[內(nèi)容提要] 在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共權(quán)力涉足經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在許多部門(mén)和地區(qū)仍然存在。對(duì)此，本文認(rèn)為，由公共權(quán)力的特點(diǎn)所決定，受我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型環(huán)境約束所限，在此期間內(nèi)，通過(guò)政府公共權(quán)力的運(yùn)行來(lái)配置經(jīng)濟(jì)資源，不僅不能有效地實(shí)現(xiàn)配置資源的目的，還加劇了“權(quán)力集中”的趨勢(shì)。集中起來(lái)的權(quán)力再加入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，進(jìn)一步加重了配置資源的低效和對(duì)社會(huì)人力、物力、財(cái)力的巨大浪費(fèi)。這樣，就在政治和經(jīng)濟(jì)之間形成了一種惡性循環(huán)。為了打破這種惡性循環(huán)，就需要政府根據(jù)公共權(quán)力的不同類(lèi)型，進(jìn)行放權(quán)。放權(quán)的本質(zhì)就是權(quán)力的本位回歸，即通過(guò)對(duì)權(quán)力的分解將本屬于社會(huì)公眾的權(quán)利還之于民。

　　[關(guān)鍵詞] 社會(huì)轉(zhuǎn)型 公共權(quán)力 配置 經(jīng)營(yíng)

　　十六屆五中全會(huì)指出:目前，我國(guó)不僅面臨著經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的突出矛盾，更面臨著全社會(huì)公共需求的深刻變化、快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的突出矛盾。以解決這“兩個(gè)突出矛盾”為基本出發(fā)點(diǎn)了而確立了改革的兩大任務(wù)：一是要進(jìn)一步加快市場(chǎng)化改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；
二是加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體系，充分發(fā)揮政府在公共服務(wù)中的主體地位。

　　一、投石問(wèn)路:公共權(quán)力的定義及其特點(diǎn)

　　公共權(quán)力是指在公共管理的過(guò)程中，由政府官員及其其相關(guān)部門(mén)掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的權(quán)力。從本源上講，公共權(quán)力來(lái)源于人民。公共權(quán)力的產(chǎn)生是為了維護(hù)社會(huì)公共秩序，增進(jìn)社會(huì)公共利益。公共權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程實(shí)際上就是把權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共事務(wù)的管理之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)考察,公共權(quán)力的運(yùn)行主要具有以下特點(diǎn)：

　　（一）公共權(quán)力具有稀缺性。公眾共同組建了政府，而直接行使政府公共權(quán)力的卻只能是部分人，也就是說(shuō)，政府內(nèi)公共職位的數(shù)量在任何條件下與公眾的總量相比總是有缺口的，即存在著公共職位公眾所有與部分人代理的矛盾。正是這一矛盾引發(fā)了公共權(quán)力的資源稀缺。

　�。ǘ�）公共權(quán)力具有經(jīng)營(yíng)性。經(jīng)營(yíng)即籌劃營(yíng)謀。確切地說(shuō)，是指?jìng)�(gè)人(或團(tuán)體)為了實(shí)現(xiàn)某些特定的目的，運(yùn)用某種權(quán)力使某些物質(zhì)(有形和無(wú)形的)發(fā)生運(yùn)動(dòng)從而獲得某種結(jié)果的人類(lèi)最基本的活動(dòng)。在此過(guò)程中，權(quán)力作為一種經(jīng)營(yíng)手段出現(xiàn)，是整個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中所不可缺少的。從此角度來(lái)看，公共權(quán)力的運(yùn)行就具有了經(jīng)營(yíng)的屬性。公共權(quán)力運(yùn)行的經(jīng)營(yíng)性，是指公共權(quán)力可以作為一種手段由其行使者對(duì)權(quán)力的接受者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，使其發(fā)生一定的變化運(yùn)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)所掌握的資源的最優(yōu)配置。

　　（三）公共權(quán)力的運(yùn)行中存在著特殊的委托----代理關(guān)系。公共權(quán)力來(lái)源于公眾，公眾是公共權(quán)力的所有者。由于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性，公眾必須通過(guò)一定的組織體制和原則把具體的職能按一定的組織體制委托給權(quán)力使用者去行使。這樣看來(lái)，在公共權(quán)力的運(yùn)行中，實(shí)際上以公眾和權(quán)力行使者之間建立了一種典型的委托----代理關(guān)系。經(jīng)過(guò)一層又一層的委托和代理，就有可能使本來(lái)屬于公眾所有的公共權(quán)力轉(zhuǎn)交到了一部分人甚至是極少數(shù)人手中。

　　二、循序漸進(jìn)：社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共權(quán)力配置的環(huán)境約束條件

　　在中國(guó)，“轉(zhuǎn)型”概念是1992年以后開(kāi)始流行的。我們所講的社會(huì)轉(zhuǎn)型，就是社會(huì)發(fā)展理念和價(jià)值的變遷、社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量和決定因素的轉(zhuǎn)移、社會(huì)結(jié)構(gòu)的質(zhì)的變化、社會(huì)運(yùn)作方式和機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變和社會(huì)特征的顯著變化的歷史過(guò)程。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型有以下四種主要趨勢(shì)：一是從計(jì)劃社會(huì)向市場(chǎng)社會(huì)轉(zhuǎn)變。二是從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)變。三是從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)變。四是從貧困社會(huì)向富裕社會(huì)轉(zhuǎn)變。其中，第一種趨勢(shì)是社會(huì)體制轉(zhuǎn)型的主要向度；
第二種趨勢(shì)是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主要向度；
第三、四種趨勢(shì)是社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的主要向度。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期研究公共權(quán)力的配置，必須認(rèn)真研究社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共權(quán)力配置的環(huán)境約束條件。

　�。ㄒ唬�權(quán)力結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，政府部門(mén)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力仍然過(guò)分集中。政治權(quán)力的出現(xiàn)本身就是一個(gè)權(quán)力集中的過(guò)程，即分散的權(quán)力向一個(gè)中心集中.中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型采取了漸進(jìn)主義方式，轉(zhuǎn)軌必然經(jīng)歷雙軌階段，這一階段的制度安排表現(xiàn)為政府官員同時(shí)是規(guī)則的制定者、執(zhí)行者、仲裁者和參與者。這種多重身份的角色,就會(huì)在政府擁有大量普通民眾所不能擁有的特權(quán).雖然經(jīng)過(guò)多次改革，但由于種種復(fù)雜的原因，政府權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象仍然存在，比如在干部任命上,依據(jù)我國(guó)的法律和政策，任免使用干部應(yīng)當(dāng)通過(guò)各級(jí)人大或黨組織采取選舉或罷免的方式進(jìn)行。在這種干部任免體制下,就可能導(dǎo)致在實(shí)際工作中許多地方的干部任免實(shí)際上是由幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)甚至一個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，這樣,干部作用的法律和政策就在可能留于形式,有形式而無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

　�。ǘ�）權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，權(quán)力在經(jīng)濟(jì)生活中過(guò)度膨脹。在我國(guó)這個(gè)市場(chǎng)機(jī)制還不發(fā)達(dá)、并且人們的特權(quán)意識(shí)還較濃厚的國(guó)度里，人們尊重規(guī)則的意識(shí)還較淡薄。這就導(dǎo)致了權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的“無(wú)孔不入”和“無(wú)所不能”，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.特權(quán)特用。權(quán)力配置的不均衡客觀上產(chǎn)生了一些特權(quán)部門(mén)、特殊崗位和擁有特種權(quán)力的人。有些人充分利用這種特權(quán)，“呼風(fēng)喚雨”，盡情享受。有的可免費(fèi)享用萬(wàn)元美餐，有的說(shuō)一句話(huà)可隨意調(diào)撥資金幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)，甚至上千萬(wàn)，濫用特權(quán)的人在干部隊(duì)伍中盡管是極少數(shù)，但影響力強(qiáng)，腐蝕性大，上行下效，后患無(wú)窮。

　　2.公權(quán)私用。社會(huì)上流傳一種說(shuō)法：“國(guó)家權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力商品化�！边@種提法雖然表述不夠準(zhǔn)確，但從一定程度上反映出現(xiàn)行公共權(quán)力演變的現(xiàn)象，揭示出權(quán)力異化的實(shí)質(zhì)是公權(quán)私用。有些人向往權(quán)力、爭(zhēng)取權(quán)力、討好權(quán)力、利用權(quán)力的目的并不完全是為了事業(yè)，很大程度上是為了獲取自身利益。

　　3.小權(quán)大用。所謂“小權(quán)大用”，并不是就權(quán)力大小虛實(shí)而言，主要是指“神秘”使用權(quán)力和超越職責(zé)范圍行使權(quán)力的行為。有些人自恃有權(quán)，故弄玄虛，把公共權(quán)力神秘化，通過(guò)玩弄權(quán)術(shù)來(lái)滿(mǎn)足其虛榮心和某種欲望。

　　4.集權(quán)專(zhuān)用。在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，由于受人為等因素的影響，權(quán)力會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，不規(guī)則地轉(zhuǎn)移會(huì)使權(quán)力高度集中，嚴(yán)重時(shí)會(huì)引起集權(quán)化，即把主要權(quán)力集中在少數(shù)人乃至一個(gè)人手上，比如經(jīng)費(fèi)開(kāi)支一人審批，項(xiàng)目確定、干部任用一人說(shuō)了算，等等。

　　（三）權(quán)力市場(chǎng)化傾向日益嚴(yán)重。權(quán)力可簡(jiǎn)單分為人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)。這些權(quán)力本是為了其對(duì)社會(huì)的某一功能而設(shè)，不同的權(quán)力相互制約，為社會(huì)的正常運(yùn)行服務(wù)。然而，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)由于傳統(tǒng)觀念和道德準(zhǔn)則受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的沖擊，二者之間的不兼容在社會(huì)生活的各方面都表現(xiàn)出來(lái)。首當(dāng)其沖的是公共權(quán)力的異化——即公權(quán)私有和公權(quán)私用。這些權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中一旦被私欲所侵蝕，權(quán)力運(yùn)行必然走形變調(diào)，被褻瀆的權(quán)力不僅會(huì)陷入“商品交換”的怪圈，而且會(huì)使權(quán)力之間相互交換、相互滲透、相互利用。例如在人事權(quán)方面，20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于種種復(fù)雜的原因，以“跑官要官”、“買(mǎi)官賣(mài)官”為特征的腐敗現(xiàn)象不斷滋生蔓延。在立案查處的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件中，行賄買(mǎi)官和賣(mài)官受賄的案件占了相當(dāng)大的比例。一方面，一些人為了謀得更高的官職，不惜采取一切手段，甚至用巨額財(cái)物去收買(mǎi)賄賂那些掌握干部提拔任用實(shí)權(quán)的人物；
另一方面，一些掌握用人權(quán)力的人則把手中的權(quán)力看作是私有權(quán)力，以此受賄索賄，攫取大量金錢(qián)。

　�。ㄋ模�“權(quán)力——責(zé)任——利益”機(jī)制扭曲，“權(quán)力利益巨大化”和“權(quán)力責(zé)任虛空化”傾向嚴(yán)重。在現(xiàn)代法治社會(huì)中，“權(quán)力”、“責(zé)任”、“利益”，是相互聯(lián)系和統(tǒng)一的。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種利益群體的出現(xiàn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜。此時(shí)，由于舊有經(jīng)濟(jì)機(jī)制被打破，新的經(jīng)濟(jì)體制還未完全建立健全，由 “權(quán)力—利益——責(zé)任”機(jī)制扭曲而產(chǎn)生的“權(quán)力利益巨大化”和“權(quán)力責(zé)任虛空化”傾向十分明顯。首先來(lái)看“權(quán)力利益巨大化”。

在我國(guó),由權(quán)力所帶來(lái)的“利益”和“收入”特別是“隱性收入”和“灰色收入”，已成為當(dāng)前一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。如沈陽(yáng)市原市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)馬向東案發(fā)后，僅從其家中搜查出的受賄、貪污等非法和來(lái)源不明資產(chǎn)就高達(dá)3000多萬(wàn)元。另外，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的期間“權(quán)力責(zé)任虛空化”的傾向也不容忽視，具體表現(xiàn)為權(quán)力大而責(zé)任小，或有權(quán)力而無(wú)責(zé)任。如有的領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤，造成幾百萬(wàn)、上千萬(wàn)元財(cái)產(chǎn)的損失，但卻不承擔(dān)責(zé)任或只承擔(dān)非常輕微的責(zé)任；
有的領(lǐng)導(dǎo)干部用人連連失誤，給社會(huì)造成重大不良影響和損失，不僅不承擔(dān)任何責(zé)任，甚至還被重用。

　　三、理性分析:我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力集中的低效分析

　　公共權(quán)力，如果從其經(jīng)營(yíng)性質(zhì)來(lái)考慮，就是要把它當(dāng)作一種社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，即：對(duì)于一個(gè)給定的社會(huì)目標(biāo)，在其相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，靠權(quán)力的運(yùn)行來(lái)協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，是否能有效地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。從這一角度來(lái)考察我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的權(quán)力的運(yùn)行，有兩個(gè)問(wèn)題必須解決，一個(gè)是激勵(lì)問(wèn)題：即在現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行機(jī)制下，每個(gè)人即使追求個(gè)人目標(biāo)，其客觀效果正好能達(dá)到既定的社會(huì)目標(biāo)。另一個(gè)問(wèn)題是信息問(wèn)題：即實(shí)現(xiàn)這一社會(huì)目標(biāo)所需要的信息量，對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)能否完全擁有，或者說(shuō)能否降低到最少。下面分兩個(gè)層次，對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題分別加以分析。

　　首先來(lái)看激勵(lì)問(wèn)題。公共權(quán)力由社會(huì)公眾授予，而權(quán)力的行使在于其對(duì)稀缺資源的控制, 由于這些資源本身的稀缺，形成了社會(huì)對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)，稀缺資源的種類(lèi)和范圍很廣，于是就形成了不同的公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共組織及其官員的行為也同經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)上的行為目標(biāo)有某種類(lèi)似的一面，在可能的條件下，他們都要追求自身利益的最大化。每一公共部門(mén)作為一個(gè)社會(huì)組織的存在，都與其所控制的權(quán)力有著或多或少的聯(lián)系。這樣，不同的公共組織在分配這些公共資源時(shí)，就常常以本部門(mén)的利益為依據(jù)，而不是以社會(huì)公共利益為宗旨，從而使自己偏離公共角色規(guī)范和公共權(quán)力準(zhǔn)則。另外，如果考慮到部門(mén)與部門(mén)之間的利益有及部門(mén)與社會(huì)之間的利益關(guān)系，當(dāng)自我約束缺乏和外部約束軟化時(shí)，那一個(gè)部門(mén)在行使自己的權(quán)力對(duì)所轄資源進(jìn)行配置時(shí)，就更沒(méi)有理由一定按照社會(huì)利益最大化的唯一目標(biāo)來(lái)行事。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則對(duì)原有經(jīng)濟(jì)體制的沖擊，尤其是市場(chǎng)化原則的泛化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種負(fù)面影響在社會(huì)生活中蔓延開(kāi)來(lái)。其中最突出的是等價(jià)交換原則和競(jìng)爭(zhēng)原則被高級(jí)腐敗分子運(yùn)用到政治生活、行政管理中所行成的權(quán)錢(qián)交易行為和各種組織為了維持社會(huì)既得利益或者是為了重新分配社會(huì)既得利益做的無(wú)益競(jìng)爭(zhēng)，所有這些，無(wú)端地浪費(fèi)了巨大的社會(huì)資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，帶來(lái)了巨大的負(fù)面影響。如全國(guó)人大原副委員長(zhǎng)成克杰，僅僅一個(gè)電話(huà)或一個(gè)批條，就可以獲取上千萬(wàn)元的“好處費(fèi)”。而為了這一個(gè)電話(huà)，或者一個(gè)批條，又有多少企業(yè)或公司耗費(fèi)多少個(gè)巨額的“好處費(fèi)”進(jìn)行無(wú)端的競(jìng)爭(zhēng)呢？政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能有效性的一個(gè)隱含前提是，政府完全是一個(gè)大公無(wú)私的代表社會(huì)公共利益的組織，但實(shí)際上政府并不是一個(gè)超脫于現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬(wàn)能的神靈之手，它是由各個(gè)機(jī)構(gòu)組成，而各個(gè)機(jī)構(gòu)又是由各層官員組成的。無(wú)論是政府官員，還是政府機(jī)構(gòu)都有自己的行為目標(biāo)，而這些行為目標(biāo)并不是自然而然地與社會(huì)公共利益之間劃等號(hào)的。所以，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，依賴(lài)公共權(quán)力的運(yùn)行得到社會(huì)資源的有效配置，就運(yùn)行機(jī)制的激勵(lì)機(jī)制來(lái)說(shuō)，不能說(shuō)是一種高效之策。

　　其次，再來(lái)看信息問(wèn)題。政府制定并實(shí)施正確的經(jīng)濟(jì)政策，干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程除了其它條件（如政府機(jī)構(gòu)效率、政府官員的動(dòng)力刺激等）之外，最重要的前提是必須能夠獲取和掌握有關(guān)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的全面、準(zhǔn)確的信息。然而,現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不像我們想像中的那么簡(jiǎn)單,在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,有一種類(lèi)似于“天有不測(cè)風(fēng)云“不確定性現(xiàn)象。尤其在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行的不確定性明顯增強(qiáng)，相對(duì)于這種不確定性，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中理性人顯得相對(duì)理性不足。在這種情況下，政府官員依靠權(quán)力所進(jìn)行的代表社會(huì)公眾所做出的決策的科學(xué)性將受到局限。另外，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府不參與微觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，在此前提下，政府部門(mén)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的掌握來(lái)自于企業(yè)，那么，政府部門(mén)所采集到的有關(guān)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的數(shù)據(jù)的真實(shí)性，則取決于各微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體的上報(bào)。在這樣的機(jī)制下，又有誰(shuí)能保證不同的企業(yè)所報(bào)上去的數(shù)據(jù)全部屬實(shí)呢？事實(shí)上，由于缺乏有效的動(dòng)力刺激和相應(yīng)的約束，由于政府機(jī)構(gòu)的低效率，特別是由于廣泛的私人利益的存在，政府要得到全面準(zhǔn)確的信息是十分困難的，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而且獲取信息的成本，也是非常高的。在大多數(shù)情況下政府都是在不完全信息狀態(tài)下進(jìn)行決策，它并非必然比私人經(jīng)濟(jì)主體具有信息優(yōu)勢(shì)。這樣，依據(jù)并不全面、也不準(zhǔn)確的信息制定的經(jīng)濟(jì)政策，也就很難達(dá)到預(yù)期效果。再加上權(quán)力運(yùn)行中“權(quán)力—責(zé)任”機(jī)制的扭曲，事實(shí)上，政府部門(mén)在根據(jù)不完全信息做出決策的過(guò)程中，并沒(méi)有完全其承擔(dān)決策失誤所帶來(lái)的損失，而是將這種社會(huì)福利的損失丟給社會(huì)和公眾。這樣就造成了社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。

　　如果將公共權(quán)力作為一種運(yùn)行機(jī)制介入到社會(huì)資源的配置中，不管是在運(yùn)行機(jī)制的激勵(lì)問(wèn)題面前，還是在進(jìn)行決策所依據(jù)的信息面前都顯得無(wú)能為力。所以，從權(quán)力的經(jīng)營(yíng)性這一層面來(lái)考慮，應(yīng)最大限度在削弱其公共職能。然而在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共權(quán)力的運(yùn)用領(lǐng)域不僅沒(méi)有得到很好的限制，而且權(quán)力集中化現(xiàn)象也通過(guò)各種正常、非正常的途徑廣泛存在，它對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響可用公共權(quán)力的稀缺性原理來(lái)進(jìn)行分析：

　　公共權(quán)力資源稀缺是政府公共性與公共權(quán)力部分人代理的矛盾的必然反映。公共權(quán)力的供求矛盾代表著，一個(gè)國(guó)家的政府公共職位配置數(shù)量與有充任公共職位欲求的人員數(shù)量的比例關(guān)系。深刻分析公共權(quán)力的稀缺性需涉及幾個(gè)基本的變量下面分別作以介紹：

　�。�1）公共權(quán)力的供給量。公共權(quán)力供給量意指政府機(jī)關(guān)中可能提供的崗位數(shù)量。盡管從長(zhǎng)期看政府具有天然的擴(kuò)張趨勢(shì)，但在特定時(shí)期內(nèi)，政府公共職位總量都是固定的，通常要以法律的形式明確規(guī)定各個(gè)機(jī)關(guān)的編制數(shù)量，以職事定崗位，以崗位選人員。在供給總量不變的情況下,職們?cè)礁?權(quán)力越大,政府和社會(huì)能提供的職位數(shù)量越少.這樣,職位供給量與權(quán)力的大小之間就建立起一種負(fù)相關(guān)的關(guān)系。

　　（2）公共權(quán)力需求量。職位需求量意指有從政意圖的人們對(duì)公共職位的要求數(shù)量，它通過(guò)有進(jìn)入公職隊(duì)伍欲求的人員數(shù)量表現(xiàn)出來(lái)。對(duì)公共職位的需求既指總量需求，又指對(duì)具體職位的需求。人們對(duì)不同層次、不同級(jí)別、不同屬性的職位，需求量是不同的。通常而言，層次級(jí)別越高、權(quán)勢(shì)越大、待遇越優(yōu)厚、資源支配能力越強(qiáng)的職位，需求越大，稀缺程度越高。這樣,職位的需求量就與權(quán)力的大小之間建立了一種正相關(guān)的關(guān)系.反映在圖中,如下所示。

　　在圖中,橫軸q表示數(shù)量，縱軸h表示權(quán)力大小，或者說(shuō)職位的大小，曲線D表示公共權(quán)力的需求曲線，曲線S表示公共權(quán)力的供給曲線。D和S的交點(diǎn)A表示在此點(diǎn)上，社會(huì)可以提供的權(quán)力的供給量和人們對(duì)權(quán)力的需求量相等。A點(diǎn)的縱坐標(biāo)h(A)為理想的權(quán)力大小。如果權(quán)力過(guò)大,則在此點(diǎn)權(quán)力的供給和需求之間會(huì)產(chǎn)生一個(gè)很大的缺口,如圖中B點(diǎn)由于h(B)>h(A)而產(chǎn)生了供需缺口q(B)’-q(B)。從理論上講，如果權(quán)力稍大于h(A),能夠保持需求量適當(dāng)大于供應(yīng)量，各個(gè)職位都能夠吸納到合適的人選，保證政府高質(zhì)量、高效率地完成代理任務(wù)，是供求關(guān)系的最佳狀態(tài)。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)情況中，就總體而非單個(gè)職位而言，通常是需求量遠(yuǎn)大于供應(yīng)量，也即公共權(quán)力存在著高稀缺性。表現(xiàn)在圖中，也就是說(shuō)由于權(quán)力h(B)過(guò)大而使供給缺口q(B)’-q(B)過(guò)大，這樣將會(huì)對(duì)社會(huì)資源造成極大的浪費(fèi)，主要可從以下兩點(diǎn)來(lái)理解：

　�。�1）從激勵(lì)層面來(lái)看，供需缺口越大，人們?yōu)闋?zhēng)奪此職位所進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)越激烈。在我國(guó)，由于在用人上還存在著很大的主觀意味，尚有很多權(quán)力的進(jìn)入機(jī)制主要取決于上一級(jí)組織的決定，權(quán)力的需求者為了競(jìng)爭(zhēng)這一權(quán)力就會(huì)爭(zhēng)相賄賂上一級(jí)官員，在此情況下，缺口越大，他們?yōu)榇硕�進(jìn)行的尋租活動(dòng)也就越激烈。同時(shí)對(duì)于上一級(jí)組織來(lái)說(shuō)，供需缺口越大，權(quán)力能夠帶來(lái)的利益越大，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于存在著巨大的權(quán)力利益市場(chǎng)化傾向，官員腐敗的收益就越大，他們腐敗的機(jī)率也就越大。無(wú)論是權(quán)力的需求者所進(jìn)行的尋租活動(dòng)還是上一級(jí)官員腐敗，都要耗費(fèi)大量的社會(huì)財(cái)富，造成對(duì)社會(huì)財(cái)富的極大浪費(fèi)。

　�。�2）從人力資源的利用層面來(lái)看，h(B)越大，供需缺口越大，競(jìng)爭(zhēng)成本越高，這在現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)為大量的競(jìng)爭(zhēng)失敗者，他們?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)而付出的努力沒(méi)有成為無(wú)效勞動(dòng)。競(jìng)爭(zhēng)結(jié)束后，由于競(jìng)爭(zhēng)的失敗，在社會(huì)上不能及時(shí)地找到自己的崗們。由于這一大批人沒(méi)有在社會(huì)生產(chǎn)中各盡其能，沒(méi)有很好地發(fā)揮出他們的作用，而造成了對(duì)社會(huì)人力資源的巨大浪費(fèi)。同時(shí)，h(B)越大，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者素質(zhì)要求越高，而這部分競(jìng)爭(zhēng)失敗者的失敗，更是對(duì)社會(huì)人才的浪費(fèi)。

　　四、對(duì)癥下藥：放權(quán)的實(shí)質(zhì)和可行性

　　放權(quán),通常是指從政府部門(mén)及其官員將所掌握的公共權(quán)力向企業(yè)、公眾個(gè)人以及非政府性社會(huì)組織或自愿者組織轉(zhuǎn)移并進(jìn)行相應(yīng)的資源籌集與分配的活動(dòng).其實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力本位的回歸。通過(guò)放權(quán)，使得本來(lái)就屬于公眾的權(quán)力重新回到公眾中去。公共權(quán)力是用來(lái)為社會(huì)服務(wù)的，所以公共權(quán)力的本位回歸也就是公共權(quán)力社會(huì)化，權(quán)力主體多元化。從這一角度出發(fā)，放權(quán)，也就是由服務(wù)主體的政府單一化向服務(wù)主體的社會(huì)多樣化轉(zhuǎn)變。它強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)在各種非政府的公共機(jī)構(gòu)、民間自治組織機(jī)構(gòu)中完成，發(fā)揮私人部門(mén)和公民的參與功能。這樣,隨著利益主體的多元化的發(fā)展,各利益主體在保護(hù)自己利益的過(guò)程中有更大的積極性參與,通過(guò)廣大民眾的積極參與，可以發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，群策群立,權(quán)衡利弊,同時(shí),通過(guò)無(wú)數(shù)利益群體的參與,達(dá)到相互制約,實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的均衡;另一方面,通過(guò)在一定的利益機(jī)制和制約機(jī)制下的放權(quán),每個(gè)利益單位在自己相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)能過(guò)自己認(rèn)可的方式來(lái)進(jìn)行決策,大大增加了政府公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中由于利益多元化而產(chǎn)生的決策成本和外部性成本;再者,通過(guò)放權(quán),降低了政府官員手中多余的權(quán)力,從而可以降低官員腐敗的預(yù)期收益,改變了腐敗的成本—收益關(guān)系,這樣,可以從經(jīng)濟(jì)機(jī)制上起到反腐敗的作用。要達(dá)到這些目的，在實(shí)施的過(guò)程中,要著重把握以下幾點(diǎn):

　�。ㄒ唬┦峭怀龉�共權(quán)力的多中心。公共服務(wù)承認(rèn)政府管理的正當(dāng)性和核心地位，政府在提供宏觀調(diào)控、公共政策以及需要運(yùn)用強(qiáng)制力才能提供的公共秩序領(lǐng)域，仍發(fā)揮著核心作用。而非政府的第三部門(mén)或者個(gè)人在社會(huì)自治、特定服務(wù)領(lǐng)域、自我規(guī)制以及公共管理和公共生產(chǎn)領(lǐng)域，則起到重要的作用。而且，政府內(nèi)部也不再是單一的集權(quán)中心，而是根據(jù)不同層級(jí)的要求及政府與其所管轄的公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)性，建立分權(quán)自治、上下協(xié)作的多中心分級(jí)治理體系。

　�。ǘ�）是更多地注重合作治理。由于沒(méi)有任何一個(gè)單獨(dú)的行動(dòng)能夠擁有足夠的知識(shí)和資源來(lái)解決一切公共問(wèn)題，因此，公共服務(wù)主體之間必須相互合作，從而形成一個(gè)復(fù)雜的、互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化行動(dòng)結(jié)構(gòu)。由此傳統(tǒng)的公私二元對(duì)抗結(jié)構(gòu)被瓦解，政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的功能實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；
傳統(tǒng)的政府集權(quán)結(jié)構(gòu)必然衰退，各級(jí)政府間更多的不是命令與服從，而是權(quán)責(zé)分擔(dān)與積極協(xié)作。

　�。ㄈ�）是政府的角色與功能要發(fā)生相應(yīng)的變化。政府不再是一切社會(huì)事務(wù)的“統(tǒng)攬者”和凡事親躬的“劃槳者”，而將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向依據(jù)民主原則進(jìn)行規(guī)劃、引導(dǎo)和“掌舵”。放權(quán)決不是“各自為政”或“放任自流”，放權(quán)必須有統(tǒng)一的全國(guó)性的法律框架體系作為保障，并以不危害這一體系為基本前提和最終限度。在實(shí)施的過(guò)程中，政府要進(jìn)行宏觀規(guī)劃，根據(jù)一定的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制和法律框架將之釋放出來(lái)，歸還于民。

　�。ㄋ模┦枪芾碇幸�注意政府行為方式。政府必須為非政府的公共服務(wù)提供機(jī)會(huì)和激勵(lì)，對(duì)公共事務(wù)的良好治理負(fù)最終的責(zé)任；
政府行為的合法性，不僅來(lái)自代議制和法律的授權(quán)，更多的來(lái)自公眾參與下的認(rèn)可、配合與監(jiān)督；
政府不再是高高在上的發(fā)號(hào)施令者，而必須與社會(huì)建立相互依賴(lài)與互動(dòng)合作的伙伴關(guān)系，并提高合作與互動(dòng)的技巧和能力。

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　　來(lái)源：開(kāi)放時(shí)代

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