互諒解，就不可能達成協(xié)議。這是自國民黨執(zhí)掌全國政權(quán)以來，第一次不能僅憑一黨意志便決定國家大事。

　　政治協(xié)商會議的召開，體現(xiàn)了一種實實在在的民主精神。如果政治協(xié)商會議的協(xié)商和決議，確實能制定出中國走向民主憲政的可行方案，并且這些方案能夠得到切實的執(zhí)行，那么政協(xié)會議的地位，就跟美國憲政史上制憲會議的地位非常相似。如果說國共之間的停戰(zhàn)協(xié)定鋪就了一條通向中國憲政之門的道路，政協(xié)會議則是站在門前叩門，并試圖推開它。

　　就當時而言，政協(xié)會議為中國的各種政治力量，為中國渴望和平、安寧、自由、民主的廣大人民，提供了無盡的想象和希望。如果政協(xié)會議達成全面協(xié)議，且這些協(xié)議均能夠得到有效遵守，那是值得人們額手相慶、大書特書的喜事，中國將從此走上憲政建國之路。如果政協(xié)會議不能得到全面協(xié)議，或者達成的協(xié)議不能得到全面遵守，那么中國不僅不能走向憲政之路，而且和平都將不保。顯而易見的是，如果政協(xié)會議不能取得成果，停戰(zhàn)協(xié)定自然會自動失效；
用和平方式不能解決，自然會用武力的方式來解決。所以，正如無黨派代表邵從恩先生在政協(xié)開幕上的致詞中所希望的：

　　今天政治協(xié)商會議……雖然參加會議的代表，不過寥寥數(shù)十人，但實際上是全國人民以至盟邦所非常注意的，正是萬目睽睽，十目所視，十手所指，異常嚴重，尤其是四萬萬無告的同胞，眼巴巴望著我們這次會議的成功，這種情形是值得我們深切的認識。外面有人說，你們這次會議，只許成功，不許失敗，如果失敗，使人民失望，盟邦失望，將來如何演變，還堪設想嗎？所以非成功不可。但是這兩個字應該怎樣解釋？所謂成功，是指國家成功、民族成功，不是一黨一派或是個人的成功，要是一黨一派或個人成功，反轉(zhuǎn)來就是國家不成功；
只有國家成功，才能使一黨一派或個人都跟著成功，成功的界限應該在這些地方。①

　　這番“垂涕而道”的希望和擔心，準確地反映了人們又喜又怕的脆弱心態(tài)，也反映了政協(xié)會議千鈞在肩的地位——只許成功，不許失�。�

　　1月12日，周恩來鑒于國共多次談判的經(jīng)驗教訓，提出四點意見供政協(xié)會議討論問題時參考：（一）要互相承認，不要互相敵視。（二）要互相商量，不要獨斷。（三）要互相讓步，不要獨霸。（四）要互相競賽，不是互相抵消�！耙陨纤狞c，是從九年來雙方商談中得來的痛苦經(jīng)驗與教訓。雖似泛論，但很希望各位先生和全國人民了解。這是一種由衷之言。我們誠懇希望在這次政治協(xié)商會議上，能夠認識到這方面�！雹�

　　周恩來的四點經(jīng)驗教訓，表明中國共產(chǎn)黨在與國民黨的長期談判和斗爭中，在很大程度上已經(jīng)領(lǐng)悟到了憲政國家所必須具備的基本精神。第一點意見是建立在政治多元主義的事實基礎之上的。民主憲政體制的前提是多元政治的存在，沒有多種政治力量和派別的存在，就不存在什么憲政體制。緊接著，是一個對多元政治力量的認識問題，即對于多元政治力量的存在是無視它、抹殺它，還是承認它、接受它。承認它、接受它，是一個寬容的開放社會所具備的品質(zhì)，也是一個憲政國家必備的精神特征。第二點意見“要互相商量，不要獨斷”，著眼的是國家大政方針的決策和政策制訂。一個多元體制下的政治決策必然是民主決策，要多方面的政治力量都能表達自己的觀點，并通過一定程序來決定這些觀點是否被接納。第三點“要互相讓步，不要獨霸”，強調(diào)的是一種妥協(xié)精神。多元利益的存在，必然會產(chǎn)生不同利益的矛盾和沖突，妥協(xié)是化解此類矛盾和沖突的最佳選擇。如果各執(zhí)一端，互不相讓，必然釀至政治僵局，甚至會使一些政治力量不顧一切地選擇用武力方式解決問題，這樣的結(jié)果就不再是“讓步”，而是“獨霸”了。第四點“要互相競賽，不要互相抵消”，表達的是一種多元政治體制下的激勵機制和多贏機制。

　　周恩來的談話雖然帶有中國共產(chǎn)黨的政治意圖，卻也充分表明了中國共產(chǎn)黨在出席這次政治協(xié)商會議時，所抱有的希望解決問題的極大誠意。

　　出席政治協(xié)商會議的代表共38人，其中有中國國民黨代表8人，中共代表7人，民主同盟代表9人，青年黨代表5人，無黨派人士9人。

　　他們代表著中國當時存在的三種主要政治力量：一股力量是中國國民黨，盡量維護其一黨訓政格局；
一股力量是中國共產(chǎn)黨，盡量打破國民黨的一黨訓政格局，謀求中國共產(chǎn)黨在國內(nèi)政治格局中的應有地位；
民主同盟、青年黨和無黨派人士，既反對國民黨一黨專政，又不同意中國共產(chǎn)黨擁有軍隊和單獨的政權(quán)，他們希望在中國建立一種統(tǒng)一、和平、民主的資產(chǎn)階級憲政體制。在反對國民黨的一黨訓政、實現(xiàn)民主等一系列問題上，中國共產(chǎn)黨和民主同盟及其他民主勢力的要求，總的來說基本一致。面對現(xiàn)實，中國共產(chǎn)黨接受了民盟等民主力量建立一個民主共和國的主張，并經(jīng)常進行協(xié)商，在一些問題上采取聯(lián)合行動。

　　二、修改憲法草案的前置程序：改組政府

　　從1月14日到1月19日，大會依照下列議程進行討論：首先是改組政府問題；
其次是施政綱領(lǐng)問題；
第三是軍事問題；
第四是國民大會問題；
第五是憲法草案問題。按照討論的問題，會議分為5組：（1）改組政府組，召集人王世杰、羅隆基。（2）施政綱領(lǐng)組，召集人張厲生、董必武。（3）軍事組，召集人胡霖、張東蓀。（4）國民大會組，召集人曾琦、鄧穎超。（5）憲法草案組，召集人傅斯年、陳啟天。

　　設立這五個小組的設想是：政治協(xié)商會議的目標與任務既然在于實行憲政，那就必須先起草憲法，然后提交國民大會通過，所以設憲草小組和國民大會小組。而國民大會之召集不能由國民黨一黨政府包辦，須由各方共同召集，因此，就須改組國民政府，容納各黨派參加政府，這樣就建立了政府改組小組，協(xié)商政府改組事宜。政府改組后，憲政實施前，是一個短暫過渡時期，這一段時間如何施政，須要有一個共同綱領(lǐng)，所以又建立了施政綱領(lǐng)小組。此外，由停戰(zhàn)會議而產(chǎn)生的停戰(zhàn)執(zhí)行小組，只管調(diào)處停戰(zhàn)，而兩黨軍隊如何變成國家軍隊，如何實現(xiàn)軍隊國家化，如何裁軍整軍，還需要協(xié)商解決，所以，又建立了軍事小組。在這五個小組之外，還建立了一個綜合小組。綜合小組的協(xié)議，等于政治協(xié)商會議全體大會的決定，所以在綜合小組上什么問題都可以提出來討論商決。其中，憲草小組只確定原則，交由憲草審議會據(jù)以修改“五五”憲草，起草整個憲法。軍事小組也是只談原則，至于整軍裁軍則由小組交由整軍會議把原則付諸實施。①

　　政協(xié)會議的第一個任務就是改組政府。改組政府的關(guān)鍵在于是否把國民黨一黨專政的政府改組為民主的聯(lián)合政府，再由這個改組后的過渡性民主聯(lián)合政府召開國民大會，制定憲法，為實行憲政奠定基礎。

　　1月14日，中國國民黨代表團提出擴大政府組織方案。國民黨代表王世杰對此方案進行了說明，主要補充說明之點是：（一）國府委員就原有名額增加三分之一，現(xiàn)有委員三十六名，再增加三分之一，共為四十八名。（二）國府委員得由主席提請國民黨外人士充任之，由中國國民黨中央執(zhí)行委員會通過。王世杰對此點作出附帶聲明，認為國民黨是立于領(lǐng)導地位的大黨，如果國民黨委員的名額僅僅是比較任何他黨的名額多，而不具某特定程度多數(shù)，國民黨便不能履行領(lǐng)導的責任。（三）國民政府委員會的職權(quán)是議決立法原則、施政方針、軍政大計、財政計劃及預算和主席交議事項，但是沒有任用各部會長官的權(quán)力。

　　按這個方案，其實質(zhì)如中國共產(chǎn)黨《解放日報》所評論的：“把現(xiàn)在已經(jīng)動搖的一黨專政，最后過渡到完全合法的‘憲政’式一黨專政�？傊�，變來變?nèi)�，還是一個一黨專政。”①

　　對國民黨的方案，中共代表董必武主張：第一，改組政府應有一個共同綱領(lǐng)。第二，結(jié)束訓政。國府委員會既成為最高決策機關(guān)，如果委員會無權(quán)用人，那末政策決定了，仍交一黨專政下的官僚去執(zhí)行，結(jié)果還是和以前一樣。第三，在國府委員會中，最好是政府主要職員大黨所占的地位不要超過三分之一。第四，國府委員會人選由主席提交國民黨中執(zhí)會或中常會通過，這還是國民黨一黨專政的形式。(點擊此處閱讀下一頁)

　　國民黨中央直接干與國家最高決策機關(guān)的人選，不知由結(jié)束訓政到實行憲政這一過渡時間與訓政時國民黨對國家的地位，究竟有何區(qū)別？董必武還提出：確定主席有緊急處置權(quán)，會導致手令制的發(fā)展；
國府委員由48人組成，開會不易運用，范圍應該縮小；
政府改組不應只限于行政院，應包括國民政府下各院部會的改組；
政府改組后，黨的費用不應再由國庫開支。②

　　羅隆基代表民主同盟對國民黨的方案提出了一連串的質(zhì)疑：國府委員須經(jīng)國民黨機關(guān)通過，這些人是否要向國民黨負責？增加國府委員三分之一是整個國府委員會改組重選抑是只補充？決策與用人權(quán)分離，則部分高級長官是否向國府委員會負責，決策如何能保證其實施？方案中規(guī)定三分之一委員聯(lián)名可建議，三分之二國府委員贊同有否決權(quán)，則參加府委的黨外人士永遠難有建議權(quán)，更談不上否決；
主席緊急處置權(quán)，緊急兩字如何解釋，若無限制，則可能使將來的國府委員會，等于今天的國府委員會。他還提出，改組政府要使它真能過渡到民主，不然只有過渡而無目的，就無意義。③

　　經(jīng)過激烈的爭論，國民黨在政府改組問題上，同意使國民政府委員會成為負有實際政治權(quán)力的最高國務機關(guān)，有決策權(quán)和用人權(quán)，主席和行政院對國府委員會負責。

　　接下來的問題是國府委員的名額分配。這是一個各方都極其關(guān)注的問題。國民黨要求占有特定多數(shù)，而不僅是普通多數(shù)，以保證其不愿放棄的對于國家的“領(lǐng)導作用”。1月16日，中國共產(chǎn)黨提出：在結(jié)束訓政籌備憲政之過渡期中，必須立即擴大現(xiàn)有國民政府的基礎，改組為能容納全國各抗日民主黨派及無黨無派人士參加的、舉國一致的、臨時的、聯(lián)合的國民政府；
多數(shù)黨在政府主要職位中所占的名額不得超過三分之一；
改組后的政府，應脫離國民黨的直接領(lǐng)導，任何一黨經(jīng)費不得由國庫開支；
政府所發(fā)布的一切命令，應經(jīng)由會議通過及主管機關(guān)連署；
改組后的政府施政方針，應以本綱領(lǐng)為根據(jù)。④

　　可以說，國共雙方的差距很大，其關(guān)鍵在于，國民黨仍想維護其一黨專政，象征性地讓出一些名額給中國共產(chǎn)黨及其他黨派、無黨派人士，而中共中央給中國共產(chǎn)黨代表團的指示是“必須堅持破壞獨裁”。雙方僵持不下。

　　1月17日，中國共產(chǎn)黨接到蘇共中央的意見：中共不應想蘇維埃化，應決心停止內(nèi)戰(zhàn)，并取得蔣同意進行民主化。中共如再不停戰(zhàn)，美國軍隊和空軍會壓下來，要對美國有足夠估計。⑤蔣介石和國民黨的頑固態(tài)度也使調(diào)停國共沖突的美國總統(tǒng)特使馬歇爾頗為不安。馬歇爾認為必須督促國民黨在政治上作出一些重要的讓步，特別是必須促使國民黨放棄一黨專政的形式，表明國民政府開始擺脫一黨專政走向民主化，才能夠說服中國共產(chǎn)黨交出軍隊，實現(xiàn)在蔣介石領(lǐng)導下的和平統(tǒng)一，徹底結(jié)束兩支軍隊與兩個政權(quán)并存的局面。

　　1月22日，馬歇爾與蔣介石會見，雙方同意，在政協(xié)會議關(guān)于政治民主化的討論結(jié)束后，即進行軍隊國家化問題的談判。馬歇爾告訴蔣介石，在他看來，有兩個因素使其迫切需要與共產(chǎn)黨人盡早為建立一個統(tǒng)一的政府和軍隊達成協(xié)議。其一是，在目前形勢下，中國對付俄國在緊鄰俄國的中國西北和東北地區(qū)加強共產(chǎn)黨政權(quán)、進一步削弱國民政府地位的行動的能力是非常脆弱的；
其二是，美國陸海軍力量顯然不可能長期待在中國。①

　　這樣，會議最后就政府改組問題達成協(xié)議。協(xié)議規(guī)定：（一）改組后國民政府委員會為最高國務機關(guān)，不但有對方針、大計的決策之權(quán)，并有對高級官員的任免之權(quán)。（二）國民政府委員一共40人，國民黨和非國民黨人各占半數(shù)，否定了國民黨“特定多數(shù)”的主張；
同時，各黨派的國民政府委員人選，亦由各黨派自行提名。（三）在議事程序上，提案性質(zhì)涉及施政綱領(lǐng)變更者，須有出席人數(shù)2/3的贊成，始得決議。（四）取消了主席的緊急處置權(quán)，并縮小了主席的相對否決權(quán)，即提交復議的案件，如有3/5以上人數(shù)堅持原案時，原案即應執(zhí)行。

　　三、西方式憲政架構(gòu)——憲草修改原則

　　最重要的問題是憲法修改。國民黨提交政協(xié)討論的仍是1936年制訂的《五五憲草》，根據(jù)所謂“人民有權(quán)，政府有能”的“五權(quán)憲法”精神而來，它的核心是實行總統(tǒng)制和中央集權(quán)制，具體作法是將國大作為名義上的人民權(quán)力機關(guān)，而以總統(tǒng)作施政中心，五院從屬于總統(tǒng)。因為各方對于憲法草案的意見基本上以《五五憲草》為討論的基礎，筆者先將《五五憲草》的憲政形態(tài)作一簡單敘述。

　　《五五憲草》規(guī)定，政權(quán)由國民大會行使，治權(quán)歸諸總統(tǒng)及五院，但同時規(guī)定國民大會每三年由總統(tǒng)召集一次，且會期僅僅一個月，這樣，國民大會得以行使政權(quán)的機會非常之少，難以發(fā)揮其權(quán)力機關(guān)的作用。

　　《五五憲草》在有關(guān)中央政制的規(guī)定中，賦予總統(tǒng)很大的權(quán)力�？偨y(tǒng)統(tǒng)率全國陸、海、空軍；
可以召集五院院長會商關(guān)于二院以上事項，及總統(tǒng)咨詢事項，行政院設院長、副院長各一人，政務委員若干人，由總統(tǒng)任免，而且行政院長、副院長，政務委員，各部部長，各委員會委員長，各對總統(tǒng)負其責任；
總統(tǒng)可任命司法院、考試院院長、副院長；
立法委員、監(jiān)察委員半數(shù)由各該院院長提請總統(tǒng)任命之；
總統(tǒng)任期為6年，可連選連任一次，而立法院院長、委員、司法院院長、考試院院長、監(jiān)察院院長及委員任期為3年。由此可見，總統(tǒng)既是國家元首，還是行政首腦，同時還兼三軍司令，《五五憲草》賦予總統(tǒng)的權(quán)力相當大。

　　跟內(nèi)閣制相比，《五五憲草》沒有規(guī)定國民大會對于總統(tǒng)領(lǐng)導的行政機構(gòu)的不信任權(quán)。在美國總統(tǒng)制下，行政機構(gòu)的任免權(quán)要受到立法機關(guān)的某種限制，如總統(tǒng)任命重要官員需得到參議院的同意�？偨y(tǒng)對最高法院法官的提名也要經(jīng)過參議院同意后任命，他們的任期不受限制，是終身制�！段逦鍛棽荨穭t沒有這樣的規(guī)定。由此可見，中華民國實行的是總統(tǒng)制，而且這種總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力，比美國典型的總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力還要大。

　　在人民直接行使的權(quán)力方面，規(guī)定“凡事務有因地制宜之性質(zhì)者，劃為地方自治事項，以法律定之”，非常寵統(tǒng)。同時又規(guī)定省長由中央政府任命�？梢姷胤胶腿嗣裰苯有惺箼�(quán)力的規(guī)定非常有限，沒有實現(xiàn)孫中山先生“直接民權(quán)”的思想。

　　孫中山所設計的五院制度，是在反對西方三權(quán)分立制那種“猜疑的體系”提出來的。五院具有的權(quán)是政府辦事的權(quán)，五院之間的關(guān)系是職責分工，五種權(quán)力要“分職任事”，“既不侵越權(quán)限，又能夠互相幫助”。三權(quán)分立是分權(quán)且制衡，而孫中山所設計的五權(quán)是分權(quán)且協(xié)助。但是在《五五憲草》中，立法院實際上也是具有立法權(quán)的機關(guān)，突破了孫中山所謂“人民有權(quán)，政府有能”的設想。如憲草規(guī)定，“立法院有議決法律案，預算案，戒嚴案，大赦案，宣戰(zhàn)案，媾和案，條約案，及其他關(guān)于重要國際事項之權(quán)�！背�法律案、條約案總統(tǒng)可提請國民大會復決外，對于總統(tǒng)提交給立法院的復議之案，經(jīng)出席委員三分之二以上之決議維持原案時，總統(tǒng)應即公布或執(zhí)行之。這樣，立法院在很大程度上就變成了一個權(quán)力機關(guān)，而不僅是“有能”的政府機關(guān)。而且，由于立法院具有上述權(quán)力，那么在實際上就構(gòu)成了立法院和以總統(tǒng)為首的行政院之間的制約關(guān)系。立法院有議決權(quán)，總統(tǒng)有提交復決之權(quán)，對于法律案和條約案還有權(quán)提交國民大會復決。另外，司法院有權(quán)解釋法律，并宣布與憲法抵觸的法律無效，總統(tǒng)則可以任命司法院院長、副院長。以上所述，體現(xiàn)了《五五憲草》所規(guī)定的五院制中，蘊含著“三權(quán)分立”制的權(quán)力制衡原則。

　　所以《五五憲草》雖然賦予總統(tǒng)以很大的權(quán)力，但沒有賦予總統(tǒng)獨裁一切的權(quán)力，總統(tǒng)的權(quán)力要受到很大的限制。盡管如此，政協(xié)會議上其他黨派均一致認為要限制總統(tǒng)權(quán)力，原因在于《五五憲草》賦予總統(tǒng)權(quán)力過大。所以，各黨派認為限制總統(tǒng)權(quán)力的最好辦法，就是把總統(tǒng)制改為責任內(nèi)閣制。對于中國共產(chǎn)黨而言，還要運用孫中山“直接民權(quán)”的思想，積極呼吁推行地方自治，特別是省自治，以保證中國共產(chǎn)黨所控制區(qū)城的政權(quán)。

　　1月19日，政協(xié)召開第9次大會，專門討論憲草問題。孫科首先對1936年公布的《五五憲草》要點作了說明。孫科代表國民黨認為，除“三民主義的最高原則”和“五權(quán)制度”不能變更之外，“國民黨方面并不認為這個草案是天經(jīng)地義不可修改”的。其中提到“總統(tǒng)權(quán)力過大，這一點或可加以研究”，“省的地位要從新規(guī)定”，“恢復過去理想中國家與地方的均權(quán)制度”。

　　中國青年黨主張采用責任內(nèi)閣制。青年黨主席曾琦認為總統(tǒng)制有兩個危險：“（一）是容易走到反民主的方面，（二）是容易引起革命，招致混亂的局面�！薄胺粗�而行內(nèi)閣制，則有兩種好處：（一）可使元首居于超然的地位，不負直接行政責任；
（二）可使政府隨時有新陳代謝的作用，內(nèi)閣的更迭容易，便不至于引起革命”。另外，青年黨還主張議會方面采用兩院制；
五院制不必拘泥于形式；
省制應該采均權(quán)主義，確定省之自治地位。①

　　中共代表吳玉章提出幾條原則：（一）保障人民權(quán)利問題。憲法應保障人民權(quán)利，不應限制人民權(quán)利，但是五五憲草關(guān)于人民權(quán)利大都規(guī)定“非依法律不得限制”字樣，換言之，即是普通法可以限制人民權(quán)利，這是不妥當?shù)�。（二）中央與地方權(quán)限問題。主張依據(jù)中山先生均權(quán)主義的原則，凡事務有關(guān)于全國性的歸中央，有因地制宜性質(zhì)的歸地方。五院制度中總統(tǒng)權(quán)力太大，容易流于個人專制之弊。英美等先進民主國家所行的國會制度，其經(jīng)驗很可采取。（三）地方制度問題。主張省為自治單位，自下而上的普選，依據(jù)中山先生遺教省長民選。省自制省憲。（四）確定國策。在憲法上明白規(guī)定有關(guān)軍事文化經(jīng)濟各方面的民主政策。②

　　進入小組討論之后，各黨派和社會賢達就今后中國應采取什么樣的憲法問題展開了激烈爭論。關(guān)于憲政當時有三種型式或藍本：一是英美資本主義國家的憲政，二是根據(jù)孫中山五權(quán)憲法所說的憲政，三是以蘇聯(lián)為代表的憲政。國民黨當然是要求采取孫中山先生的五權(quán)憲法，并且要求以“五五憲草”作為藍本。

　　民盟大多數(shù)人，還包括民社黨、青年黨以及無黨無派的社會賢達多趨向于英美式的憲政。

　　共產(chǎn)黨以及在思想上接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導的救國會和農(nóng)工黨章伯鈞知道當時要把蘇聯(lián)制度拿出來是不行的，所以也希望有一個英美式憲政，以期打破國民黨壟斷政權(quán)的局面。周恩來對馬歇爾就曾說過：“我們要英美式憲法，假如能像美國憲法那樣，我們便滿意了，只怕不可得�！雹�

　　國民黨要堅持五權(quán)憲法，中國共產(chǎn)黨、民盟等要求實行英美式的憲政，各不相讓。這樣，如何折衷五權(quán)憲法和英美式憲政便成為問題的關(guān)鍵。這個時候，民盟成員、民社黨領(lǐng)袖張君勱的方案應運而生。張君勱曾留學日本、德國，既從事實際的政治活動，又從事學術(shù)研究，是著名的憲法學家。張君勱根據(jù)孫中山先生的直接民權(quán)學說，批評“五五憲草”中的國民大會不過是間接民權(quán)，而不是直接民權(quán)，因此要回歸孫中山先生的直接民權(quán)學說，把“五五憲草”中的國民大會拿掉，公民投票運用四權(quán)（選舉、罷免、創(chuàng)舉、復決）就是國民大會，這樣就把“五五憲草”中有形的國民大會，化為公民投票運用四權(quán)的無形的國民大會。國民大會的名字還在，但“五五憲草”規(guī)定之有形的國民大會，則煙消云散。

　　接下來，張君勱主張把監(jiān)察院作為英國式的上院，把立法院當作下院，這樣就把國民大會這個一院制國會拿掉之后，把立法院和監(jiān)察院填進去，構(gòu)架了一個兩院制國會。行政院則作為英國式的內(nèi)閣，對立法院負責。立法院對行政院有不信任權(quán)，可以通過不信任投票推翻內(nèi)閣（行政院），另組新的內(nèi)閣。當然，行政院面對立法院的不信任，也可以解散立法院，實行大選，重新產(chǎn)生立法院。立法院和行政院之間形成了互相制約的關(guān)系，立法院有對于行政院的不信任之權(quán)，行政院則有對于立法院的解散之權(quán)。實行責任內(nèi)閣制之后，雖然總統(tǒng)仍然保留，但總統(tǒng)不再享有巨大的權(quán)力，只是名義上是國家的元首，其作用跟英王相似。這套方案，雖然保留了孫中山先生所主張的五院制形式，但經(jīng)張君勱偷梁換柱，塞入的完全是英國式憲政的內(nèi)容。

　　這套方案可以說最不利于蔣介石。如果蔣介石要做總統(tǒng)，那么是位居最高但沒有實權(quán)；
如果蔣介石要做行政院長，雖說有實權(quán)，但也有被立法院倒閣的危險。蔣介石會左右不是。按照周恩來的期望，是弄成一個美國式的總統(tǒng)制就不錯，現(xiàn)在一下子弄成了一個英國式的內(nèi)閣制，對蔣介石的限制更大，當然是大喜過望。

　　所以，“張君勱這種設計，在野各方面莫不欣然色喜，一致贊成；
尤其是周恩來簡直是佩服之至，如獲至寶�！雹诟�讓中國共產(chǎn)黨滿意的是，各省得制定省憲，這又頗似聯(lián)邦制的作法。這對共產(chǎn)黨是非常有利的，因為共產(chǎn)黨已經(jīng)控制了幾個省區(qū)。能夠制定省憲，那么中國共產(chǎn)黨在其所控制的省區(qū)內(nèi)將會獲得合法的更大的獨立自主性。當然這種方式是與孫中山先生所主張之地方自治思想相吻合的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　張君勱所設計的憲草原則雖然有孫中山先生五權(quán)憲法之名，而無五權(quán)憲法之實，但還是得到了國民黨首席談判代表、孫中山之子孫科的承認，國民黨其余代表亦無人反對。

　　孫科1月28日在國防最高委員會報告政協(xié)討論情況時，對此作了解釋。認為：憲草原則最大的變更就是國大由有形變?yōu)闊o形，因為有形國大開會期間，除了聽報告以外無事可議，也許會發(fā)生找問題的情形，如果設立常設機關(guān)，就會影響立法院的工作。立法院相當于下議院，行政院相當于內(nèi)閣，對立法院負責。

他還認為這些修改并不違反總理遺教，憲草原則是參考英美體制推行五權(quán)憲法。③既然孫科作為孫中山的兒子，都說沒有違反總理遺教，別人當然也就無話可說。這樣，國民黨方面便承認了政協(xié)會議的憲草原則。

　　四、政協(xié)決議的通過及評價

　　根據(jù)各方達成的協(xié)定，政治協(xié)商會議的所有決議都要五方（即國民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟、青年黨和無黨派社會賢達）一致同意，各方無論強弱，都只有一票表決權(quán)。

　　1月27日，周恩來飛返延安，在中共中央書記處會議上報告了政協(xié)商談的情況，說：解放區(qū)問題，我們把它放在和平建國綱領(lǐng)中作為一般的地方自治問題，這樣做得到了社會各界的同情，打破了國民黨的“割據(jù)”之說。軍隊國家化問題，我們提出與政治民主化平行解決，承認三人軍事小組，擊破CC派先取消中共軍隊之說。國民大會問題，我們堅持憲草的民主原則。這些意見都取得了民主同盟的同意與合作。軍事三人小組負責整編全國軍隊，國民黨口頭同意我軍編成二十師，經(jīng)過力爭定為統(tǒng)一整編。我們要求改組政府實現(xiàn)三三制，國民黨同意我黨和民盟共有三分之一的名額（合十四名），可以保證行使否決權(quán)。

　　會議認為：我們從抗戰(zhàn)結(jié)束就是和平方針，但前一段的自衛(wèi)斗爭是完全必要的。代表團取得的成績很大，方針都是正確的。并且提出爭取在行政院中取得三分之一的名額。

　　1月28日，中共中央書記處召開會議，初步商定中國共產(chǎn)黨參加政府的名單為：毛澤東、朱德、林伯渠、董必武、吳玉章、劉少奇、張聞天、周恩來。隨后召開的政治局會議聽取了周恩來的匯報，同意中共代表團在重慶商定的政協(xié)會議的各項文件，委托代表團正式簽字。周恩來在會上還提出：將來我黨參加政府時，中央要考慮搬遷問題。①

　　國民黨方面，其政協(xié)代表在會議期間通過與蔣介石的個人溝通決定對各項議程的態(tài)度。由于政協(xié)會議的結(jié)論意義重大，特別是會議所商定的“五五憲草”修正意見可能引起黨內(nèi)外反對，因此，王世杰建議將協(xié)議結(jié)果提請中央常務委員會核定后，始能由本黨代表表示接受。31日下午，在政協(xié)會議各項議案達成協(xié)議后，國民黨召集中央常務委員會討論通過各項議案，授權(quán)代表簽字。

　　這樣一個根本否定“五五憲草”中國民黨變相一黨專政和蔣介石巨大權(quán)力的憲草修改原則，為什么會得到國民黨的同意，并授權(quán)其政協(xié)代表簽字呢？實際情況是，政協(xié)會議開會期間，國民黨出席各小組的代表在會后都向蔣介石匯報，惟有孫科懶得面蔣報告，只把憲草小組會議記錄送蔣過目，而蔣卻未看。屢次請他看，他卻始終未看。到了政協(xié)會議閉幕前夕，蔣才看會議記錄，已經(jīng)晚了，來不及挽回了。而孫科之所以不當面向蔣介石報告憲草修改原則，按梁漱溟的說法，是孫科心懷鬼胎，自己想組閣當行政院長，便把蔣介石給出賣了。②不過，梁漱溟的這個分析并不可靠。孫科并沒有存心隱瞞的意思，因為孫科確實是曾經(jīng)屢次請蔣介石過目，只不過是蔣介石沒有過目。另外這和孫科在國民黨內(nèi)的地位有關(guān)，一是因為他本身就身居高位，二是因為他是孫中山的長子，這樣的特殊身份當然可以不比如其他人那樣事事面蔣。

　　這樣，政協(xié)閉幕的當天，國民黨內(nèi)的頑固派谷正剛、張道藩等人在國民黨中央大會上大吵大鬧，認為“國民黨完蛋了！什么也沒有了，投降給共產(chǎn)黨了！憲草十二條原則把‘五五憲草’破壞無遺了�！笔Y介石也表示：“我對憲草（修改原則）也不滿意，但事已至此，無法推翻原案，只有姑且通過，將來再說。”③雖然國民黨內(nèi)有反對意見，但蔣介石和國民黨還是同意承認政協(xié)會議取得的決議。

　　1月31日，政治協(xié)商會議閉幕。會議通過了五項議案，分別為《政府組織案》、《國民大會案》、《和平建國綱領(lǐng)》、《軍事問題案》和《憲法草案案》。

　　其中，《憲法草案案》規(guī)定了憲草修改的十二條原則：

　　（一）國民大會：全國選民行使四權(quán)，名之曰國民大會；
在未實行總統(tǒng)普選制以前，總統(tǒng)由縣級省級及中央議會各級選舉機關(guān)選舉；
總統(tǒng)之罷免，以選舉總統(tǒng)之同樣方法行使；
創(chuàng)制復決兩權(quán)之行使，另以法律規(guī)定。附注：第一次國民大會之召集方法，由政治協(xié)商會議協(xié)議。（二）立法院為國家最高立法機關(guān)，由選民直接選舉，其職權(quán)相當于各民主國家之議會。（三）監(jiān)察院為國家最高監(jiān)察機關(guān)，由各省級議會及各民族自治區(qū)議會選舉，其職權(quán)為行使同意、彈劾及監(jiān)察權(quán)。（四）司法院為國家最高法院，不兼管司法行政，由大法官若干組織之，大法官由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之，各級法官須超出于黨派以外。（五）考試院用委員制，其委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之，其職權(quán)著重于公務人員及專業(yè)人員之考試，委員超出于黨派之外。（六）行政院：行政院為國家最高行政機關(guān)，行政院長由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命之，行政院對立法院負責；
如立法院對行政院全體不信任時，行政院或辭職或提請總統(tǒng)解散立法院，但同一行政院長不得再提請解散立法院。（七）總統(tǒng)：總統(tǒng)經(jīng)行政院決議，得依法頒布緊急命令，但須于一個月內(nèi)報告立法院；
總統(tǒng)召集各院院長會商，不必明文規(guī)定。（八）地方制度：確定省為地方自治之最高單位；
省與中央權(quán)限之劃分依照均權(quán)主義規(guī)定；
省長民選；
省得制定省憲，但不得與國憲抵觸。（九）人民之權(quán)利義務：凡民主國家人民應享受之自由及權(quán)利，均應受憲法之保障，不受非法之侵犯；
關(guān)于人民自由，如用法律規(guī)定，須出之于保障自由之精神，非以限制為目的；
聚居于一定地方之少數(shù)民族，應保障其自治權(quán)。（十）選舉應列專章，被選年齡定為23歲。（十一）憲草上規(guī)定基本國策章，應包括國防、外交、國民經(jīng)濟、文化教育各項目。（十二）憲法修改權(quán)屬于立法、監(jiān)察兩院聯(lián)席會議，修改后之條文應交選舉總統(tǒng)之機關(guān)復決之。①

　　從上述可知，中華民國將從“五五憲草”所規(guī)定的國民大會制改變?yōu)閮稍菏降膰鴷�制，從總統(tǒng)制改變?yōu)樨熑蝺?nèi)閣制，從中央集權(quán)制改變?yōu)槭〉弥贫ㄊ�憲的省自治制度，人民的�?quán)利將得到憲法的全面保障。簡而言之，即國會制、責任內(nèi)閣制、省自治制度。政協(xié)會議通過的十二條憲法修改原則，將使國民黨的一黨專政成為歷史，中國將建立一個民主憲政國家。

　　參加政協(xié)會議的各方還承諾，保證該方案在國民大會上通過。

　　蔣介石在閉幕式的致詞中，對政協(xié)會議給予了高度評價，認為諸位會員“能開誠布公，大家本著互尊互信互助合作的精神，實事求是的尋覓各種問題合理的解決，使本會始終在祥和協(xié)調(diào)空氣之中，獲得圓滿的成就，尤為本會議最可寶貴的收獲”�！氨緯�議所決定的各項方案……都是大家竭誠洽商的結(jié)晶。我敢代表政府先行聲明，政府必須十分尊重。一俟完成規(guī)定手續(xù)以后，即當分別照案實行�！�

　　進而，蔣介石談到他的感想，認為：“‘要求自由，必先了解自由的本質(zhì)，不可只顧個人的自由，而侵犯別人的自由；
崇尚民主，必先修養(yǎng)法治的習慣，不可專責別人守法，而自己則處處置身于法外�！�我這幾句話，實在是鑒于我國社會對于自由與民主觀念的模糊和法治與守法意識的薄弱，認為社會沒有安寧，便是國家沒有基礎，人民不重法治，必使種種罪惡借民主自由之名義而行�！雹�

　　中共代表周恩來也發(fā)表了講話：“由于全國人民的期望與督促，由于盟邦的期待，由于各黨派和社會賢達的共同努力，由于蔣主席的領(lǐng)導，終于使我們這些具有長期性的歷史性的許多問題，得到了政治解決。這些問題的解決，是為中國政治開辟了一條民主建設的康莊大道，而這種解決的方式，也是替民主政治樹立了楷模�！�

　　周恩來由衷地表示：“雖然這些問題的協(xié)議和中共歷來的主張還有一些距離……但是我們愿意承認：這些協(xié)議是好的，是由于各方面在互讓互諒的精神之下得到的一致結(jié)果。我們中國共產(chǎn)黨愿意擁護這些協(xié)議，并保證為這些協(xié)議的全部實現(xiàn)，不分地區(qū)，不分黨派地努力奮斗。”“中共愿意追隨各黨派和社會賢達之后，共同努力，長期合作，為獨立自由民主統(tǒng)一的中國奮斗到底，三民主義新中國萬歲。” ①

　　民盟代表張君勱、青年黨主席曾琦、無黨派代表莫德惠等都在閉幕式上致詞，均表示擁護政協(xié)通過的五項決議案，并要精誠團結(jié)，共謀實踐。

　　政協(xié)會議的閉幕及其所達成的協(xié)議，也得到了社會輿論的高度評價。

　　《大公報》發(fā)表題為《政治協(xié)商會議的成就》的社評，認為“所協(xié)商的五項問題都已得到一致的協(xié)議，實在難得�！薄罢�治協(xié)商會議得以終獲成就，各黨派態(tài)度的妥協(xié)，都值得贊美。共產(chǎn)黨是第二大黨，對若干問題能不固執(zhí)己見，甚為難得。國民黨能著眼時代，著眼國家，值得贊揚。政治民主化與軍隊國家化，如鳥之雙翼，車之雙輪�，F(xiàn)在這兩項具備，以后施政建軍有軌轍可循，其前進之路，則歸納于政府改組，以過渡到憲政實施�！薄洞蠊珗蟆愤�提出勸告，認為憲政實行前的過渡政府，“因有多黨參加，也許要有人多嘴雜的現(xiàn)象，但大家一定要能忍耐。這樣的過渡政府，它會亂嚷嚷的走向民主。”②

　　《新華日報》連續(xù)三天分別發(fā)表題為《和平建國的起點》《中國歷史的新方向——慶祝政協(xié)會議成功》、《從協(xié)議到實施》的社論，認為這次政治協(xié)商會議確實發(fā)揮了和平協(xié)商的偉大作用，是中國歷史的創(chuàng)舉。③

　　針對一些人對于政協(xié)會議的“遺憾”和“懷疑”，《新華日報》指出，這次政協(xié)會議的成就，“應從中國整個歷史的發(fā)展上來認取，應從今日整個世界的發(fā)展上來認取，應從中國人民自身力量的壯大上來認取，從這些觀點來認識政協(xié)的這次成就，就可看到遺憾是沒有理由的，懷疑是沒有必要的�！薄爱敋v史規(guī)定要以合法與和平取勝的時候，就不應該死死執(zhí)著武器的批評�！� ④

　　國民黨的《中央日報》也認為，此次協(xié)商會議，即在政府的重大讓步之中與參加各方的開誠討論之余，獲有全面的協(xié)議，僅就會議的本身而言，已有其難能可貴的成功。不過，《中央日報》對于憲政修改原則稍有保留，認為憲法草案協(xié)議的內(nèi)容雖與國民黨的固有主張有參差之點，惟既經(jīng)協(xié)議，將來自當共同提出于國民大會之前，以備采納。④

　　從法律的程序上講，政協(xié)所商定的憲草修改原則出自于各黨派和社會賢達的協(xié)商，本身還不是憲法，因為政協(xié)會議不是立憲機關(guān)。因此，政協(xié)會議商定的憲草修改原則要成為憲法的內(nèi)容，還必須要根據(jù)這十二條原則草擬具體的憲法條文，然后提交定于5月5日召開的國民大會通過。如果通過，政協(xié)會議商定的十二條原則可算是被國民大會完全采納；
如果不通過，那么這十二條原則將被迫進行修改。這在法律程序上是無可非議的。

　　但是，參與政協(xié)會議的五方在政協(xié)會上已經(jīng)商定，保證采取一致立場使政協(xié)會議的所有決議得以在國民大會上通過。這也應該算是政協(xié)決議的一部分。如果各方遵守政協(xié)決議，那么根據(jù)十二條憲草修改原則起草的憲法草案，必定會在國民大會上通過，如果國民黨對政協(xié)決議“毀約”，那么該憲法草案便可能流產(chǎn)�？梢姡�《中央日報》的社評表明了國民黨方面一種微妙的心理，即可能利用國民大會這個“合法”的渠道，對憲草原則作有利于自己的修改。不過，國民黨的目的也是無法單方面實現(xiàn)的。根據(jù)政協(xié)會議議定的國民大會代表名額分配方案，中國共產(chǎn)黨和民盟掌握了通過憲法的否決權(quán)，不取得中國共產(chǎn)黨和民盟的同意，國民黨的修改意圖也難有作為。⑤

　　政治協(xié)商會議的成功召開及其所取得的協(xié)議，為中國描繪了一個建立民主憲政國家的前途。它是中國歷史上第一次包括全國范圍的多黨派和社會賢達的政治協(xié)商，它也是中華民國建立30多年以來的一個創(chuàng)舉，它的實現(xiàn)已經(jīng)表征到民主憲政的重要特點：多元政治力量的存在，以及用和平方式在多元政治利益中謀求妥協(xié)和平衡。政協(xié)決議的達成離不開各方的互諒互讓，特別是國共兩黨能夠適應時代潮流和響應人民呼聲，擇善而從。因此，政協(xié)決議深得人心，在人們心目中燃起了新的希望。許多人把政協(xié)決議當作中國和平、民主和建設的開始。在當時的一段時期內(nèi)，政協(xié)決議成為人們衡量各種政治力量是非的重要尺度。

　　正如鄭振鐸所言：“問題不在于這次政治協(xié)商會議的結(jié)果如何，而在于政治協(xié)商會議以后，所有的協(xié)議，能否逐一實現(xiàn)；
國民們能否更積極的督促著政府，逐漸走上更民主、更進步的大道上去�！雹�

　　不過，由于政協(xié)會議的一個疏漏，沒有將東北問題列入政協(xié)會議的議程，導致國共軍隊在東北爆發(fā)戰(zhàn)爭，并最終導致該憲政方案的失敗。其后的中國歷史以另外一種邏輯展開。

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