內(nèi)容摘要：政府官員膨脹是中國機(jī)構(gòu)改革中的難點(diǎn)問題。長期以來，由于對(duì)其認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致改革走了許多彎路。中國官員的膨脹問題實(shí)質(zhì)上是貧困問題所導(dǎo)致的相對(duì)膨脹，這種膨脹與國情相適應(yīng)，是多種不良因素互動(dòng)的產(chǎn)物，帶來官僚素質(zhì)底下、腐敗成風(fēng)、權(quán)力向唯親者集中等嚴(yán)重后果，影響公共領(lǐng)域行政效率的發(fā)揮。為此，削減官員規(guī)模與建立一種平等有序、競(jìng)爭(zhēng)合理的官員任職機(jī)制是最為基本的對(duì)策。

　　我國官員規(guī)模膨脹是影響我國機(jī)構(gòu)改革的重要因素，長期以來所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革雖然在機(jī)構(gòu)數(shù)目上、權(quán)力的分配上和公務(wù)人員的總數(shù)目上尋求突破，但都收效甚微。分析其原因，主要是對(duì)官員規(guī)模及形成原因方面缺乏清醒的認(rèn)識(shí)造成的，由此導(dǎo)致人員分流難，并屢次形成機(jī)構(gòu)改革中的“瓶頸”現(xiàn)象。

　　一、貧困：官員規(guī)模膨脹的基本癥結(jié)

　　我國的政府官員在概念上是指在政府任職的各級(jí)各類公職人員，根據(jù)1993年8月發(fā)布的《國家公務(wù)員暫時(shí)條例》的內(nèi)容，應(yīng)該包括領(lǐng)導(dǎo)職位和非領(lǐng)導(dǎo)職位兩類工作人員，其職責(zé)是制定和執(zhí)行公共行政事務(wù)，監(jiān)督公共政策的施行，協(xié)調(diào)解決公共領(lǐng)域的關(guān)系與矛盾。

　　根據(jù)資料統(tǒng)計(jì)顯示，自1952年以來，中國各級(jí)政府官員數(shù)目分別出現(xiàn)了兩個(gè)不同的增長期：1952年——1961年為低增長時(shí)期；
1962年——1995年為高增長時(shí)期。在低增長時(shí)期，官員規(guī)模呈現(xiàn)出由低到高再到低的曲線過程，最高時(shí)期未突破300萬。在高增長時(shí)期，官員規(guī)模呈現(xiàn)出由低到高直線上升趨勢(shì)，達(dá)到了1000萬左右。[1]

　　1998年中央政府的工作報(bào)告中，朱鎔基總理所謂的“吃飯政府”是對(duì)政府的一種定性結(jié)論，主要針對(duì)國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重而言，側(cè)面反映了官員隊(duì)伍惡性膨脹帶來的危害。資料顯示，全國行政事業(yè)管理費(fèi)1980年404億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的30%；
1991年1409億元，占財(cái)政支出的37%；
1996年達(dá)到3000億元，占財(cái)政支出的40%.可以看出，我國的官員規(guī)模的大小是以我國貧困性財(cái)政收入為標(biāo)準(zhǔn)判斷的。

　　現(xiàn)在，許多學(xué)者熱衷于用官民比例來評(píng)價(jià)官員規(guī)模的大小及利弊，但實(shí)際上官民比例的高低并不能說明官員隊(duì)伍自身存在的問題和規(guī)模大小所包含的問題。如果繼續(xù)以財(cái)政支出為標(biāo)準(zhǔn)判斷，我國政府官員的財(cái)政支出量實(shí)際上很少。以美國為例，1940年聯(lián)邦文職人員達(dá)到104萬，到1945年則高達(dá)380萬。越戰(zhàn)結(jié)束后大體保持在280萬人水平。1983年聯(lián)邦政府三部門共雇傭文職人員287萬人，財(cái)政年度支出7960億美元。[2]雖然這個(gè)支出只占美國國民收入的24.7%，但與我國1996年的3000億元人民幣相比，顯然要高出許多。

　　世界上任何一個(gè)國家和地區(qū)政府官吏的多少不應(yīng)該是一個(gè)絕對(duì)的概念，對(duì)官員量的需求取決于政府在公共行政領(lǐng)域所處理的事務(wù)的多寡，其中應(yīng)該包含“官員數(shù)量——政府效率、效益”函數(shù)關(guān)系�！肮賳T的數(shù)量”應(yīng)該是官員數(shù)目與官員素質(zhì)的總和的絕對(duì)值，“政府效率、效益”是政府績(jī)效的總和，包括經(jīng)濟(jì)（economy ）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）（質(zhì)量、效果、人民滿意度）三項(xiàng)主要內(nèi)容。[3]這里，關(guān)鍵要分析判斷在整個(gè)公務(wù)活動(dòng)中有效參與公務(wù)的官員有多少？在所有參加公務(wù)的官員中，人均承擔(dān)的工作量到底有多少？官員所獲得的工資收入及其它收入是否是他所有勞動(dòng)應(yīng)該獲得的報(bào)酬等等。由此看，中國政府官員的膨脹是貧困問題所導(dǎo)致的相對(duì)性膨脹。

　　——有效參與公務(wù)與無效參與公務(wù)比較，無效官員隊(duì)伍膨脹。

　　——人均承擔(dān)的工作量與實(shí)際應(yīng)該承擔(dān)工作量相比，官員規(guī)模膨脹造成的人均工作量減少與個(gè)體工作量承擔(dān)嚴(yán)重不足。

　　西方學(xué)者看待中國政府官員隊(duì)伍往往認(rèn)為是一個(gè)“小政府”，這與對(duì)公務(wù)員定義的不同理解有關(guān)。我們所指的公務(wù)人員包括了除過政府機(jī)構(gòu)之外的黨的系統(tǒng)、事業(yè)單位、企業(yè)政工人員、文化團(tuán)體的演職人員等廣泛范疇，而西方學(xué)者僅僅以中國政府機(jī)構(gòu)人員而論。因此，官員規(guī)模的膨脹是非政府機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)政府官員”的膨脹，是相對(duì)膨脹的問題。我國真正在政府部門從事行政事務(wù)的官員絕對(duì)數(shù)并不是很多的。1998年以前，在510萬搞行政的人員中，在中央政府中的職員僅有45000人，同歐美相比，顯然是小政府。與澳門的官民比例22：1而言，更是不可同日而語。

　　有關(guān)政府官員的數(shù)目說法一直得不到統(tǒng)一。就總體狀況而言，從文化程度及個(gè)體知識(shí)的占有量及接受教育的程度判斷，在中央和地方兩級(jí)政府中，隨著行政級(jí)別的降低，政府官員的基礎(chǔ)文化知識(shí)、接受教育的程度呈嚴(yán)重的下降趨勢(shì)，即知識(shí)貧困與文化貧困雙重趨勢(shì)。從掌握新知識(shí)、新技能方面判斷，地方政府官員比中央政府官員遲緩，內(nèi)陸地區(qū)官員比沿海地區(qū)官員遲緩，非中心城市官員比中心城市官員遲緩。

　　有學(xué)者指出，政府規(guī)模的大小取決于數(shù)量與質(zhì)量?jī)身?xiàng)指標(biāo)。其中數(shù)量指標(biāo)包括公務(wù)人員數(shù)量、機(jī)構(gòu)數(shù)量、財(cái)政指出指標(biāo)和公共事務(wù)指標(biāo)，并同時(shí)認(rèn)為，質(zhì)的方面的規(guī)定性關(guān)鍵在于上述四項(xiàng)指標(biāo)運(yùn)用過程中“成本——效益”之間的關(guān)系。[4]實(shí)質(zhì)上，我國公務(wù)人員進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)后培訓(xùn)、教育方面的成本投入不足正是其素質(zhì)的低下的主要原因，投入上的低成本恰好是一種貧困性的表現(xiàn)，決定了公務(wù)人員的低工作效益。

　　由于我國官員整體文化水平與專業(yè)化程度偏低，政府要培養(yǎng)一個(gè)熟練的公務(wù)人員所要花費(fèi)的成本大大超過政府自身的能力。在這種情況下，政府一方面放棄對(duì)一般官員的培訓(xùn)計(jì)劃，另一方面最大限度地從其它行業(yè)選拔精英人才。但由此帶來的后果是政府成本增加，所有在政府擔(dān)任職務(wù)的官員在后續(xù)的教育培訓(xùn)方面的投入，除過正常的工資、福利、津貼等方面的待遇之外，用于人力資源開發(fā)和接受新知識(shí)教育的費(fèi)用成本大大加重，用于官員的日常開支：車輛、住房、勤務(wù)等方面的成本增加。

　　以上分析可以看出，其一、相對(duì)國家財(cái)政支出而言，官員膨脹是財(cái)政貧困性膨脹。其二、相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)而言，官員膨脹是非政府機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)政府官員的膨脹”。其三、相對(duì)于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與要求，官員膨脹表現(xiàn)為低素質(zhì)官吏隊(duì)伍惡性膨脹。其四、相對(duì)于公共管理的終極目標(biāo)效率而言，官員膨脹表現(xiàn)為低效率官吏隊(duì)伍整體性膨脹。

　　二、官員膨脹的多重因素

　　官員規(guī)模膨脹是我國的基本國情國力發(fā)展的必然，是多種不良因素互動(dòng)的產(chǎn)物，有外部環(huán)境影響的結(jié)果，更主要的是內(nèi)部權(quán)力分化等多種因素共同作用的結(jié)果，主要表現(xiàn)在以下方面：

　　1、權(quán)力低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的形成與官員對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的追求

　　長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使然，在公共行政事務(wù)與權(quán)力的分享方面，政府形成了低風(fēng)險(xiǎn)權(quán)力區(qū)域。在這一時(shí)期，主要由于政府的集權(quán)與絕對(duì)控制，在政府、市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人四個(gè)主體方面，政府為自己營造了一個(gè)始終處于低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域權(quán)力中心。政府通過建立正式規(guī)則有效保護(hù)自己的權(quán)力，并使權(quán)力神圣不受侵犯。同時(shí)，通過法律、制度及一切必要的手段壓制其它權(quán)力的產(chǎn)生。由此產(chǎn)生政府利益、市場(chǎng)利益、團(tuán)體利益和公民個(gè)人利益的分享上，政府始終是利益的最大收益者和分享者，始終對(duì)其它個(gè)體的利益有分配權(quán)。

　　進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，由于受西方公共行政范式革命（paradigm revolution ），特別是90年代開始的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”（或者稱為治道[Governance]變革理論）對(duì)政府職能的研究摒棄“劃槳”而認(rèn)可“掌舵”的影響，中國政府職能逐漸向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)變，逐步退出了某些職能區(qū)域，市場(chǎng)、社會(huì)組織及公民個(gè)人開始獲得了一定的權(quán)力分享。但由于政府在制度發(fā)展與建設(shè)方面始終具有優(yōu)先權(quán)，因此形成了對(duì)政府權(quán)力的政策性保護(hù)。在“政府——市場(chǎng)”的新機(jī)制中，政府權(quán)力始終處于低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。而對(duì)于其它權(quán)力主體而言，其相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主要來自市場(chǎng)機(jī)制的不健全，無法律保障和制度保護(hù)。在此情況下，政府所有官員對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域心存向往就成了一種必然的價(jià)值選擇。

　　政府權(quán)力低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的形成，首先源自于對(duì)市場(chǎng)功能的不可信與懷疑。在政府與市場(chǎng)關(guān)系上，政府從權(quán)力上侵占市場(chǎng)權(quán)力，形成政府權(quán)力中心，從利益上剝奪市場(chǎng)利益，導(dǎo)致市場(chǎng)功能弱化。在整個(gè)過程中，政府不是逐步讓利給市場(chǎng)，而是盡最大力量排斥有效的市場(chǎng)行為的發(fā)揮。政府依舊認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制的建立必須以政府的先導(dǎo)為前提——部分替代市場(chǎng)、培育市場(chǎng)、推進(jìn)市場(chǎng)化改革。這樣政府權(quán)力中心依舊有非常穩(wěn)固的地位，導(dǎo)致官員對(duì)政府權(quán)力中心依賴心理的增強(qiáng)，而淡化對(duì)市場(chǎng)權(quán)力中心的認(rèn)可。在政府與社會(huì)團(tuán)體關(guān)系上，政府過多地以自己的行為影響社會(huì)團(tuán)體行為，當(dāng)民間團(tuán)體實(shí)施自身功能時(shí)，政府往往以指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、配合、參與多重行為施加影響力，形成事實(shí)上的權(quán)威中心。

　　其次，源于對(duì)政府權(quán)力神圣地位的維護(hù)。長期以來，政府、市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體與公民個(gè)人四個(gè)主體并不居于同等地位。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的政府獨(dú)攬一切權(quán)力的現(xiàn)象并未市場(chǎng)機(jī)制的逐步形成而消解，進(jìn)而從根本上遏止了其它三個(gè)主體的發(fā)展和對(duì)必要權(quán)力的分享。就公共行為而言，政府始終信奉全能地位，認(rèn)為自己是民間呼聲的最佳代言人。一方面，在公共管理活動(dòng)中竭力樹立政府的威信，通過對(duì)公共領(lǐng)域各種決策權(quán)的占有為自己造勢(shì)；
另一方面，政府對(duì)權(quán)力的分配隨意性增大，往往因人設(shè)職。在行政組織中，主要官員對(duì)權(quán)力分配的控制權(quán)不斷加強(qiáng)，個(gè)人因素和個(gè)人控制成為凌駕于組織控制權(quán)之上的超權(quán)力。官員與官員之間正常的工作關(guān)系建立在權(quán)力分配的利益之上，變成個(gè)人利益基礎(chǔ)上的權(quán)力關(guān)系。

　　第三，低風(fēng)險(xiǎn)權(quán)力中心的形成源于政府規(guī)則的不完善而導(dǎo)致的權(quán)力向唯親者集中。由于在官員的任免上，長期以來缺乏有效的選配機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，制度本身的殘缺，任人唯賢與任人唯親始終是最尖銳的矛盾。在矛盾的轉(zhuǎn)化過程中，親緣關(guān)系、血緣關(guān)系、地緣關(guān)系、朋黨關(guān)系多層次存在，形成制約權(quán)力分配的重要因素，并由此結(jié)成各自獨(dú)立的利益團(tuán)體，一定程度上造成權(quán)力不斷向唯親者集中的不爭(zhēng)事實(shí)。由于共同的利益，權(quán)力之間的制約關(guān)系、制衡關(guān)系喪失，代之的是為保護(hù)利益而進(jìn)行的權(quán)力結(jié)盟，從而大大化解了權(quán)力運(yùn)用中的各種風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四，權(quán)力占有量的多少成為政府官員分層的依據(jù)。政府官員的分層表面上看是以職位高低而定，但實(shí)際上是以職權(quán)的大�。ò�括權(quán)力的影響深度）、職權(quán)范圍的寬窄來進(jìn)行的，即在權(quán)力所觸及的公共管理的幅度和層次上都有一定程度的體現(xiàn)。權(quán)力意識(shí)得到強(qiáng)化，忽視了服務(wù)功能和對(duì)責(zé)任因素的考慮，官位利益占據(jù)第一位，工作利益退居第二位，形成了工作關(guān)系掩蓋下的實(shí)質(zhì)上的私人利益關(guān)系，理論績(jī)效與實(shí)際工作績(jī)效嚴(yán)重背離。

　　2、“竹節(jié)現(xiàn)象”與官吏層次的無序增加

　　所謂“竹節(jié)現(xiàn)象”是指從中央政府到地方政府若干個(gè)層級(jí)間，每一級(jí)擔(dān)任官職的官員周圍形成一大批官方認(rèn)可的準(zhǔn)官吏隊(duì)伍。這些官員往往以名譽(yù)職務(wù)及“××助理”（如省長助理、市長助理、縣長助理等）和“后備梯隊(duì)”（后備干部第一梯隊(duì)、第二梯隊(duì)、第三梯隊(duì)等）的形式存在，不僅在縱向方面體現(xiàn)出多層次性，而且橫向方面形成一定的規(guī)模。

　　“竹節(jié)現(xiàn)象”是長期以來公共行政發(fā)展中所施行的人事制度認(rèn)可的結(jié)果，重要原因在于可以掩蓋實(shí)際工作中職位數(shù)目增多的事實(shí)。在公共行政中，處于“竹節(jié)”位置的工作人員雖然擔(dān)當(dāng)輔助決策等多方面的重任，但真正意義上使得正式官員逃避工作職責(zé)，同時(shí)掩蓋和隱瞞了正式官員能力弱化、素質(zhì)低下等方面的事實(shí)。“竹節(jié)現(xiàn)象”導(dǎo)致的最大弊端是擔(dān)任職務(wù)的官吏隊(duì)伍數(shù)目上的實(shí)際膨脹而又在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上無法正常體現(xiàn)，同時(shí)，使得權(quán)力中心層級(jí)關(guān)系復(fù)雜化，權(quán)力進(jìn)一步分層，等級(jí)明顯，責(zé)任下移。獲得這一準(zhǔn)官吏職務(wù)的人心理上始終把追求正式官位和中心官位看作自己的奮斗目標(biāo)并由此形成了對(duì)官位的潛在競(jìng)爭(zhēng)力量。

　　處于“竹節(jié)現(xiàn)象”中的官員非正式擔(dān)任職務(wù)的官員，因此在任免過程中有極大的隨意性。但他們往往又是實(shí)際官職的承擔(dān)者，因此他們的的出現(xiàn)逃避了正式任命中必要的法律程序，滋生了一系列任用中的腐敗行為，包括任人唯親、朋黨關(guān)系、拉幫結(jié)派等多個(gè)方面。

　　在“竹節(jié)現(xiàn)象”的影響下，權(quán)力形成了多重中心，權(quán)力關(guān)系變得日益復(fù)雜。由于缺乏必要的限制和規(guī)則，導(dǎo)致大量官位增加，因人設(shè)職非常普遍，官吏隊(duì)伍日漸龐大，造成排隊(duì)分享官職的既成事實(shí)，從而導(dǎo)致官吏任免過程中的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　由于普遍存在的“竹節(jié)現(xiàn)象”，政府權(quán)力核心成為一個(gè)日漸龐大的權(quán)力集團(tuán)和利益集團(tuán)，在這個(gè)集團(tuán)內(nèi)部，出現(xiàn)了組織權(quán)力核心、官員權(quán)力核心和制度權(quán)力核心。組織權(quán)力核心對(duì)公共行政活動(dòng)具有獨(dú)一無二的支配地位，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　諸如政策的選擇與執(zhí)行，監(jiān)督與關(guān)系的協(xié)調(diào)等。官員權(quán)力核心則嚴(yán)格控制權(quán)力的分享與利益的分配，諸如權(quán)力分配的大與小，利益的多與少等。制度權(quán)力核心一方面控制制度的制定，另一方面對(duì)正式規(guī)則及相關(guān)的非正式規(guī)則提出嚴(yán)格的遵循要求。多權(quán)力核心的形成使權(quán)力有了無尚的魅力，對(duì)權(quán)力的追求便由此成為一種時(shí)尚。

　　3、官位選拔中存在不平等因素與歧視現(xiàn)象，授予官位成為一種獎(jiǎng)勵(lì)手段和財(cái)富分享手段

　　在上述情況下，權(quán)力的所有制發(fā)生了變化，人民賦予政府權(quán)力變成了政府對(duì)權(quán)力的獨(dú)占，官位成為政府的一種無形財(cái)富。政府對(duì)職位的設(shè)置、權(quán)力的劃分、職務(wù)的安排、責(zé)任的確定成為公共行政中的一項(xiàng)核心工作，并以官位的發(fā)放為重要職能。

　　政府對(duì)公共行政有貢獻(xiàn)的人、包括各類先進(jìn)人物進(jìn)行表彰與獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)除過必要的物質(zhì)手段和精神手段之外，最高的獎(jiǎng)賞便是給他們分配一定的官職。對(duì)于還不能努力工作的人施加誘惑，把授予官職當(dāng)作一項(xiàng)重要的激勵(lì)要素寫進(jìn)工作報(bào)告之中。在這種獎(jiǎng)勵(lì)手段誘惑下，獲取“先進(jìn)”稱號(hào)成為獲取官職的前提，最終獲取官職成為一批“準(zhǔn)先進(jìn)”的目的。在授予官位的過程中，對(duì)個(gè)人能力、才學(xué)的判斷被各種利益關(guān)系困繞，官職成了平衡某些關(guān)系的砝碼。由此導(dǎo)致公共領(lǐng)域及私人領(lǐng)域“先進(jìn)”的混亂，私營業(yè)主或民營業(yè)主及一切非官方機(jī)構(gòu)首領(lǐng)在不能獲得真正職位的情況下，被授予“人大”“政協(xié)”各種委員的頭銜，以此滿足對(duì)官位艷羨的心理需求。

　　在全國范圍的公務(wù)員制度推行之后，官員的選任成為重要的改革內(nèi)容，其中，中央和省市黨委部門、政府機(jī)關(guān)公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度普遍推行，主要方式是從社會(huì)各界選拔優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部充實(shí)黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)層。與此同時(shí)，中央和國家機(jī)關(guān)、各省市（區(qū)）政府機(jī)關(guān)也采用類似的方法從社會(huì)各個(gè)方面公開選拔公務(wù)人員，但在以后實(shí)施的選拔計(jì)劃中，競(jìng)爭(zhēng)的不平等性凸現(xiàn)，主要表現(xiàn)在參選條件與所測(cè)試問題的不平等，性別歧視、戶籍歧視、學(xué)歷歧視等行為嚴(yán)重阻礙了人才選拔的公正性。在選拔過程中，又往往以已獲取某種行政職位為先決條件，忽視人才的知識(shí)、技能和實(shí)際工作水平、高級(jí)技術(shù)職稱等專業(yè)方面的規(guī)定性。在必要的應(yīng)試過程中，普通知識(shí)的測(cè)試成為主流，專業(yè)知識(shí)和實(shí)際技能的測(cè)試多以面試敷衍。“公開、公正、公平”的原則不能得到很好的體現(xiàn)，官位的獲得更多地取決于選拔主體主觀方面的判斷與認(rèn)可。

　　工資是公務(wù)人員的勞動(dòng)報(bào)酬，既是為了滿足生活需要，也是一種激勵(lì)手段和導(dǎo)致各項(xiàng)工作開展的誘因，但職務(wù)工資中的不平等因素最終導(dǎo)致了對(duì)職務(wù)的追逐，官位發(fā)放越來越多。一定的官位所包含的基本工資數(shù)額、獎(jiǎng)勵(lì)工資數(shù)額、津貼數(shù)額等等往往要比正常情況下高出許多，并且掩蓋了其中的勞動(dòng)差別，獎(jiǎng)勵(lì)官位實(shí)質(zhì)上便成為獎(jiǎng)勵(lì)財(cái)富。

　　4、官位的社會(huì)價(jià)值、價(jià)格扭曲

　　“公仆心”和“為人民服務(wù)”的思想在價(jià)格判斷上貶值，官位的社會(huì)價(jià)值愈來愈模糊，而世俗價(jià)格不斷看漲。主要體現(xiàn)在：[1].非貨幣化因素增長。官位的增高意味著個(gè)人聲望提高、社會(huì)地位、家族榮譽(yù)及成就感等方面的增強(qiáng)。[2].貨幣化因素增長。新的官位的獲得，用來衡量其勞動(dòng)價(jià)值的工資增加，工資收入、福利待遇趨好，其中工資優(yōu)厚化，福利待遇甚至終身化，各種補(bǔ)貼高標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)，官員的公共領(lǐng)域活動(dòng)與私人領(lǐng)域的活動(dòng)界限模糊，假公濟(jì)私，損公肥私現(xiàn)象嚴(yán)重，官員的尋租機(jī)會(huì)、進(jìn)一步升遷的機(jī)會(huì)大大增加。[3].灰色收入的誘惑。政府官員擁有多少不等的灰色收入的現(xiàn)象普遍存在，由于本質(zhì)上混淆了公私領(lǐng)域的界限，官員在生病住院和節(jié)假日獲得的慰問品和賀禮與一般公職人員不僅有數(shù)量上的不同，而且有質(zhì)量上的差別，并且可以通過一定的轉(zhuǎn)化渠道成為官員的實(shí)際貨幣收入。由于每年由此獲得的利益超乎尋常并可以逃避政府的追問，因此，具有極大的誘惑力。

　　在多重因素的影響下，官位的社會(huì)價(jià)值嚴(yán)重扭曲，不同的官位在不同的場(chǎng)合擁有了世俗的市場(chǎng)價(jià)格，由此，賣官鬻爵中貨幣成了主要的支付手段。

　　5、政府官位含金量增加成為事實(shí)，官位社會(huì)化趨勢(shì)日益明顯

　　政府官員的種種利好因素使得政府官位比其他社會(huì)團(tuán)體中擁有職位有更多的含金量。一方面，政府官位成為政府權(quán)力首先保護(hù)的對(duì)象。在公共政策選擇、執(zhí)行及監(jiān)督方面的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)不僅受到政府保護(hù)的機(jī)會(huì)增多，而且風(fēng)險(xiǎn)被化解的機(jī)會(huì)增多，從而使官員由此受到懲罰的可能性減��；
另一方面，政府官位的進(jìn)一步升遷有相對(duì)的優(yōu)越性，而且市場(chǎng)買賣價(jià)格看漲。由此，政府官員的社會(huì)化趨勢(shì)日漸普遍。

　　首先，由于企業(yè)的行政級(jí)別問題所致，企業(yè)管理者職務(wù)向政府職務(wù)（職位）掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重，許多國營企業(yè)的管理者都以相應(yīng)的行政級(jí)別來衡量自己社會(huì)地位的高低。

　　其次，事業(yè)單位對(duì)政府的長期依賴，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者及各類工作人員職務(wù)、職稱與政府行政職務(wù)對(duì)等掛靠。

　　其三，專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)是用來衡量專業(yè)技術(shù)水平的，但在確定工資標(biāo)準(zhǔn)和福利待遇方面又參照政府公務(wù)人員標(biāo)準(zhǔn)試行，造成專業(yè)技術(shù)人員職稱與政府職務(wù)尋找相應(yīng)的對(duì)等級(jí)別。

　　其四、民營企業(yè)家的政治頭銜越來越多，并被賦予相應(yīng)的政治待遇。

　　三、克服官員膨脹的基本對(duì)策

　　遏止官員規(guī)模貧困性膨脹是現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，也是當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的核心。官員規(guī)模不遏止，最終必將導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革夭折，借鑒西方公共管理的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的具體實(shí)際，應(yīng)該采取如下有效對(duì)策：

　　第一、減少官位數(shù)目，建立必要的國家財(cái)政保障政府運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。目前，政府所面臨的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)與信任危機(jī)中，財(cái)政危機(jī)是最突出的問題，政府由于其職能的不斷分化和擴(kuò)張?jiān)斐闪艘?guī)模的膨脹，越來越嚴(yán)重地陷入財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇的窘境。在這種情況下，政府必須考慮財(cái)政投入與政府收益之間的效率關(guān)系。事實(shí)上，由于許多地方財(cái)政狀況捉襟見肘，拖欠公務(wù)人員工資和必要的政府運(yùn)轉(zhuǎn)資金不能及時(shí)到位已經(jīng)成為普遍想象，從而使政府形象受損，以致出現(xiàn)了普遍存在的對(duì)政府的信任危機(jī)。中央政府和地方政府的財(cái)政雙重貧困，導(dǎo)致政府運(yùn)轉(zhuǎn)有效投入嚴(yán)重不足，而另一方面，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)資金的需求缺口越來越大，進(jìn)一步加大了財(cái)政可供應(yīng)資金的不足。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)及其它經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)地方財(cái)政赤字也愈來愈大，財(cái)政狀況更是無力維系政府運(yùn)轉(zhuǎn)方面對(duì)資金的需求。陜西省延安市所轄的洛川縣1999年地方財(cái)政赤字1500萬元，2000年底則達(dá)到了3000萬元。政府公務(wù)員的工資拖欠達(dá)3個(gè)月之多，近3年來公務(wù)人員所增長的工資更是無力支付，只能以“檔案工資”[5]的形式記錄在冊(cè)。陜西省榆林市轄1區(qū)11縣，由于財(cái)政狀況普遍不良，40%以上縣級(jí)政府拖欠公務(wù)員工資達(dá)5個(gè)月之久，甚者，達(dá)到8個(gè)月。一方面，有效的保障政府運(yùn)轉(zhuǎn)的資金不能足額到位；
另一方面，到位的資金又不能得到有效的使用，政府非正常開支、浪費(fèi)等方面問題嚴(yán)重存在。因此，減少官位數(shù)目與同時(shí)建立必要的國家財(cái)政保障政府運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制非常迫切，并有必要以法律的形式加以規(guī)定。

　　第二、嚴(yán)格加強(qiáng)職位編制預(yù)算，從實(shí)質(zhì)上削減官位數(shù)目，包括準(zhǔn)官員數(shù)目。以法律形式規(guī)范公務(wù)人員的編制是一個(gè)方面，但同時(shí)，對(duì)政府機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置、職位的配置和職權(quán)的劃分必須有相應(yīng)的法律保證，以確保職位與效率之間的平衡關(guān)系。這種平衡關(guān)系既不允許“僧多粥少”，人浮于事，也不允許“粥多僧少”，造成效率下降與人力資源的浪費(fèi)。要達(dá)此目標(biāo)，以編制預(yù)算的方式確定官位數(shù)目就十分必要，根據(jù)政府基本職能、責(zé)任、權(quán)利，嚴(yán)格規(guī)定不同職位所需要的官位數(shù)目。同時(shí)，取消一切“準(zhǔn)官員”的選配，從根本上防止官位數(shù)目反彈和其中的作假行為。

　　第三、依據(jù)官員權(quán)利、責(zé)任、利益一致性原則，以效率考核為終極目標(biāo)，試行公務(wù)人員“行政失敗”追究制。70年代末80年代初，西方國家普遍進(jìn)行的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，重要意義就在于以提高政府效率為最高目標(biāo)。其在英國主要是反對(duì)浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，并在1988年提出的《改善政府管理：下一步行動(dòng)》報(bào)告中明確告示，將提供公共服務(wù)的職能從政府各部分離出來，以減少政府不必要的職能。美國政府1993年提出了國家績(jī)效檢評(píng)（National PerformanceReview），并在州、市、縣展開。新西蘭則在80年代末期對(duì)所有的公務(wù)條例進(jìn)行檢討，重新組建了核心公共部門以促進(jìn)效率的提升。在這樣的浪潮下，新公共管理理念深入人心，加之，加入WTO 后諸多方面對(duì)中國公共行政的挑戰(zhàn)，因此，效率第一的觀念必須滲透到每個(gè)公務(wù)員的工作過程中。

　　在我國公共行政中，權(quán)利、責(zé)任與利益之間往往不能很好地達(dá)成一致，重權(quán)、重利與輕責(zé)任現(xiàn)象普遍。由于對(duì)權(quán)力的偏重，政府利益與個(gè)人利益往往為基本出發(fā)點(diǎn)，在追求效率上就有了疏漏，在責(zé)任承擔(dān)上往往出現(xiàn)偏移現(xiàn)象，分配工作與分配工作責(zé)任同時(shí)進(jìn)行，權(quán)力核心總是把應(yīng)負(fù)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)，下級(jí)又轉(zhuǎn)嫁給更下一級(jí)，表面上是層層負(fù)責(zé)，而實(shí)際上則是層層推委，以致于問題發(fā)生時(shí)，最下級(jí)成了責(zé)任的重要承擔(dān)者，成了被懲處的對(duì)象，對(duì)責(zé)任的推脫成為公共行政中最不公平的事件。因此，有必要建立嚴(yán)格的“行政失敗”追究制，以效率考核結(jié)果作為“失敗”追究的依據(jù)，以確保行政責(zé)任落到實(shí)處。

　　第四、在平等的基礎(chǔ)上，確立政府、市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人各自有效分擔(dān)公共行政事務(wù)的機(jī)制。80年代以后，世界各國的政府機(jī)構(gòu)改革近乎在進(jìn)行同一項(xiàng)工作，即把不屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)的所有事情還給社會(huì)，還給社會(huì)組織、公民個(gè)人和私營部門來完成，從根本上使政府卸掉包袱，主要從事公共政策的制定與監(jiān)督執(zhí)行。[6]同時(shí)，新公共管理理論者也設(shè)計(jì)出一套辦法對(duì)此進(jìn)行闡釋，他們認(rèn)為作為專門的公共管理機(jī)構(gòu)政府是不可或卻的，但政府并不是唯一的機(jī)構(gòu)，政府之外，一些準(zhǔn)政府的、半自治的和自治的機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)公共管理的職能。據(jù)此，政府可以完全地或者部分地退出一些公共管理領(lǐng)域，以有效地達(dá)到自身的完善與發(fā)展。而這樣做，政府對(duì)官位的需求在數(shù)目上就會(huì)減少，達(dá)到精簡(jiǎn)官位、削腫減負(fù)之目的。

　　我國政府機(jī)構(gòu)改革正在沿著這一方向發(fā)展，政府的一些職能已經(jīng)交給社會(huì)組織和公民個(gè)人來實(shí)施，民辦教育、民辦福利機(jī)構(gòu)等已顯示出一定的力量，一些民間組織正在勃興，對(duì)此，政府有責(zé)任進(jìn)一步鼓勵(lì)和進(jìn)行政策上的規(guī)范。

　　第五、建立“公平、公正、公開”的選用官員機(jī)制，確立官員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)行官員考核末位淘汰機(jī)制。在干部人事制度改革上，我國已經(jīng)探索出了一條成功的道路，并且從2000年以后各級(jí)政府部門出現(xiàn)中層以下領(lǐng)導(dǎo)職位空缺時(shí)，原則上全部要實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗。[7]國家人事部門同時(shí)進(jìn)一步完善競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，做到經(jīng)常化、制度化、民主化。競(jìng)爭(zhēng)上崗的環(huán)節(jié)和程序?qū)⑦M(jìn)一步完善，筆試、面試、民主測(cè)評(píng)、組織考核等環(huán)節(jié)將制定出量化評(píng)分辦法，擴(kuò)大群眾參與，完善任前公示。為進(jìn)一步完善公務(wù)員制度，人事部還將探索公務(wù)員隊(duì)伍的分類管理辦法和多種任用形式，公務(wù)員錄用考試辦法也將完善，將進(jìn)一步探索建立分級(jí)分類考試體系，加強(qiáng)對(duì)工作能力的考評(píng)。公務(wù)員的考核也將進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)行分類量化考核，增設(shè)考核等次，兌現(xiàn)考核結(jié)果，并以此確定優(yōu)秀公務(wù)員等次的比例指標(biāo)。這些措施無疑使選拔官員的過程更加有序和規(guī)范，但要體現(xiàn)“公平、公正、公開”的基本原則，仍舊必須建立更加有序合理的選官機(jī)制，增加透明度，加大公平競(jìng)爭(zhēng)的力度，特別是對(duì)已經(jīng)擁有職位的官員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的確立更為重要，使他們有危機(jī)感、使命感和責(zé)任感，把日�？己�、考察與有效監(jiān)督結(jié)合起來，并在一定條件下實(shí)行考核末位淘汰機(jī)制，有效削減官員膨脹趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府精簡(jiǎn)高效、廉潔和官員勤政為民的目標(biāo)。

　　官員膨脹是我國公共行政中的重要問題，一刻也不能忽視。只有從本質(zhì)上認(rèn)識(shí)清楚，從制度上加以嚴(yán)格規(guī)范，才能作到有效防范。唯此，才能推進(jìn)我國公共行政管理的科學(xué)化和制度化，才能應(yīng)對(duì)全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加入WTO 之后的挑戰(zhàn)。

　　注釋：[1]根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》近20年數(shù)據(jù)分析得出結(jié)論。另外，劉智峰《第七次革命——1998年中國政府機(jī)構(gòu)改革備忘錄》轉(zhuǎn)引有關(guān)文獻(xiàn)資料指出，我國官民比例按12億人口計(jì)算，高達(dá)1：30（后又有1：150之說）。在一個(gè)單位內(nèi)，"班子成員"或"部門領(lǐng)導(dǎo)"與下屬人員的比例為1：0.84，明顯高于日本的1：3.6和美國的1：1.7.[2]轉(zhuǎn)引自李道揆《美國政府和美國政治》。參見《美國統(tǒng)計(jì)摘要，1985年》，第322、304、311頁。

　　[3]“效率指產(chǎn)出與投入之間的比較情況，著中數(shù)量層面；
效能則指目標(biāo)達(dá)成的程度著重品質(zhì)方面�！保ㄖ苤救�。行政效率研究的三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)[J].中國人民大學(xué)復(fù)印報(bào)刊資料，公共行政，2000（3））參照這一解釋，筆者認(rèn)為政府官員量的投入必須與政府政策的產(chǎn)出及政府從事公共行政的結(jié)果、人民群眾的滿意度成正比。

　　[4]毛壽龍·政府的規(guī)模與范圍http://www.dparuc.com.cn/lunwenxuancui/123/xingzhengzuzhi/006.htm][5]所謂“檔案工資”即在個(gè)人的檔案資料上記載應(yīng)該享有的工資數(shù)額，但由于財(cái)力所限，當(dāng)?shù)卣�府并不兌現(xiàn)，只有在公務(wù)人員工作調(diào)離時(shí)給予介紹。

　　[6].張康之。論政府的非管理化[J].北京：教學(xué)與研究，2000（7）

　　[7]沈路濤。人事部稱各級(jí)政府中層以下空缺職位將競(jìng)爭(zhēng)上崗。北京：新華網(wǎng)，12.20.

　　參考文獻(xiàn)[1].柯榮住。章偉坤。政府規(guī)模及其變遷：經(jīng)濟(jì)實(shí)證分析[J].浙江社會(huì)科學(xué)。1999，6.[2].劉智峰。第七次革命-1998年中國政府機(jī)構(gòu)改革備忘錄[M].北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社。1998.4.[3].劉智峰。中國政府機(jī)構(gòu)改革存在的主要問題[J].戰(zhàn)略與管理。1999.（5）90-95[4].季明明。當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（3）。

　　[5].陳慶云。關(guān)于公共管理研究的綜合平述[J].中國行政管理，2000（7）14-17.

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