政府，作為國家進行行政管理的機構(gòu)，承擔著行政決策的職責。任何一個國家的政治體系，都要通過其政府政策的決策和實施，來確定以至實現(xiàn)所代表的國家意志和國家利益。政府決策的重要性在于，它的對錯、質(zhì)量和效率如何，決定著一個國家的興衰成敗和人民大眾的安危禍福。政府決策是伴隨著人類社會的政治發(fā)展而發(fā)展的，因此，隨著政治實踐的變遷發(fā)展，必須不斷地改革和完善政府的決策機制，實現(xiàn)政府決策的科學化、民主化和法制化。

　　一、當前我國政府決策機制存在的問題與原因

　　在我國，由于長期不重視政府決策問題，沒有很好地實現(xiàn)從傳統(tǒng)決策到現(xiàn)代決策的轉(zhuǎn)型，造成了決策的嚴重失誤。據(jù)披露，“新中國建立以來，在大約2萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費至少有1萬億元”[①]。20世紀80年代中期以來，我們黨和政府明確提出了決策科學化、民主化的要求，并作出了堅忍不拔、持之以恒的努力。遺憾的是，收效不大，決策失誤還是時常發(fā)生�！捌呶濉钡健鞍宋濉逼陂g，我國投資決策重大失誤率在30％以上，資金浪費及經(jīng)濟損失大約在4000億元－5000億元。2006年國家審計署查明，僅10個中央企業(yè)決策失誤的損失就高達145億元[②]。這些事實和數(shù)字表明，我國的政府決策機制存在著比較嚴重的問題。

　　1．決策權(quán)過分集中的體制性弊端。改革開放以來，我國對計劃經(jīng)濟體制形成的高度集權(quán)的管理體制進行了變革，取得了一定的進展和成效。從已有的規(guī)定來看，現(xiàn)在政府決策都強調(diào)必須遵循一定的程序，即要求按照：發(fā)現(xiàn)問題→調(diào)查研究→資料與信息收集→擬定各種可行的備選方案→對各種備選方案進行可行性評價→提交相關(guān)會議研究決定→組織力量實施決策→反饋信息等。由此可見，我國各級黨委和政府的決策權(quán)并不為個別人所掌握。但是，在事實上存在著非程序化甚至是違法的決策，誰權(quán)大誰說了算，有關(guān)決策的規(guī)則、程序不過是形式的東西。官大的定了的事下面就必須做，即使決策錯了，下屬也不敢糾正，有誰敢對一把手說“不”呢？正所謂現(xiàn)在流行的“頂?shù)米〉恼静蛔�，站得住的頂不住”，即敢于發(fā)表與領(lǐng)導不同意見的、對領(lǐng)導做的不對提出糾正的，崗位就保不��；
而要想保住崗位的，就不敢這樣去做了，必須順著領(lǐng)導者的意圖。

　　權(quán)力過分集中的問題，癥結(jié)在于行政管理體制，在于權(quán)力沒有得到合理的劃分，使之過分集中于一把手，又得不到有效的制約。目前，不少行政主管仍然是集政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)、行業(yè)監(jiān)管權(quán)于一身。按理說，決策者的主要職責是“斷”，而不是“謀”，必須堅決杜絕“獨斷專行”、“長官意志”。但是，由于權(quán)力沒有分解，“謀”、“斷”不分，決策者既能決策，又能執(zhí)行，還管監(jiān)督，必然導致權(quán)力濫用。對此，正如溫家寶指出的那樣：“要從根本上解決濫用行政權(quán)力問題，必須加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的行政權(quán)力運行機制�！盵③]

　　2．決策受部門利益影響較為嚴重。近年來，部門利益和地方利益有強化發(fā)展的趨勢。一些政府部門的決策表現(xiàn)出不同程度的部門利益傾向，同公共管理和社會利益的要求不符。這些政府部門的決策論證常帶有某種指向性，看似公正公允，實際上隱含著“部門利益優(yōu)先”的原則，傾向于強化各自的利益，在推動立法和政策出臺的過程中，很容易導致不良政策法規(guī)的產(chǎn)生，甚至造成國家的立法和中央政府有些政策法規(guī)“難產(chǎn)”或難以落實。在中央與地方關(guān)系，整體與部門關(guān)系博弈過程中，追求地方和部門最優(yōu)，使部門和地方的一些政策決策存在著與中央政策偏離的傾向，導致了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法定化”的怪現(xiàn)象。

　　“部門權(quán)力利益化”這種情況，使政府部門之間，以及地方政府之間的政策經(jīng)常打架，部門之間協(xié)調(diào)困難，嚴重影響政府政策的社會公信力。結(jié)果是，你管你的，我管我的，有收費的項目，大家爭著做，安全問題出事了，誰都推卸責任。有的政府部門在冠冕堂皇地把自己的權(quán)力和利益最大化時，還與一些強勢行業(yè)單位結(jié)成利益共同體或既得利益集團。強勢利益集團左右政策，日益成為政府決策的最大的危害。利益多元化下需要多元的利益表達渠道，而利益相關(guān)者特別是弱勢群體缺少利益表達的渠道。相反，一些大的壟斷性利益集團，則往往可以明目張膽地對政府相關(guān)決策部門施加影響，甚至對專家咨詢機構(gòu)、新聞媒介施加強大影響，進一步導致了“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力商品化”。

　　3．決策尚欠缺專家客觀公正的咨詢論證。專家咨詢論證已經(jīng)成為科學民主決策的一個基本環(huán)節(jié)。但是，現(xiàn)在的專家咨詢論證，越來越成為形式主義。首先，一些地方或部門決策過程中的專家咨詢論證，只是為了符合制度規(guī)定和程序要求，而在具體操作過程中往往存在著“領(lǐng)導先下結(jié)論、然后專家論證”的情況。其次，專家組成的全面性與合理性存在問題。有些決策涉及到多個方面、多個領(lǐng)域，需要多個領(lǐng)域的專家咨詢論證。但是，在實際操作過程中把問題簡單化，咨詢論證邀請的專家不夠全面。有些決策事項專業(yè)化程度高，邀請的專家不一定對這項決策具有比較專業(yè)的了解，容易造成專家與專業(yè)不對口的情況發(fā)生。第三，缺乏事前溝通。有些決策過程中的專家咨詢論證過于草率、匆忙，只是在會前或者提前一、兩天把相關(guān)材料送達專家，專家根本沒有時間充分了解相關(guān)決策材料信息。第四，尋找熟人關(guān)系。有些決策過程中的專家咨詢論證變相成為了決策者和專家之間拉關(guān)系的工具，決策者邀請專家的標準不是看專業(yè)背景，而主要是看和自己關(guān)系熟悉不熟悉。第五，專家不敬業(yè)。專家對自己要求不嚴，道德規(guī)范不夠，對咨詢論證草草過場，敷衍了事。

　　為什么決策會如此地欠缺專家客觀公正的咨詢論證，根本的問題還在于咨詢論證缺乏獨立性的問題。一是咨詢研究機構(gòu)作為“思想庫”、“智囊團”的獨立性不夠。我國現(xiàn)有的決策咨詢機構(gòu)，無論是黨委的政策研究室，還是與政府、人大有關(guān)的研究室、發(fā)展研究中心、社科院等，都是屬于體制內(nèi)的。這些“吃皇糧”的政策咨詢機構(gòu)，由于依附于一定的政治權(quán)力，在參與決策時，必然不可能具有“獨立性”，很難起到客觀、公正的政策咨詢實際作用。二是缺乏獨立性的民間咨詢機構(gòu)。三是從各方面邀請來參加決策咨詢的專家，由于受到種種制約，也缺乏獨立性。

　　4．決策的民主化公開性還存在不少漏洞。決策涉及人民群眾利益的重大事項，必須實行公示和聽證制度，是當前民眾參與科學民主決策過程的重要制度。很多地方的重大決策雖然已經(jīng)采用了公示、聽證的方法，但多流于形式。

　　以聽證制度為例，這一制度的實行還存在不少的問題。一是聽證制度的內(nèi)容與程序還不夠規(guī)范。比較規(guī)范的聽證制度要把聽證的內(nèi)容提前一段時間向社會公布，如聽證的時間、地點、內(nèi)容等等，允許公民報名參加，允許公民旁聽和新聞媒體采訪報道。從目前決策的實際情況看，這方面的工作還不夠規(guī)范，一般民眾對這方面的信息知之甚少，影響了聽證制度的效能。二是聽證代表擇選機制不健全。有些決策過程引入聽證制度只是為了應(yīng)付決策需要，在聽證代表的選擇上不認真準備，隨意找一些代表參加聽證。有的為了能夠順利通過決策，多請同意的人參加，回避持不同意見的人，甚至人為限制選擇一些代表參加聽證，對新聞媒體施加各種影響。三是聽證信息不對稱。在有些聽證制度具體實施過程中，聽證參加者只是在會前很短時間內(nèi)才拿到相關(guān)材料，難以有充裕的時間來熟悉情況，開展調(diào)研更為不可能，準備工作無法做到位，因而也提不出多少實質(zhì)性的意見。

　　由于以上問題的存在，致使公民參與決策的程度不高，形式參與多而實質(zhì)參與少，參與的面不夠?qū)�，代表性不夠強。在政府調(diào)查研究和征求意見過程中，公民參與者大多是為政府熟悉的人士，導致政府很難聽到不同的聲音。究其原因，在于政府往往從方便自身工作出發(fā)，而不是從方便民眾表達出發(fā)尋求參與者。

　　5．決策的信息情報收集還很不系統(tǒng)成熟�，F(xiàn)代政府決策必須十分重視信息處理系統(tǒng)的健全完善。決策需要依靠專家，專家則需要信息情報，信息處理系統(tǒng)的重要性在于提供全面、及時、準確、適用的信息，構(gòu)成現(xiàn)代政府決策的重要依據(jù)。但是，目前存在著決策信息供給渠道不夠暢通，信息來源較單一，采集、加工、處理信息的手段較落后，信息綜合運用的程度不高，與決策相關(guān)的政府統(tǒng)計工作不夠完善，科研院所和專家學者收集掌握的信息資料很少被綜合利用等等諸多問題。

　　作為現(xiàn)代政府決策重要信息來源的現(xiàn)行政府統(tǒng)計體系，缺乏獨立性。政府統(tǒng)計受到地方利益和部門利益的干擾，統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，存在水分。從縱向說，統(tǒng)計工作質(zhì)量受地方利益的影響較大。從橫向說，統(tǒng)計工作質(zhì)量受部門利益的影響較大。在管理體制上，政府統(tǒng)計部門接受同級政府和上級統(tǒng)計部門的雙重領(lǐng)導，從而使政府統(tǒng)計活動的展開對政府的支持產(chǎn)生了很強的傾向性，也受到很強的制約。政府統(tǒng)計部門未能樹立“公開是常規(guī)，保密是特例”的統(tǒng)計資料公開理念，與決策相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)字的透明度很差。統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公開性不夠，難以滿足各級政府決策的需求。在這種情況下，要想作出科學、正確的決策，猶如“巧婦難為無米之炊”。在信息共享方面，我國目前的信息資源為地方部門所有，這些部門出自部門利益的考慮往往會在信息共享上設(shè)置障礙，缺乏共享的平臺和機制。有些重要的數(shù)據(jù)庫沒有建立，無法實施“數(shù)字化管理”。

　　6．決策的監(jiān)督和責任追究制尚未完全到位。決策必須接受監(jiān)督與實行責任追究，是決策法制化的要求。目前，我國的決策監(jiān)督機制還很不健全，特別是缺乏有效的決策失誤責任追究機制。一方面表現(xiàn)為決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相協(xié)調(diào)又相互制約的運行機制沒有真正建立；
另一方面表現(xiàn)在決策反饋糾偏機制和決策責任追究制度還是一個空白。決策者的權(quán)責不對等，導致其責任心不強。對于決策失誤的責任人，更多的把決策失誤當作工作上的缺點，往往以“交學費”為由了結(jié)，難于依法追究決策者的法律責任。

　　決策監(jiān)督和問責制度的缺位，還與缺乏嚴密的決策后評價機制、難對決策做出客觀評價有關(guān)。存在的問題有：一是評價標準模糊，重視定性標準，忽視定量標準。二是評價績效存在偏差，過多強調(diào)工作數(shù)量和速度，忽視工作質(zhì)量和效益，過多注重工作總結(jié)、匯報等靜態(tài)書面材料，忽視動態(tài)的執(zhí)行過程和真實結(jié)果。三是評價主體單一，評價者往往是領(lǐng)導者本人或者與領(lǐng)導者本人有直接利害關(guān)系的監(jiān)督機構(gòu)。內(nèi)部監(jiān)督追究、媒體監(jiān)督問責，以及事前制衡、事中監(jiān)督與事后追究的制度性的嚴重缺漏。

　　二、政府決策機制的合理結(jié)構(gòu)及其特征

　　上述我國政府決策存在的問題，是與政府決策機制不科學分不開的。現(xiàn)代意義的政府決策，肇始于資本主義社會。按照權(quán)力劃分與制衡的原則，即根據(jù)“三權(quán)分立”的要求，西方國家將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。每一種權(quán)力本身又劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，就決策權(quán)而言，從橫向上劃分為立法決策權(quán)、行政決策權(quán)、司法決策權(quán)；
從縱向上，劃分為中央決策權(quán)和地方?jīng)Q策權(quán)。三權(quán)中的行政權(quán)，屬于政府所有。政府要行使好行政權(quán)，關(guān)鍵要行使好行政決策權(quán)。政府決策，絕非是一個短暫的瞬間，而是表現(xiàn)為由一個系統(tǒng)操作的過程，因而構(gòu)成一個決策機制。政府決策機制的結(jié)構(gòu)也是這樣，主要由決策主體、決策機構(gòu)、決策制度、決策程序四個要件組成。

　　1、政府決策主體�，F(xiàn)代社會的法定政府決策主體，集中于通過選舉產(chǎn)生的或經(jīng)過法律授權(quán)的擁有政府行政決策權(quán)的個人、機構(gòu)和團體。政府決策主體集中于通過選舉產(chǎn)生的或經(jīng)過法律授權(quán)的擁有政府行政決策權(quán)的個人、機構(gòu)和團體，但這并不意味著政府決策主體就局限于他們。在當代社會，構(gòu)成政府決策的主體必然是多元的，政府決策主體多元化是其顯著特征。

　　所謂政府決策主體多元化，就是指決策主體不再是某一機構(gòu)和少數(shù)政府決策者的權(quán)利和職責。實質(zhì)上，在現(xiàn)代社會，政府決策主體不僅包括那些擁有最后抉擇權(quán)的個人、團體、機構(gòu)，如行政首腦、政府各部委、政策研究專門機構(gòu)等，而且包括那些對政府決策的性質(zhì)、方向、內(nèi)容、范圍和進程實際發(fā)生影響的個人、團體和機構(gòu)，如政黨、社會團體、公民、新聞媒體等。政府決策主體多元化既是民主政治發(fā)展的本質(zhì)要求，也是現(xiàn)代社會專業(yè)分工的必然要求。固然，在政府決策機制和決策過程中，行政首腦、政府各部委、政策研究專門機構(gòu)居于主導性主體地位，但就民主政治的本質(zhì)而言，民主是多數(shù)人的統(tǒng)治，這要求政府決策對于涉及到的利益相關(guān)者，必須由他們直接或間接地決定自己的前途命運，而不是由其他的組織或個人包辦代替，他們處在政府決策機制和決策過程中的參與性主體地位。事實上二戰(zhàn)以來，(點擊此處閱讀下一頁)

　　由于民主觀念更加深入人心，民主意識更加濃烈，民主體制更加健全，民主程序更加規(guī)范，決策主體不斷擴大，并且為政黨、社會團體、公民、新聞媒體等更多的決策主體參與政府決策提供了主客觀的條件。

　　2、政府決策機構(gòu)。當代政府決策是由一系列既相互獨立、相互分工，行使各自的功能，又相互聯(lián)系、相互配合的各種政府決策機構(gòu)共同完成的。在當代社會中，大多數(shù)政治系統(tǒng)都存在著許多專門化的政府決策機構(gòu)和組織。從政府決策的功能過程來看，當代政府決策過程中的利益表達、利益整合、政策制定與監(jiān)督等活動，分別都由特定的或?qū)ｉT化的政府決策機構(gòu)來承擔；
從政府決策的技術(shù)過程來看，當代政府決策結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了信息搜集、謀與斷、評估與反饋等方面的專門化。

　　政府決策機構(gòu)專門化，是由現(xiàn)代決策的復雜性所致，也是現(xiàn)代決策的又一個基本特征。一個結(jié)構(gòu)合理、功能完備的政府決策機構(gòu)是當代政府決策科學化、民主化的基本條件，它至少包括以下專門化的系統(tǒng)：一是決策中樞系統(tǒng)。中樞系統(tǒng)是政府決策組織機構(gòu)的核心和靈魂。它的主要任務(wù)是提出政府決策的問題，規(guī)定政府決策的性質(zhì)、方向、原則和目標，確認政府決策的標準，確定政府決策的基本規(guī)范和程序；
對各種方案進行討論和分析，并最后選定決策方案。二是參謀咨詢系統(tǒng)。參謀咨詢系統(tǒng)是政府決策中樞系統(tǒng)的思想庫、智囊團，其職能是對決策中樞系統(tǒng)提出的決策問題進行調(diào)查研究、分析論證，提出決策根據(jù)，制定決策方案，以備決策中樞系統(tǒng)選擇。由于現(xiàn)代政府決策對象的復雜化、智能化，加之，政府決策者知識和經(jīng)驗的有限，因此科學的政府決策離不開參謀咨詢系統(tǒng)功能的發(fā)揮。三是信息情報系統(tǒng)。信息情報是政府決策的依據(jù)。對于決策的科學化具有決定性的意義。信息情報系統(tǒng)的職能是經(jīng)常地搜集、整理、篩選、加工和貯存社會經(jīng)濟與政治生活各個方面的歷史和現(xiàn)狀的信息資料，以保證政府決策有大量、充足、準確、全面的信息情報和資料可資運用；
分析決策執(zhí)行過程中存在的問題，發(fā)現(xiàn)決策的偏差，并及時反饋到?jīng)Q策中樞系統(tǒng)。四是監(jiān)督反饋系統(tǒng)。它的主要功能是監(jiān)督政府決策本身是否正確，并及時反饋到?jīng)Q策中樞，以避免政府決策的重大失誤；
監(jiān)督已經(jīng)通過的法律和既定的政策的貫徹和執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)問題和偏差，及時糾正。

　　3、政府決策制度。政府決策機制不僅要明確其決策主體和機構(gòu)，而且還要建立決策的規(guī)章制度，即決策制度。決策制度是構(gòu)成決策機制不可缺少的重要部分。

　　當代政府決策制度主要包括三大項：一是關(guān)于決策社情民意反映制度。這一制度要求開拓多種渠道，傾聽民眾呼聲，從民眾中吸取智慧，使政府決策具有廣泛的民主性，建立在深厚扎實的群眾基礎(chǔ)之上，真正做到順民心，合民意。要建立社情民意調(diào)查網(wǎng)絡(luò)，通過觀察社會輿論、定期進行民意測驗、社情形勢綜合分析等，主動采集和深入了解和準確掌握社情民意。要重點解決強勢群體、弱勢群體和中勢群體在利益表達上的不平等地位和對政治系統(tǒng)影響上的差異，以此作為有利于政府全面認識決策的第一信號。二是關(guān)于決策公開制度。這一制度要求除依法應(yīng)當保密之外，政府決策的事項、方式、過程和結(jié)果都應(yīng)當在適當?shù)姆秶�予以公開。決策公開制度主要指公示制度和聽證制度。政府在就經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題進行決策時，由于涉及到或直接影響到一個地方的資源生態(tài)、生存條件、民眾福利、人文社會等方面，將對國計民生、子孫后代產(chǎn)生重大后果，因此，必須向社會公示，并舉行聽證。如果民眾對政府決策的過程和結(jié)果一無所知或一知半解，必將導致政府決策缺乏民眾的支持、認同和有效監(jiān)督，影響決策的質(zhì)量，進而影響決策的執(zhí)行和實施。三是關(guān)于決策失誤責任追究制度。這一制度有效地防止了決策的隨意性，大大增強了決策者的責任意識、風險意識，促進珍惜民力，科學決策，民主決策。這一制度堅決實行“誰決策、誰負責”的原則，建立決策的責任考核、評議、警示、獎罰制度，同時還要建立與決策責任制相關(guān)的包括決策失誤賠償制、決策失誤辭職制等一系列的相關(guān)制度，加強對決策權(quán)力的制約和控制，明確決策系統(tǒng)的權(quán)力和責任。

　　建立政府決策制度，必須納入法制的軌道。建立政府決策制度，目的就是要為決策制度立法，以便依法約束政府決策主體的行為，實現(xiàn)政府決策機制和決策過程的法制化。因此，建立政府決策制度，實行決策制度化，體現(xiàn)了法制化的特征。它使政府機關(guān)及其決策者的權(quán)力受到法律和人民的有效監(jiān)督。

　　4、政府決策程序。政府決策的主體、機構(gòu)和制度，只有與一定的決策程序相結(jié)合，才能形成一個相互聯(lián)系的、運行著的有機整體。從一定意義說，政府決策就是按程序決策。政府決策需要程序，而且要求規(guī)范化。政府決策成功的關(guān)鍵，就在于決策必須按照民主、科學、法制的規(guī)范化程序進行。這是因為，從政府決策類型來看，政府決策尤其是重大決策，多屬風險型決策，總是伴隨著一定的風險。為使決策符合客觀規(guī)律，符合實際，必須制訂政府重大決策的基本程序，規(guī)范決策行為。政府決策程序的規(guī)范化，主要應(yīng)該包括發(fā)現(xiàn)問題，確定目標；
預測分析，充分論證；
綜合評價，方案選優(yōu)；
實施反饋，修正完善這四個決策環(huán)節(jié)程序的規(guī)范化。

　　中國是社會主義國家，《中華人民共和國憲法》第3條明確規(guī)定“國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”。政府的決策活動和決策過程必須貫徹實行民主集中制的原則。民主集中制決策原則要求按照“集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的基本方針，完善議事和決策機制。“集體領(lǐng)導”，即重大問題必須集體討論決定，決議必須堅決貫徹執(zhí)行；
“民主集中”，即會前充分征求大家的意見和建議，會上啟發(fā)大家暢所欲言，會議討論結(jié)束時正確集中大家的意見，堅決克服自行其事、擅自行動和議而不決、決而不行等現(xiàn)象；
“個別醞釀”，即要預留充足的醞釀時間，遵循醞釀的基本程序，把握醞釀的基本要求，遵守醞釀的組織紀律，不搞庸俗交易，不搞自由主義，或把思想溝通變成硬性說服的現(xiàn)象；
“會議決定”，即抓好決策前的調(diào)查研究，開會前出“安民告示”，會議中充分討論，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。具體地說，民主集中制的決策運行程序，要求有六個必不可少的環(huán)節(jié):一是抓住大事定議題；
二是調(diào)查研究拿預案；
三是個別醞釀求共識；
四是民主集中作決斷；
五是分工負責抓落實；
六是監(jiān)督執(zhí)行重檢查。這和四個環(huán)節(jié)的決策程序是相當契合的。

　　三、改革和完善我國政府決策機制的建議

　　針對我國政府決策存在的問題，堅決克服和遏止決策失誤，必須改革和完善我國的政府決策機制，卓有成效地推動公眾參與、專家論證和政府依法決策相結(jié)合的“三位一體”決策模式的形成，加快推進政府決策朝著科學化、民主化和法制化軌道的發(fā)展。

　　1．確立我國政府決策機制的指導思想是科學化、民主化和法制化。改革和完善我國的政府決策機制，首先必須確立我國政府決策的指導思想。我國政府決策的根本指導思想是，實現(xiàn)決策的科學化、民主化和法制化。

　　什么是決策科學化？決策科學化是相對于傳統(tǒng)的經(jīng)驗決策而言的，它是指以科學先進的理論為指導、科學的技術(shù)方法為手段、科學的決策程序為依托、科學的決策評估為保障而進行的決策活動。決策科學化是新形勢對決策的客觀要求。從國際看，社會經(jīng)濟和科學技術(shù)高速發(fā)展，競爭劇烈復雜，決策環(huán)境瞬息萬變，決策的難度越來越大，決策失誤的后果越來越嚴重。從國內(nèi)看，我國改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的新形勢，給政府提出了前所未有的決策難題。試圖運用經(jīng)驗解決極具復雜性的政策問題必然會帶來政策災難。非但不能解決政策問題，反而會制造新的政策問題。因此，國內(nèi)外的形勢迫切要求提高決策的科學化水平。決策科學化強調(diào)建立科學的決策機制，強調(diào)決策過程中要借助“外腦”，強調(diào)將決策建立在科學分析的基礎(chǔ)上。決策科學化要達到以下基本要求：任何政府決策都要從實際出發(fā)，實事求是，遵循客觀規(guī)律，立足于現(xiàn)實基礎(chǔ)；
科學的決策必須建立在大量的、系統(tǒng)的、準確的信息資源基礎(chǔ)之上，必須全面地收集、掌握和處理重要的政策信息，對問題的發(fā)生、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢要有充分的了解，盡可能降低決策的不確定性；
決策要堅持公共利益取向，能夠從維護和實現(xiàn)社會絕大多數(shù)人的根本利益出發(fā)，并搞好利益的綜合平衡，促進社會公正。

　　什么是決策民主化？決策民主化就是作決策時，既充分重視決策集體中所有成員的意見和判斷，反對獨斷專行和個人說了算，又重視智囊機構(gòu)的意見和判斷，并且盡量使所有利益關(guān)系人都有機會參與決策過程。在此前提下，根據(jù)最能反映民意的規(guī)則作出決斷，使決策充分反映民意，廣泛集中民智。民主是一個政治體系在政治上的首選價值標準，因此，決策民主化是民主政治的本質(zhì)要求。民主政治需要的不僅是民主形式的代表機關(guān)，而且要建立由群眾自己從下面來管理整個國家的制度，讓群眾實際地參加各方面的生活。也就是說，民主政治要求公民不能僅僅通過他們的代表行使決策權(quán)，而是要更多地參與實際決策和公共事務(wù)的管理；
實行政務(wù)公開，以便公民能夠?qū)φ�府決策實行有效地監(jiān)督，直接行使作為國家主人的民主權(quán)利。

　　除了決策科學化、民主化外，還要強調(diào)決策法制化。2004年3月22日國務(wù)院頒發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，指出要形成“科學化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制”，“實行依法決策、科學決策、民主決策”。同年頒發(fā)的《國務(wù)院工作規(guī)則》在第四章“實行科學民主決策”再次指出，“實行依法決策、科學決策和民主決策”。這兩個文件都包含了決策要法制化的意思。但是，迄今為止，在黨的文件正式的行文上還沒有明確提出“三化”問題。因此，我們建議，我國政府決策的指導思想應(yīng)該明確地表述為“科學化、民主化、法制化”。

　　決策法制化就是用法制手段規(guī)范、約束決策行為，將政府決策納入法制化軌道。決策法制化能夠使政府決策更加合理、公正或避免重大決策失誤。決策法制化是依法治國原則在公共決策領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。從促進決策者的觀念轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)決策層的重新定位，到規(guī)范決策過程、完善決策的方式方法，再到提高決策的透明度、健全對決策的監(jiān)督，法制化都是重要的動力和保障。社會主義民主政治是法治政治，黨組織只有在憲法和法律范圍內(nèi)活動和決策，才能實現(xiàn)其領(lǐng)導作用。現(xiàn)代市場經(jīng)濟也是法治經(jīng)濟，政府只有依法決策和行政，才能擔當起在市場經(jīng)濟中的應(yīng)有角色。決策法制化的核心是規(guī)范決策的制度和程序，決策從提出問題、調(diào)查研究到咨詢論證、信息公開和聽證、最終決定，都以法律為依據(jù)，按法律要求運行。因此，強調(diào)決策法制化具有重大意義。這有助于對政府決策進行合法性審查，包括決策的立項、決策預案的條文、決策的程序方法，都應(yīng)作適法性審查，以杜絕政府政策與國家法律相違背、地方和部門政策與國家宏觀政策相違背、各部門政策相互沖突的現(xiàn)象發(fā)生。并把它作為政府進行決策的前置條件。

　　2、建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運行機制。行政權(quán)客觀上劃分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)，這是行政權(quán)力的“三分法”，三權(quán)應(yīng)該分別授權(quán)使用。但是，我國長期以來實行的則是行政的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三合一”的體制，正是這樣的體制造成了我國政府機構(gòu)權(quán)力的過分集中。為了克服權(quán)力過分集中的體制性弊端，我們認為，必須改變傳統(tǒng)的“三權(quán)合一”體制為“三權(quán)分開”的新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。這是改革和完善我國的政府決策機制的根本性環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性的突破。

　　我國現(xiàn)有政府的部委不但擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，而且擁有監(jiān)管權(quán)。首先，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一。它表現(xiàn)為決策過程和執(zhí)行過程都是在一個政府部門內(nèi)進行，而且對其進行監(jiān)督的還是這個政府部門內(nèi)的這些人。這種“三合一”的政府行政體制，是在計劃經(jīng)濟體制條件下形成的。當然，應(yīng)該肯定 “三合一”的政府行政體制在歷史上曾經(jīng)起過積極的作用。但是，隨著我國轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，這種管理過細，一身三任，既當“組織員”，又當“運動員”和“裁判員”的政府行政體制，顯然已經(jīng)不適合我國的經(jīng)濟與社會管理了。

　　在當代政府行政管理體制不斷科學化、效能化的大趨勢下，我國“三合一”的政府行政體制非改不可。有鑒于此，從十六大報告開始，我們黨即探討了政府機構(gòu)改革的基本取向問題，提出“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，科學規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)”。這是我國第一次把行政管理分為三個環(huán)節(jié)，提出必須按照三個環(huán)節(jié)規(guī)范部門職能。在十六大報告的基礎(chǔ)上，十七大報告進一步提出，要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。”而且強調(diào)了，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這是第一次明確地把十六大報告中關(guān)于行政管理的“三環(huán)”提升為“三權(quán)”，并且首先強調(diào)“三權(quán)”之間的相互制約，其次才是它們之間的相互協(xié)調(diào)。我們認為，應(yīng)該把十七大報告關(guān)于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”相互區(qū)分、既制約又協(xié)調(diào)的這段重要論述，看成是構(gòu)建中國特色的政府決策機制的指南，對我國政府的行政權(quán)力進行科學分離，轉(zhuǎn)變政府職能；
對政府的行政部門和機構(gòu)進行權(quán)能劃分，使它們分別掌握行政的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　3、實行決策過程中的“謀”、“斷”分離。改革和完善我國的政府決策機制，不僅要建立決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運行機制，還要借鑒決策的科學理論和西方國家的決策經(jīng)驗，在決策過程中實行“謀”與“斷”的分離，按照“謀者不斷，斷者不謀”的原則，建立“謀”、“斷”分離的決策運行機制�！爸\”，主要由對決策起參謀咨詢的輔助機構(gòu)（或稱決策的智力支持系統(tǒng)）承擔，提出決策議案；
“斷”，主要由決策的中樞機構(gòu)和行政首腦承擔，負責對決策議案拍板決斷。把“謀”從“斷”中分出來，要做好以下三件事：

　　首先，要完善體制內(nèi)的政策研究組織機構(gòu)，確保其研究工作的科學性、客觀性、自主性，尤其需要保持政策研究組織機構(gòu)的相對獨立性，使其不受黨派、集團、群體的價值取向與利益偏好的影響。這些政策研究組織機構(gòu)，在人事管理上，在人員的工資待遇和獎懲等方面獨立于行政機關(guān)，其活動由法律予以保證，使它們能夠獨立自主地進行決策研究與咨詢。要充分發(fā)揮現(xiàn)有黨委部門的政策研究室，與政府部門有關(guān)的研究室、發(fā)展研究中心、社會科學院等機構(gòu)的參謀咨詢作用，而不能讓它們蛻變?yōu)槠鸩菸募�和報告的秘書班子，或單純論證政策正確性的官方寫手。

　　其次，要大力發(fā)展體制外的政策研究咨詢組織，讓它們充分參與政策決策的謀劃。目前，體制外的政策研究咨詢組織主要有大學和民間非營利性研究機構(gòu)，還有是商業(yè)性研究機構(gòu)。比如投資銀行和跨國公司的研究部，這些機構(gòu)主要為其公司和機構(gòu)的利益服務(wù)。總體說，我國體制外民間的政策研究咨詢組織發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，而且力量弱小。要打破由官方機構(gòu)完全承擔決策任務(wù)的格局，鼓勵體制外民間政策研究咨詢組織的發(fā)展，使其在資質(zhì)得到確認的情況下同等條件地承擔政府決策方案的招投標任務(wù)。體制外民間的政策研究咨詢組織的發(fā)展，有利于積極發(fā)揮其人才集中、研究領(lǐng)域廣泛、能直接體察民情民意、與人民群眾聯(lián)系密切的特點，為更好地實現(xiàn)政府的決策目標服務(wù)。政府要有向體制外組織和機構(gòu)購買服務(wù)的意識，凡事不一定都要自己親自辦，可以采取委托的方式。

　　第三，要建立和完善專家咨詢制度。專家咨詢制度是決策科學化的必然要求，專家通過對決策方案的可行性或不可行性研究，發(fā)現(xiàn)決策存在的問題，可以盡量避免決策不失誤或者少失誤。因為決策者有許多重大問題需要決策，有的問題專業(yè)性、技術(shù)性很強，涉及各行各業(yè)，方方面面，決策者不可能成為各個領(lǐng)域的行家里手。因此，建立專家咨詢制度可以把各學科、各行業(yè)的專家組織起來，對重大決策發(fā)揮有效的顧問、參謀作用。建立專家咨詢制度需解決好以下兩個問題：一是專家咨詢的獨立性問題。如果專家咨詢?nèi)狈Κ毩⑿�，那么專家咨詢就失去了價值。不管什么樣的決策課題，決策者應(yīng)該讓專家根據(jù)客觀事實得出自己的科學結(jié)論。只有這樣，才能對領(lǐng)導的決策具有科學價值。決不可領(lǐng)導自己先下結(jié)論，然后讓專家千方百計地來論證自己結(jié)論的正確性。在咨詢過程中，決策者應(yīng)與專家回避，不采取領(lǐng)導與專家直接面對面的座談會形式，以避免專家在壓力下說違心的話。二是建立專家咨詢的道德規(guī)范和責任制度。我們現(xiàn)在很多失誤的決策不全是領(lǐng)導拍腦袋做出的，而是都有專家的論證。因此，必須建立咨詢專家的道德規(guī)范，對于重大失誤的決策，參與論證的專家應(yīng)獨立地負擔相應(yīng)的法律責任。

　　4、合理界定各級政府及其職能部門重大決策的范圍和程序。改革和完善我國的政府決策機制，必須區(qū)分政府決策的類型、層級，界定各級政府及其職能部門的決策范圍。政府決策在分類上，一般可分為常規(guī)決策、重大決策。在層級上一般可分為中央、地方、基層。常規(guī)決策是指，所解決的是那些經(jīng)常重復出現(xiàn)、性質(zhì)非常相近的例行性問題，可按程序化步驟和常規(guī)性的方法處理。重大決策，是那些具有宏觀性、全局性、方向性和原則性等特征的戰(zhàn)略決策，是偶發(fā)的、無先例可循的、非常規(guī)性的問題，在這種情況下，決策者難以照章行事，需要有創(chuàng)造性思維。鑒于常規(guī)決策比較單純、淺顯，因此，那些屬于中央、地方、基層層級的常規(guī)決策，就不在我們的研究之列。這里，我們著重研究的是屬于中央、地方、基層層級的重大決策。

　　首先，必須確定哪些項目屬于重大決策的范圍。什么是重大決策呢？黨的十三大報告曾經(jīng)做了這樣的分析：“中央、地方、基層的情況不同，對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題決策，應(yīng)分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。黨中央應(yīng)就內(nèi)政、外交、經(jīng)濟、國防等各個方面的重大問題提出決策；
省、市、縣地方黨委應(yīng)在執(zhí)行中央路線和保證全國政令統(tǒng)一的前提下，對地方性的重大問題提出決策；
凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個總的原則”。這一段論述，從大的方面把中央、地方、基層三個層面的重大決策說清楚了，但也還需要細化。這說明，從中央到地方和基層，其中地方又分為各個的省、市、縣，情況千差萬別，但不管怎樣，都必須根據(jù)實際情況，把各級政府及其職能部門重大決策的范圍搞清楚，確定下來，列出一個“決策項目清單”。

　　其次，在明確了納入各級政府重大決策的范圍后，凡是涉及重大決策范圍的決策事項，還要嚴格其決策程序。必須遵循決策的一般程序，如包括：（1）調(diào)查研究。（2）提出決策議題；
（3）決策草案設(shè)計；
（4）決策協(xié)調(diào)；
（5）合法性審查；
（6）決策草案討論；
（7）決策形成；
（8）決策評價或追蹤稽查；
（9）政策調(diào)整。除一般程序外，重大決策還要走一些特殊的程序。例如，凡是涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大問題、涉及民生重大問題的決策，必須實行群眾參與、專家咨詢和政府決策的相結(jié)合，要嚴格以下程序：（1）組織跨學科、跨部門、跨行業(yè)的專家論證（可行性論證和不可行性論證）；
（2）公民聽證；
（3）社會公示制度；
（4）立法機關(guān)審議批準。

　　第三，建立決策審議會制度，重大決策要經(jīng)過決策審議會評議。各級政府應(yīng)成立決策審議委員會，其成員應(yīng)有一半以上是社會上的專家和民意代表。決策審議委員會的任務(wù)是：進行民意調(diào)查，起反映民心、集中民智作用；
完成決策議題的初審、決策方案設(shè)計承擔組織（人）的初定；
對決策設(shè)計組織（人）的調(diào)查行動進行指導；
對決策方案設(shè)計組織報來的決策草案進行評議和審查；
對有疑點的決策草案組織二次抗風險分析。決策審議委員會開會時取民主集中制方式，少數(shù)服從多數(shù)進行決定。

　　5、建立深入了解民意的決策信息支持系統(tǒng)。一個靈敏、高效的決策信息支持系統(tǒng)應(yīng)達到以下基本要求：一是信息傳送渠道必須是多元的。按照信息論的理論，單一的信息傳送渠道，必然造成信息的“不當約簡”、信息超載、“本底噪音”現(xiàn)象、“主觀濾波”現(xiàn)象、“小道消息”泛濫等問題，并最終導致“信息偏離的傾向性積累”和信息失真。二是信息傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡量少。傳播渠道的長短影響著傳播的效率，也影響著信息內(nèi)容的真實性。信息的渠道長度與信息在傳送過程中的磨損成正比。所以信息傳遞途徑越長，到達決策者那里的信息就可能已“變味”，甚至與客觀實際完全相反。三是信息機構(gòu)具有較強的信息處理能力，能有效避免信息被遺漏或截留，提高信息交流的效率和質(zhì)量。

　　目前，建立深入了解民意的決策信息支持系統(tǒng)必須做到：第一，強化現(xiàn)有體制內(nèi)機構(gòu)的信息能力。由于國家行政組織的重要地位，體制內(nèi)信息是最為重要的信息來源。2007年頒發(fā)的《政府信息公開條例》，要求行政機關(guān)對涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的、反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的政府信息和其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當主動公開的政府信息，應(yīng)當主動公開，涉及11個大項[④]，充分體現(xiàn)了“公開是常規(guī)，保密是特例”的開放原則。國家行政組織能夠收集到比較準確、真實而全面的信息。因此，必須強化體制內(nèi)機構(gòu)的信息能力，以保證相關(guān)決策者能實時掌握社會經(jīng)濟運行情況。第二，重視體制外信息源。體制外信息源主要是指利益團體所反映的決策信息。利益團體一般都是由利益相近、背景相似的人員組成，利益團體所表達的利益需求一般都具有條理化的特點，稍加處理就能為決策所用。并且重視體制信息源，還可保證決策能較好地兼顧各方面的利益需求，防止社會沖突。因為政策就是各團體之間為爭取自身利益而相互競爭并達成妥協(xié)的產(chǎn)物。第三，建立信息搜集和傳達制度。對于如何搜集信息、誰負責搜集哪些信息，哪些信息應(yīng)傳達、應(yīng)通過什么渠道傳達、傳達到什么機關(guān)、信息傳達的時限等作出明確的規(guī)定。同時，建立決策信息傳遞失真責任追究制度，防止信息失真的現(xiàn)象發(fā)生。

　　6、完善真正發(fā)揚民主的決策參與和監(jiān)督機制。涉及經(jīng)濟社會和民生的重大問題決策，從決策醞釀到?jīng)Q策確定和執(zhí)行，整個過程都要有公民的參與，并受到有效的廣泛監(jiān)督。這是民主政治的基本要求。公民參與和監(jiān)督包括公眾建議、公民評議、輿論監(jiān)督，檢舉控告、申訴彈劾等。

　　完善真正發(fā)揚民主的決策參與和監(jiān)督機制必須做到：第一，依法建立和完善決策的公開聽證制度和社會公示制度。公開聽證制度要廣泛吸納各界群眾代表參與政府決策，特別是接納主要利益相關(guān)者的代表，使政府決策更加及時準確地代表人民群眾的利益，反映各界群眾的價值偏好。要通過輿論監(jiān)督，保證聽證和公示過程的公開和透明。在完善公開聽證制度和社會公示制度中，應(yīng)把民意調(diào)查納入其中，作為一個重要權(quán)重。第二，發(fā)揮各級人大、政協(xié)在政府決策方面重要作用。對于財政出資的重大決策項目和政府所有重要事項，均應(yīng)提交同級人大審核通過后才能實施。各級政協(xié)要參與重大項目的決策。中央和地方的重大項目應(yīng)在可行性研究階段，就要聽取政協(xié)的意見。第三，建立和完善決策的審計和評價制度。對決策前、決策中和決策執(zhí)行等環(huán)節(jié)，加強對政策的成本、效果和產(chǎn)生的各種影響等進行系統(tǒng)的審計和評估研究。對決策實行經(jīng)濟效益審計，審計結(jié)果應(yīng)向人大提交報告，并予以公示。要用科學的指標體系對決策進行評估，保證政策不僅注重政治效益和社會效益，而且同時注重經(jīng)濟效益。

第四，建立和完善決策問責制度。根據(jù)對決策所進行審計和評估的結(jié)果，只要是決策失誤造成損失的，都要追究責任，輕則應(yīng)受到相應(yīng)的經(jīng)濟處罰和降職，重則不僅要辭職，而且應(yīng)追究刑事責任，直接領(lǐng)導與主管領(lǐng)導要負主要責任。屬于集體決策失誤的應(yīng)追究決策時“一把手”的責任。同時，決策者應(yīng)承擔歷史責任，即使決策過了若干年才發(fā)現(xiàn)存在重大失誤并造成重大損失，也無論決策者升到什么級別，調(diào)到何處去了，都應(yīng)追究其責任。

　　原載《理論探討》2008年第3期

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　　[①] 劉根生：《“反對”意見的價值》，《瞭望》1999年第1期，第43頁。

　　[②] 范大華、姚瑞華：《決策合法化是科學決策的前提》，《決策導刊》2007年第2期。

　　[③] 溫家寶：《規(guī)范行政權(quán)力運行　深入推進反腐倡廉工作》，《人民日報》2007年2月13日第2版。

　　[④] 參見《中華人民共和國政府信息公開條例》，《人民日報》 2007－04－25 ，第8版。

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