[摘要]利益表達(dá)是政治學(xué)的重要概念。充分的利益表達(dá)是建立政治合法性、制定公共政策的基礎(chǔ)，是政府和公共管理的本質(zhì)，是緩解甚至化解利益沖突、實(shí)現(xiàn)利益平衡的重要途徑。利益表達(dá)不充分是我國公共服務(wù)體制改革中存在諸多問題的重要原因。我國公共服務(wù)領(lǐng)域存在著利益表達(dá)缺乏、沒有制度保障、弱勢群體利益表達(dá)不充分等問題。因此，應(yīng)從加強(qiáng)利益表達(dá)的制度性建設(shè)、加強(qiáng)弱勢群體的利益表達(dá)、創(chuàng)新利益表達(dá)機(jī)制等方面加強(qiáng)和完善我國公共服務(wù)體制改革中的利益表達(dá)機(jī)制。

　　[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)體制改革，利益表達(dá)，利益綜合

　　公共服務(wù)體制改革是我國繼經(jīng)濟(jì)體制改革和政府行政體制改革后的又一重大改革任務(wù)，又是上述兩大改革不斷深化的綜合要求�？梢哉f公共服務(wù)體制改革是“十一五”時(shí)期改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。公共服務(wù)體制改革的根本目標(biāo)是提高公共服務(wù)水平，尤其是通過公共服務(wù)體制改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)能夠公平有效地向社會(huì)提供。就目前公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問題而言，雖然存在著公共服務(wù)水平低下、公共產(chǎn)品供給不足等問題，但最突出和尖銳的問題是公共服務(wù)供給不平衡、不同群體之間受益差距過大等。這集中暴露了利益分化后社會(huì)利益調(diào)整的嚴(yán)重失衡。顯然，要建立公共服務(wù)型政府，提高公共服務(wù)領(lǐng)域水平，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，防止貧富分化進(jìn)一步加劇，最基礎(chǔ)的問題是形成能夠協(xié)調(diào)利益關(guān)系的機(jī)制，包括利益表達(dá)機(jī)制、利益博弈機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制以及制度化的解決利益沖突的機(jī)制等。而這當(dāng)中，首要的問題是充分而有效的利益表達(dá)。否則，利益協(xié)調(diào)和利益平衡就無從談起，公共政策就必然失去公正性，從而變成少數(shù)人或特殊利益集團(tuán)謀取私利的工具，建立公共服務(wù)型政府就是一句空話。因此，把利益表達(dá)作為公共服務(wù)體制改革中的重要問題加以研究有著重要的意義。

　　一、何謂利益表達(dá)：概念闡釋

　　利益表達(dá)是政治學(xué)理論的重要概念，許多中外學(xué)者從不同角度對(duì)這一概念進(jìn)行了闡釋和界定。概括起來，主要包括以下幾點(diǎn)：

　　首先，利益表達(dá)是社會(huì)中不同利益群體提出各種要求的過程。美國著名政治學(xué)家阿爾蒙德在1966年與鮑威爾出版的迄今已成為政治學(xué)經(jīng)典的《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》一書中，將某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人“提出要求的過程稱為利益表達(dá)”。[1]我國學(xué)者朱光磊教授在《當(dāng)代中國政府過程》一書中使用的是“意見表達(dá)”概念。他對(duì)這一概念的含義的表述與阿爾蒙德的表述大致相當(dāng)：不同社會(huì)利益群體的群眾，以及代表這些群眾的黨派團(tuán)體等“提出不同的政治要求的過程，在政治學(xué)上，被稱之為‘意見表達(dá)’或‘利益表達(dá)’�！盵2]

　　其次，利益表達(dá)是政治過程的起點(diǎn)。阿爾蒙德在《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》一書中，不僅創(chuàng)立了“結(jié)構(gòu)——功能主義”學(xué)說，而且認(rèn)定政治體系是一個(gè)包括環(huán)境、輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋等部分的系統(tǒng)，并在第七章和第八章專門開辟整章對(duì)作為政治體系的過程功能的利益表達(dá)和利益綜合加以詳細(xì)闡述。阿爾蒙德指出：“當(dāng)某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí)，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達(dá)�！盵3]只有有了充分的利益表達(dá)，利益綜合才是有意義的。所謂利益綜合，就是“把各種要求轉(zhuǎn)變成重大政策選擇的功能”。[4]朱光磊教授在《當(dāng)代中國政府過程》一書中不僅肯定了阿爾蒙德的上述觀點(diǎn)，而且明確指出：“當(dāng)代的中國政府過程也是從分屬于不同社會(huì)利益群體的群眾，以及代表這些群眾的黨派團(tuán)體等表達(dá)一定的政治要求開始的。”[5]在他看來，利益表達(dá)作為政治過程的起始點(diǎn)在各國都是一樣的，而各國在政府運(yùn)作起始環(huán)節(jié)上的差別主要在于這種表達(dá)的強(qiáng)度和表達(dá)方式的不同。研究政府過程必須研究社會(huì)分層和不同社會(huì)層次人們的利益訴求，研究利益綜合和據(jù)此進(jìn)行的決策過程。

　　再次，利益表達(dá)的方式是多種多樣的。阿爾蒙德認(rèn)為，利益表達(dá)可以由許多不同的結(jié)構(gòu)以不同的方式進(jìn)行。他將利益表達(dá)方式分為合法的和強(qiáng)制性的兩種，其中合法的包括：個(gè)人與政治上層人物聯(lián)系；
精英人物代理；
政黨；
立法機(jī)構(gòu)；
抗議示威。強(qiáng)制性的包括：罷工和阻撓；
暴亂；
政治恐怖及暗殺。他不僅具體分析不同利益表達(dá)方式各自的特點(diǎn)，而且用大量事例說明不同方式其作用和結(jié)果是不同的。[6]朱光磊教授從利益表達(dá)主體的角度，對(duì)利益表達(dá)方式進(jìn)行了分類。他認(rèn)為，“在中國的意見表達(dá)主體包括兩大類型：作為意見表達(dá)主體的個(gè)體和意見表達(dá)主體的團(tuán)體。前者又可以分類為兩種形式：普遍性意見表達(dá)個(gè)體即公民個(gè)人（及其勞動(dòng)和生活的最基層社會(huì)共同體）和專業(yè)性意見表達(dá)個(gè)體，即各級(jí)中國共產(chǎn)黨黨代會(huì)代表、各級(jí)人大代表和各級(jí)政協(xié)委員等。后者可分為三種形式：制度性意見表達(dá)集體、結(jié)構(gòu)性意見表達(dá)集體和功能性意見表達(dá)集體。”[7]除上述兩種分類方法以外，法學(xué)教授胡平仁從立法研究的角度，將利益表達(dá)分為利益表達(dá)的自發(fā)形態(tài)和利益表達(dá)的自覺形態(tài)兩種。他認(rèn)為，從公眾議程到法案形成是利益表達(dá)從自發(fā)到自覺的過程；
而法案審議則意味著從利益表達(dá)走向利益綜合。在這一過程中，提案權(quán)是利益表達(dá)的調(diào)控閥，而立法聽證則是利益表達(dá)的制度保障。[8]

　　第四，對(duì)各種利益表達(dá)的結(jié)構(gòu)和方式的態(tài)度的不同，極有可能導(dǎo)致極為不同的社會(huì)結(jié)果。阿爾蒙德認(rèn)為：“大多數(shù)體系都至少允許人們以某種形式進(jìn)行十分有限的利益表達(dá)。在滲透性獨(dú)裁的體系，為大多數(shù)公民和集團(tuán)進(jìn)行的合法的利益表達(dá)局限于提供信息或可能是申訴疾苦。再就是政府行政機(jī)構(gòu)和政黨中的各類機(jī)構(gòu)性集團(tuán)可能在上面確定的廣大范圍內(nèi)向上司提出改變政策的建議。較開放的體系，為利益表達(dá)提供了種類繁多的渠道。

　　二、利益表達(dá)何為：理論透視

　　利益表達(dá)作為政治過程的起點(diǎn)，在政治過程中具有重要的地位和作用。利益表達(dá)對(duì)于提高政治過程和政策制定的效能，獲得政治支持，增強(qiáng)政治合法性，緩和社會(huì)矛盾沖突，調(diào)動(dòng)公民的政治積極性，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，都具有重要的意義。

　�。ㄒ唬�從政治的本質(zhì)看，充分的利益表達(dá)基礎(chǔ)上的利益平衡是建立政治合法性的基礎(chǔ)，是政府和公共管理的本質(zhì)。古往今來，盡管人們對(duì)政治的涵義有著不盡相同的理解，但基本都表達(dá)了政治是對(duì)“社會(huì)公正”的價(jià)值追求。如古希臘大學(xué)者柏拉圖指出，政治的本質(zhì)在于“公正”；
中國民主革命的先行者孫中山先生認(rèn)為：“政治兩字的意思，淺而言之，政就是眾人的事，治就是管理，管理眾人的事，便是政治”；
[10]美國當(dāng)代政治學(xué)家戴維·伊斯頓強(qiáng)調(diào)，政治是對(duì)“價(jià)值的權(quán)威性分配”。[11]阿爾蒙德更是再清楚不過地表達(dá)了這一觀點(diǎn)：“在所有的現(xiàn)代國家中，即在經(jīng)歷了某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的國家中，政府的基本‘合法性’是建立在統(tǒng)治者為被統(tǒng)治者的利益服務(wù)這個(gè)主張之上的。民主意識(shí)形態(tài)如此，獨(dú)裁主義意識(shí)形態(tài)也是如此�！盵12]這一觀點(diǎn)已經(jīng)成為眾多學(xué)者的共識(shí)。不僅如此，隨著社會(huì)的發(fā)展，問題的出現(xiàn)，更多的利益表達(dá)的必要性不斷增加。[13]

　�。ǘ�）從政策制定的角度看，利益表達(dá)是公共政策制定的基礎(chǔ)。眾所周知，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的公共問題是層出不窮、比比皆是的，但并不是所有問題都會(huì)進(jìn)入決策者視野中。在這些形形色色、紛繁雜呈的問題中，只有一小部分經(jīng)過一定渠道或方式，才能引起決策者的注意和重視，并進(jìn)入政策或立法議程。美國政策學(xué)者安德森認(rèn)為，政策制定（或稱政策規(guī)劃、政策形成）涉及三個(gè)方面的問題：公共問題是怎樣引起決策者注意的；
解決特定問題的政策意見是怎樣形成的；
某一建議是怎樣從相互匹敵的可供選擇的政策方案中被選中的。[14]阿爾蒙德認(rèn)為，雖然利益表達(dá)同把它們成功地轉(zhuǎn)換為權(quán)威性政策，是完全不同的兩碼事，但如果沒有基于利益分化基礎(chǔ)上充分的利益表達(dá)，就不可能有在廣泛的利益綜合基礎(chǔ)上而形成的政策。[15]因?yàn)椤懊總�(gè)利益集團(tuán)都面臨著來自其他利益方面的競爭，包括新的或舊的，現(xiàn)行的或潛在的利益。這個(gè)利益集團(tuán)的要求成功與否，取決于利益綜合、政策制定和政策執(zhí)行的整個(gè)過程。”[16]只有不同黨派、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒介等利益集團(tuán)和普通群眾根據(jù)自己的觀察、觀點(diǎn)和利益，提出認(rèn)為應(yīng)該通過政策來解決的若干重要問題，在此基礎(chǔ)上通過利益綜合和相應(yīng)的政策過程，才能使公共問題真正進(jìn)入政策程序，最終形成公共政策。

　　（三）從政治體系運(yùn)作的角度看，利益表達(dá)的過程也是緩解甚至化解利益沖突、實(shí)現(xiàn)利益平衡的重要途徑。系統(tǒng)理論通常把體系與其環(huán)境之間的相互作用分成三個(gè)階段，即輸入、轉(zhuǎn)換和輸出。其中進(jìn)入政治體系的輸入包括輸入要求和支持兩種。阿爾蒙德把進(jìn)入政治體系的要求分為六種類型：一是關(guān)于產(chǎn)品和服務(wù)分配的要求；
二是關(guān)于行為管制的要求，如對(duì)保障公共安全，管制市場，制定有關(guān)婚姻、健康法規(guī)的要求；
三是關(guān)于增稅或減稅以及對(duì)其他形式的資源提取的要求；
四是關(guān)于傳遞信息的要求，如對(duì)確認(rèn)各種規(guī)范，傳遞權(quán)勢人物的政策意圖，以及在特定時(shí)機(jī)和場合顯示政治系統(tǒng)威嚴(yán)及力量的要求；
五是關(guān)于參與政治過程（即享有投票、擔(dān)任公職、向政府請?jiān)敢约敖M織政治社團(tuán)等權(quán)利）的要求；
六是關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)安定和秩序、減少暴力和沖突的要求，或關(guān)于政治系統(tǒng)對(duì)新的價(jià)值、挑戰(zhàn)和機(jī)會(huì)積極適應(yīng)和做出反應(yīng)的要求。[17]而這些要求作為利益表達(dá)會(huì)以各種不同的組合方式、表現(xiàn)形式、強(qiáng)弱程度呈現(xiàn)出來。但是，僅有要求的輸入還不足以維持政治體系的經(jīng)常運(yùn)轉(zhuǎn)。要求只是用于制造稱謂決定這一成品的原料�！耙�維持政治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，不定期必須把以支持或反抗某種政治體系的行動(dòng)或傾向這類形式的能量，以及把政治體系自身的要求，及它所做出的決定，一并投入政治體系，使之運(yùn)行。”[18]支持可分為兩類：一類是政治資源的支持，如參政、參加投票和競選活動(dòng)、為某個(gè)政治派別而戰(zhàn)斗等，以支持目前正在從事制定政策的、或積極謀求公職以便將來制定公共政策。第二類是順從者支持或服從性支持，即遵守合法的政治體系所制定的權(quán)威性政策，提供金錢、物品和各種服務(wù)。[19]顯然，不管是政治資源的支持，還是服從性支持，雖然它不是公眾要求的直接反映，但卻是公眾對(duì)政治體系所持態(tài)度的直接或間接體現(xiàn)�！耙�求和政治資源的支持影響到政治體系所采取的政策，而順從者支持則提供各種資源，使政治體系能夠進(jìn)行提取、管制和分配，也就是說，能夠執(zhí)行公共政策�！盵20]尤其在貧富分化成為嚴(yán)重的社會(huì)問題、社會(huì)不滿和階層意識(shí)日漸明顯并不斷強(qiáng)化的情景下，社會(huì)下層利益表達(dá)渠道的暢通是消解社會(huì)不滿和沖突意識(shí)的基本要件之一：一方面，民眾的利益表達(dá)本來就應(yīng)該是政府制定決策時(shí)必須參考的依據(jù)；
另一方面，暢通的利益表達(dá)渠道本身可以是一種下層不滿情緒的泄洪裝置。[21]試想，如果沒有充分的利益表達(dá)，人們利益訴求得不到滿足，那么，人們就會(huì)訴諸其他的方式，那樣，對(duì)社會(huì)將帶來不可估量的消極影響。

　　三、利益表達(dá)如何：現(xiàn)實(shí)分析

　　縱觀我國政治社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，一方面，許多問題的存在與利益表達(dá)缺乏有著直接或間接的關(guān)系；
另一方面，在許多方面和領(lǐng)域，雖然有利益表達(dá)，但無論就其作用還是就其方式而言，都存在著缺陷和不足。概括起來，主要存在以下問題：

　�。ㄒ唬└母镏泄�眾利益表達(dá)機(jī)制缺失。

　　從我國改革實(shí)踐看，勿庸置疑，經(jīng)過28年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令世人矚目的奇跡。但是，同樣不能回避的是，各種社會(huì)矛盾和問題也大量出現(xiàn)，諸如被稱為新“三座大山”的看病貴、上學(xué)難、房價(jià)高問題，勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育收費(fèi)、收入分配、安全生產(chǎn)和社會(huì)治安問題，在企業(yè)改制、土地征用等方面民眾利益受損問題，都是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革中利益矛盾和沖突問題的集中表現(xiàn)。有人將出現(xiàn)這些問題歸之于改革，甚至以此否定改革，這是非常錯(cuò)誤的。根據(jù)國際上許多國家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時(shí)期，是該國公共需求快速擴(kuò)張的時(shí)期。中國目前正處于這樣一個(gè)發(fā)展階段，即正步入公共需求快速增長和深刻變化時(shí)期，因而公共需求和公共服務(wù)方面的問題比較突出。當(dāng)然，公共需求快速增長并不意味著必然會(huì)出現(xiàn)大量問題。公共問題的大量存在和凸現(xiàn)明顯地暴露了我們社會(huì)中利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，而利益協(xié)調(diào)機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)必不可少的重要配套機(jī)制。具體地說，我國公共服務(wù)方面存在的問題，既有因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高而導(dǎo)致的公共需求供給不足的問題，但更為重要的原因還有兩個(gè)：一是國家財(cái)政對(duì)公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入并沒有隨著財(cái)政收入的增加而增加。如過去我們的財(cái)政收入是兩、三千億，現(xiàn)在是兩、三萬億，但用于百姓教育、社會(huì)保障、公共服務(wù)等的財(cái)政支出并沒有顯著增加，政府反倒把大量財(cái)政收入都用于自身支出，如中國各級(jí)政府部門每年公車消費(fèi)約3000億，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　招待費(fèi)用約2000億，公務(wù)員出國每年支出約2000億。二是公共服務(wù)不平衡。本來政府作為公共服務(wù)機(jī)關(guān)，其服務(wù)對(duì)全體國民應(yīng)是普遍的、平等的，但事實(shí)上，當(dāng)服務(wù)具體落實(shí)到不同主體時(shí)，又造成非同等享受的結(jié)果。最突出的例子是我國城鄉(xiāng)居民所享受的政府公共服務(wù)的不平等現(xiàn)象。

　　改革無疑是社會(huì)利益的重大調(diào)整。改革是有成本的，而成本的分擔(dān)與其說是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，不如說是一個(gè)政治問題。改革成本代價(jià)應(yīng)由全社會(huì)共同承擔(dān)。從我國當(dāng)前改革現(xiàn)狀看，利益關(guān)系上突出地存在兩個(gè)問題：一是改革從帕累托改進(jìn)到卡爾多改進(jìn)所帶來的利益矛盾。我國當(dāng)前的改革已經(jīng)從改革初期的利益共享發(fā)展到今天的利益分化階段，即從改革初期的人人都從改革中獲益的帕累托改進(jìn)，發(fā)展到今天，改革只能在不同利益群體之間進(jìn)行利益調(diào)整中實(shí)現(xiàn)卡爾多改進(jìn)。如改革初期，不管是農(nóng)民，還是工人，不管是政府機(jī)關(guān)中人，還是其它事業(yè)單位的人，都程度不同地從改革中獲益。但改革發(fā)展到今天，面臨著許多攻堅(jiān)性、敏感性的問題，必然涉及到利益調(diào)整。換句話說，改革的進(jìn)一步深化必然觸及到利益關(guān)系，有人受益，有人受損。這與其說是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，不如說是一個(gè)政治問題。二是各級(jí)政府“與民爭利”及“替民做主”帶來的利益矛盾和沖突。政府的天職本應(yīng)以公共利益、公眾利益為己任，但實(shí)際生活中政府無視甚至違背公共利益和公眾利益的現(xiàn)象屢見不鮮，如有些大中城市的地方政府把房地產(chǎn)作為當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收的主要來源，因而對(duì)房地產(chǎn)市場上價(jià)格的持續(xù)“高溫”或推波助瀾，或聽之任之，或?qū)χ醒爰訌?qiáng)房地產(chǎn)市場的政策陽奉陰違、敷衍應(yīng)付，這是典型的與民爭利。再譬如，有些地方政府違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)行調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，在市政規(guī)劃建設(shè)和農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)中強(qiáng)行搞“沿街統(tǒng)一商鋪”、“出租車統(tǒng)一車型”、“農(nóng)民統(tǒng)一蓋樓房”等，致使群眾對(duì)一些基層黨委政府產(chǎn)生信任危機(jī)。這種“替民做主”的做法真實(shí)地反映了群眾利益訴求渠道的缺失。

　�。ǘ�）公共服務(wù)領(lǐng)域改革中公眾利益表達(dá)缺乏制度性保障。

　　就我國現(xiàn)行政治體制來說，客觀而論，并不是沒有利益表達(dá)機(jī)制。如在我們的制度設(shè)計(jì)中，人大代表、政協(xié)委員會(huì)、各級(jí)黨組織、工會(huì)組織等都是作為利益表達(dá)機(jī)制而成為我國政治體制的重要組成部分。他們均以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為已任的，竭力反映社會(huì)公眾共同關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題，表達(dá)絕大多數(shù)人民群眾的利益要求，履行自己的職責(zé)。雖然這種制度安排在我國政治生活中發(fā)揮著重要的作用，但在實(shí)際運(yùn)作中明顯地存在著諸多不足和缺陷。例如：這種代表性質(zhì)的利益表達(dá)機(jī)制的非常規(guī)化不能及時(shí)準(zhǔn)確地反映民眾的利益訴求。在實(shí)際生活中，大多是代表們每到代表大會(huì)之前，憑個(gè)人選擇到相關(guān)地方或部門作一些調(diào)研或訪談，然后把材料遞上去，或在有關(guān)會(huì)議上反映問題。但像人大、政協(xié)會(huì)議都是定期召開的，在“兩會(huì)”閉會(huì)期間，代表們都分別到各自的工作崗位工作，很難有時(shí)間和精力了解社情民意，所以常常會(huì)出現(xiàn)表達(dá)的滯后性、利益表達(dá)的片面性以及政策執(zhí)行中的抗拒性。顯然，公共領(lǐng)域改革的內(nèi)容決定了它與每一個(gè)公眾的切身利益密切相關(guān)，而由于人們的經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位、個(gè)人稟賦、家庭狀況等情況千差萬別，人們的利益要求必然各不相同，且利益沖突不可避免。尤其涉及到個(gè)人的、個(gè)別的利益問題，不可能通過代表性的利益表達(dá)機(jī)制解決。諸如城市改造中的房屋拆遷、國有企業(yè)的改制、公共事業(yè)收費(fèi)等，都缺乏制度性的利益表達(dá)機(jī)制，即使有時(shí)也舉行過聽證會(huì)等類似的利益表達(dá)方式，但因其聽證范圍、聽證程序、聽證結(jié)果沒有明確的法律規(guī)定和制度性保障，其作用和效果也不能令人滿意。

　�。ㄈ�）社會(huì)中弱勢群體利益表達(dá)缺乏。

　　與市場經(jīng)濟(jì)體制的建立相伴隨，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化也不斷加深，這不僅表現(xiàn)為利益主體的多元化，而且突出地表現(xiàn)為不同群體爭取自己利益的能力的巨大差異，這種差異尤其表現(xiàn)在強(qiáng)勢群體和弱勢群體之間。

　　強(qiáng)勢群體和弱勢群體是一個(gè)相對(duì)的、動(dòng)態(tài)變化的概念，當(dāng)然在一定社會(huì)、一定時(shí)期其群體范圍是相對(duì)穩(wěn)定的。在我國現(xiàn)階段，公認(rèn)的弱勢群體主要包括農(nóng)民、進(jìn)城打工者、城市無業(yè)者、殘疾和老年群體等。此外，相對(duì)于商家來說，消費(fèi)者是弱勢群體；
相對(duì)于資方，勞動(dòng)者是弱勢群體；
相對(duì)于權(quán)勢階層，普通民眾是弱勢群體。

　　從目前中國的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)看，強(qiáng)勢群體的各個(gè)部分不僅已經(jīng)形成了一種比較穩(wěn)定的結(jié)盟關(guān)系，而且具有了相當(dāng)大的社會(huì)能量，對(duì)整個(gè)社會(huì)生活開始產(chǎn)生重要的影響，如對(duì)公共政策制定和執(zhí)行過程的影響，對(duì)社會(huì)公共輿論的影響和強(qiáng)大的話語權(quán)。相比之下，弱勢群體在表達(dá)自己的利益和追逐自己的利益上，都明顯地處于軟弱無力的狀態(tài)。這突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是弱勢群體在政治構(gòu)架中缺少利益代表。例如，我們從未考慮按照不同社會(huì)群體的人口比重來安排人大和政協(xié)委員、以保證委員的代表性，一般是代表國營經(jīng)濟(jì)和政府部門的委員相對(duì)較多，而代表社會(huì)弱勢群體的委員就很少。這樣，在立法、政策制定或決策咨詢過程中，強(qiáng)勢群體的聲音必然壓過來自社會(huì)弱勢群體的聲音。二是在我國弱勢群體實(shí)際上缺少國際上通行的弱勢群體表達(dá)自己利益的制度化方式。一般來說，公共輿論是弱勢群體表達(dá)利益的重要渠道，但由于強(qiáng)勢群體利用其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，通過支持贊助媒體和學(xué)術(shù)活動(dòng)等方式，很容易達(dá)到讓媒體和學(xué)者為強(qiáng)勢群體的利益說話的目的。例如，90年中期前后中國出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象，政府不得不實(shí)行經(jīng)濟(jì)緊縮方針，結(jié)果大量的房地產(chǎn)投資商被套牢。于是，在各地相繼召開了一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展研討會(huì)，其主題都是主張放松銀根。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家在會(huì)上大聲疾呼，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)并非過熱，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行寬松的財(cái)政和金融政策。在這種情況下，國家機(jī)構(gòu)無法在所有社會(huì)群體面前保持公正性，更缺乏自主性，總是偏重照顧強(qiáng)勢群體的利益，使占人口大多數(shù)的弱勢群體的聲音被淹沒，利益被犧牲。

　　從我國的決策體制上看，精英決策模式從根本上堵塞了弱勢群體參與和影響決策的通道。有學(xué)者作了如下分析：“從80年代初開始至今的20多年里，中國社會(huì)逐漸形成了政治精英（官僚集團(tuán)）、經(jīng)濟(jì)精英和部分知識(shí)精英相勾結(jié)的權(quán)力資本經(jīng)濟(jì)形態(tài)，社會(huì)公正原則被擴(kuò)張（致富）欲望嚴(yán)重扭曲，于是在社會(huì)分配的規(guī)則、機(jī)會(huì)、過程和結(jié)果方面出現(xiàn)了公正性困境�！�…這個(gè)壟斷性的精英同盟培育了一個(gè)集聚社會(huì)資源又排斥社會(huì)成員流動(dòng)機(jī)會(huì)的機(jī)制。它如同一個(gè)能量巨大的水泵，將來自底層社會(huì)的資源持續(xù)不斷地輸送積聚到上層社會(huì)，同時(shí)剝奪了弱勢群體的利益和權(quán)力；
它又如同一個(gè)嚴(yán)守城門的衛(wèi)士，不讓精英同盟這座城堡外面的弱勢群體有機(jī)會(huì)過問各種稀缺資源的占有和制度設(shè)置�！盵22]可見，精英決策模式促使權(quán)力與資本相結(jié)合，導(dǎo)致公共政策的制定明顯地向社會(huì)上層傾斜，忽視了社會(huì)中下層民眾的利益和需要；
在資源分配方面卻重經(jīng)濟(jì)政策、輕社會(huì)政策，用于社會(huì)政策的資源太少，缺少有效的照顧社會(huì)中下層民眾利益的社會(huì)政策。

　　從表面上看，較之西方國家，中國社會(huì)成員的利益表達(dá)途徑似乎并不算少，例如，信訪制度、人民代表制度、政治協(xié)商制度，此外還有以各種形式出現(xiàn)的行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度（如市長公開接待日、市長熱線、書記信箱等），但對(duì)弱勢群體而言，這些渠道往往存在著梗阻現(xiàn)象，無法成為他們有效表達(dá)利益訴求的渠道。那些花樣不斷翻新的“熱線電話”也好，地方行政首長“接待日”也好，僅僅是為政府增加了搜集民眾意見的管道而已。至于政府機(jī)關(guān)是否采納民眾意見，并沒有任何法律制度上的規(guī)定作保障，這樣的制度措施明顯帶有很大的隨意性和人治色彩。實(shí)際上，不少地方政府設(shè)立“熱線電話”和地方行政首長“接待日”甚至成為政府的形象工程或政績工程的道具而已，它并不是真要給弱勢群體更多的利益表達(dá)機(jī)會(huì)，更不打算處理弱勢群體亟待解決的問題。由于正式的利益表達(dá)渠道存在種種缺陷，中國的弱勢群體通過這些途徑來表達(dá)自己的利益訴求的時(shí)候，或者求告無門，或者代價(jià)高昂而收效甚微，因此他們就可能轉(zhuǎn)而尋求其他表達(dá)方式，比如集體上訪、甚至非正式地組織對(duì)抗等方式。這就是今天中國頻繁發(fā)生沖突性集體行動(dòng)的社會(huì)體制性原因�？梢�，在利益主體多元化的今天，利益表達(dá)，特別是弱勢群體的利益表達(dá)，已經(jīng)是一個(gè)亟待解決的問題。

　　四、何以利益表達(dá)：對(duì)策思路

　�。ㄒ唬┰试S利益集團(tuán)的形成并實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)，使各種利益在競爭和博弈中實(shí)現(xiàn)均衡。

　　利益集團(tuán)是西方社會(huì)中的一個(gè)重要現(xiàn)象。近年來我國理論界的許多學(xué)者也開始用這一概念來分析中國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。近年來，關(guān)于房地產(chǎn)市場的爭論，勞資沖突的頻繁發(fā)生，公共事業(yè)領(lǐng)域的改革，個(gè)稅起征點(diǎn)的爭論，都程度不同地反映了利益的分化和沖突。尤其是2004年由香港學(xué)者郎咸平引發(fā)的國有企業(yè)改革的大討論，人們越來越清楚地認(rèn)識(shí)到，這場爭論與其說是不同觀點(diǎn)和主張的交鋒，不如說是不同利益訴求的對(duì)立，即不單純是要回答國有企業(yè)改革怎樣才能提供效率的問題，同時(shí)也要回答在社會(huì)變革的過程中如何處理和協(xié)調(diào)不同社會(huì)群體的利益關(guān)系，特別是如何解決強(qiáng)勢群體和弱勢群體之間的利益均衡問題。正因?yàn)榇�，清華大學(xué)孫立平教授斷言，中國已進(jìn)入利益博弈時(shí)代。[23]

　　既然利益分化是客觀存在，利益博弈不可避免，那么，就應(yīng)該將利益群體顯性化為利益集團(tuán)，從而使不同利益群體的利益表達(dá)具備確定的形式和通道，為政治決策和公共政策的制定提供信息更為完善的前提，就應(yīng)該允許、鼓勵(lì)各利益集團(tuán)的不同聲音來影響公共政策。正如有的學(xué)者明確表達(dá)的那樣：“民眾需要真正的利益集團(tuán)。因?yàn)�，承認(rèn)人的利益，就意味著承認(rèn)人們追求與捍衛(wèi)自身利益的權(quán)利。在追求和捍衛(wèi)利益的過程中，相同利益的追求者志同道合，形成為利益集團(tuán)。利益集團(tuán)追求和捍衛(wèi)其利益，這是正當(dāng)?shù)臋?quán)利。只要利益無法禁止，利益集團(tuán)也無法禁止，因而也就不應(yīng)該禁止。允許各種利益集團(tuán)的存在，就要允許這些利益集團(tuán)來競爭對(duì)立法和制定公共政策的影響力，因?yàn)槔�益集團(tuán)影響公共政策不可避免�！盵24]這樣做的目的就是讓野心與野心相對(duì)抗，讓權(quán)力與權(quán)力相制衡，讓利益與利益相競爭。從根本上說，一個(gè)社會(huì)利益格局的大體均衡是社會(huì)中不同群體利益博弈的結(jié)果。美國著名政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯運(yùn)用博弈理論推導(dǎo)出的公正原則表明：公正實(shí)際上是利益的協(xié)調(diào)和平衡，是通過博弈形成一種均衡。解決利益格局失衡的關(guān)鍵是解決權(quán)利失衡的問題，特別是在強(qiáng)勢群體和弱勢群體之間的權(quán)利失衡。而所謂的權(quán)利博弈與均衡，從政治學(xué)的角度來講，本質(zhì)上就是不同利益集團(tuán)的利益表達(dá)和利益博弈。

　　為此，首先應(yīng)該改變對(duì)利益集團(tuán)的觀念。利益集團(tuán)是不同利益群體政治參與的形式和通道，而非政治斗爭或政治沖突的工具和手段，即它的功能不是引發(fā)和加劇社會(huì)對(duì)立。利益集團(tuán)的功能決定了其一方面可以通過不同利益群體的利益表達(dá)，有助于政府制定矯正社會(huì)利益失衡的政治決策和公共政策；
另一方面可以通過不同利益集團(tuán)對(duì)群體內(nèi)成員的影響而有助于政府政治決策和公共政策的執(zhí)行。其次，要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)適宜利益集團(tuán)形成和公開活動(dòng)的制度環(huán)境和法律環(huán)境。要讓利益集團(tuán)充分發(fā)揮它在利益表達(dá)和利益均衡中的積極作用，最有效的辦法就是將它們都暴露陽光下，避免暗箱操作和地下交易，允許其在法律范圍內(nèi)公開活動(dòng)，讓不同利益集團(tuán)在公開、公平、透明的環(huán)境下活動(dòng)，進(jìn)行博弈，在競爭中實(shí)現(xiàn)利益綜合和利益均衡。這就需要出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，來規(guī)范利益集團(tuán)的活動(dòng)，避免利益集團(tuán)操縱政策的形成。同時(shí)，更重要的是，要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，監(jiān)督和約束政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員的行為，防止政府受某些利益集團(tuán)的左右，成為某個(gè)利益集團(tuán)的“俘虜”，從而導(dǎo)致政府政策和立法的不公正。實(shí)際上，利益主體的有效利益表達(dá)，是將政府置于了一種超脫、超越的位置上。在這個(gè)位置上，政府的職能是為利益表達(dá)制定規(guī)則和程序，是以監(jiān)督者的身份介入利益表達(dá)和博弈過程，甚至最終以裁判者的身份對(duì)其中的分歧進(jìn)行裁決。在此意義上，政府對(duì)社會(huì)利益的代表，是以協(xié)調(diào)者的身份實(shí)現(xiàn)的。

　�。ǘ�）建立和完善有利于不同群體的利益表達(dá)機(jī)制。

　　在建立和規(guī)范利益表達(dá)機(jī)制時(shí)，一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)有的利益表達(dá)機(jī)制和方式，如代表制方式、各種組織方式，并加強(qiáng)和完善其利益表達(dá)的渠道；
另一方面要針對(duì)不同群體利益表達(dá)方面存在的問題，適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，創(chuàng)新利益表達(dá)方式。就我國目前的利益表達(dá)機(jī)制而言，首先要不斷加強(qiáng)和完善已有的利益表達(dá)機(jī)制，如各種代表選舉制度、工會(huì)組織機(jī)制、信訪制度，使它們能在新的形勢下更好地充當(dāng)和發(fā)揮不同社會(huì)群體和性質(zhì)的問題。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新和建立新的利益表達(dá)機(jī)制，特別是根據(jù)社會(huì)利益分化的情況，以及不同利益群體的特點(diǎn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　建立不同的利益表達(dá)機(jī)制。如各種聽證會(huì)制度，尤其是決策聽證制度，并通過立法的形式將聽證制度納入法制化軌道，讓公眾的意見真正成為各種政策制定和立法必須考慮的因素。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已成為公眾意見表達(dá)的新渠道。

　　要提高利益表達(dá)機(jī)制在決策中的作用，必須拋棄“替民做主”的舊的執(zhí)政理念和決策方式，轉(zhuǎn)向“由民做主”的執(zhí)政理念和決策方式。按照公共選擇理論的分析，政府不僅也具有經(jīng)濟(jì)人特性，而且也同樣受不完全理性的困擾，因此，即使執(zhí)政黨和各級(jí)政府部門和官員主觀上要實(shí)現(xiàn)公共利益，客觀上也很難保證其能充分反映公共利益和公眾要求。一方面，公共利益是由眾多各不相同的個(gè)人和群體的利益組成的，而要形成公共利益，需要科學(xué)的選擇機(jī)制加以確定；
另一方面，從決策到執(zhí)行是一個(gè)連續(xù)的過程，沒有有效的制度約束，很難保證執(zhí)行過程中不走樣。因此，只有拓寬民眾的利益表達(dá)渠道，政府機(jī)關(guān)才能真正把握民意，了解民情，才能保證決策反映民意，達(dá)成民需。

　　建立和完善利益表達(dá)機(jī)制要充分考慮利益表達(dá)渠道的有效性。眾所周知，利益表達(dá)也是需要耗費(fèi)資源的，是有運(yùn)行成本的。這種成本既包括消耗的時(shí)間成本、物質(zhì)成本、潛在風(fēng)險(xiǎn)等。如果利益表達(dá)機(jī)制的設(shè)立不利于人們方便有效地利用，那么，人們就很難實(shí)現(xiàn)充分的利益表達(dá)。阿爾蒙德在分析不同利益表達(dá)形式的特點(diǎn)時(shí)指出：“集團(tuán)的專門化組織，以及決定使用哪種利益表達(dá)的特殊渠道和方式，并不單獨(dú)取決于集團(tuán)的存在。民眾必須弄清楚，政治行動(dòng)是否能帶來報(bào)酬，何種政治行動(dòng)會(huì)有效，這種行動(dòng)的可能性如何，采取這些行動(dòng)要付出什么樣的代價(jià)等等。只有在報(bào)酬和代價(jià)相當(dāng)明確的條件下，建立這樣一個(gè)政治組織并且使用其進(jìn)行利益表達(dá)的好處才足以鼓勵(lì)民眾去這樣做。”[25]在我們的現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)弱勢群體的利益呼聲被湮沒，很多情況下是與成本太高有著直接的關(guān)系。因此，應(yīng)充分考慮制度構(gòu)建上有利于一般民眾的利益表達(dá)的實(shí)現(xiàn)，政府在對(duì)利益表達(dá)進(jìn)行必要的規(guī)范時(shí)，通過設(shè)立方式不同、強(qiáng)度不同、施加的壓力也不同的利益表達(dá)機(jī)制，使之在提高和實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的理性化程度的同時(shí)，用更有效的制度安排來容納和規(guī)范利益表達(dá)，使公眾能夠方便而有效地實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)。

　　就公共服務(wù)領(lǐng)域的改革而言，應(yīng)該把公眾的利益表達(dá)切實(shí)納入政策制定之中。雖然公共服務(wù)領(lǐng)域的改革與公眾利益最密切相關(guān)，但卻是公民利益表達(dá)最缺乏的地方。改革的方向應(yīng)該是把決定公共物品生產(chǎn)的權(quán)利歸還給公民，讓作為納稅人的公民有權(quán)對(duì)作為食稅者的公共事務(wù)管理者進(jìn)行問責(zé)以降低公共物品生產(chǎn)的成本提高質(zhì)量。迄今的公共領(lǐng)域改革，還只停留在開放公共物品生產(chǎn)方面，即允許私人部門進(jìn)入公共物品的生產(chǎn)，以提高公共物品的生產(chǎn)效率，但還沒有把公共物品供給的決策權(quán)交給公眾。相對(duì)于公共物品的生產(chǎn)效率來說，公共物品供給公平的問題的重要性決不遜色。沒有公平的供給，也許生產(chǎn)效率越高，浪費(fèi)越甚和不公平越烈。因?yàn)楣�共物品與私人物品的特點(diǎn)是極為不同的，在私人物品領(lǐng)域，應(yīng)該更重視“做大蛋糕”，但在公共物品領(lǐng)域，分蛋糕和做蛋糕是不可分割的，在大多數(shù)情況下，做蛋糕時(shí)已經(jīng)決定了分蛋糕。因此，公共物品的供給決策直接決定了生產(chǎn)的效率和分配的公平。公共服務(wù)領(lǐng)域的改革必須引進(jìn)和規(guī)范決策聽證制度，要把聽證制度納人決策過程當(dāng)中，并加以制度化、規(guī)范化、具體化。德國哲學(xué)家哈貝馬斯曾強(qiáng)調(diào)公共通道的重要意義，就是使每一個(gè)社會(huì)個(gè)體都能參與到政治決策中來。一項(xiàng)政策的出臺(tái)，經(jīng)過辯論這道程序，其合理性一定比沒有經(jīng)過辯論的高。[26]

　�。ㄈ�）重視公共輿論作為利益表達(dá)和回應(yīng)公眾的重要作用。

　　公共輿論既是公眾利益表達(dá)的重要途徑，也是有關(guān)組織和部門回應(yīng)和滿足利益表達(dá)的重要途徑。在我國，雖然大眾傳播渠道如廣播、電視、報(bào)刊等也承擔(dān)著公眾意見表達(dá)的功能，但實(shí)際上卻受到種種限制，因而很難發(fā)揮其應(yīng)有的利益表達(dá)作用。阿爾蒙德認(rèn)為：“如果大眾傳播工具被政治精英人物控制，發(fā)布報(bào)道要由他們批準(zhǔn)，那么，傳播工具在某種程度上就不再是一種有用的接近渠道了�！币酝�我們只重視發(fā)揮公眾輿論作為黨和政府的喉舌的作用，而忽視作為下情上傳的功能，甚至把反映社會(huì)問題看成是消極的作用。這在利益不斷分化、人們的權(quán)利意識(shí)不斷加強(qiáng)的今天，充分發(fā)揮公共輿論在利益表達(dá)的作用，使政府和公眾有一個(gè)良好的溝通渠道和平臺(tái)，對(duì)調(diào)整利益矛盾、實(shí)現(xiàn)利益均衡意義重大。

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