當(dāng)街道辦全面退出安徽銅陵的“政治生活”，而民政部表示這是一個(gè)“趨勢(shì)”時(shí)，來(lái)自青島的眼睛正在密切注視著這一切，以及它激起的官方、輿論反響。 　　目光里，有一絲質(zhì)疑，一絲焦慮。但意味深長(zhǎng)。
　　同樣是對(duì)街道辦下手，在銅陵獲得舉國(guó)關(guān)注的同時(shí)，青島市市南區(qū)的“街道轉(zhuǎn)型”改革已經(jīng)進(jìn)行了3年，但并沒(méi)有被外界所知。
　　如果說(shuō)銅陵是釜底抽薪，以減少行政管理層級(jí)來(lái)提高政府服務(wù)的效率，青島則是“漸進(jìn)改革”的樣本，保留街道辦，強(qiáng)化和增加其職能，并把人、財(cái)、物等政府的公共資源下沉到社區(qū)，由此，街道和社區(qū)在發(fā)揮其提供公共服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)社會(huì)控制的功能上都得到“盤(pán)活”。
　　在“街道辦改革”上，這或許是“兩種模式”之爭(zhēng)。
　　但無(wú)論是銅陵，還是青島，都仍局限于調(diào)整內(nèi)部的權(quán)力架構(gòu)、資源配置。改革的結(jié)果，在邏輯上往往意味著“全能政府”在基層、社區(qū)里的一種回歸。
　　這正是今天的“社會(huì)管理創(chuàng)新”所面臨的復(fù)雜性。
　　
　　“重心下移”
　　 在社會(huì)矛盾高發(fā)的今天，中國(guó)的“社會(huì)管理創(chuàng)新”，無(wú)疑都要干這兩件事情：增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力；控制政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
　　由此，有了兩個(gè)大的方向：調(diào)整內(nèi)部的權(quán)力架構(gòu)，從而間接地調(diào)整國(guó)家與公民的關(guān)系；界定國(guó)家與公民的各自活動(dòng)領(lǐng)域，嚴(yán)格約束自己，把“自治”的空間還給社會(huì)。
　　很容易想象，安徽銅陵的撤銷(xiāo)街道辦、青島的“街道轉(zhuǎn)型”，都屬于前者。
　　不過(guò)，對(duì)于面積30平方公里、人口54萬(wàn)的青島市市南區(qū)來(lái)說(shuō)，改革純屬自發(fā)。引爆點(diǎn)出乎意料。
　　2008年8月，北京奧運(yùn)會(huì)帆船比賽在青島舉行。當(dāng)時(shí)整個(gè)青島出動(dòng)了15萬(wàn)人搞歡迎儀式，其中，市南區(qū)組織10萬(wàn)人。按照國(guó)家動(dòng)員的慣例，市級(jí)機(jī)關(guān)和大型國(guó)企的人員作為“可靠的人”拉上5萬(wàn)人足夠，但是，市南區(qū)卻犯了難。
　　找10萬(wàn)個(gè)人頭毫無(wú)問(wèn)題，但要找在政治上、身體上都可靠的，卻遠(yuǎn)非一件容易的事，得到社區(qū)居民里去找，而這得精挑細(xì)選，要有前期大量的基礎(chǔ)性工作，非如此無(wú)以控制可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
　　似乎是一夜之間，市南區(qū)相關(guān)官員發(fā)現(xiàn)，從區(qū)到街道這些行政層級(jí)，其實(shí)是懸置于居民之上，看起來(lái)社會(huì)秩序得到有效控制，國(guó)家動(dòng)員能力沒(méi)有問(wèn)題，但它們其實(shí)是另一套和社會(huì)無(wú)關(guān)的系統(tǒng)，已經(jīng)脫節(jié)。
　　“那個(gè)時(shí)候我們突然發(fā)現(xiàn)，基層的力量是相當(dāng)薄弱的，當(dāng)你要玩真的時(shí)候，原有的從區(qū)到街道的體制，在發(fā)動(dòng)和組織群眾上根本玩不轉(zhuǎn)�！笔心蠀^(qū)委一官員向本刊記者表示。
　　很快，2008年9月，在“重心下移，固本強(qiáng)基”理念下，街道邁開(kāi)了轉(zhuǎn)型的步伐。
　　作為改革的“激勵(lì)”，市南區(qū)把在街道工作和政治升遷進(jìn)行捆綁，以現(xiàn)實(shí)主義原則召喚想闖想干的干部到街道工作。官方把它表述為“街道是培養(yǎng)干部、鍛煉干部、選撥干部的陣地”。反向解讀就是，如果一個(gè)官員不愿意到街道去干，相對(duì)而言，升遷的事情就不要去想了。
　　一位官員把這一激勵(lì)所包含的合法性壓力表述得非常到位：“你都不了解街道，不了解社區(qū)，不了解基層，有什么權(quán)利去制定政策？”
　　中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所研究員單光鼐則說(shuō)，“干部應(yīng)該成為老百姓的熟人。”
　　按照改革思路，區(qū)政府有很多職能和公共資源要下沉到街道。方法和在全國(guó)各地?zé)o異，就是放權(quán)，將財(cái)政支付預(yù)算、城區(qū)建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)等職能一并由區(qū)職能部門(mén)下放到街道。
　　由此，既有權(quán)也有錢(qián)的街道不再是簡(jiǎn)單的“政府派出機(jī)構(gòu)”或“二傳手”角色，它被打造成一個(gè)真正的“基層政府”。
　　
　　“合署辦公”
　　在整個(gè)權(quán)力架構(gòu)中，人、財(cái)、權(quán)、物向下配置到街道這一層還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還沒(méi)有和居民直接面對(duì)。按照改革的預(yù)設(shè)，最終它要達(dá)到社區(qū)。
　　社區(qū)在理論上是一個(gè)“居民自治”的空間，但由于“社會(huì)”較為弱小，“自治”缺乏足夠的資源。在這個(gè)“自治”空間里，國(guó)家的力量和社會(huì)的力量交叉、重疊、沖撞，而后形成一體。
　　從市南區(qū)“街道轉(zhuǎn)型”改革的一整套理念和方法看，街道的人、財(cái)、權(quán)、物下沉到社區(qū)，和區(qū)政府的人、財(cái)、權(quán)、物下沉到街道并無(wú)二致。它是公共權(quán)力和公共資源在社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行配置的延伸。
　　 這里，最重要的一環(huán)，就是街道黨工委委員下到社區(qū)去當(dāng)社區(qū)工作站站長(zhǎng)，對(duì)社區(qū)工作負(fù)總責(zé)。同時(shí)，還有些公務(wù)員也跟著一起下社區(qū)，或在社區(qū)配置公務(wù)員、事業(yè)單位編制崗位。按照關(guān)于“充實(shí)壯大基層力量”的官方解釋?zhuān)�這么做是一個(gè)保障性的策略，使社區(qū)能夠有資源和權(quán)威行使基本的社會(huì)治理，提供公共服務(wù)。
　　市南區(qū)珠海路街道香港花園社區(qū)是一個(gè)高度城市化的小區(qū)。在這個(gè)社區(qū)里，社區(qū)工作站設(shè)了多個(gè)“社區(qū)工作者”崗位，從組織、維穩(wěn)，到衛(wèi)生、民政等，一應(yīng)俱全。這樣的社區(qū)，與人們平常所看見(jiàn)的那種潰敗或散漫的“社區(qū)”，可謂有天壤之別。
　　讓市南區(qū)很多人感到自豪的是，在社區(qū)里辦事、活動(dòng)、議事，從此不再“打游擊”，“三個(gè)中心”（管理中心、醫(yī)療中心、文化中心）就可以滿(mǎn)足他們的需要。這一切，源于2009年底市南區(qū)政府的一個(gè)決議：為所有的社區(qū)建造1000平方米以上的“三個(gè)中心”。
　　當(dāng)國(guó)家的力量進(jìn)入社區(qū)，無(wú)論是在公共服務(wù)、文化娛樂(lè)，還是在鄰里糾紛、社會(huì)治安上，局面都大大改觀(guān)。但它碰到了一個(gè)問(wèn)題：如何尊重居民的自治？
　　香港花園社區(qū)工作站站長(zhǎng)索春梅和居委會(huì)主任董作蘭都表示，彼此其實(shí)是在共同協(xié)作，各有側(cè)重�！皺C(jī)構(gòu)分設(shè)，合署辦公”。像有些事情，作為自治組織的居委會(huì)缺乏制約手段，無(wú)能為力，這個(gè)時(shí)候，只能是具有行政資源和一定的制約能力的社區(qū)工作站出馬，才能解決問(wèn)題。而在很多方面，社區(qū)工作站就沒(méi)有辦法，只能靠居委會(huì)的熱情去溝通。
　　在這里，有一個(gè)隱含的預(yù)設(shè)，就是居委會(huì)和社區(qū)工作站的工作基于共同利益，或總能達(dá)成共識(shí)。
　　
　　自治困局
　　中國(guó)自改革開(kāi)放后，傳統(tǒng)社會(huì)日益被解構(gòu)，單位體制破產(chǎn)，在高度流動(dòng)性中，人變成一個(gè)個(gè)相互游離的社會(huì)原子。如何“管理”這些無(wú)序化的原子，構(gòu)成很多地方官員的一種焦慮。
　　一種思路是：當(dāng)一個(gè)人從“單位人”，從以前的社區(qū)被放逐出來(lái)，變成了“社會(huì)人”時(shí)，能夠有一種力量讓他成為“社區(qū)人”。
　　“社區(qū)人”建基于契約精神之上，遠(yuǎn)非一大幫人住進(jìn)一個(gè)小區(qū)就成為“社區(qū)人”。他以契約精神來(lái)界定自己和他人，以及和政府的關(guān)系。真正的社區(qū)自治，就是在契約基礎(chǔ)上產(chǎn)生。
　　問(wèn)題在于，一個(gè)社區(qū)要得到有效治理，就資源而言，只靠居民自己肯定不行，要么就得和政府打交道，要么就得和市場(chǎng)打交道。
　　比之其它城市社區(qū)居民和物管之間的復(fù)雜糾葛，市南區(qū)湛山街道辦的仰口路社區(qū)顯示出了一種把人“社區(qū)化”的路徑。它似乎復(fù)活了過(guò)去單位體制下的社區(qū)，在城市里建立了一個(gè)小范圍的“熟人社會(huì)”。
　　這一路徑值得思考，雖然居民自我管理的空間，仍有待繼續(xù)拓展。
　　在公共領(lǐng)域，很多人擔(dān)憂(yōu)政府力量過(guò)多地介入社區(qū)所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)。安徽銅陵撤銷(xiāo)街道辦的改革已經(jīng)強(qiáng)烈地暗示，政府的力量直達(dá)社區(qū)，很難避免會(huì)壓抑“社會(huì)”的自我發(fā)育。但是，如果政府的資源配置主要在街道以上，就有另外一個(gè)后果，就是居民難以享受到到位的公共服務(wù)，從而為穩(wěn)定埋下隱患，就如現(xiàn)在很多地方一樣。
　　這個(gè)悖論，構(gòu)成了“社區(qū)自治”的一大困境。
　　在中國(guó)“強(qiáng)政府―弱社會(huì)”格局中，政府可以用它所掌握的資源做一切事情，沒(méi)有它搞不定的，但“社會(huì)”不能。以社區(qū)的“居民自治”來(lái)說(shuō)，選舉、自我管理等等，如果擺脫控制，都沒(méi)問(wèn)題，但是，它本身不具備多少能力向社區(qū)居民提供公共服務(wù)。
　　當(dāng)然，提供公共服務(wù)本是政府應(yīng)該盡到的義務(wù)。問(wèn)題是，當(dāng)政府的資源下沉到社區(qū)，支配這些資源的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，也必然如影隨形�！吧鐣�(huì)管理”這四個(gè)字似乎已經(jīng)暗示，在政府提高自己對(duì)社區(qū)提供公共服務(wù)的能力時(shí)，也必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的社會(huì)控制。無(wú)論如何，當(dāng)一個(gè)人可以方便地在社區(qū)里享受醫(yī)療、計(jì)劃生育、衛(wèi)生、交通等公共服務(wù)時(shí)，他必然要面對(duì)“政府”的在場(chǎng)。
　　換言之，現(xiàn)在缺乏把政府提供公共服務(wù)，以及進(jìn)行社會(huì)管理這兩個(gè)職能剝離開(kāi)來(lái)的機(jī)制或制度。而“全能政府”，倒恰恰把它們完美地結(jié)合在一起。
　　就爭(zhēng)議不斷的銅陵“撤銷(xiāo)街道辦”模式，市南區(qū)委一名頗有理論水平和視野廣闊的官員表示，它適合于中小城市，這些城市的特點(diǎn)是人口少，地域小，情況簡(jiǎn)單，因此，或可推行。但是在像北京、上海、廣州、深圳這樣的特大城市，以及青島、杭州、南京這樣的區(qū)域性中心城市，那就不現(xiàn)實(shí)。即使撤銷(xiāo)了街道辦，在區(qū)一級(jí)政府和社區(qū)，由于行政機(jī)構(gòu)的牽扯，也會(huì)導(dǎo)致人員大量增加。
　　這是就“街道辦到底是撤銷(xiāo)還是轉(zhuǎn)型”而言。
　　而對(duì)于銅陵和青島，以及其它地方來(lái)說(shuō)，都面臨一個(gè)共同的問(wèn)題，作為壓力無(wú)法繞開(kāi)：政府如何既能提供好公共服務(wù)，同時(shí)又能在社會(huì)自治的領(lǐng)域里退出來(lái)？

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