2008年6月，中共中央、國務(wù)院制定出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》政策文件，標(biāo)志著農(nóng)村新集體林權(quán)制度改革（以下簡稱新集體林改）在全國的全面推廣實(shí)施。研究新集體林改，必然涉及到村集體組織。包括福建省、江西省等試點(diǎn)省份在內(nèi)，都賦予村集體組織相當(dāng)大的決策權(quán)和自主權(quán)。福建、江西兩省明確規(guī)定，新集體林改要因地制宜，按照“一村一策”來施行。作為農(nóng)村集體林地的法定代理人，村集體組織是新集體林改村級實(shí)踐的主要組織實(shí)施者，與林改有千絲萬縷的聯(lián)系。而本文所關(guān)心的議題是，新集體林改政策的實(shí)施，究竟對村級民主選舉和村民自治制度產(chǎn)生了哪些影響。我們將以閩贛兩省率先實(shí)行新集體林改的試點(diǎn)省份的L縣和T縣為例，對此議題進(jìn)行專門的討論。

　　一、新集體林改與村級民主發(fā)展

　　《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施至今，我國的村級選舉和村民自治取得了很大的進(jìn)展，村級民主選舉也開展得有聲有色，但是不可否認(rèn)，在有的農(nóng)村地區(qū)，村級選舉和村民自治的進(jìn)展始終比較緩慢。主要表現(xiàn)為村民參選意愿低，村民投票率低及相關(guān)的制度建設(shè)滯后等。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這種情況的根本原因在于村級選舉過程中缺乏利益刺激，難以調(diào)動(dòng)村民的民主熱情和參選積極性。很多村民認(rèn)為，參與村級選舉沒有利益可圖，又與自身的利益聯(lián)系不密切，自然也對村級選舉和村級民主發(fā)展持不聞不問的態(tài)度。正如有的學(xué)者所指出的，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)對于促進(jìn)村級民主進(jìn)程有積極的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，村集體控制的收入越多，選舉于村民的利益更為密切，就會(huì)有更多的村民參與選舉，村級選舉也更激烈，村委會(huì)選舉的制度也因此得到更好地實(shí)施。

因此，只有讓村級選舉成為村民在社區(qū)事務(wù)中利益表達(dá)的重要手段，村民的參選積極性才會(huì)真正提高，村級民主的發(fā)展才能更加順利。

　　事實(shí)確實(shí)如此。2003年福建省實(shí)施新集體林改過程中明確規(guī)定，必須認(rèn)真遵照《村民委員會(huì)組織法》和《土地承包法》等法律條文來推行集體林改。而根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)法律條文規(guī)定，諸如村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配、村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案等重大事項(xiàng)必須提請村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)討論決定通過，方可實(shí)施。類似新集體林改這樣的重大事件，當(dāng)然也要經(jīng)過村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)討論決定。林改的程序、方案、內(nèi)容、結(jié)果都必須向全體村民公開，名為“四公開”。和以往的農(nóng)村改革不同，福建省明確把是否經(jīng)過2/3村民代表討論通過作為村級林改實(shí)施方案是否有法律效力的一個(gè)評判標(biāo)準(zhǔn)。閩西北的L縣更是明文規(guī)定，凡是沒有經(jīng)過2/3村民代表討論同意的林權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，都是屬于“非規(guī)范”行為。這樣一來，集體林改在客觀上就為村級民主和村級選舉搭建了一個(gè)利益博弈的平臺(tái)。

　　事實(shí)上，在新集體林改實(shí)施之前，福建全省各地轉(zhuǎn)讓山林，經(jīng)過招標(biāo)的、評估程序的林權(quán)流轉(zhuǎn)非常少。因?yàn)樵谀菚r(shí)候，一般村民甚至對村民代表的概念都沒有，大多數(shù)村民也不知道本村的村民代表是誰。因此，到了要實(shí)施新集體林改時(shí)，全縣大多數(shù)村莊的村干部對村民對本村的村民代表的具體身份都搞不清楚，以至于相關(guān)部門不得不到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的民政辦去查找相關(guān)資料，才確定村民代表的真實(shí)身份。不僅如此，很多村民代表實(shí)際上只是掛名的，長期以來沒有履行任何的職責(zé)，也沒有享受相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。

　　2003年，由于福建省制定的林改政策嚴(yán)格規(guī)定，新集體林改實(shí)行“一村一策”政策，村級林改方案必須經(jīng)過本村2／3的村民代表或者村民會(huì)議討論通過方可施行，在此之后，L縣的村級民主發(fā)展進(jìn)程因之得以迅速推進(jìn)。2006年，筆者在L縣A鄉(xiāng)進(jìn)行田野調(diào)查中親身經(jīng)歷了當(dāng)?shù)卮寮夁x舉的過程，從中感受到新集體林改給當(dāng)?shù)卮寮夁x舉所帶來的積極影響。按理說，這時(shí)候A鄉(xiāng)的新集體林改已經(jīng)完成了兩年多，但是我們?nèi)匀豢梢钥闯�，和以往的村級選舉相比，這次選舉出現(xiàn)了一些新的帶有積極意義的特征。

　　首先，相比過去，各村村民參選的熱情明顯更加高漲，村民的投票率較以往也有很大的提高。往屆選舉，村民對整個(gè)選舉事件很少關(guān)注或者關(guān)注度不高。特別是婦女更是基本不關(guān)心此事。而這次選舉，不僅在村的所有人關(guān)注此事，即使是那些在外打工經(jīng)商的也專門委托家人代為行使投票權(quán)。有的甚至專門回到家來競選村干部。在這段時(shí)間內(nèi)，每個(gè)村村民談?wù)撟疃嗟木褪沁x舉，他們不僅對整個(gè)選舉過程保持高度關(guān)注，而且對每個(gè)參選的候選人情況也展開廣泛的評論。由此構(gòu)建起一種前所未有的選舉氛圍，并給各位候選人造成心理緊張和壓力。

　　其次，相比過去，這次整個(gè)村級選舉過程相對更加規(guī)范，監(jiān)督機(jī)制也更加建立健全。這種監(jiān)督一方面來自村民之間的內(nèi)部監(jiān)督，另一方面則是來自外部機(jī)構(gòu)包括鄉(xiāng)政府的監(jiān)督。相關(guān)部門在村里設(shè)置了舉報(bào)信箱，鼓勵(lì)村民對各種選舉的不法行為進(jìn)行舉報(bào)。事實(shí)上，有的村主任原本還想打算競選連任，但是在相對公開的選舉氛圍中，他們知道村民對自己在任的所作所為表示不滿，因而不得不主動(dòng)退出選舉。

　　最后，參選職數(shù)比過去大為增加。以往選舉，很多村民都只關(guān)注村主任一人的位置，而這次選舉，村民不僅關(guān)注村主任候選人情況，而且關(guān)注每個(gè)村委委員候選人情況，甚至連村民代表的選舉都要展開激烈的競爭。而在過去，村民代表大都由“村兩委”干部指定，本村村民基本不知道村民代表是誰，甚至連村民代表本人都不知道自己是村民代表。在A鄉(xiāng)，平均每個(gè)村的村民代表數(shù)大都是在25～30人之間。村民代表的選舉有各村民小組推舉產(chǎn)生。事實(shí)上，村民代表并不屬于村干部編制，他們沒有工資和其他補(bǔ)貼。2006年的這次選舉，所有的候選人都是實(shí)行差額選舉。

　　村級選舉中發(fā)生的上述變化，在很大程度上是和新集體林改的實(shí)施有關(guān)。福建省正是借助新集體林改這一涉及廣大農(nóng)民切身利益的有效載體和實(shí)踐，展開了聲勢浩大的法律政策宣傳活動(dòng)。這樣不但增強(qiáng)了干部依法行政的意識，也提高了群眾依法維權(quán)和民主意識。按照村民的推理，既然山林的所有權(quán)屬于村集體，那么山林的分配既不是“上邊”說了算，也不是村干部說了算，而是要全體村民通過村民代表大會(huì)表決來決定。而在過去，哪怕類似新集體林改這樣的重大事件也是由“村兩委”干部甚至只是村書記、村主任說了算，普通村干部沒有什么發(fā)言權(quán)，至于普通的村民甚至連基本的知情權(quán)都沒有，更不要講參與權(quán)與決策權(quán)了。實(shí)際上，在新集體林改前，幾乎所有的村級重大事務(wù)或者事件，廣大村民也只是聽說而已，根本不知道其中的過程和內(nèi)幕。至于平常的村集體山場的流轉(zhuǎn)出讓，村民更是基本被排斥在外。長此以往，不僅導(dǎo)致村干部違規(guī)轉(zhuǎn)讓山場，而且也為村干部的尋租腐敗行為提供了便利的外部條件。很多新集體林改前被村干部轉(zhuǎn)讓出去的集體山場，就是這樣不明不白流失掉的，給村集體和普通村民造成了重大的損失。

　　為了避免類似事件的重演，福建省嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)要保證普通村民在村級林改實(shí)施過程中具有發(fā)言權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。該省的林改政策明確規(guī)定，此次新集體林改實(shí)行“一村一案，一組一策”的方式，村級林改分配方案交由村民小組充分醞釀?dòng)懻摚��?/3的村民通過的情況下才能實(shí)施。這樣在客觀上保證了村民或者至少是村民代表的發(fā)言權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。事實(shí)上，在集體林改實(shí)施過程中，廣大村民長期被壓抑的利益訴求一下子被激發(fā)出來了。于是他們紛紛以自己的方式參與到村級選舉中來，從而在客觀上極大地推進(jìn)村級民主的發(fā)展進(jìn)程。

　　正是由于新集體林改嚴(yán)格實(shí)行村民代表或者村民集體決策制，導(dǎo)致村民代表的職責(zé)和地位受到了前所未有的重視。過去“村兩委”干部特別是村書記和村主任說了算的事情，現(xiàn)在要村民代表集體說了算。這樣一來，包括村支書、村主任在內(nèi)的村干部的權(quán)力受到了明顯的約束。村干部如果要辦什么事情，必須首先征求村民代表的意見，并不得不讓渡出一部分利益給他們，以換取他們對自己的工作的支持。如此一來，村民代表不僅會(huì)產(chǎn)生一種被尊重感，而且會(huì)充分利用自己的身份地位，對村集體各項(xiàng)事務(wù)發(fā)揮自己的影響。正如有研究者所指出的，村民委員會(huì)選舉競爭激烈，村民小組因?yàn)閾碛幸欢ǖ膶?shí)權(quán)也可經(jīng)由選舉產(chǎn)生組長和代表。

　　任何的制度一旦建立起來，就會(huì)循著特定的路徑依賴原則而發(fā)揮自己的作用。集體林改的實(shí)施，無疑給所有的村干部和村民都上了一堂生動(dòng)的民主教育課。廣大村民為了維護(hù)自己的林權(quán)權(quán)益，就會(huì)自發(fā)地了解《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)內(nèi)容，村民代表也會(huì)出于履行代表職責(zé)及維護(hù)個(gè)人權(quán)益的需要，同樣也會(huì)去學(xué)習(xí)《村民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容。至于包括村書記、村主任在內(nèi)的村干部，他們也真切地意識到自己手中的權(quán)力是會(huì)受到約束的。總體上看，福建省的新集體林改對于從源頭上鏟除村干部腐敗的土壤，有效地杜絕村干部“暗箱操作”亂賣山林亂花錢行為起到了明顯的制約作用。新集體林改后，各地涉林腐敗案件明顯減少，有效改善了干群關(guān)系。

在L縣A鄉(xiāng)，類似農(nóng)村低保人選、村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施興建等事務(wù)基本上要經(jīng)過村民代表討論決定。廣大村民踴躍積極參與村莊治理，參與村民選舉，表現(xiàn)出高漲的村民政治參與的熱情，整個(gè)村級民主發(fā)展因之呈現(xiàn)出新的氣象。所有這些積極性因素的出現(xiàn)，都與新集體林改制度實(shí)施有直接關(guān)系。

　　二、新集體林改中的群體決策失誤

　　在當(dāng)前我國的村集體組織運(yùn)轉(zhuǎn)中，本應(yīng)是由黨組織選拔的優(yōu)秀分子和由村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的優(yōu)秀分子執(zhí)掌著村集體組織的權(quán)力。過去我國發(fā)展村級民主選舉，注重的是村干部個(gè)人的品性素養(yǎng)。但是新集體林改中的村級民主實(shí)踐結(jié)果卻告訴我們，如何盡快培養(yǎng)和提高廣大村民代表的民主素養(yǎng)成了當(dāng)前村級民主和村民自治制度發(fā)展的關(guān)鍵。隨著村級民主制度的進(jìn)一步建立健全，村民代表開始逐漸進(jìn)入村莊權(quán)力核心，并發(fā)揮自身的作用和影響。如果他們的民主意識和民主修養(yǎng)沒有得到相應(yīng)的提高，無疑將有損于我國村級民主進(jìn)程和村民自治制度的健康發(fā)展。

　　集體林改的實(shí)施，無疑給所有的村干部和村民都上了一堂民主教育課。新集體林改后至今，不少村莊的村集體開始逐步建立一些新的決策及執(zhí)行機(jī)制。包括原先沒有公開的村財(cái)村務(wù)開始逐漸公開；
村莊的重大公共事務(wù)必須經(jīng)過村民代表討論通過方可實(shí)行；
村主任的選舉罷免都由村民大會(huì)決定，任何外力無權(quán)干涉，等等。這些現(xiàn)代民主觀念開始逐步深入到普通村民的記憶中，他們的民主自覺性正逐漸被激發(fā)出來。

　　不過，新集體林改的實(shí)施在很大程度上雖然促進(jìn)了村級民主和村民自治的發(fā)展進(jìn)程，但至少在目前階段，我們對此所帶來的影響不可做過高的估計(jì)。

　　首先，試點(diǎn)省份在實(shí)施新集體林改過程中，各村普遍采取的做法是依據(jù)我國現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》和《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，要求本村的林改方案必須經(jīng)過村民會(huì)議或者2/3村民代表通過方為有效。這種做法看似保證了村民對林改的發(fā)言權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，也看似非常合理公平，但是村民群體對林改的參與是有限參與，其所謂的決策權(quán)也是有限決策，并不是充分參與和完全決策。

　　其次，客觀地說，由于新集體林改是一個(gè)政策性很強(qiáng)的制度變革，以普通村民和村干部的閱歷和知識積累，他們難于在短時(shí)期內(nèi)知曉國家新集體林改政策的具體內(nèi)容，也很難完全理解和把握國家實(shí)施集體林改的真正意圖。再加上很多村民代表未經(jīng)民主訓(xùn)練，沒有“參政議政”經(jīng)歷，參與村級公共事務(wù)能力較低，缺乏職責(zé)意識。很多村民代表在參與村級事務(wù)中缺乏全局和長遠(yuǎn)意識。這種客觀局限性決定了他們很可能會(huì)犯群體性錯(cuò)誤，出現(xiàn)群體性決策失誤，從而給村集體和全體村民帶來不可彌補(bǔ)的損失。

　　在福建省L縣和江西省T縣的村級林改實(shí)踐中，村民代表出現(xiàn)群體性決策錯(cuò)誤的最典型的一種表現(xiàn)就是，各村的村民代表大都同意把本村的山林以招投標(biāo)形式轉(zhuǎn)讓，這種做法雖然可以保證村集體獲得一次性收益，但卻極大地?fù)p害了村集體和村民的長遠(yuǎn)利益，也無益于村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　2004年，福建省A鄉(xiāng)Z村在新集體林改實(shí)施過程中出現(xiàn)的招投標(biāo)流轉(zhuǎn)山林的例子就很好地證明了這點(diǎn)。這個(gè)村的村民代表經(jīng)過集體研究表決，決定把本村2556畝山場集中捆綁起來，實(shí)際只按照2385畝有林地計(jì)算，通過公開招投標(biāo)的形式轉(zhuǎn)讓給一個(gè)當(dāng)?shù)氐牧值亟?jīng)營大戶。當(dāng)時(shí)這些山場的平均每畝標(biāo)底價(jià)為400元，實(shí)際“中標(biāo)”轉(zhuǎn)讓價(jià)為411元，總價(jià)為98萬多元。如果這些山場留到2008年，每畝平均價(jià)至少可以達(dá)到1500—2000元�？們r(jià)將升值到357.7萬—477萬元。短短4年時(shí)間，Z村損失至少在260萬元以上。按照村民代表的經(jīng)驗(yàn)判斷，當(dāng)時(shí)外來資本開出來的林地林木價(jià)格已經(jīng)很不錯(cuò)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　因此，Z村的村民代表同意把本村的集體山場捆綁拍賣，把村集體林木資產(chǎn)變現(xiàn)，這種短視行為導(dǎo)致了群體性決策失誤，其最終結(jié)果就是造成廣大村民因之失山失地，未能分享到林地林木增值的收益。

　　村民自治要面對兩個(gè)問題，一是村民民主管理，一是村民民主管理可能的限度。如果只關(guān)注前者而不關(guān)注限度，那么村民自治就不會(huì)真正向前發(fā)展。在許多國家和地區(qū)的公民投票法中規(guī)定，有些領(lǐng)域是不能公投，而必須把它從投票中獨(dú)立出來，不允許人們通過一人一票來進(jìn)行的。以我國臺(tái)灣地區(qū)所制定的《公民投票法》為例，該法規(guī)定預(yù)算類和投資類等領(lǐng)域的議題不能進(jìn)行全民公投，因?yàn)閷�業(yè)性太強(qiáng)，這個(gè)部分須交給專業(yè)人士或精英進(jìn)行審議民主討論（如立法院設(shè)立的一些專門委員會(huì)，而委員必須是該領(lǐng)域的專業(yè)人才）。事實(shí)上，一個(gè)集體山林資產(chǎn)評估涉及到樹種組成、林型、平均胸徑、小班蓄積、平均樹高、畝蓄積、小班資產(chǎn)評估值等專業(yè)很強(qiáng)的知識結(jié)構(gòu)，而且還要對林木市場走勢有精確的專業(yè)判斷。在涉及村集體重大資產(chǎn)變動(dòng)時(shí)，其評估應(yīng)交給專業(yè)機(jī)構(gòu)來事先規(guī)劃�？梢钥紤]的是，未來若有對《村民自治組織法》修改，可以參考一些國家和地區(qū)的《公民投票法》的內(nèi)容，補(bǔ)充“重大集體資產(chǎn)變動(dòng)”方案應(yīng)采取“三分之二村民代表或村民會(huì)議通過、并結(jié)合專業(yè)人士咨詢方式”，因?yàn)槲磥碛行┑貐^(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)（土地和林地等）可能動(dòng)輒幾百萬至上千萬面臨要流轉(zhuǎn)或拍賣。

　　我們還發(fā)現(xiàn)一點(diǎn)，在新集體林改的村級決策過程中，很多村民代表容易受到村干部和外來資本的利益誘惑，后者只要給他們一點(diǎn)利益甜頭，就會(huì)放棄自己的原則立場。我們在福建省將樂縣和江西省銅鼓縣調(diào)查時(shí)都發(fā)現(xiàn)，有的外來資本公司只要請村民代表吃一餐飯或送上禮物，他們就會(huì)覺得受到尊重而被感動(dòng)。在集體林改的村級實(shí)施過程中，許多的村民群體無法做到真正維護(hù)自己的長遠(yuǎn)利益。根據(jù)我們對十三起因低價(jià)出售集體山林的集體決策模式的分析發(fā)現(xiàn)，由于絕大部分村民代表此前沒有受過“民主訓(xùn)練”，他們主觀上雖然有維護(hù)村民群體利益的良好意愿，但是由于客觀上知識水平有限，再加上受到信息排斥、政策排斥和資本排斥等社會(huì)排斥因素的影響，因此在參與決策村級林改方案時(shí)，很容易犯下群體決策失誤。例如，我們在贛州市全南縣中寨村調(diào)查時(shí)，詢問村支書把集體林地賣給亞洲漿紙有限公司（簡稱APP）一事，當(dāng)時(shí)是否考慮到林地價(jià)格趨勢？中寨村的村主任說：“我們現(xiàn)在也感到后悔。但當(dāng)時(shí)林地流轉(zhuǎn)方案也召開了村民大會(huì)，這是村民大會(huì)定的�！痹谝恍┑胤�，由于已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的林地價(jià)格不斷上漲，與外來資本產(chǎn)生糾紛的可能性在增大。事實(shí)上，這些基層政府面臨一個(gè)頭痛的問題是，由于當(dāng)年因群體性失誤而流轉(zhuǎn)的山林價(jià)格不斷上漲，現(xiàn)在他們要與外來公司協(xié)商如何讓失山林農(nóng)分享不斷升值的山林收益，這已成為林地流轉(zhuǎn)后亟待解決的問題。

　　實(shí)際上，一些林權(quán)糾紛已大面積爆發(fā)，不少失山林農(nóng)通過使用所謂的“弱者的武器” 如“鬧”、“說”、“纏”的“三字訣”行動(dòng)策略來表達(dá)自己的不滿。

2008年，在閩西北將樂縣白蓮鎮(zhèn)大王村村就發(fā)生過這樣的案例。當(dāng)?shù)卮迕駥π录�體林改的村級實(shí)施方案提出普遍的質(zhì)疑，并于2008年發(fā)起了大規(guī)模的上訪運(yùn)動(dòng)。

從他們上訪陳述中可以看出，一方面，大王村普通村民沒有真正地參與林改過程；
另一方面，即使有的林改方案經(jīng)過村民代表開會(huì)討論通過，但上訪事件表明普通村民并不信任村民代表，村民代表的權(quán)威性明顯受到質(zhì)疑。

　　結(jié) 語

　　從上面的分析中可以看出，新集體林改在很大程度上促進(jìn)了村級民主和村民自治制度的發(fā)展，但也有一些存在的問題，對此我們不宜做過高的估計(jì)。盡管國家賦予村民代表以權(quán)利，讓他們在新集體林改中選擇自己的發(fā)展道路，但是他們卻可能很好地維護(hù)村集體和廣大村民的利益。這就是為什么在村級集體林改過程中，會(huì)出現(xiàn)那么多的群體決策失誤，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民失山失地。當(dāng)然，換一個(gè)角度來看，在中國最落后的農(nóng)村山區(qū)地帶推進(jìn)村級民主進(jìn)程，本身就要付出一定的代價(jià)。只是以新集體林改中農(nóng)民大面積失山失地作為代價(jià)，這個(gè)代價(jià)似乎太大了點(diǎn)。由此我們也聯(lián)想到最近召開的十七屆三中全會(huì)提出的要把促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為土地制度改革的方向，并同樣強(qiáng)調(diào)要以農(nóng)民“自愿”作為前提，讓農(nóng)民自己決定自己的承包地流轉(zhuǎn)，這種改革模式幾乎與新集體林改的制度設(shè)計(jì)如出一轍。本文無意對此進(jìn)行深入討論，筆者只想提醒的是，新集體林改中出現(xiàn)的農(nóng)民大面積失山失地的事實(shí)是國家設(shè)計(jì)新土地改革政策時(shí)必須引以為戒的。

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