幾乎所有存在城鄉(xiāng)二元結構這種體制矛盾的發(fā)展中國家，都有“三農”問題。凡屬“后發(fā)內生型”追求工業(yè)化的發(fā)展中國家，客觀地由于既不再具有向海外轉嫁矛盾的條件，又都要從“三農”提取剩余才能進入原始積累。于是明眼人會清楚地看到，越是上層建筑方面自由化程度高的后發(fā)國家，就越是不得不在與傳統(tǒng)小農之間交易成本過高造成的負外部性制度陷阱中痛苦地難以自拔；
無論其理念相對于其國情是否具有普世價值 。

　　自清末中國開始追求工業(yè)化以來，中國農村的穩(wěn)定與發(fā)展就被裹挾入整個民族的現(xiàn)代化進程之中，早已不再是單純的農業(yè)或農村問題了。

　　因此，本文關于改革30年以來的思考，幾乎完全來自于“中國的”話語環(huán)境之中，充滿了對于“中國的”問題意識和爭論的關切，以往也只在有關“中國的”發(fā)展及其周邊環(huán)境問題的內部討論中起了些作用。

　　中國的“問題意識”與中國農村發(fā)展的“真問題”

　　首先應該簡述的，是筆者對于所謂“百年中國”的不同于西方意識形態(tài)的解讀：自清朝末年以來，在被帝國主義列強侵略和被迫處在周邊地緣政治環(huán)境長期高度緊張的約束條件下，中國人所做的有重大歷史意義的事情，是先后開展了4次代價極大的工業(yè)化建設——清朝末年湘、淮兩軍崛起而坐大之地方勢力為主的“復制翻版”式的洋務運動、民國時期戰(zhàn)前短暫的民族主義工業(yè)化及利用戰(zhàn)爭機會形成的國家主義工業(yè)化、新中國的國家工業(yè)化原始積累和改革以來產業(yè)資本形成之后的高速度擴張。

　　無論朝代怎樣更迭、政黨如何演變，中國終于成為所有人口過億的第三世界“原住民國家”之中唯一短期、全面地完成了工業(yè)化的國家 。

　　20世紀以來的“政府公司主義”的國家工業(yè)化進程中的中國農村問題，不外乎是在“人地關系高度緊張”的基本國情制約下，如何在滿足工業(yè)化從農村大量提取剩余之要求的同時保證農村自身的不迅速衰敗、從而保證全局穩(wěn)定的問題。

　　據此分析中國的農村發(fā)展問題，則既有如何繼承發(fā)揚華夏傳統(tǒng)灌溉文明存續(xù)幾千年生成的一個以群體文化為基因的農民人口大國的具有內在約束作用的制度遺產的歷史問題，又有解決20世紀以來工業(yè)化作為完成民族獨立之后的國家主要目標這一特殊的歷史背景之下，必然產生的資本原始積累階段的遺留問題與產業(yè)資本擴張階段的現(xiàn)實問題。

　　據此得出，中國農村發(fā)展領域的基本問題不可能是農業(yè)問題，而可被歸納為在城鄉(xiāng)二元結構社會這個主要體制矛盾的制約下包括農民、農村和農業(yè)等三個維度的“三農問題”。

　　要素稟賦約束下的農村改革及其真實經驗

　　資源稟賦對于初始制度形成及其變遷的重要約束作用，怎么形容都不過分。

　　考察中國農村的發(fā)展，新中國以來50多年是其出現(xiàn)比較顯著的制度變遷的特殊歷史階段。以農民為主體的、以按社區(qū)人口平均分地為實質內容的農村土地制度變革已經進行了三次。第一次是1949－1952年的土改，第二次即是1978－1982年的“大包干”，第三次是1997－1999年落實“30年不變”的延包政策。每次間隔不過20－30年，大約一代人。假如外部條件難以改變，我們能否走出“二三十年再來一次”的循環(huán)？

　　中國之所以能夠以占全世界7%的耕地和6%的水資源，養(yǎng)活了22%的人口（大包干時中國占世界人口比重約22%，根據聯(lián)合國糧農組織最新的統(tǒng)計數(shù)據，現(xiàn)在三者比例分別為10%、5%和20%），并且對全球減貧貢獻度高達67%，恰恰靠的就是傳統(tǒng)村社制得以內部化處理市場經濟外部性問題的小農經濟，而不是墻上畫出來的農業(yè)現(xiàn)代化制度。

　　相反，一些大農場國家，特別像巴西，它的國土面積跟中國差不多，人口只有1.8億，可耕地占比高達50%以上，卻仍然有全國性的貧困和饑餓。亞洲幾乎所有維持了小農村社制經濟的國家，如中國、越南和泰國，基本上能夠做到老百姓有飯吃──這是一個被很多人忽視的現(xiàn)象。

　　如果可以用“實踐檢驗真理”這個中國執(zhí)政黨十一屆三中全會一致通過的改革理念對改革的發(fā)端——農村改革進行檢驗，早期的農村改革是多數(shù)人受益的改革。之所以成功，就在于它是把土地財產平均分給每個農民，形成農村和諧社會內涵的公平公正是由財產占有關系的一次分配來體現(xiàn)的。因此，這是一個讓大多數(shù)農民和國家都得好處的改革。在敘述早期的改革經驗時，人們總要以“統(tǒng)分結合、雙層經營的家庭聯(lián)產承包責任制”這個至今沒有說清楚的故事開頭。實際上，“家庭聯(lián)產承包責任制”只有部分地區(qū)在1978—1982年執(zhí)行過4年；
是在當時財政危機壓力下“甩包袱”的結果。此后，則是經過了重大調整的政府和農民在1982—1984年有機地結合起來，把文件上的“家庭聯(lián)產承包責任制”搞成了“大包干（包干到戶）”。實際的結果呢？卻是對幾千年傳統(tǒng)農業(yè)社會以“土地均分制+定額租”的生產關系來達成社會長期穩(wěn)態(tài)特征的復歸。

　　如果說大包干是一種在產權制度上有積極意義的變遷，那就在于把過去以人民公社的名義、但實際是國家資本控制農村土地占有收益的這種中國特色的工業(yè)化原始積累時期最為基礎的財產制度，短期內變成了近兩億農戶依據社區(qū)內部的“成員權”平均占有本村的土地和資產 。其實，這恰恰是做到了每個生產隊為單位的社區(qū)內部的“起點公平” 。如同早年的土改一樣，是使當時占中國人口80%的農民都得到好處的一種財產關系重構。

　　時至今日，土地這個農業(yè)第一要素已經成為9億農民的福利基礎，對農民的社會保障功能大于生產功能，并被各種長期政策固定下來。我之所以堅持把中國農村經濟基礎的復雜現(xiàn)象歸納為“三農問題”，是由于多年以來就認為大包干所造成的農村經濟基礎，不外乎是傳統(tǒng)的“小農經濟+村社制”，這種改革所形成的、后來在如此強烈的剝奪下仍然創(chuàng)造了穩(wěn)定中國達30年之久的奇跡的財產和分配關系的實質，則主要是這種歷史上就利于穩(wěn)定的“均分制加定額租” 。

　　農村改革不徹底的一個重要方面，就在于農村上層建筑反方向的配套改革：政府讓農民家庭承包土地的同時也得到了“制度變遷收益”，實際上把農村的公共開支連同教育醫(yī)療和福利保障一并壓在土地上了；
但是在城鄉(xiāng)二元結構體制矛盾約束下，這部分急于“離土離鄉(xiāng)”的財政供養(yǎng)人口就必然要求城里人的待遇，遂造成政府讓渡給“三農”的高成本的農村上層建筑開支不斷增加，成了進入上世紀90年代之后農民負擔不斷加重的一個根源。從1986年完成鄉(xiāng)村兩級政權建設直到2006年，整整用了20年時間才用無數(shù)發(fā)生在基層的矛盾沖突的教訓推出了從“均田”到“免賦”——這個歷朝歷代都有效的休養(yǎng)生息政策。

　　因此，“三農問題”只是我對農村經濟基礎的歸納；
需要進一步理解的是與降低地方治理成本有關的“三治問題”——這是我對包括村治、鄉(xiāng)治和縣治的百年困擾國家制度建設的農村上層建筑問題的歸納 。

　　城鄉(xiāng)二元結構與社會穩(wěn)定

　　如前所述，中國作為一個超大型發(fā)展中國家的工業(yè)化初期的資本原始積累與中期的加速擴張，都得益于“三農”大量輸出剩余；
因此，上世紀90年代后期以來日益嚴重的“三農”問題，從微觀經濟學的視角來看，原因就是土地、資金和勞動力等生產三要素長期大規(guī)模凈流出“三農”領域，廣大農村日益固化于城鄉(xiāng)二元結構中的弱勢一端。

　　農業(yè)是低收益的經濟領域，農民收入達不到社會平均收入的水平，這就決定了市場經濟條件下，一定會把農業(yè)三要素抽走，而世界上沒有任何一個經濟領域，在三要素凈流出、而且是大量凈流出的情況下，能夠保持不衰敗。自從亞當·斯密以來人們就會說，土地是娘、勞動是爹，資金是兒；
如今是娘被征占爹外出，不孝兒天生地嫌貧愛富，這個家就完了。這就是市場經濟條件下的規(guī)律現(xiàn)象。

　　農村改革雖然在農村內部實現(xiàn)了財產的平均分配，但，由于長期剝奪農業(yè)剩余所導致的路徑依賴，在市場經濟還不完善成熟的制約下，城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別、工農差別等三大差別仍然客觀存在，并且有不斷拉大的趨勢。

　　幾乎所有存在城鄉(xiāng)二元結構這種體制矛盾的發(fā)展中國家，都有“三農”問題。凡屬“后發(fā)內生型”追求工業(yè)化的發(fā)展中國家，客觀地由于既不再具有向海外轉嫁矛盾的條件，又都要從“三農”提取剩余才能進入原始積累。于是明眼人會清楚地看到，越是上層建筑方面自由化程度高的后發(fā)國家，就越是不得不在與傳統(tǒng)小農之間交易成本過高造成的負外部性制度陷阱中痛苦地難以自拔；
無論其理念相對于其國情是否具有普世價值 。

　　有鑒于此，中國農村“三治”問題才既是近代以來的百年難題，也與其他大多數(shù)發(fā)展中國家的社會關系高度緊張具有一定程度的本質不同。因為，與一般大型發(fā)展中國家不同，在工業(yè)化、城市化加速過程中，中國社會最大的一個穩(wěn)定器就是農民平均占有的土地制度。中國的現(xiàn)實是，9.4億農民人口中雖然有1億多農民勞動力進城打工，仍然有大約8億農民生活在分散的農村。無論大城市怎么變，300萬個鄉(xiāng)土中國的村社之中，大多數(shù)還是村社，幾千年的傳統(tǒng)文化傳承下來的小農村社制度作為農村的一般經濟基礎，至今基本沒變。這是中國保持總體穩(wěn)定的基礎。

　　我國現(xiàn)在這種農地制度的基本作用是什么？從制度經濟學研究發(fā)展問題的角度來說，其實是國家穩(wěn)定。不能簡單化地給“三農”問題開制度藥方，無論約定俗成地被人們認可的“土地私有化”還是“加快城市化”，雖然理論邏輯上似乎合理，實踐之中卻矛盾重重而且負外部性問題嚴重。尤其是今日城鄉(xiāng)差別成為三大差別之首，城鄉(xiāng)居民收入差別高達1：5.9（含城市居民各種隱性補貼）的情況下，任何庸俗化的理論和簡單化的舉措，無論主觀上具有多么良好的意愿，都可能給社會穩(wěn)定帶來極其嚴重的后果；
最令人遺憾的是這一代價通常并不由其始作俑者承擔，而是層層轉嫁給了最缺少應對社會動蕩和危機的普通民眾。這顯然不是任何有良知的知識分子和負責任的政治家愿意看到的。

　　新農村建設國家戰(zhàn)略與全面小康的宏偉目標

　　中國執(zhí)政黨2002年第16次代表大會開始了重大戰(zhàn)略調整，提出到2020年全面實現(xiàn)“小康社會”；
其后的“胡溫新政”毅然決然地放棄了單純追求GDP導致三大差別拉大影響國家穩(wěn)定的發(fā)展觀，提出了一系列符合“全面小康”新戰(zhàn)略的基本方針，按照先后順序可歸納為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學發(fā)展、自主創(chuàng)新、和諧社會”。在2007年的中共中央十七大報告中，將以上重大調整進一步明確為“四個文明”——物質文明，精神文明，政治文明，生態(tài)文明。

　　十六大以政治報告的最高形式，承認了中國城鄉(xiāng)二元結構的體制矛盾和客觀差別長期存在，明確指出“全面建設小康社會”的“重點和難點都在農村”；
隨即，中共中央總書記胡錦濤同志指出，今后的“三農政策”要重在給實惠；
接著在2003年1月中央召開的農村工作會議上，胡錦濤總書記針對有關部門滯后于中央戰(zhàn)略調整的情況振聾發(fā)聵地提出“三農問題是全黨工作的重中之重”！此后5年期間，黨中央和國務院每年2次重申“三農問題重中之重”；
期間，胡錦濤總書記還作出了“兩個階段和兩個反哺”的重要論斷。2007年10月的中共十七大上，“三農問題重中之重”作為執(zhí)政黨的指導思想，前所未有地以執(zhí)政黨代表大會政治報告的最高形式再次強調。

　　實事求是地評價，十六大已經承認城鄉(xiāng)二元結構將長期客觀存在，由此可知，“三農”問題也將長期存在；
于是，相對比較穩(wěn)妥的辦法，就是要由社會穩(wěn)定的最大獲益者——國家支付長期拖欠的制度成本，通過以不斷追加投資為推動力的新農村建設來緩解“三農”問題，進而將其作為一項國家戰(zhàn)略，服務于全面建設小康社會的宏偉目標。

　　這，正是2003年以來一系列農村“新政”的主要線索——就在“三農問題重中之重”不斷得到強調期間，2005年9月中央政治局在關于國家“十一五”規(guī)劃的指導意見討論中，提出了必須全面貫徹科學發(fā)展觀和“建設社會主義新農村”的政策思想；
在10月召開了十六屆五中全會正式把建設社會主義新農村作為八項戰(zhàn)略任務之首；
并隨后在2006年初中央一號文件提出“建設社會主義新農村”的具體政策要求，輔之以財政轉移支付、工業(yè)反哺農業(yè)的具體措施。

　　改革30年，新中國成立屆60年，中國追求工業(yè)化100多年！在宏觀政策層面，百年來承擔了中國工業(yè)化制度成本的“三農”，第一次得到了一個能與其“成為‘三農’問題”構成邏輯相關的解決方向。

　　來源：《長江》

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