楊開峰：中國行政倫理改革的反思：道德、法律及其他
發(fā)布時(shí)間:2020-06-18 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊： 
對于現(xiàn)代國家的合法性和有效性而言，行政倫理必須達(dá)到一個(gè)較高的標(biāo)準(zhǔn)，但盡管經(jīng)過了大量研究和長達(dá)幾個(gè)世紀(jì)的試驗(yàn)，眾說紛紜之下，通往一個(gè)具有高水準(zhǔn)的倫理政府的路徑卻仍然模糊不清。我國也不例外——1978 年以來，盡管政府已經(jīng)開展了各種各樣的反腐敗運(yùn)動(dòng)，但在改革期間腐敗現(xiàn)象還是沒有得到完全控制。國務(wù)院總理溫家寶( 2008)指出，“腐敗現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，反腐倡廉的任務(wù)仍然艱巨”。
【摘 要】論文將我國建國以來反腐敗戰(zhàn)略的演進(jìn)大致劃分為4個(gè)階段，進(jìn)而在各階段考察了品格倫理(道德教育)和法律戰(zhàn)略的關(guān)系，以及它們的政策有效性。同時(shí)還發(fā)現(xiàn)，在道德和法律這兩個(gè)因素之外，還存在其他一些因素——權(quán)力、統(tǒng)治、資源和文化，僅僅著力于道德教育和反腐法令是不夠的。
【關(guān)鍵詞】行政倫理 腐敗 法治 德治 改革
對于現(xiàn)代國家的合法性和有效性而言，行政倫理必須達(dá)到一個(gè)較高的標(biāo)準(zhǔn)，但盡管經(jīng)過了大量研究和長達(dá)幾個(gè)世紀(jì)的試驗(yàn)，眾說紛紜之下，通往一個(gè)具有高水準(zhǔn)的倫理政府的路徑卻仍然模糊不清。我國也不例外——1978 年以來，盡管政府已經(jīng)開展了各種各樣的反腐敗運(yùn)動(dòng)，但在改革期間腐敗現(xiàn)象還是沒有得到完全控制。國務(wù)院總理溫家寶( 2008)指出，“腐敗現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，反腐倡廉的任務(wù)仍然艱巨”。
從我國反腐敗的經(jīng)驗(yàn)中我們能學(xué)到什么呢？ 本文討論的是我國建國以來反腐敗戰(zhàn)略的演進(jìn)，尤為側(cè)重于考察品格倫理(道德教育)和法律戰(zhàn)略的關(guān)系，以及它們的政策有效性。本文將60年粗略地分為4個(gè)歷史階段，并將圍繞每個(gè)階段腐敗的原因和定義、采取的措施、建立的制度、使用的話語，以及政策有效性展開討論。本文的重點(diǎn)并非從腐敗案例的類型和數(shù)量上討論腐敗的程度，而在于討論政府采取了哪些策略來抑制腐敗。有關(guān)我國腐敗問題已有很多文獻(xiàn)(Gong， 1994， 2000；
Kwong， 2000)。本文關(guān)于20世紀(jì)90年代中期以前的反腐敗運(yùn)動(dòng)的討論借鑒了許多此類文獻(xiàn)，而對于近年來的討論，則更多使用了正式的政策資料、領(lǐng)導(dǎo)人的講話和一些新聞報(bào)道。
一、行政倫理的道路之爭
在一定意義上，某社會(huì)當(dāng)中執(zhí)政理念的核心是如何實(shí)現(xiàn)行政倫理，其答案由此也因人而異。迄今為止，關(guān)于達(dá)到倫理標(biāo)準(zhǔn)的道路之爭議主要存在于以下兩者之間，一種主張法治(體現(xiàn)在韋伯的觀點(diǎn)中) ，一種主張德治。在美國公共管理相關(guān)文獻(xiàn)中，這一分歧在“芬納- 弗雷德里克爭論”( Finer2Friderick Debate)中、道德“低道路”和“高道路”之間、“遵循倫理?xiàng)l文”( comp liance ethics)和“追尋倫理理想”( asp irational ethics) 之間的緊張關(guān)系中(Hejka2Ekins，1994)都有所體現(xiàn)。一般說來，第一條道路(法律戰(zhàn)略)傾向于用已經(jīng)建立的法律、制度、規(guī)定來阻止和懲罰腐敗行為；
而第二條道路(文化戰(zhàn)略)則重在通過各種形式的教育來培養(yǎng)個(gè)人的道德品格。其中，法律道路典型地體現(xiàn)在美國的憲法當(dāng)中，它強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)一種合理的制度以使人們在追求個(gè)人利益的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)公共利益——其初始假定為人不是天使，因而制度建設(shè)的前提是承認(rèn)這一點(diǎn)，而不是試圖依賴于改變個(gè)人的道德品質(zhì)的或然性。與此相反，體現(xiàn)在儒學(xué)與亞里士多德學(xué)派中的文化道路，則強(qiáng)調(diào)道德教育和培養(yǎng)良好品格。弗雷德里克森( Frederickson， 2002)提出，西方官僚制度建立在法治的基礎(chǔ)上，而東亞官僚制度建基于人治(即德治) 。
他認(rèn)為，人治或者說德治應(yīng)該融入到西方的思想中，從而為官僚制度形成一種更好的倫理基礎(chǔ)。我們姑且稱之為第三條道路——一種綜合性道路。這種綜合性道路是否能在現(xiàn)代社會(huì)取得成功呢？作為儒學(xué)的起源地，我國則是一個(gè)很好的可供研究的案例所在。從我國的政策文件來看，前兩條道路似乎都同樣得到強(qiáng)調(diào)。盡管以法治國是中國改革開放以來的一個(gè)指導(dǎo)性原則，道德教育始終沒有放松。
至少在大部分的西方國家中，整合法治與德治的綜合性道路還未能取得成功(也許除了荷蘭以外，見Blijswijk et al. ， 2004) 。以美國為例，法律戰(zhàn)略在過去的幾十年中都在占據(jù)著主導(dǎo)地位。1978年，《美國政府倫理法》( The Ethics in Government Act)建立了政府倫理辦公室(Office of Government Ethics， OGE)來監(jiān)控公私利益沖突和實(shí)行官員收入公開， 1989 年的《美國政府倫理改革法》( TheEthics Reform Act)又對此加以強(qiáng)化，許多州政府和地方政府也予以效法。為確�；谝�(guī)則的倫理行為，美國的官僚制度設(shè)計(jì)出了精密復(fù)雜的正式問責(zé)系統(tǒng)。然而， OGE的要求往往給員工造成了沉重的負(fù)擔(dān)，給業(yè)績帶來不利的影響，而且并沒有提升公眾對于公務(wù)員操守的信心(Mackenzie， 2002；
Mackey， 1996) 。很多人認(rèn)為，過度的反腐敗控制反而使一直困擾著官僚制度的基本病狀——繁文縟節(jié)，缺乏創(chuàng)新，沒有能動(dòng)性等等惡化，并造成政府的無效性(Anechiarico& Jacobs， 1996：
173) 。有學(xué)者( Thomp son， 1992)指出，倫理改革運(yùn)動(dòng)被寄予了很高的期望，但是在具體實(shí)施過程中它卻往往條文化和瑣碎化，并不能解決腐敗的根本問題。
有西方學(xué)者提出了兩個(gè)替代方案：一是新公共管理(NPM)哲學(xué)的修正主義方法，即通過強(qiáng)調(diào)再造官僚制、績效管理、問責(zé)、創(chuàng)新、外包與私有化來解決倫理問題(Barzelay， 1992) ；
二是品格倫理的方法，它強(qiáng)調(diào)公共組織內(nèi)部的倫理文化建設(shè)和道德水準(zhǔn)的培養(yǎng)和發(fā)展(Lynch & Lynch， 2003) 。然而，許多學(xué)者對新公共管理學(xué)模式背后的政治信條、工具理性及其真正的倫理后果提出了疑問，認(rèn)為新公共管理可能對諸如程序民主、正義、公平的價(jià)值和規(guī)范等帶來負(fù)面影響(Denhardt & Denhardt， 2000；
Frederickson， 1999；
Terry， 1998 ) 。
同樣，也有不少學(xué)者懷疑品格倫理方法的實(shí)際操作性：如果不將這些規(guī)范制定成法律條文，我們?nèi)绾未_保其實(shí)施和效果(Moore & Sparrow， 1990) ？ 一些學(xué)者(Maletz & Herbel， 2000)在回顧美國倫理改革的歷史時(shí)總結(jié)道，美國倫理改革運(yùn)動(dòng)有許多值得稱道的地方，并在一定程度上改善了政府工作人員的行為，但是，對于它的機(jī)理、效果和意義的認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有明確。
本文認(rèn)為，在道德和法律這兩個(gè)因素之外，還存在其他一些因素——權(quán)力、統(tǒng)治、資源和文化，所以第三條道路(整合道德和法律)還不足以產(chǎn)生具有高倫理水準(zhǔn)的官僚制。因?yàn)槟壳按蠖鄶?shù)關(guān)于腐敗的研究都將個(gè)體看作是理性的“原子”，無論他們提出的是外部控制戰(zhàn)略，還是有關(guān)內(nèi)部價(jià)值觀的戰(zhàn)略，都旨在孤立地影響個(gè)人的偏好或成本收益分析。然而，在有關(guān)腐敗的行為決策中，更重要的是人群的“互動(dòng)理性”或“適應(yīng)性理性”(即基于他人行為的理性) 。在分析人際之間的戰(zhàn)略互動(dòng)時(shí)，我們不僅要顧及所有的行動(dòng)者是理性的，而且要考慮到他們的理性是存在于他們所處的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，因此，他們在決定自己的行為之前，先會(huì)推測其他行動(dòng)者最有可能采取的戰(zhàn)略。也就是說，即使一個(gè)人充分了解法律并且知道腐敗是不道德的，他(她)可能依然選擇腐敗，僅僅是因?yàn)樗?她)想像其他人會(huì)選擇同樣的行為。
吉登斯( Giddens， 1984)強(qiáng)調(diào)，所有人都是自治的、有知識的行動(dòng)者，他們對自己在日常生活中的決策的背景和后果都有著充分的了解。行動(dòng)者并不是被動(dòng)的，他們的行為不是完全由體制或結(jié)構(gòu)安排所決定的。一方面，行為者可以改變現(xiàn)狀或是選擇其他行為。另一方面，又因?yàn)樾袨檎呤艿揭恍┪醋⒁獾降臈l件(比如無意識的動(dòng)機(jī)來源)和無意識的行為結(jié)果所限，行為者不能隨心所欲地創(chuàng)造結(jié)構(gòu)或社會(huì)現(xiàn)實(shí)。譬如說，行動(dòng)者不能隨意改變問責(zé)系統(tǒng)，但他們一定能影響這一系統(tǒng)。吉登斯把我們的注意力集中在社會(huì)結(jié)構(gòu)是如何被再生的，亦即結(jié)構(gòu)化的行動(dòng)者的行為維持和再生著社會(huì)結(jié)構(gòu)。吉登斯(Giddens， 1984)提出了社會(huì)系統(tǒng)中結(jié)構(gòu)的三種類型：
(1)含義規(guī)則：它涉及編碼理論并通過話語或有組織的語言網(wǎng)絡(luò)來確定行為的意義。這些規(guī)則限制或支持行動(dòng)者理解其自身所處的環(huán)境，并與其他人交流各自的理解及其對當(dāng)前正在進(jìn)行的活動(dòng)的看法。(2)合法化規(guī)則：它涉及規(guī)范性的合法性理論，并通過社會(huì)規(guī)范、價(jià)值觀念和標(biāo)準(zhǔn)來形成道德秩序。行為者在相互作用時(shí)通過這種規(guī)范化準(zhǔn)則對各種行為進(jìn)行仲裁和懲判。(3)支配(或統(tǒng)治)規(guī)則：它涉及資源授權(quán)/分配的理論，并通過對資源的控制而擁有權(quán)力。為了獲得特定的結(jié)果，行動(dòng)者利用他們以資源為基礎(chǔ)的權(quán)力來影響他人的行為。這三種類型是相互關(guān)聯(lián)的，他們在思辨分析上各不相同，但是又相輔相成。比如，在把意思傳達(dá)給他人時(shí)，其過程必然與懲判和權(quán)力的應(yīng)用密不可分，反之亦然。
現(xiàn)在，我們來比較一下結(jié)構(gòu)二重性和上面提到的兩種典型的倫理路徑。規(guī)范這一模式提供的合法性來源是互動(dòng)中懲判的基礎(chǔ)，法律和規(guī)則就屬于這一模式。詮釋體系提供的含義來源則是互動(dòng)中交流的基礎(chǔ)，文化和價(jià)值更多是屬于這一模式。然而，第三種模式，包括權(quán)力、支配(統(tǒng)治)和資源，不在典型的倫理路徑的考慮范圍內(nèi)。但我們怎么能在不考慮權(quán)力和支配(統(tǒng)治)的情況下理解倫理行為呢？ 基于資源的權(quán)力使得特定形式的問責(zé)與倫理關(guān)系成為可能，并導(dǎo)致特定的倫理行為�，F(xiàn)行體制下的權(quán)力關(guān)系決定了何種行為是倫理的和可取的。這一權(quán)力視角反映了資源依賴?yán)碚�，并指出，那些在政治影響力上占�?jù)主導(dǎo)地位的行為者更有可能對倫理的內(nèi)涵、互動(dòng)的場域和期望的結(jié)果下定義。
二、1949 - 1978：政治美德的勝利
從建國到改革開放的這段時(shí)期可以粗略地劃分為兩個(gè)階段。在重建年代(1949 - 1953) ，國家的主要任務(wù)就是破壞舊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并建立新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。這一目標(biāo)———使我國從新民主主義國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)社會(huì)主義國家———卻遭遇到有限的組織能力，并最終導(dǎo)致了官僚主義、浪費(fèi)和命令主義(Harding， 1981) 。其回應(yīng)就是發(fā)起了“三反運(yùn)動(dòng)”(反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義)和“五反運(yùn)動(dòng)”(反行賄、反偷稅漏稅、反盜騙國家財(cái)產(chǎn)、反偷工減料、反盜竊國家經(jīng)濟(jì)情報(bào)) 。但是，因?yàn)榛诟刹勘拘远际呛玫�，是階級敵人在試圖引誘他們這一假設(shè)，這些運(yùn)動(dòng)很快就演變成了階級斗爭，其重點(diǎn)也從干部轉(zhuǎn)移到了資產(chǎn)階級和小企業(yè)主的行賄受賄、偷稅漏稅、盜竊國有資產(chǎn)和在勞動(dòng)力或材料上作弊的問題上。政府官員被要求調(diào)查、抵制，并與資產(chǎn)階級、小企業(yè)主、封建地主等殘余勢力的“糖衣炮彈”做斗爭。
在“三反運(yùn)動(dòng)”中，有一個(gè)反腐敗的例子被廣泛報(bào)道，并從那時(shí)起被看作是建國初期最主要的反腐敗案例。原天津地區(qū)黨委書記劉青山和張子善因1950 - 1951年間貪污150萬元被判處死刑。這兩個(gè)人都是在20世紀(jì)30年代初入黨，對革命有過貢獻(xiàn)，并在地方具有一定的影響力，對二人判決死刑引起了一些在革命年代與之共事過的領(lǐng)導(dǎo)人的質(zhì)疑。毛澤東將此看作是一次與資產(chǎn)階級“糖衣炮彈”的斗爭，因此堅(jiān)持原判。這一案例表露出毛澤東反腐的決心、司法體系的政治性質(zhì)，以及基于階級斗爭和反資本主義影響的反腐敗敘事文本。
從1954年開始，伴隨著國家干部和官僚機(jī)構(gòu)的迅速增長，黨的核心任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和組織整合。干部專業(yè)化也被提出，盡管從今天的眼光來看，那時(shí)的專業(yè)化程度還比較低，但它已經(jīng)違反了人們對等級制度和官僚繁文縟節(jié)的厭惡思想。不正之風(fēng)開始增長，譬如地方干部參與“黑市”的投機(jī)活動(dòng)，無節(jié)制地吃喝，并與舊地主和富農(nóng)之間相互串通等。這些傾向可概括為“道德敗壞”(Teiwes， 1979) 。相應(yīng)地，社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)被提出來，反腐敗成為其中心議題�！八那濉边\(yùn)動(dòng)旨在通過抑制在會(huì)計(jì)、公共糧倉、集體財(cái)產(chǎn)和工分評估中的腐敗現(xiàn)象來提高農(nóng)民滿意度。但是，“四清”運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容又很快再次演變到政治、經(jīng)濟(jì)、思想和組織上去了。農(nóng)村的反腐敗運(yùn)動(dòng)演變成了全國性的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)。
這一政策的轉(zhuǎn)變植根于馬克思列寧主義話語中。新中國成立以后，我們試圖以馬克思列寧主義基礎(chǔ)上的元話語——基于毛澤東式的解讀——來取代儒家思想。因此，腐敗行為被定義為政治錯(cuò)誤并被譴責(zé)為“封建”、“修正主義”或“反革命”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
反腐敗的敘事文本是，革命的工人階級或農(nóng)民英雄與那些剝削人民和造成中國落后的封建或資產(chǎn)階級壞蛋做斗爭(Hsu， 2001) 。反腐敗措施包括：強(qiáng)化宣傳，政治運(yùn)動(dòng)，批斗大會(huì)和檢舉揭發(fā)供認(rèn)等等。在此過程中，我們試圖教導(dǎo)人們通過一個(gè)新的社會(huì)主義的視角來看世界。儒家學(xué)說視為封建意識，并因此遭到了強(qiáng)烈的批評和禁止，這突出反映在文化大革命時(shí)期。有學(xué)者(Goldman， 1981)提出，我們實(shí)際上是用“黨國”( Party2State)的意識形態(tài)監(jiān)督替代了儒家思想的道德監(jiān)督。然而，因?yàn)檫@兩種監(jiān)督模式都強(qiáng)調(diào)道德、教育、品格和思想控制，所以二者的區(qū)別不應(yīng)被過分夸大。人治的思想為二者所共有。歷朝歷代的儒學(xué)已成為封建意識形態(tài)，而改革開放前中國對思想的控制則繼承了很多儒家的特點(diǎn)。對于儒學(xué)而言，政治美德反映在個(gè)人道德上；
至于改革開放前的中國，個(gè)人道德必須以政治美德為中心。在那個(gè)年代，政治標(biāo)簽和話語闖入了人們的日常生活和人際關(guān)系，在公私之間、政治和社會(huì)之間，并不存在差異或距離。
雖然官僚的繁文縟節(jié)被認(rèn)為是腐敗的來源之一，但法律、組織和制度在改革開放前從未在反腐敗中占主導(dǎo)作用。法律被看作是資產(chǎn)階級進(jìn)行階級剝削和階級統(tǒng)治的工具，也沒有精心設(shè)立反腐敗機(jī)構(gòu)。比如，建國初期的紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要職責(zé)是對下級黨組織和黨員個(gè)人進(jìn)行紀(jì)律監(jiān)督、檢查、教育和處理。各級地方紀(jì)律檢查委員會(huì)在各級黨委會(huì)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作，并且規(guī)定上級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，有權(quán)改變或取消下級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定。因此，這一時(shí)期黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是同級黨的委員會(huì)的一個(gè)工作部門，在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，職權(quán)限制比較大，對同級黨委和政府的監(jiān)督實(shí)際上往往是低效甚至無效的。此外，在“文化大革命”期間，紀(jì)委的工作也中斷了。
在改革開放前的中國，人們普遍認(rèn)為腐敗程度還相對較輕，還不是黨的首要政治問題。在一定程度上，人治和運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)略發(fā)揮了作用，毛澤東的信譽(yù)，以及其與包括周恩來總理在內(nèi)的一些國家領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人道德和反腐的決心無疑成為其中的一個(gè)原因。從1978年起，每當(dāng)人們對政府的反腐決心失望時(shí)，就會(huì)對改革開放前的中國進(jìn)行重新審視。劉青山和張子善的案例已成為公眾緬懷毛澤東“理想化”時(shí)代的一個(gè)代表性敘事，但是當(dāng)時(shí)的歷史背景是不應(yīng)該被忽視的。改革開放前的中國反腐戰(zhàn)略成功的原因遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是毛澤東對個(gè)人道德的強(qiáng)調(diào)，更重要的原因是，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，幾乎沒有機(jī)會(huì)腐敗，而且由于教條式的共產(chǎn)主義話語滲透貫穿了整個(gè)社會(huì)，對個(gè)人利益的追求極度受到抑制。與此同時(shí)，對西方國家采取閉關(guān)自守的策略。從結(jié)構(gòu)化理論來看，在中層和基層政府工作人員中，在民眾和政府工作人員之間，權(quán)力和資源形成了較高程度的均等和公平，這保證了法律、文化和價(jià)值以一個(gè)相對可靠、公平的方式來應(yīng)用。
三、1978 - 1989：道德與法律之間
1978年之后的改革開放政策取得了經(jīng)濟(jì)上的巨大成功，但它也同時(shí)打開了蘊(yùn)藏腐敗動(dòng)機(jī)與機(jī)會(huì)的“潘朵拉的盒子”：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制被打破，私人利益被解放，人們的道德信仰受到質(zhì)疑。在最初的三年里，改革把重點(diǎn)放在農(nóng)村，腐敗還未成為一個(gè)重要問題。繼而，當(dāng)改革延伸到城市的生產(chǎn)企業(yè)時(shí)，尋租行為開始出現(xiàn)。最根本的原因是，在漸進(jìn)式改革模式中，并非所有的改革都是同時(shí)的或協(xié)調(diào)的，于是那些容易被利用以實(shí)現(xiàn)私利的漏洞便產(chǎn)生了。特別是當(dāng)時(shí)的“雙軌制”(部分由計(jì)劃控制，部分由市場調(diào)節(jié))也引發(fā)了腐�。�
官方(計(jì)劃)和市場之間的價(jià)格差額在1981 - 1988年間每年都在100 - 300億元之間浮動(dòng)( Sun， 2001) �；趦r(jià)格差異產(chǎn)生的尋租成了一個(gè)簡單的斂財(cái)方法。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，腐敗問題主要集中于等級制度中的高層，往往是發(fā)生在高級官員和他們的親屬中。然而，到了20世紀(jì)80年代，權(quán)力下放改變了這個(gè)局面，中低級別官員也可以濫用權(quán)力了。在諸如戶口登記，發(fā)放護(hù)照、車輛牌照等職能部門中，政府官員可以用各種各樣的形式聚斂錢財(cái)。
總的來說，我們意識到腐敗現(xiàn)象有結(jié)構(gòu)和文化兩方面的來源。結(jié)構(gòu)來源包括經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、市場化、官僚權(quán)力和薄弱的反腐制度設(shè)計(jì)。文化來源包括意識形態(tài)和思想道德的崩潰，以及變化中的價(jià)值觀的混淆( Sun， 2001) 。結(jié)果，在表面上，大多數(shù)20世紀(jì)80年代以后政府的官方分析將腐敗現(xiàn)象歸咎于改革的不充分，比如雙軌制經(jīng)濟(jì)、政府和企業(yè)的不完全分離，以及落后的法律體系。中央的政策文件似乎希望發(fā)展一個(gè)平衡的反腐戰(zhàn)略，而這個(gè)戰(zhàn)略包括深化改革，通過共產(chǎn)主義教育培養(yǎng)道德，提高法治，加強(qiáng)法律制度建設(shè)，以及改變干部招聘和管理制度等組成部分。
在實(shí)踐中，雖然運(yùn)動(dòng)方式不再像以前那樣得以強(qiáng)調(diào)，但領(lǐng)導(dǎo)層仍然一次又一次地采取這種戰(zhàn)略，比如1980 - 1981年糾正黨內(nèi)不正之風(fēng)的運(yùn)動(dòng)、1982年堅(jiān)決打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的運(yùn)動(dòng)、1983年消除住房違規(guī)行為的運(yùn)動(dòng)、1984 - 1985年嚴(yán)懲賄賂犯罪和禁止官員從商的運(yùn)動(dòng)等等。運(yùn)動(dòng)方式依然不時(shí)被采用的一個(gè)主要原因是，到20世紀(jì)80年代末，盡管在表面上，現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)自由化導(dǎo)致了以規(guī)則為導(dǎo)向的技術(shù)治國(Whyte， 1989) ，但政治體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式上的變化是有限的(Lee， 1991) ，中國依然是一個(gè)“動(dòng)員型體制”(mobilization regime) (White， 1990) 。與此同時(shí)，思想上的控制并沒有放松，人們認(rèn)為只有很小一部分官員腐敗，這些人被傳統(tǒng)意識形態(tài)所侵蝕，如封建主義、資本主義腐朽思想，資產(chǎn)階級的生活方式，個(gè)人的貪婪和個(gè)人主義。
反腐敗機(jī)構(gòu)的發(fā)展取得了一些進(jìn)步，但仍然落后于實(shí)踐的要求。1978年中共十一屆三中全會(huì)決定重建黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，并選舉產(chǎn)生了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。隨后，地方和中央國家機(jī)關(guān)各級黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)也相繼建立。與改革開放前紀(jì)委由同級黨委領(lǐng)導(dǎo)不同的是，新的紀(jì)委有同級黨委和上級紀(jì)委兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1982年黨的“十二大”通過的黨章規(guī)定，紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生、各級紀(jì)律檢查委員會(huì)接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”：紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級黨委和上級紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。這一改變旨在強(qiáng)化紀(jì)委的監(jiān)管作用。然而，在缺少上級紀(jì)委介入這一總體情況下，除非一個(gè)大丑聞被偶然披露出來，紀(jì)委在監(jiān)管同級領(lǐng)導(dǎo)中都顯示出了相對的無效。1985年，稅收、財(cái)務(wù)大檢查辦公室成立，開始組織年度檢查活動(dòng)，然而，這種運(yùn)動(dòng)式的設(shè)計(jì)限制了它的有效性。1987年，監(jiān)察部也重新建立，它的一個(gè)重要任務(wù)是遏制公務(wù)員隊(duì)伍中的腐敗現(xiàn)象，但它沒有處理高職位黨員干部腐敗問題的職能。及至20世紀(jì)80年代末，為了協(xié)助政府監(jiān)管部門，面向公眾的指控和舉報(bào)中心廣泛設(shè)立，但是，其有效性還是取決于政治領(lǐng)導(dǎo)者對反腐的決心(Gong， 2000) 。
反腐敗的法律的頒布同樣也取得了進(jìn)步，但因?yàn)榉傻囊?guī)定很模糊，所以執(zhí)行起來很難。比如，腐敗是指為了個(gè)人利益而濫用“公職”，但在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)下，公職是一個(gè)很模糊的概念。在20世紀(jì)80年代的中國，公職遠(yuǎn)非局限于黨和國家機(jī)關(guān)，而是延伸到各種文化、教育、科學(xué)和擁有一定決策權(quán)的生產(chǎn)組織。那些承包或租賃給私人團(tuán)體的國有企業(yè)、農(nóng)村集體和合資企業(yè)甚至更讓人困惑。另一方面，有很多邊緣行為不是為個(gè)人謀利，而是替某個(gè)企業(yè)或區(qū)域謀利。在國家和社會(huì)之間，公與私之間，市場與計(jì)劃之間，政治與行政之間，集體與個(gè)人的權(quán)力和利益之間，它都沒有一個(gè)明確的界定。這種含糊不清增加了法律和法規(guī)的執(zhí)行難度。
因?yàn)橥鶗?huì)受到意識形態(tài)和政治權(quán)力的影響，法律在個(gè)人、部門和地區(qū)中的執(zhí)行看起來存在一定的靈活性。腐敗的標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了多元化特點(diǎn)。比如，中紀(jì)委有關(guān)送禮和禮品的條例允許金額很小的、合理、必要的禮品。這個(gè)要求可以有不同的解釋：干部接受了同樣的小禮物，倘若該禮物來自黨政部門，這構(gòu)成腐敗；
倘若來自工商企業(yè)，就不是腐敗(李俊超， 1990) 。再例如， 1985年，某電氣工程教授幫助遼寧省某企業(yè)解決了一個(gè)技術(shù)問題，因?yàn)榻邮芰嗽撈髽I(yè)的酬金而被捕。同年在廣東省，另一個(gè)工程師幫助解決了同樣的問題，卻得到了政府的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)(Hao & Johnston， 2002) 。由于發(fā)展水平的不同和經(jīng)濟(jì)上的地方主義，法律的執(zhí)行有所不同。一個(gè)流行的說法是，同樣的“犯規(guī)者”“在廣東是勞動(dòng)模范，但在上海是罪犯；
在海南開主席會(huì)議，但在北京戴著手銬”；
還有另外一個(gè)流行的說法就是，“一個(gè)人可以在廣東去任何地方，在福建做任何業(yè)務(wù)，在浙江賺任何形式的錢，在江蘇聘請任何類型的人”(李俊超， 1990：
136 -137) �？傊�，具有經(jīng)濟(jì)活力的地區(qū)往往更自由。
這些混雜的政策似乎并未奏效。1987 年后，因?yàn)殡p軌制度和權(quán)力下放引起如通貨膨脹和腐敗猖獗等未預(yù)料到的問題(Dittmer，1990) 。改革改變了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制，但也帶來了一些如價(jià)格操縱、炫耀性消費(fèi)、貪污、舞弊、通貨膨脹、失業(yè)和經(jīng)濟(jì)不平等之類未預(yù)料到的后果。至于如何解釋這些現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)層尚未形成一致意見，也未能建立一個(gè)公共敘事文本使這些創(chuàng)傷性變化變得可以理解(Hsu， 2001：
36) 。因此，品格倫理的失敗在于，它強(qiáng)加馬克思列寧主義道德于一個(gè)日益市場化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上(Holmes， 1993) 。從結(jié)構(gòu)化理論來看，資源和權(quán)力配置的機(jī)制在迅速、劇烈地發(fā)生變化，但是合法性規(guī)則和含義規(guī)則的發(fā)展沒有與之同步。
四、20世紀(jì)90年代：制度化反腐的新進(jìn)展
雖然20世紀(jì)80年代和90年代都是以改革、市場化和逐漸增多的腐敗現(xiàn)象為特點(diǎn)的，因而將這兩個(gè)時(shí)期分離開來似乎顯得武斷，但是20世紀(jì)90年代見證了一股用法律手段打擊腐敗的浪潮，反腐的政策似乎發(fā)生了一些改變。
經(jīng)過20世紀(jì)80年代多輪反腐敗運(yùn)動(dòng)后，領(lǐng)導(dǎo)層終于認(rèn)識到了政治運(yùn)動(dòng)反腐的局限性。從1988年開始，人大通過了一系列法律法規(guī)，其中涉及行賄受賄、投機(jī)倒把、牟取暴利，以及濫用權(quán)力等內(nèi)容，司法機(jī)關(guān)也加緊了對貪污指控的處理。1992年，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在全國調(diào)查出超過2115萬件貪污賄賂案件， 1998年增至43萬件(Hao& Johnston， 2002) 。1993年，國務(wù)院開始每年都召開反腐敗會(huì)議，以確定當(dāng)年的具體任務(wù)。1995年，國家賠償法獲得通過，這使公民和組織在他們的合法利益和權(quán)力受到侵犯時(shí)，能要求獲得國家的賠償。僅1997年， 5個(gè)新的國家反腐敗法律和紀(jì)律條例被頒布，比如《行政監(jiān)察法》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》。1995年以后更加注重制度方法。許多人認(rèn)為，腐敗的根源在于行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和破壞，以及指令經(jīng)濟(jì)遺留下來的政府對企業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)揮之不去的支配。結(jié)果，在1994年的現(xiàn)代企業(yè)建設(shè)制度和1998年的行政改革中，政府進(jìn)一步與企業(yè)分離。1998年，中央下令軍隊(duì)從其下屬的眾多企業(yè)撤出，從1999年起，所有政府機(jī)構(gòu)都被要求效仿執(zhí)行。1996年，最高人民檢察院下屬的反貪污賄賂總局成立。
然而，即使是在這一階段，文化道路仍然在發(fā)揮作用。江澤民在中紀(jì)委1993年會(huì)議中指出了腐敗的四大根源，其中三個(gè)涉及文化或動(dòng)機(jī)：封建主義和剝削制度遺留的其他影響，改革開放后資本主義的腐朽影響，思想教育不足造成的貨幣拜物教、享樂主義和過度個(gè)人主義。只有一個(gè)與制度有關(guān)：“不完整的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”。1997年，江澤民再次批評一些干部“模仿西方的生活方式”和“抄襲西方的價(jià)值觀”。
1998年和1999年，江澤民繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了紀(jì)律、黨的傳統(tǒng)和道德教育。江澤民在黨的“十五大”報(bào)告中提出，“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵”，其中并沒有忽視文化教育的作用。
盡管體制和法律戰(zhàn)略得到充分重視，但是腐敗還是沒有得到有效遏制，反而是公民對政府反腐敗的決心產(chǎn)生疑慮，信任程度下降。1992年，中紀(jì)委的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有33%的公民表示對政府的反腐敗措施滿意。1994年該比例下降到了15%。1996 - 1999年，該比例分別為33%、40%、38%和38% (孫承斌， 2004) 。同1980年代相比，腐敗的范圍和形式不斷擴(kuò)大。首先，尋租的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了有更多資金參與的資本產(chǎn)品的價(jià)格差異上，如股票。其原因是，國家在繼續(xù)統(tǒng)一分配資金、能源和國有企業(yè)進(jìn)口/出口配額等關(guān)鍵資源，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
而且金融業(yè)本身已在1990年代末成為經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)。其次，并未直接控制經(jīng)濟(jì)資源的官員的腐敗也開始增長，這些官員主要從事如非法征收罰款、強(qiáng)制非法收費(fèi)和非法攤派等違規(guī)行為。特別是在地方上，面對越來越重的財(cái)政壓力，政府機(jī)構(gòu)只能訴諸預(yù)算外收入和自籌收入，主要是那些從當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)取得的，以“籌款”、“收費(fèi)”和“捐贈(zèng)”為名義的不定期的收入。另外，腐敗愈益達(dá)到一個(gè)系統(tǒng)化的水平。比如沈陽的“慕馬案”，市委書記、市長、副市長、17個(gè)局(行政或黨政部門)領(lǐng)導(dǎo)，以及眾多中層管理人員都被發(fā)現(xiàn)腐敗行為�！澳今R案”暴露出了一個(gè)驚人的現(xiàn)實(shí)——腐敗官員會(huì)與“黑社會(huì)”相勾結(jié)。這種系統(tǒng)化腐敗還越來越多地體現(xiàn)在公務(wù)員提拔和招聘中。
這種不當(dāng)?shù)男姓袨閺V泛蔓延，且公眾不能直接提出挑戰(zhàn)或是訴諸法律。傳統(tǒng)的行政弊病(如形式主義和異化)似乎開始自我演變以適應(yīng)新的情況，不當(dāng)行為比比皆是：虛假報(bào)告、欺騙上級、政績工程，不當(dāng)行為的遮掩和不可靠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這種行為在改革開放前就受到了懲罰，但現(xiàn)在變得更嚴(yán)重。比如，官員鑒于會(huì)因其顯著的業(yè)績而得到提拔，同時(shí)卻缺乏一套系統(tǒng)的執(zhí)行和責(zé)任追究制度，所以，會(huì)出于三種目的而準(zhǔn)備三套數(shù)據(jù)的現(xiàn)象并不罕見，他們報(bào)告好消息，抱怨惡劣的條件以爭奪資源，也應(yīng)付對實(shí)際情況的檢查。
“官員制造數(shù)字，數(shù)字產(chǎn)生官員”的說法變得眾所周知。雖然公務(wù)員制度的實(shí)驗(yàn)起始于20世紀(jì)80年代且此后在90 年代得以制度化，但建立一個(gè)制度比改變政府干部的思想、風(fēng)格、價(jià)值觀和態(tài)度容易得多( Zhu， 2000) 。中國的行政體制已變成一個(gè)新傳統(tǒng)主義體制，其精神處在傳統(tǒng)的革命思想和現(xiàn)代官僚制思想之間(Lu， 1999，2000) 。理性的官僚結(jié)構(gòu)建立了，但是運(yùn)作的常規(guī)化和制度化并沒有實(shí)現(xiàn)。在中國，這一體制具有以地位為導(dǎo)向，精神的異化和形式主義，以及尋租等特點(diǎn)。
此外，還存在其他一些腐敗的制度來源。比如， 20世紀(jì)90年代，群體性的經(jīng)濟(jì)腐敗快速增長。廈門遠(yuǎn)華案就涉及省、市一級的行政、軍事、公安、海關(guān)、金融業(yè)部門的數(shù)百名高級官員。盡管是以國家的經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)榇鷥r(jià)，但因?yàn)榭梢蕴岣摺暗胤降慕?jīng)濟(jì)業(yè)績”，少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)希望振興經(jīng)濟(jì)以證明自己的領(lǐng)導(dǎo)能力和業(yè)績，甚至不惜用違法的方式，他們?nèi)萑塘俗咚教佣�。走私�?0世紀(jì)80年代主要是個(gè)人行為，且都被界定為經(jīng)濟(jì)犯罪，但在20世紀(jì)90年代，更多的機(jī)構(gòu)集體參與走私，它被定義成腐敗。
在傳統(tǒng)的政治體制中，法制之存在受到國家的核心任務(wù)和重大改革政策的影響。隨著權(quán)力的下放，政策通知來自于各級政府。結(jié)果，頒布了越來越多的法令、指示、條例，但有效性也變得越來越少，彼此之間及其與法律之間往往是矛盾的。比如，一個(gè)人是否是對經(jīng)濟(jì)有過貢獻(xiàn)的“能人”，在法庭上會(huì)因此受到不一樣的對待。從“生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)”來看，能人也許應(yīng)該受到較寬松的處理。這個(gè)問題在1992年引起了很大爭議。上海檢察院和法院承諾將“改變不合時(shí)宜的觀念”和“所有工作都保證經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先地位”。檢察院甚至宣布，“參與生產(chǎn)、技術(shù)和管理的關(guān)鍵人員”在表現(xiàn)出悔改后可以考慮獲得寬大處理。上海某中級人民法院隨之效法，允許提前釋放某有名的冰箱廠前主管，這一舉動(dòng)導(dǎo)致了當(dāng)?shù)仡愃迫藛T的上訴潮。有些法律學(xué)者甚至支持這種做法，認(rèn)為是“司法進(jìn)步”( Sun， 2001) 。
法治受到了不斷變化的社會(huì)中改革思維的挑戰(zhàn)。比如，國有企業(yè)是否適用與政府部門一樣的反腐敗法律？ 1996年12月召開的全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對該問題展開了爭論。一部分立法者主張應(yīng)該有一個(gè)不限于政府機(jī)構(gòu)的總的監(jiān)管法律。而另外一部分則主張，行政監(jiān)督法不應(yīng)該包括國有企業(yè)，因?yàn)橐櫦捌髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)目的。他們認(rèn)為，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)如果被視同為政府官員來處理，就會(huì)面臨腐敗罪的最高處罰——死刑，但非國有企業(yè)的管理者最高只會(huì)面臨15年監(jiān)禁。最終，那些更關(guān)心經(jīng)濟(jì)效率的人獲得了勝利，《行政監(jiān)察法》在1997年5月獲得通過( Sun， 2001) 。
當(dāng)與重要的經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃相沖突時(shí)，品格倫理往往很容易被忽略。20世紀(jì)90年代，嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢迫使以私有化為導(dǎo)向的國有企業(yè)改革政策的主流浪潮出現(xiàn)，比如“國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整”、“抓大放小”。國有企業(yè)和銀行系統(tǒng)接近崩潰，政府也不再能支撐它們。在這種環(huán)境下，許多地區(qū)的腐敗行為被默許了。這就提醒我們?nèi)プ⒁庖恍┭芯康慕Y(jié)論：“公共機(jī)構(gòu)有著基本的實(shí)質(zhì)性的職責(zé)。毫無疑問，腐敗會(huì)破壞這些職責(zé)的履行，但同時(shí)，公共機(jī)構(gòu)通常使反腐敗工作成為相比之下更為次要的工作。在實(shí)際中，倫理往往被理所當(dāng)然地視為必要的但是次要的問題，事關(guān)記錄保持而不是重大的根本問題。這種情況有可能暫時(shí)中斷，尤其是當(dāng)丑聞發(fā)生并引起公眾注意的時(shí)候。但是，這些往往都是非比尋常的和特殊的�！�(Maletz & Herbel， 2000：
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總之， 20世紀(jì)90年代出現(xiàn)了更多利用制度和法律遏制腐敗的戰(zhàn)略，但是其效率卻并不總是令人滿意。這并不是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)層缺乏反腐敗的決心，也不是因?yàn)檎疀]有建立起詳細(xì)的規(guī)則條例，而是因?yàn)椋M管反腐敗措施越來越詳細(xì)，也有了更好的反腐敗培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但新的腐敗形式和模式向這些措施提出了挑戰(zhàn)，而且人們總是習(xí)慣于用一些傳統(tǒng)和非正式的方式來應(yīng)對(Lu， 1999) 。人們普遍認(rèn)識到反腐敗法令的執(zhí)行往往受到各種各樣因素的制約：黨內(nèi)的派系、地方保護(hù)主義、經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上等等。從結(jié)構(gòu)化理論來看，盡管我們在合法性規(guī)則(法律法規(guī))上取得了很大進(jìn)展，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)了含義規(guī)則(思想教育) ，但是它們與支配性規(guī)則往往有矛盾。從總體上看，一方面市場成為資源配置的主要機(jī)制，效率優(yōu)先導(dǎo)致了越來越大的貧富差距，從而影響了人們對腐敗的理解。另一方面，政府對市場的干預(yù)和影響依然很大，為腐敗滋生提供了土壤。特別是在官員的權(quán)力分配中(升遷與獎(jiǎng)懲等) ，經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上和關(guān)系的重要性影響了官員對合法性規(guī)則和正式含義規(guī)則的詮釋與執(zhí)行。結(jié)果對大多數(shù)人而言，一種非正式的含義規(guī)則或者文化出現(xiàn)了：我有必要借助于合法性之外的途徑，因?yàn)槠渌硕紩?huì)做同樣的選擇。
五、新黃金時(shí)代
2002年以來，新的領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)加大反腐敗的力度。在2000年到2004年間，中紀(jì)委關(guān)于公眾對反腐敗滿意度的調(diào)查顯示了滿意度的不斷改善，分別為42%、42%、48%、52% (孫承斌， 2004 ) 。承認(rèn)問題的嚴(yán)重性是新一屆政府反腐敗決心的一個(gè)象征。胡錦濤(2003)總書記指出：“目前，腐敗現(xiàn)象仍然比較突出，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的土壤和條件還存在，反腐敗斗爭的形勢仍然是嚴(yán)峻的，反腐敗斗爭的任務(wù)仍然是繁重的�！币恍┌咐龍�(bào)告顯示，腐敗已經(jīng)侵蝕到了黨和政府的核心職能部門中，如人事和晉升系統(tǒng)。比如，福州市原政法委書記吳文達(dá)公開規(guī)定，全市政法系統(tǒng)副科級及以上職位的晉升必須經(jīng)他審批。他對一個(gè)地方派出所所長的職位的開價(jià)是30 - 35萬元(深圳商報(bào)， 2004) 。遼寧省寬甸縣原縣委書記商殿舉因出賣30多個(gè)官職在三年內(nèi)而獲利100萬元以上(趙鵬， 2004) 。
隨著反腐工作的深入，其重點(diǎn)已放在了高層官員的身上。根據(jù)中紀(jì)委(1997， 2002)向黨的“十五大”和“十六大”提交的工作報(bào)告，1992 - 2002年，被查處的黨員人數(shù)從669 300上升到了846 150，增長了2614%；
被開除黨籍的黨員人數(shù)從121 500上升到137 711，上升了1313%；
被查處的縣級官員人數(shù)從20 295增長到28 996，增長了4219%；
被查處的地方官員人數(shù)從1 673 上升到2 422，上升了4418%；
被查處的省(部) 級官員從78 人增加到98 人， 增加了2516%。2003年， 13個(gè)省(部)級官員因腐敗行為被查處，且被廣泛報(bào)道(華商晨報(bào)， 2003) 。除了這13例以外， 2003年期間也發(fā)生了其他一些反腐敗斗爭中的歷史性進(jìn)步。比如，黨和政府第一次提出建立一個(gè)反腐敗的制度體系；
第一次起草了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例；
簽署了第一個(gè)聯(lián)合國反腐敗協(xié)定；
首次從特設(shè)監(jiān)管向常規(guī)監(jiān)管轉(zhuǎn)變；
第一次將工作的重點(diǎn)放在危害人民直接利益的行為上。公眾對反腐工作的滿意度第一次超過了50% (孫承斌， 2004) 。這些例子和其他活動(dòng)似乎意味著我們?nèi)匀辉诘赖�、體制和法律基礎(chǔ)上繼續(xù)努力，而工作上則有了更大的決心和更好的協(xié)調(diào)機(jī)制。
首先，道德倫理仍然得到強(qiáng)調(diào)。胡錦濤總書記就職后，立刻到新中國成立前毛澤東同志告誡全體黨員“兩個(gè)務(wù)必”的地方——河北省的西柏坡，這顯示出新的領(lǐng)導(dǎo)集體反腐的決心。另一個(gè)例子就是“公民道德建設(shè)”工程。2001年9月，《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》頒布，旨在通過教育和宣傳來弘揚(yáng)以傳統(tǒng)儒家文化和社會(huì)主義思想為基礎(chǔ)的10個(gè)道德規(guī)范：愛國、守法、明禮、誠信、團(tuán)結(jié)、友善、勤儉、自強(qiáng)、敬業(yè)、奉獻(xiàn)。2002年3月，約1 500萬公民參加了公民道德問題的知識競賽。這一工程的效果雖尚待觀察，但很明顯品格倫理依然在政府的議程上。
第二，監(jiān)管制度也被強(qiáng)化了。盡管新的黨內(nèi)監(jiān)督條例在1990年黨的十三屆六中全會(huì)、十四屆四中全會(huì)和十五屆六中全會(huì)都已提及，但它最終在歷經(jīng)13年的討論后，于2004年獲得通過。條例規(guī)定，工作的重點(diǎn)是監(jiān)督各級黨委書記，它強(qiáng)調(diào)并使各級紀(jì)委的監(jiān)管功能合法化，且專門設(shè)置了包括10個(gè)部分的監(jiān)督體系：集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、民主生活會(huì)、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換。
第三，與反腐敗相關(guān)的法律建設(shè)被強(qiáng)化。比如，《中華人民共和國行政許可法》在2004年7月1日開始實(shí)施。該法令的目的之一在于規(guī)范和精簡中央和地方政府的市場監(jiān)管權(quán)。在這項(xiàng)法令中，許多組織不再行使市場監(jiān)管權(quán)；
非法收費(fèi)被禁止并對其法律后果作出明文規(guī)定；
法令明確規(guī)定，政府只能設(shè)定6種事項(xiàng)，而其他事項(xiàng)應(yīng)由市場、企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)自行處理；
地方保護(hù)主義受到限制；
許可程序標(biāo)準(zhǔn)化并遵循及時(shí)、方便、公開聽證和公開信息的原則，公開聽證和公眾信息得到了保證。其他一些法案也在考慮當(dāng)中。時(shí)任中紀(jì)委副書記夏贊忠(瞭望， 2004)在2003年的全國紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)工作會(huì)議中提出，政府的目標(biāo)是建立一個(gè)包括一系列與憲法、黨章一致的綜合條例和細(xì)則的廉政和反腐的監(jiān)管機(jī)制，中共中央委員會(huì)、全國人大、國務(wù)院、中紀(jì)委、監(jiān)察部，以及其他黨組織、地方人大和行政機(jī)構(gòu)都將參與。該機(jī)制將包括10個(gè)法規(guī)制度門類：
1. 黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度總類，如：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行) 》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、《行政監(jiān)察法》等；
2. 黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作和其他行為規(guī)范方面的法規(guī)制度；
3. 查辦違犯黨紀(jì)政紀(jì)案件及其他工作程序方面的法規(guī)制度；
4. 處理違犯黨紀(jì)政紀(jì)的黨員和國家公務(wù)員方面的法規(guī)制度；
5. 糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)工作方面的法規(guī)制度；
6. 監(jiān)督制約和從源頭上預(yù)防、治理腐敗工作方面的法規(guī)制度；
7. 反腐倡廉宣傳教育工作方面的法規(guī)制度；
8. 紀(jì)檢監(jiān)察職能、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、內(nèi)部監(jiān)督方面的法規(guī)制度；
9. 與國(境)外有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行反腐敗協(xié)作方面的法規(guī)制度以及根據(jù)有關(guān)國際公約起草制定的國內(nèi)法規(guī)制度；
10. 中央和國家機(jī)關(guān)各部門以及地方各級黨的組織、行政機(jī)關(guān)的有關(guān)法規(guī)制度。
國務(wù)院總理溫家寶(2008：
3 - 4)就2003 - 2007年廉政工作總結(jié)說：
五年來國務(wù)院向全國人大提交法律議案39部，制定或修訂行政法規(guī)137件，其中包括行政許可法、公務(wù)員法和政府信息公開條例等一批規(guī)范行政行為的重要法律法規(guī)。改革行政執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法程序，全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制。積極推行行政處罰權(quán)相對集中和綜合執(zhí)法試點(diǎn)。截至2007年底，全國共有1 076個(gè)市縣開展了相對集中行政處罰權(quán)工作， 1 013個(gè)市縣開展了綜合執(zhí)法工作�；鶎诱婪ㄐ姓ぷ鞣�(wěn)步推進(jìn)。各級政府及其工作人員依法行政意識不斷增強(qiáng)，運(yùn)用法律手段處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的能力不斷提高，法治政府建設(shè)明顯加快。
2005年中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》。2008年6月，中共中央印發(fā)未來5年反腐敗工作規(guī)劃，其中包括：
(1)推進(jìn)反腐倡廉教育：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政教育；
加強(qiáng)面向全黨全社會(huì)的反腐倡廉宣傳教育；
加強(qiáng)廉政文化建設(shè)；
( 2)健全反腐倡廉法規(guī)制度：完善黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督制度；
完善違紀(jì)行為懲處制度；
完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的具體制度；
加強(qiáng)反腐倡廉國家立法工作；
( 3)強(qiáng)化監(jiān)督制約：加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督；
加強(qiáng)對重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力行使的監(jiān)督；
發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用；
(4)深化體制機(jī)制制度改革：推進(jìn)干部人事和司法體制改革；
推進(jìn)行政管理和社會(huì)體制改革；
推進(jìn)財(cái)稅、金融和投資體制改革；
推進(jìn)國有企業(yè)改革；
推進(jìn)現(xiàn)代市場體系建設(shè)及相關(guān)改革。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
這些措施的影響正在逐漸展現(xiàn)。但是，過去的經(jīng)驗(yàn)告訴我們并不能盲目樂觀。在品格倫理上的努力也可能像以前教育和意識形態(tài)的項(xiàng)目那樣陷入形式主義和“走過場”的謬誤之中，如“公民道德建設(shè)工程”。指望公民能輕易遵循由政府設(shè)置的道德模式且改變他們的行為，不太現(xiàn)實(shí)。這一困擾著西方民主國家的問題同樣出現(xiàn)在中國：品格倫理是很好的，但它不能輕易地變成日常的政府工作。
我們幾乎對如何可靠地促進(jìn)這種美德一無所知。缺乏認(rèn)真的規(guī)劃和系統(tǒng)的努力，這些項(xiàng)目只會(huì)有助于虛假的滋長和信譽(yù)的降低。就法律而言，從1978年起，我國已制定了有關(guān)反腐敗和廉潔政府的1500多項(xiàng)政策、指令、條例和法律。盡管如此，個(gè)人和機(jī)構(gòu)的腐敗現(xiàn)象一直伴隨著法律和行為規(guī)范的增長，而且不健全的法制結(jié)構(gòu)、體制、文化和政策因素的負(fù)面影響尚未完全消除。首先，中國的反腐敗斗爭雖然具備清晰的目標(biāo)、大量的執(zhí)行措施和后續(xù)的懲處辦法(Gong， 1994) ，然而，更重要的是，這些措施是黨和國家總體政策的組成部分，并為更高的政治目標(biāo)服務(wù)。結(jié)果，法律系統(tǒng)就等同于“一個(gè)由一些具有規(guī)范的約束力的法律、法規(guī)、條款、措施、指令、通知、決定和解釋等等組成的撲朔迷離的、不協(xié)調(diào)的陣列”(Orts， 2001：173) 。此外，一個(gè)重要的因素是在前一時(shí)期形成的非正式的強(qiáng)調(diào)“關(guān)系”的含義規(guī)則與文化，以及與之相連的公民對政府反腐的不信任，都會(huì)影響到反腐法制和思想教育的實(shí)際效果。因此，反腐敗的建設(shè)將是一個(gè)長期的任務(wù)。
六、結(jié) 論
我國反腐改革的經(jīng)驗(yàn)表明，盡管我們有著悠久的儒家傳統(tǒng)，但我們并未在利用品格倫理方面明顯表現(xiàn)出優(yōu)于西方國家的成效。我國政府面臨的兩難處境和困難與西方國家有著相同的基本結(jié)構(gòu)，如品格倫理與法治之間的緊張關(guān)系，以及政治對反腐敗的影響。所不同的是，不同的國家有不同的歷史、經(jīng)濟(jì)和體制背景，而這些不同又限制了反腐敗戰(zhàn)略的選擇和它們各自的影響。
綜上所述，可以得出以下幾個(gè)結(jié)論。第一，如果缺少法治的背景，德治只能在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國發(fā)揮作用，在那個(gè)時(shí)期，善的界定實(shí)際上是一種政治意識形態(tài)。第二，在改革開放時(shí)代，倫理危機(jī)并不僅僅是市場化改革本身所造成的，而是因?yàn)�，在一個(gè)伴隨著利益日益分化的快速發(fā)展的社會(huì)中，建立具有合法性的“善”和“德”變得越來越困難。雖然中心問題是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，但腐敗的根本問題則存在于多元化的利益和不平等之中。西方國家同樣面臨著這兩大問題，但它們的分析框架通常都放在多元化社會(huì)中的自由主義和社群主義的緊張關(guān)系上。品格倫理或理想化的倫理與自由主義的傳統(tǒng)相沖突，因?yàn)樽杂芍髁x反對政府去界定人的終級目標(biāo)。自由主義從一開始就要求政府將自己的行為限制在處理最基本的涉及最平常需求的行為內(nèi)。道德中立的自由主義政府在思想上一直占主導(dǎo)地位。第三，改革開放時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)也表明，法治不可能在一個(gè)完全由人控制的威權(quán)政體中取得成功。
最后，倫理改革的效果取決于其他改革，如加強(qiáng)國家能力的改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革。這個(gè)問題涉及合法性來源。由于經(jīng)濟(jì)上的業(yè)績往往被置于政府倫理之前，因而效率和倫理之間的緊張關(guān)系似乎已變成了一個(gè)普遍事實(shí)�？傊覈锤瘮〉慕�(jīng)驗(yàn)表明，為了有效地遏制腐敗，政府必須在道德、法治和政治之間取得平衡。同時(shí)，這種改革必須與其他類型的改革相協(xié)調(diào)。所謂的第三條道路，也即整合法治與德治，似乎是不夠的，資源與權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)與制度將直接影響法治與德治的效果。提出一個(gè)完善的模型來詳細(xì)地解釋資源與權(quán)力配置怎樣具體地影響法治與德治超出了本文的范圍。本文的目的在于拋磚引玉，用中國的經(jīng)驗(yàn)來表明，整合法治與德治的方案還忽略了其他一些因素。
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