學(xué)界對政界的影響正在深入而持續(xù)地進(jìn)行。誠然，中國尚未形成一大批類似于西方“思想庫”的機構(gòu)及其工作機制，然而對當(dāng)下之中國來說，正日益呈現(xiàn)出疾速發(fā)展與隱憂重重兩相交織的狀態(tài)。在此背景下，下一步如何走，改革如何推動，困局如何破解，既需要決策者之果敢與魄力，亦需要廣納民智，保證決策的科學(xué)化與民主化。而更充分地發(fā)揮相關(guān)智囊機構(gòu)的作用，無疑有益于這一目標(biāo)的實現(xiàn)。
　　為此，記者經(jīng)詳細(xì)采訪，為讀者勾勒出正在成形中的中國官方智庫譜系，并試圖呈現(xiàn)他們對決策層的影響與工作方式。從中或許可以管窺，對于這樣一個龐大而復(fù)雜的國家而言，諸多重大決策，究竟是如何出臺的。
　　
　　一個公開又隱秘的群體
　　
　　北京香山腳下，中共中央黨校的教授們，繼續(xù)成為記者“寵兒”，十七大召開前夕，學(xué)校關(guān)鍵部門的教授們都要應(yīng)對記者們的高頻約訪，尤其是被認(rèn)為參與了十七大有關(guān)籌備工作的學(xué)者們，也許他們的談話，就能讓媒體嗅到十七大的動向。
　　密集約訪不僅在十七大前，過去5年，每次中央全會召開前后，“中央黨校教授”都是媒體采訪重點，甚至包括新華社――十六屆六中全會前，新華社發(fā)表了一系列“吹風(fēng)”稿件，“中央黨校教授”成為有關(guān)話題的權(quán)威闡述者。
　　媒體的熱情來自一貫經(jīng)驗：由于教授們經(jīng)常和高級官員接觸，高層的很多重要講話都在中央黨校發(fā)表，因此中央黨校教授對趨勢往往有更準(zhǔn)確的理解。
　　真正吸引媒體的，是中央黨校作為執(zhí)政黨理論智庫的地位――這意味著接受采訪的教授，或許就為他感興趣的中央決策提供過智力支持。所以，中新社最近的一篇文章說，“被視為對十七大報告定調(diào)的‘6?25講話’就是出自這個充滿傳奇色彩的大院�！�
　　事實上，“充滿傳奇色彩的大院”不僅是中央黨校。中國社會科學(xué)院2006年的總結(jié)要點就包括要做中央“思想庫和智囊團(tuán)”的目標(biāo)，以過往的慣例看，該機構(gòu)會有專家參與了各方矚目的十七大報告的起草。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心，這一以經(jīng)濟(jì)研究著稱的國務(wù)院直屬機構(gòu)的眾多專家，參與《政府工作報告》的起草和調(diào)研。
　　而在國家行政學(xué)院學(xué)習(xí)的副省長們則剛剛結(jié)束了一個以“社會保障”為主題的專題研究班，該院教授說，相關(guān)建議會以咨詢報告的形式上報給國務(wù)院――這是國家行政學(xué)院為高層提供的咨詢渠道之一。
　　同樣不能忽視的是國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院，近年中央做出重大決策前，該機構(gòu)都是與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的調(diào)研課題的重要承擔(dān)者，該院也參與每個“五年計劃(規(guī)劃)”的起草。
　　中央黨校、國家行政學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心……它們有一個共同的名字，即官方智庫(或官方智囊機構(gòu))。改革開放二十多年來，中國高層智庫體系日益發(fā)育，其數(shù)量已不下十個。
　　這是一個既公開又隱秘的群體：公開是因為這些機構(gòu)早為人熟知，隱秘則是因為他們作為智囊機構(gòu)如何為高層提供決策服務(wù)，公眾卻知之甚少。
　　
　　為高層決策提供參考
　　
　　一個普遍關(guān)心的問題是，智囊機構(gòu)如何為高層決策提供參考？
　　因為定位不同，各機構(gòu)參與的方式也有不同，從宏觀層面說，這些機構(gòu)的影響經(jīng)常體現(xiàn)在中共黨代會報告、中央全會相關(guān)決議、“五年計劃(規(guī)劃)”和《政府工作報告》的形成中。
　　上述文件往往是某段時間的綱領(lǐng)性文件，而智囊機構(gòu)人員參與其中，并讓自己的觀點為報告所吸收，也成為其影響決策的最佳手段。中央黨校、中國社科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心和國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院等經(jīng)常成為主要參與機構(gòu)。
　　“中共十二大以后逐步形成一種慣例，歷屆黨代會和要做出重要決策的中央全會，中央除召開常規(guī)座談會聽取各方面意見外，還要委托中辦、中央政策研究室、中央財經(jīng)小組等單位擬定一些重大研究題目，布置給全國比較有代表性的研究機構(gòu)�！眹�家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原院長白和金對南方周末記者說，“之前一年，一些權(quán)威機構(gòu)就會給我們分配任務(wù)�！敝劣谇�道，“如果是上面布置下來的研究，當(dāng)時就會說清楚如何上報。”
　　“十四大前，我們就領(lǐng)了一個任務(wù)，做關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本框架的研究。”當(dāng)時各方對“要不要搞市場經(jīng)濟(jì)，怎么搞市場經(jīng)濟(jì)”意見紛繁。
　　宏觀經(jīng)濟(jì)研究院提出了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一些基本特征，比如“公有制為主體”、“充分發(fā)揮市場的優(yōu)化配置作用和國家的宏觀調(diào)控相結(jié)合”等，“這些提法對以后的一系列政策都有影響”。
　　而中央黨校則經(jīng)常參與黨代會報告中相關(guān)理論部分的起草，原中共中央黨校副校長龔育之撰文說，鄭必堅(原中央黨校常務(wù)副校長)相繼參加了十五大報告(負(fù)責(zé)“鄧小平理論的歷史地位和指導(dǎo)意義”)、十六大報告(負(fù)責(zé)前面總論部分)的起草，又參加了這期間各次中央全會的理論性綱領(lǐng)性決議的起草。
　　中國社會科學(xué)院亦是參與黨代會報告起草的傳統(tǒng)機構(gòu)，例如中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員張卓元曾連續(xù)參與了幾屆黨代會報告的起草工作，他也是十六大報告起草小組經(jīng)濟(jì)組的成員之一。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰則是十四屆三中全會、十五屆四中全會、十六屆二中全會、三中全會決定起草人之一，相對而言，這些決定都是關(guān)于經(jīng)濟(jì)問題的文件。
　　參與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“五年規(guī)劃”(“十一五”之前稱“五年計劃”)也是上述智囊機構(gòu)發(fā)揮影響的重要方式，“每一個五年計劃的制定，我們都要做大量研究工作。”白和金說。白是國家“十一五”規(guī)劃專家委員會成員。
　　智囊機構(gòu)影響決策的另外一個直接途徑則是成為政治局集體學(xué)習(xí)的講課者，這或許是影響高層最直接的手段，“雖然前面的講稿為集體智慧，但后面專家回答問題時可以講述個人的觀點�！庇袑W(xué)者如是說。
　　
　　匯總高官意見的平臺
　　
　　引人注意的是，在核心官方智囊機構(gòu)中，中央黨校和國家行政學(xué)院因其學(xué)員都為高級官員，發(fā)揮了與其他智囊機構(gòu)不同的作用。
　　兩個機構(gòu)還有就重大問題進(jìn)行研究和交流的省部級官員專題研究班。國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任王偉透露，國務(wù)院一個重大政策出臺前夕，往往會先在國家行政學(xué)院辦一個省部級專題研討班。
　　“比如要舉辦一個財政體制改革研討班，會由文件起草部門(比如財政部)的部長、副部長到學(xué)院來宣講，就為什么要搞，背景是什么，基本內(nèi)容是什么，難點是什么，要解決什么問題，征求省部長班的學(xué)員意見�！�
　　“經(jīng)過討論，匯總研討班意見，制成簡報向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)報。研討班結(jié)束時，大多由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)員座談。他們看了簡報，了解了情況，再聽學(xué)員當(dāng)面發(fā)表意見后，一般會就這個問題做一次講話。根據(jù)研討班以及國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)講話精神，有關(guān)起草小組再對文件進(jìn)行完善，然后報國務(wù)院會議，批準(zhǔn)決定�！蓖鮽フf。
　　第一次開辦省部級干部專題研討班是在1998年3月底。根據(jù)當(dāng)時國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示，主題為推進(jìn)政府機構(gòu)改革�！把杏懓嘤幸话偃俗笥�，各部至少有一個主管副部長，部分省的常務(wù)副省長、副省長，重慶市則是由擔(dān)任市編委主任的副書記、市人大常委會主任參加。在研討班上，中編辦負(fù)責(zé)人介紹國家機構(gòu)調(diào)整方案，人事部負(fù)責(zé)人講人員分流的解決方案等。”
　　王偉當(dāng)時負(fù)責(zé)這個班的具體工作，“國務(wù)院當(dāng)時只找了部分省，但好多省得到消息后，通過各種渠道想?yún)⒓�。可以說，這個班的學(xué)員都參與了決策。他們根據(jù)各自部委和所屬省的具體情況提出了很多建議，這對后來修改有關(guān)文件起了很大作用�！�
　　國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部主任劉峰說，此后這種專題研討班成為慣例，一般每年舉辦兩次。
　　這些專題研討班一般都緊扣當(dāng)時的決策熱點，比如1998年的題目是“金融改革與監(jiān)管”，2000年是“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”�！敖衲昱e行的兩次研討的題目分別是‘社會管理’和‘社會保障’”。
　　中央黨校省部級官員專題研究班也有類似作用，不過研討的話題往往更具理論色彩，帶有“黨口”的鮮明特色。
　　
　　更直接的服務(wù)
　　
　　相對中央黨校和國家行政學(xué)院，中央各部委研究機構(gòu)的政策研究則更為具體。以國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院為例，每年大約要做三四百個課題。“一類為縱向課題，主要是上面布置的任務(wù)，每年大約有六十多個，量不大，但是規(guī)模很大�！卑缀徒鹫f。
　　另一類為橫向課題，主要是中央各部委委托的課題，包括一些省市政府，甚至縣政府也會委托他們，每年至少有二百多個，這一部分，委托單位要負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費。
　　還有一種是應(yīng)急性研究課題，一般在突發(fā)事件之后布置下來，往往要求短時間內(nèi)拿出報告，有時甚至要求在一星期內(nèi)拿出方案。
　　“我們在‘亞洲金融風(fēng)暴’、‘9?11事件’、‘美國次債危機’之后都曾接過這樣的課題。一般不要求面面俱到，有的非常簡短，甚至就是幾千字，但要求對形勢有充分把握，有自己見解。”
　　由于部委研究機構(gòu)和決策部門關(guān)系緊密，有時會造成這樣一種印象，就是研究者發(fā)表的意見很可能是政策的暗示、是放刺探氣球。
　　有關(guān)研究者回憶，“亞洲金融危機”期間，中國政府多次申明“人民幣不貶值”，而宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的一研究人員以個人名義在媒體上發(fā)表了一篇文章，“前面的部分說得都很好，但最后，他表達(dá)了一點個人看法，說‘人民幣的匯率應(yīng)該有點彈性’，香港媒體認(rèn)為這是政府在放信號，當(dāng)天香港匯市就發(fā)生波動，直到發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)表示人民幣匯率不會變，香港匯市才穩(wěn)定下來�！�
　　目前，宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的學(xué)者說話非常謹(jǐn)慎。
　　按現(xiàn)有決策體制，中央關(guān)于某個領(lǐng)域的政策，往往由相關(guān)部委負(fù)責(zé)制定，其中部委下屬研究機構(gòu)由此往往發(fā)揮影響中央的作用。
　　2005年前后，拖欠農(nóng)民工工資的問題嚴(yán)重，總理溫家寶也替農(nóng)民工討薪，勞動保障科學(xué)研究院工資所不久就接到部里任務(wù)，“研究拖欠農(nóng)民工工資的問題，要求兩個月內(nèi)拿出結(jié)果�！惫べY所所長蘇海南說。
　　該所隨后形成了一個報告，“這些措施辦法(報告里的)最后濃縮到國務(wù)院2006年2月發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》里�！�
　　一些部委也就所屬領(lǐng)域出現(xiàn)突發(fā)性問題尋求咨詢，“今年麥當(dāng)勞肯德基雇用大學(xué)生，只給很少的工資，工會部門說他們違法，作為勞動保障部門應(yīng)該表態(tài)，但按當(dāng)時政策，這種類型的兼職不屬勞動關(guān)系，企業(yè)就認(rèn)為，大學(xué)生不受最低工資制度的保護(hù)�！�
　　“部領(lǐng)導(dǎo)讓我們研究如何做出回答，我們認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，不能直接說這些企業(yè)違法，但他們至少是與企業(yè)的社會責(zé)任以及‘以人為本’的理念相違背的�！碧K海南說。
　　“我們離部門決策確實更近一些，研究的課題也更為實際，有些人說我們有一定的官方色彩，直接適應(yīng)了官方的政策設(shè)計需求，這是因為分工不同。”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康說，“但這種政策設(shè)計研究也需要我們以較雄厚的基礎(chǔ)理論研究做支撐�！�
　　早在1980年代中期，賈康和他所在的單位就開始研究分稅制，“我們提出了系統(tǒng)的研究成果，潛移默化地影響決策。”現(xiàn)在財政科學(xué)研究所成員經(jīng)常參加中央財經(jīng)決策高層的相關(guān)座談和會議。
　　“國家的一些方案要落實到部委，而任何一個部委，具體提方案對策大都是落實到某個司，然后是這個司的某個處，最后就是幾個人來想辦法，所以他們需要專家支持�！敝袊�社科院國際研究學(xué)部主任張?zhí)N嶺對記者說。
　　張?zhí)N嶺說，相關(guān)機構(gòu)非常清楚專家們的專長。記者無法確證它們是否有專家?guī)烀麊危�但張說，一旦有事，這些機構(gòu)馬上就可以找到所需的專家�！巴ㄟ^各種會議，它們和專家建立了非常密切的關(guān)系。”
　　
　　更重要的途徑
　　
　　事實上，除去各種公開渠道外，智囊機構(gòu)影響高層決策還有一種方式，即各種“內(nèi)參”，公開資料顯示，這些內(nèi)參一般可報送中辦和國辦。
　　中央黨校教授周天勇曾在一篇名為《中央黨校在黨和國家政治生活中的地位和作用》的文章中提到，該�！坝兄苯铀椭醒胗嘘P(guān)領(lǐng)導(dǎo)的《思想理論內(nèi)參》，也有內(nèi)部發(fā)行的《理論動態(tài)》”。其中，《理論動態(tài)》曾發(fā)表《實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》一文，該文章后來引發(fā)著名的真理標(biāo)準(zhǔn)大討論。
　　中國社會科學(xué)院網(wǎng)站上的資料顯示，該機構(gòu)有名為《中國社會科學(xué)院要報》(信息專報)的內(nèi)參，信息專報主要刊登社科界對重大問題進(jìn)行調(diào)查研究、分析論證、對策建議的稿件，不定期出版，每期發(fā)表一篇稿件，4000字左右。
　　社科院辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，該機構(gòu)“幾乎每天都要向中辦和國辦報送材料”。中國社科院的數(shù)據(jù)說，這種增長態(tài)勢自2003年以來表現(xiàn)尤為明顯，2004年該院報送的信息材料達(dá)到400多篇，是前一年的兩倍。
　　國家行政學(xué)院有自己的內(nèi)參名為《咨詢與研究》�！拔覀兊脑洪L、國務(wù)院秘書長華建敏在學(xué)院開學(xué)典禮上特別講道：‘這個內(nèi)參每期我都認(rèn)真地看。’他看了之后還會有選擇地轉(zhuǎn)送給國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，或批示給有關(guān)部門看。比如有關(guān)事業(yè)體制改革的內(nèi)參，他就批給了人事部和中編辦。”王偉說。
　　《咨詢與研究》2005年試刊的時候，王偉寫了《關(guān)于加強行政倫理法制建設(shè)的幾點意見》。擔(dān)任主編的是國家行政學(xué)院一位副院長。“他親自修改稿件，并先報送華建敏院長看�？戳酥�后覺得行，再向國務(wù)院報。據(jù)說，國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)也看了。后來，學(xué)院鼓勵我們，將到下面調(diào)研時發(fā)現(xiàn)的重大問題，寫成內(nèi)參�！�
　　之前的2002年1月，某地高速公路上發(fā)生了兩個部門的摩擦事件。此事根源在于行政體制不順。“我們就同新華社合作，通過在四個省的實地調(diào)查和拍攝，搞了一個‘高速公路管理體制調(diào)查’的音像內(nèi)參，報送中央�！蓖鮽フf�！笆�六大前夕，突然接到一個電話，中央辦公廳要求我們寫一個文字材料，后來得知，是中央領(lǐng)導(dǎo)同志的意思。通過這個事情，我清楚感覺到：中央領(lǐng)導(dǎo)很關(guān)注行政體制改革問題�！�
　　這些智囊機構(gòu)的專家如果想讓自己的建議能更快速的被接受，還要用更簡潔易懂的形式來表達(dá)。“你要讓相關(guān)部門很快明白你的意思�！眹�家行政學(xué)院政治學(xué)教研部主任劉峰說，“自己感覺很好，但上面根本不知道你說什么，中間環(huán)節(jié)就給刷下來了�！�
　　另一個無法忽視的渠道則是智囊機構(gòu)學(xué)者對相關(guān)官員的私人影響，這被稱為“納諫”。復(fù)旦大學(xué)教授孫哲于2004年發(fā)表在《復(fù)旦學(xué)報》上的一篇文章曾列舉了智囊機構(gòu)學(xué)者在外交領(lǐng)域施展私人影響的情況：“‘納諫’行為一般有三種基本形式，一部分體現(xiàn)在一些重要外交智囊撰寫的內(nèi)參報告上，此類報告通常直接交給某些重要領(lǐng)導(dǎo)人或其秘書；一部分體現(xiàn)在思想庫人員與領(lǐng)導(dǎo)私下接觸的談話、專題匯報中的外交設(shè)想中；一部分則是學(xué)者在研討會發(fā)言或某些活動之后因發(fā)表某類看法受到領(lǐng)導(dǎo)重視，奉命完成的更為詳細(xì)的專題報告�！�
　　
　　“沒有一個肯聽取意見的
　　政府會垮臺”
　　
　　官方智囊機構(gòu)龐大體系背后，是決策者們面臨的越來越復(fù)雜的決策背景。1986年，時任國務(wù)院副總理的萬里提出決策民主化和科學(xué)化的問題，其后，中共領(lǐng)導(dǎo)層多次談及這個話題�！氨緦谜�府在最初的一年半之內(nèi)3次修訂國務(wù)院工作規(guī)則，越來越強化科學(xué)民主決策。”王偉說。
　　國家行政學(xué)院教授汪玉凱對記者說，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)2003年在國家行政學(xué)院給省部長班講話時承諾，“他當(dāng)時大意是說，本屆政府要做到‘一些重大決策沒有經(jīng)過調(diào)查研究的不作出，沒有經(jīng)過專家論證的不作出’�！�
　　如此背景下，智囊機構(gòu)和學(xué)者的作用自然越來越被重視。不過中央編譯局當(dāng)代所所長何增科說，跟國外不同的是，現(xiàn)在中國官方智囊機構(gòu)和學(xué)者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路，這也跟中國現(xiàn)在一些大的制度設(shè)計還沒理順有關(guān)�！案母镩_放后很長一段時間，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的春天，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家影響了中央的決策；十五大之后，是法學(xué)的春天，包括中國社科院法學(xué)所在內(nèi)的一些機構(gòu)，參與了許多法律的起草工作；而現(xiàn)在則是社會學(xué)的春天�！彼�說。
　　高層推動決策科學(xué)化的決心是顯而易見的，王偉對記者說，他印象深刻的是溫家寶總理在國家行政學(xué)院省部長研討班上的一次講話，王還記得，其時這位共和國總理對在場的省部長們說，“沒有一個肯聽取意見的政府會垮臺。”

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