善之途多歧路：五權憲法的理想與現(xiàn)實
發(fā)布時間:2020-05-23 來源: 歷史回眸 點擊： 
【摘要】孫中山先生的五權憲法思想是其憲法思想的一部分，而非全部。五權憲法思想是關于國家權力如何配置與控制的理論，具體包括權能區(qū)分論、權能平衡論、五權分立論和五權關系論四個部分，其根本目的在于造就一個人民希望的而又不懼怕的萬能政府，從而為人民謀幸福�！吨腥A民國訓政時期約法》、“五五憲草”、《中華民國憲法》等雖然都在某種程度上貫徹了五權憲法思想，但均對其作出了一定的修改。理想與現(xiàn)實之間出現(xiàn)了隔閡。五權憲法追求一個善的目的，但其缺乏對政府權力的警惕，過分強調權力之間的協(xié)調合作，走向了賢人政治。這是在憲法中國化的過程中值得記取的一個教訓。
【關鍵詞】孫中山 五權憲法 萬能政府 權力制約
一、引言
憲法常常處于理想與現(xiàn)實的沖突矛盾之中艱難困苦地發(fā)展。理想的憲法是人類對自我統(tǒng)治方式的一種追求。人類在不斷地追求探索憲政的過程中總結著一定的經(jīng)驗和教訓，體驗著經(jīng)驗世界中形形色色的憲法。理想固然美好，但如果理性設計的色彩過于濃厚，必然影響其現(xiàn)實化的可能性。權力運行有其自身的特點，人類在憲政追求中已經(jīng)掌握一定的歷史經(jīng)驗去規(guī)制權力的合理配置與運行。違反業(yè)已形成的有效經(jīng)驗，設計出的憲法有可能難以實現(xiàn)。但是在憲法和憲政的追求中又不能缺乏理想。缺乏了理想，缺乏了對善的追求，也難以去探索新的憲政經(jīng)驗和模式。
在研究憲法時，我們需要十分重視憲法的價值、憲法規(guī)范和憲法的社會運作這三者之間的互動。憲法的價值指導著憲法規(guī)范的制定和憲法的運作。憲法規(guī)范應該是按照憲法的價值的指引制定的，憲法規(guī)范制定之后，憲法的運作也應該是按照憲法價值的要求予以實現(xiàn)的。但是，憲法的價值、憲法的規(guī)范與憲法的現(xiàn)實運作之間并不總是一致的。憲法的規(guī)范和憲法的運作現(xiàn)實都可能偏離憲法價值的軌道，沒有實現(xiàn)預期的公平、正義、秩序的理念。憲法實現(xiàn)的現(xiàn)狀，也反過來對憲法的價值提出新的認識，甚至是要求憲法的價值作出一定的調整。故而，立法者、執(zhí)法者、研究者都應時刻檢視這三者之間的差異，努力檢討現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題，以實現(xiàn)憲法的價值、規(guī)范與現(xiàn)實的良性互動，協(xié)調發(fā)展。用價值來衡量規(guī)范，用規(guī)范來衡量現(xiàn)實，用現(xiàn)實來檢驗規(guī)范和價值。用這憲法價值、規(guī)范和實踐三元互動論來研究和反思孫中山先生的五權憲法思想，評價其優(yōu)劣得失，并借以對我們目前的憲政追求有所啟示，應是有價值的。
二、孫中山理想中的五權憲法
孫中山先生雖為一個偉大的政治家，但其憲法思想?yún)s相當精湛。或許憲法就是特別需要這些政治家在政治實踐中去感悟和發(fā)現(xiàn)。孫先生所提出的五權憲法思想，是他的一個創(chuàng)造，也是憲法逐步實現(xiàn)中國化的一個體現(xiàn)。孫先生憲法思想很多，五權憲法思想只是其中的一個部分，當然也是最具有特色的一個部分。它所要解決的主要是國家權力如何配置與控制的問題。那種將孫中山先生自由、自治、革命程序論等思想均納入五權憲法之中的做法可能是將五權憲法思想等同于孫中山先生整個憲法思想了。五權憲法具有一個完整的理論體系，具體包括權能區(qū)分論、權能平衡論、五權分立論和五權關系論四個部分。
�。ㄒ唬嗄軈^(qū)分論
權能分立論，是指權與能相互分離，人民有權，政府有能。這是“五權憲法賴以建立的基礎”。[①]權能區(qū)分理論是孫中山先生晚年所形成的思想。民國初期，孫中山常常闡發(fā)人民做皇帝、百官為仆的思想，這當中暗含了權與能分離的思想。1916年8月，孫中山在浙江省議會的演說中，明確提出人民和政府的責任各有所屬，指出“政府有政府之責任，人民有人民之責任”[②]之后，孫中山又多次將人民與政府之間的關系比作公司的股東與經(jīng)理、車主與車夫之間的關系。1922年孫中山發(fā)表《中華民國建設之基礎》，第一次表述了“權能區(qū)分”的基本原則：“政治主權在于人民，或直接以行使之，或間或以行使之。其在間接行使之時，為人民之代表者或受人民之委托者，只盡其能，不竊其權。予奪之自由仍在人民。”[③]在1924年的三民主義演講中，孫中山完整而明確地闡釋了“權能分別”的主張。在西方學者看來，人民最怕但又最希望的就是能得到一個萬能政府，希望有一個萬能政府“為人民謀幸�！�，但又怕人民沒有辦法去節(jié)制它。孫中山認為，“歐美有歐美的社會，我們有我們的社會，彼此的人情風土各不相同。我們能夠照自己的社會情形，迎合世界潮流做去，社會才可以改良，國家才可以進步。”“中國今日要實行民權，改革政治，便不能完全仿效歐美，便要重新想出一個方法”，這辦法“就是‘權’與‘能’要分別的道理�！盵④]所謂權能分別，實際上就是政權與治權的分離。“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權；
政權就可以說是民權。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權；
治權就可以說是政府權。所以政治之中，包含有兩個力量：一個是政權，一個是治權。這兩個力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量�！盵⑤]“一個是政權，要把這個大權完全交到人民的手內，要人民有充分的政權可以直接去管理國事。這個政權，便是民權。一個是治權，要把這個大權交到政府的機關之內，要政府有很大的力量治理全國事務。這個治權，便是政府權�！盵⑥]“歐美現(xiàn)在實行民權，人民所持的態(tài)度總是反抗政府，根本原因就是由于權和能沒有分開……人民分開了權與能，才不致反對政府，政府才可以望發(fā)展�！盵⑦]如何才能讓人民有權？那就是要讓人民享有四大直接民權，即選舉權、罷免權、創(chuàng)制權和復決權。前兩種權力為治人而設，后兩種權力為治法而設。[⑧]“五權憲法，好像是一架大機器，直接民權便是這架大機器中的制扣�！盵⑨]如何才能讓政府有能？那就是要實行五權分立，即行政、立法、司法、考試和監(jiān)察五權分立，并將該權“付之于有能的專門家”。[⑩]
（二）權能平衡論
權能平衡論，是指人民的權與政府的能之間要保持適度平衡。前文業(yè)已指出，孫中山先生的五權憲法就是要達致一個人民需要但又不懼怕的萬能政府�！霸谝环矫嬉臋C器是萬能，無論什么事都可以做；
又在他一方面要人民的工程師也有大力量，可以管理萬能的機器�！睂O中山認為，人民有選舉、罷免、創(chuàng)制、復決四大直接民權，政府有行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五權�！坝萌嗣竦乃膫�政權來管理政府的五個治權，那才算是一個完全的民權政治機關。有了這樣的政治機關，人民和政府的力量才可以彼此平衡�！薄坝辛诉@九個權，彼此保持平衡，民權問題才算是真解決，政治才算是有軌道�！盵11]權與能的平衡，政府的治權能為人民的政權所控制，民權才有了保障，全民政治才有實現(xiàn)的可能。
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五權分立論，是指政府的五個治權（即行政、立法、司法、考試、監(jiān)察）相互分立，各司其職。這是孫中山先生五權憲法中對政府權力形式的安排。史料表明，孫中山先生至少在1904年就有了五權分立的思想。[12]1906年11月，孫中山將五權分立觀公諸于世。他指出，“希望在中國實施的共和政治，是除立法、司法、行政三權外還有考試權和糾察權的五權分立的共和政治�！薄拔移谕谖覀兊墓埠驼沃袕突钸@些優(yōu)良制度（指考選制和糾察制——引者注），分立五權，創(chuàng)立各國至今所未有的政治學說，創(chuàng)建破天荒的政體，以使各機關能充分發(fā)揮它們的效能。”[13]12月，在東京《民報》創(chuàng)刊周年慶祝大會的演說中，孫中山再次提出要在中國實行五權分立這一“破天荒的政體”。[14]1914年7月，在孫中山手書的《中華革命黨總章》中提出，在中華革命黨總部之內，應當設立行政院、立法院、司法院、監(jiān)察院和考試院，五院獨立平行，“使人人得以資其經(jīng)驗，備為五權憲法之張本”。[15]要說明的是，在“權能區(qū)分論”形成之前，所謂的五權分立實際上是以代議政治為基礎的，議會是國家權力機關，人民僅享有間接民權。一直到“權能區(qū)分論”形成之后，代議政治為全民政治所取代，五權演變?yōu)橹螜嘈再|，而為人民之四大直接民權所制約。[16]
孫中山何以要在三權之外，增設考試、監(jiān)察二權呢？[17]孫中山認為，“美國官吏有由選舉得來的，有由委任得來的。從前本無考試的制度，所以無論是選舉、是委任，皆有很大的流弊�！眹鴷杏薮罒o知之人參雜其間，政黨分肥，政治腐敗散漫。后來英國首先仿行考選制度，美國也漸取法，大凡下級官吏，必要考試合格，方得委任。自此，政治上方有起色。但是它只能用于下級官吏，并且考選之權仍然在行政部之下，雖稍有補救，也是不完全的�！八詫碇腥A民國憲法，必要設獨立機關，專掌考選權。大小官吏必須考試，定了他的資格，無論那官吏是由選舉的抑或由委任的，必須合格之人，方得有效。這法可以除卻盲從濫舉及任用私人的流弊�！盵18]在孫中山看來，“當議員或官吏的人，必定是要有才有德，或者有什么能干，才是勝任愉快的�！敝挥型ㄟ^考試，才能斷定他們是合格的。[19]至于監(jiān)察權，孫中山認為，中國自古即有御史監(jiān)察制度，然而御史臺不過君主的奴仆�！熬褪乾F(xiàn)在立憲各國，沒有不是立法機關兼有監(jiān)督的權限，那權限雖然有強有弱，總是不能獨立，因此生出無數(shù)弊病。比方美國糾察權歸議院掌握，往往擅用此權，挾制行政機關，使他不得不頫\首總命，因此常常成為議院專制�！薄罢照砩险f，裁判人民的機關已經(jīng)獨立，裁判官吏的機關卻仍在別的機關之下，這也是論理上說不去的，故此這機關也要獨立。”[20]監(jiān)察權不僅要監(jiān)察議會，還要專門監(jiān)督國家政治，其目的在于“糾正其所犯錯誤，并解決今天共和政治的不足處”。[21]孫中山認為，“要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國的行政權、立法權、司法權，加入中國的考試權和監(jiān)察權，連成一個很好的完璧，造成一個五權分立的政府。象這樣的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。國家有了這樣的純良政府，才可以做到民有、民治、民享的國家�！盵22]
�。ㄋ模┪鍣嚓P系論
五權分立論，是指政府五個治權之間分工負責，互相合作配合，而不能互相掣肘制衡。這是孫中山五權憲法與西方三權憲法的一個重大不同之處。有學者認為，孫中山五權憲法方案由西方三權分立原則發(fā)展而來，其中所包含的分權色彩顯而易見，其設想包含著機構分立、互相制約、防止專權的精神。[23]還有學者認為，孫中山否認三權分立模式，是由于這種分權體制下權力配置的不平衡導致了權力制約上的不平衡。因此，孫中山并未否定分權所導致的各部門之間的制約關系及其意義。[24]筆者以為，孫中山的五權關系是分工而非分權，是合作而非制衡。孫中山認為，“政府替人民做事，要有五個權，就是要有五種工作，要分成五個門徑去做工。”由不同的機關去行使不同的國家權力，這是任何國家都存在的，與分權并無多大瓜葛。孫中山認為，“五權憲法是根據(jù)三民主義的思想，用來組織國家的。好像一個蜂窩一樣。全窩內的覓食、采花、看門等任務，都要所有的蜜蜂分別擔任，各司其事……。建設一個國家，好像是做成一個蜂窩，在窩內的蜜蜂，不許有損人利己的事，必要井井有條，彼此毫不沖突。”[25]孫中山并不主張以權力制約權力，并不主張“給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段”，讓各種權力之間“彼此有所牽制”[26]。在孫中山先生的五權憲法中，政府五權地位平等，分立之中仍相聯(lián)屬，不致孤立，無傷于統(tǒng)一。孫中山對政府權力的防范一方面寄希于官吏的政治道德——承襲中國古代“賢人政治觀”的一種表現(xiàn)，[27]另一方面依賴于人民的四大直接民權的控制。換言之，孫中山主張的是賢能官吏的自我約束和以權利制約權力。由此可見，“孫中山先生創(chuàng)立五權憲法的初衷——五權相維而不抗衡�！盵28]五權憲法實際上只是借鑒了西方三權的表現(xiàn)形式而沒有采納其間的分權制衡。之所以如此，還是在于孫中山先生試圖建構一個萬能的政府為人民謀幸福。
三、現(xiàn)實中的孫中山五權憲法
孫中山的五權憲法思想，是其長期的主張，也得到了大力的宣傳。但在孫中山先生生前并沒有在憲法層面上得到落實。1924年1月，中國國民黨第一次全國代表大會在廣州召開。大會發(fā)表的宣言觀點，“民權運動之方式，規(guī)定于憲法，以孫先生所創(chuàng)立之五權分立為之原則，即立法、司法、行政、考試、監(jiān)察五權分立是已�！盵29]其后，《國民政府建國大綱》第1條明確規(guī)定，“國民政府本革命之三民主義、五權憲法，以建設中華民國�！盵30]這就為國民黨取得勝利后貫徹執(zhí)行五權憲法思想提供了保證。在孫中山先生逝世后，(點擊此處閱讀下一頁)
五權憲法思想逐步得到落實。
1928年國民黨中央常務會議通過了《訓政綱領》、《中華民國國民政府組織法》，確定了訓政時期的五院制度，把政權托付給國民黨的最高權力機關，把治權托付給國民政府。1931年6月1日，南京國民政府正式公布施行《中華民國訓政時期約法》，孫中山先生五權憲法思想第一次在憲法層面得到了某種程度的落實。該約法以《國民政府建國大綱》為依據(jù)，以《訓政綱領》等為藍本，規(guī)定國民黨行使中央統(tǒng)治權，國民政府行使五種治權，并訓導四種政權的行使，規(guī)定在中央政府的組織上實行五權制度。在訓政時期一開始即行五權政府的形式，與《建國大綱》第19條[31]不甚吻合，使得五權政府一開始就處于黨治之下。有學者認為，“關于國民政府之職權，雖試行五權制，似仍為一權主義。蓋國民政府之發(fā)布分類，發(fā)布命令，必經(jīng)國務會議議決，是五院職權內之事項，仍須經(jīng)國務會議為最終之決定，則顯非五權分立主義�！盵32]但是，實際上“國民政府會議的設立對五院分工配合的關系并未有所改變。因為按照規(guī)定，它所要議決和解決的是院與院之間不能解決之事項，而且公布分類，發(fā)布命令，須由國民政府主席及主管院長署名行之。所以，國民政府會議的設立與五院制并不沖突，它并沒有違背孫中山的五院制構想�！盵33]當然，訓政時期約法在黨治等方面與孫中山先生其他的憲法思想還是有諸多貌似神離之處的。由于國民黨實行了一黨專制，舍棄了孫中山訓政構想中的民主、革命性因素，所謂的五院制也失去了它應有的意義。
1936年5月5日，南京國民政府公布了《中華民國憲法草案》，史稱“五五憲草”。五五憲草以三民主義為依歸，在政制上實行國民大會制、五院制，政權由國民大會行使，治權歸諸總統(tǒng)及五院。國民大會由民選產生，行使創(chuàng)制、復決、選舉和罷免四權，修改憲法等權力。但又規(guī)定國民大會的常會每三年由總統(tǒng)召集一次，且會期僅僅為一個月。有學者認為，國民大會得以行使政權的機會非常之少，如何能發(fā)揮其權力機關的作用？這是與孫中山“人民有權”“政府有能”相結合的思想相背離的。[34]筆者認為，五五憲草的這種安排與孫中山五權憲法思想并無多大出入。孫中山主張權能區(qū)分和國民大會制，就是要擺脫國會的牽制，以免妨害政府的能。有人甚至主張國民大會應設置常設機構。對此，羅斯科·龐德認為，“余以為此種制度易使少數(shù)人流為獨裁者。憲草對于國民大會之召集，既有多方面之規(guī)定，實毋庸采此制度。國民大會設立之目的，在使其過問國家之大事。政府之一般事項，實無由其管理之必要也�！盵35]另外，總統(tǒng)職權過大，與三權憲法的總統(tǒng)制相仿�？偨y(tǒng)有發(fā)布緊急命令之權，但應經(jīng)行政會議的決議與立法院的追認。對于這種命令經(jīng)立法院否定后的效力如何，并無明文規(guī)定。立法、監(jiān)察兩院院長由國民大會選舉，行政、司法、考試三院院長由總統(tǒng)任命。司法院有權解釋憲法和法律，并宣布與憲法相抵觸的法律無效。這樣，五院之間也有了一些以權力制約權力的制衡色彩，與五權關系論有所出入。平心論之，五五憲草是中華民國幾部憲法或憲法性文件中貫徹孫中山五權憲法思想較好的一部（雖然它還只是草案）。但其中也有一些地方與五權憲法略有不同，對五權憲法思想作出了細微的改變。
1946年1月，政治協(xié)商會議召開，會議確定了對“五五憲草”的修改原則。關于國民大會，以全國國民行使四權，名之為“國民大會”；
總統(tǒng)暫由縣級、省級及中央會議合組的選舉機關產生，對國民大會的創(chuàng)制權和復決權的行使，另以法律確定；
確定立法院為國家最高立法機關，其職權相當于西方民主國家的議會；
行政院對立法院負責，行政院院長由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命之；
如立法院全體不信任時，行政院院長或辭職或提請總統(tǒng)解散立法院。另外，還有與監(jiān)察院、司法院、考試院相關的規(guī)定。政治協(xié)商會議所希望的中國憲法是與五五憲草、也與孫中山五權憲法思想有很大差別的憲法，其基本內涵是國會制、內閣制和省治制。[36]這實際上是西方三權分立憲法體制的翻版。這一憲草修改原則最終被國民黨的中全會所通過的決議進行重大修改。1946年11月，國民大會在南京開幕，并于12月25日通過了《中華民國憲法》，并由國民政府1947年元旦公布。這一部憲法是中華民國的最后一部憲法，其序言宣稱，“中華民國國民大會受全體國民之托付，依據(jù)孫中山先生創(chuàng)立中華民國之遺教，為鞏固國權，保障民權……制定本憲法……�！盵37] 該憲法在某種程度上是貫徹了五權憲法思想的。該憲法第25條規(guī)定，“國民大會依本憲法之規(guī)定，代表全國國民行使政權�！逼渎殭喟ㄟx舉、罷免總統(tǒng)和副總統(tǒng)、修改憲法、復決立法院所提之憲法修正案。但是關于創(chuàng)制、復決兩權，除修憲和復決修憲提案規(guī)定外，要待全國有半數(shù)之縣市曾經(jīng)行使創(chuàng)制、復決兩項政權時，由國民大會制定辦法并行使之（第27條）。這些某種程度上體現(xiàn)了權能區(qū)分論。在中央政府機關也實行了五院制，體現(xiàn)了五權分立論。但是，在五權關系上，該憲法卻與孫中山先生五權憲法思想有較大不同。在行政院與立法院的關系上，該憲法規(guī)定，“行政院院長由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命之。”[38]再結合該憲法第56條有關規(guī)定[39]來看，頗有內閣制的色彩，與五院制自然不合。行政院院長須經(jīng)立法院同意任命，使得立法院有了政權機關的性質。該憲法還規(guī)定，“行政院依左列規(guī)定，對立法院負責：一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、立法院對于行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。行政院對于立法院之決議，得經(jīng)總統(tǒng)之核可，移請立法院復議。復議時，如經(jīng)出席立法委員三分之二維持原決議，行政院院長應即接受該決議或辭職。三、行政院對于立法院決議之法律案，預算案，條約案，如認為有窒礙難行時，得經(jīng)總統(tǒng)之核可，于該決議案送達行政院十日內，移請立法院復議。復議時，如經(jīng)出席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職�！盵40]這一條款一望而知更富有內閣制的色彩，并且嚴重地違反了五權憲法的精神。在五權憲法思想中，五院平等并列，而這里行政院對立法院負責，兩院之間有了高下之分，自不合于平等關系。該規(guī)定中的復議制度，無異于立法院操有控制行政院之權，甚至可以迫使行政院改組，而行政院并無對付立法院之法，只能受制于立法院。這與五權關系論以及萬能政府的思想相去甚遠。[41]在司法院與其它機關的關系上，該憲法規(guī)定，“司法院設院長副院長各一人，由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之�！盵42]“司法院解釋憲法，并有統(tǒng)一解釋法律及命令之權。”[43]這樣司法院也有了制約立法院、總統(tǒng)及行政院的手段。在現(xiàn)實運作之中，監(jiān)察權與考試權在現(xiàn)實運作中實際是乏力的，有人形象地將監(jiān)察院比作“紙老虎”，將考試院比作“睡美人”。在五院之上，還有一個總統(tǒng)。在該憲法中，總統(tǒng)是很大權力的�？偨y(tǒng)為國家元首，享有軍事統(tǒng)率權�？偨y(tǒng)經(jīng)行政院院長或行政院院長及有關部會首長的副署依法公布法律、發(fā)布命令�？偨y(tǒng)享有外交權，依憲法規(guī)定行使締結條約及宣戰(zhàn)媾和之權�？偨y(tǒng)享有部分司法權，依法行使大赦，特赦，減刑及復權之權�？偨y(tǒng)享有人事任免權，依法任免文武官員�？偨y(tǒng)依法授與榮典�？偨y(tǒng)依法宣布戒嚴，但須經(jīng)立法院之通過或追認。立法院認為必要時，得決議移請總統(tǒng)解嚴�？偨y(tǒng)享有緊急命令權，總統(tǒng)于立法院休會期間，得經(jīng)行政院會議之決議，依緊急命令法，發(fā)布緊急命令，為必要之處置，但須于發(fā)布命令后一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效�？偨y(tǒng)對于院與院間之爭執(zhí)，除憲法有規(guī)定者外，得召集有關各院院長會商解決之。[44]總統(tǒng)權力過大，容易使原來的五權關系失去平衡。
四、理想與現(xiàn)實：孰是孰非
從上面的闡述來看，孫中山先生的五權憲法思想在憲法層面得到了不同程度的落實，但是可以說又沒有哪一部憲法（草案）完全是按照五權憲法來設計的。憲法的理想與現(xiàn)實之間出現(xiàn)了隔閡。是孫中山先生的理想曲高和寡而不易甚至無法落實，還是孫中山先生的理想有著其自身內在的缺陷而為現(xiàn)實所修正？
從總體上來看，五權憲法思想在孫中山先生的理論體系中直接來源于三民主義的民權主義。權能區(qū)分論與權能平衡論主要解決的是民主問題，五權分立論和五權關系論主要解決的是效能問題。其總的目的概括起來說就是要造就一個無敵于天下而人民又不懼怕的萬能政府，為人民謀幸福。從價值上說，這無疑是一個巨大的善。然而，終極目的的善并不必然意味著達致這一目的的手段的正當性。手段的不正當或許還只是一個有待改善的問題，在無法改善或手段無法達致善的目的的時候，就應該要考量善的有用性的問題。
權能區(qū)分論和權能平衡論要求人民有權，政府有能，以權控能，權能平衡，其目的在于“濟代議制之窮”。在孫中山先生的思想中，存在著一個從代議政治向全民政治轉變的過程。從1916年起，孫中山先生開始致力于民治主義、全民政治的研究與宣傳，這也是權能區(qū)分論形成的時候。他說，“邇者世界潮流群趨向于民治，今日時事維艱，然最后之成敗，自以民意之向背為斷。吾人茍能務其遠大，懸的以趨，黽勉不懈，總不患無水到渠成之日耳�！盵45]他主張實行地方自治，革除官治傳統(tǒng)，主張以直接民權取代間接民權，實行全民政治�！皣裼羞x舉之權，有復決之權，有創(chuàng)制之權，有罷官之權。此所謂四大民權也。人民而有此四大權也，乃能任用官吏，役使官吏，駕馭官吏，防范官吏，然后始得稱為一國之主而無愧色也�！盵46]歐美人民爭民權，得到的結果只不過是代議政體，而且還不免流弊，我們要用民權主義“把中國改造成一個‘全民政治’的民國，要駕乎歐美之上。”[47]但在孫中山先生晚年，他將直接民權與間接民權相結合，將縣自治和國民大會結合起來，代議政治稍有回歸。當然，兩者之間尚有不同之處。國民大會之代表可由縣隨時更換，予奪之權在于人民。五權憲法思想將權能分立，實行以權制能，貫徹了人民主權、直接民權的理念，使大多數(shù)人擁有和行使對公共事務的最高和最終的決定權。這是一個很大的善。孫中山先生是一個忠誠的民主主義者。應該說，自《中華民國訓政時期約法》始，各憲法或憲法性文件雖均將政權付之于國民大會，讓其行使四大直接民權，但實際上都打上了折扣，由于時事和當時的民情等諸多原因都沒有完全賦予其實實在在的民權。這是孫中山五權憲法思想落實的問題，而不在于其本身。但是，權能區(qū)分論和權能平衡論也并不是沒有缺陷。政權與治權的分立有其合理性，能夠將精英政治和民主政治結合起來，但四權能否抑制五權，其具體方式和有效性問題均有待考量。孫中山只是給出了一個大概的解決方案，而沒有一個具體的策略。這也給后繼者篡改其原意提供了可能。
五權分立論和五權關系論要求治權分為行政、立法、司法、考試、監(jiān)察，五權之間協(xié)調合作，其目的在于矯分權制衡及選舉制度之弊。前文業(yè)已述及，孫中山先生的五權分立論及五權關系論就是要將權力付之于有才有德的專門家，讓他們分工合作，而不能將效能消耗于權力的摩擦之間，從而最終打造一個萬能的政府。然而，《中華民國訓政時期約法》、“五五憲草”、《中華民國憲法》都不約而同地發(fā)展出權力之間的制約機制，創(chuàng)造出了與五院制、內閣制、總統(tǒng)制等均不相同的政制。應該說這是對孫中山先生五權憲法思想的違反。然而，為何秉承五權憲法思想，卻又對其作出了修改呢？在權力之間加上制約因素，這是歷史的必然還是歷史的偶然呢？
可以看出，孫中山先生五權憲法思想缺乏對政府權力的警惕，他十分信任權能分立下的“專門家”。這與其人之三種八等觀是密切相關的。他認為，“夫人群之進化……以人言之，則有三系焉：其一先知先覺者，為創(chuàng)造發(fā)明；
其二后知后覺者，為仿效推行；
其三不知不覺者，為竭力樂成�！盵48]“照現(xiàn)在政治運動的言詞說，第一種人是發(fā)明家，第二種人是宣傳家，第三種人是實行家。天下事業(yè)的進步，都是靠實行，所以世界上進步的責任，都在第三種人的身上�！毕戎扔X是發(fā)起人，后知后覺是贊成人，不知不覺是實行的人。[49]他又將人按照天賦的聰明才力分為圣、賢、才、智、平、庸、愚、劣八等。民權平等是要人民在政治上的地位平等，“要各人在政治上的立足點都是平等”，“那才是真平等�！钡凑杖说穆斆鞑帕Π才派鐣ぷ鳎@樣世界才能進步。[50]孫中山先生雖然要將四萬萬人變成“四萬萬個皇帝”，卻又常常將人民比作“阿斗”，(點擊此處閱讀下一頁)
需要諸葛亮之類的賢能來治理國家�！爸袊嗣穸际遣恢挥X的人多，就是再過幾千年，恐怕全體人民還不曉得要爭民權。所以自命為先知先覺和后知后覺的人……要預先來替人民打算，把全國的政權交到人民�！盵51]“只要他們（指政府官吏——引者注）是有本領，忠心為國家做事，我們就應該把國家的大權付托于他們，不限制他們的行動，事事由他們自己去做，然后國家才可以進步，進步才是很快�！盵52]
孫中山先生對政府權力的防范只有兩條路徑：其一是權能分別，以權控能；
其二是官吏的忠心與公仆之德。但歸根到底只是依賴于后者。他將權能分立，目的也是要改變人民敵對政府的態(tài)度。人民只有改變這樣的態(tài)度，把專門家看作是為自己做工的人，“國家才有辦法，才能夠進步�！盵53]“‘公仆’的道德是‘權能區(qū)分’理論內在邏輯的重要一環(huán)，離開了這個環(huán)節(jié)，‘權能區(qū)分’就無法達到人民有權、政府有能的目的，而只能陷入人民與政府互相猜疑互相提防的怪圈里�！盵54]孫中山先生強調忠孝、仁愛、信義、和平等中國固有的道德，[55]強調專門家要忠心為國家做事，要替眾人來服務。其制度設計上就是通過考試、監(jiān)察二權來實現(xiàn)的。孫中山先生最終看到的是賢人的作用，這也是他對人民悲觀主義的一種反映。
五權憲法思想將萬能政府與賢人政治結合了起來，卻沒有將民主與效能完美地結合起來。萬能政府是可怕的，孫中山試圖使其不可怕，卻又沒有設計出有效的手段去實現(xiàn)這一目標。僅僅以權利去防范權力而且還缺乏有效的制度的保障，萬能政府是無法控制的。權能分治的實行，人民政權的乏力，只會導致治權的集中。人類運用憲法來統(tǒng)治自己的經(jīng)驗告訴我們，國家的權力是應該要受到制約的，而不能不受到控制；
僅僅靠權利制約權力是不夠的，“野心必須用野心去對抗”，[56]還需要用權力制約權力。孫中山先生五權憲法思想在現(xiàn)實中被修正并不是一個歷史的偶然�；蛟S萬能政府這一達致“為人民謀幸福”的手段就可質疑的。萬能政府到底是一個怎樣的政府？孫中山先生并沒有什么清晰的描述。在當時積弱積貧的中國有這樣的追求是可以理解的，在今人看來，即使是經(jīng)典的立憲主義理論看來也是，或許只有有限政府可以去為人民謀取福祉。[57]
五權憲法之中有頗多的理想成分。五權之間的關系過分注重協(xié)調配合，忽視了五權之間的制約，也違背了權力運行的一般規(guī)律。所有的理想和創(chuàng)新都應該在既有經(jīng)驗的基礎上進行，這才符合人類理性發(fā)展的規(guī)律。
* 王貴松（1977－），安徽無為人，北京大學法學院博士研究生。
§ 邱遠猷（1932－），四川資中人，首都師范大學政法學院教授。
[①] 王祖志：《試論孫中山先生“五權憲法”思想體系的構成要素》，載于《政法論壇》2000年第5期，第147頁。
[②] 孫中山：《在浙江省議會的演說》，載于《孫中山全集》第3卷，中華書局1984年版，第345頁。
[③] 胡漢民編：《總理全集》第1集，上海民智書局1930年版，第1026頁。轉引自王祖志：《孫中山五權憲法思想研究新見》，載于《法學研究》1999年第4期，第132頁。
[④] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第320－323頁。
[⑤] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第345頁。
[⑥] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第347頁。
[⑦] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第329頁。
[⑧] 參見孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第350－351頁。
[⑨] 孫中山：《五權憲法》，載于《孫中山選集》（下卷），人民出版社1956年版，第587頁。
[⑩] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第333頁。
[11] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第351－352頁。有學者認為，這里的九權平衡包含三層涵義。首先是權能平衡，即四個政權與五個治權之間的平衡。其次是四個政權之間的平衡，其中選舉權與罷免權這兩個治人權、創(chuàng)制權與復決權這兩個治法權先期達成平衡，然后治人的兩權與治法的兩權相互之間達致平衡；
相應地，五個治權之間形成平衡，其平衡的前提是五個機關在法律規(guī)范和制度框架內的相互制約，在權力之間的制約中達到動態(tài)平衡。再次，就是四個政權與五個治權共同形成九權平衡。參見吳國舫；
《孫中山“權能分別學理”的形成及其基本內涵初探》，載于《荊州師范學院學報》（社會科學版）2002年第3期，第31頁。筆者以為，從孫中山先生的論述是難以推導出這樣的結論的。如后文所述，五權之間并不是互相制約的關系。所謂的“九權平衡”，其實只是權與能之間的平衡而已。
[12] 參見孫中山：《在上海中國國民黨本部會議的演說》，載于《孫中山全集》第5卷，中華書局1985年版，第392頁。
[13] 孫中山：《與該魯學尼等的談話》，載于《孫中山全集》第1卷，中華書局1981年版，第319－320頁。
[14] 孫中山：《在東京<民報>創(chuàng)刊周年慶祝大會的演說》，載于《孫中山全集》第1卷，中華書局1981年版，第329－331頁。
[15] 孫中山：《中華革命黨總章》，載于《孫中山全集》第3卷，中華書局1984年版，第100頁。
[16] 參見喬叢啟著：《孫中山法律思想體系研究》，法律出版社1991年版，第9頁。
[17] 考試權，在孫中山先生的論述中又稱作考選權。監(jiān)察權，又稱作糾察權。兩者并無實質區(qū)別。
[18] 孫中山：《在東京<民報>創(chuàng)刊周年慶祝大會的演說》，載于《孫中山全集》第1卷，中華書局1981年版，第330頁。
[19] 孫中山：《五權憲法》，載于《孫中山選集》（下卷），人民出版社1956年版，第574頁。
[20] 孫中山：《在東京<民報>創(chuàng)刊周年慶祝大會的演說》，載于《孫中山全集》第1卷，中華書局1981年版，第331頁。
[21] 孫中山：《與該魯學尼等的談話》，載于《孫中山全集》第1卷，中華書局1981年版，第320頁。
[22] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第353－354頁。
[23] 參見喬叢啟著：《孫中山法律思想體系研究》，法律出版社1991年版，第126－127頁。
[24] 參見牛彤著：《孫中山憲政思想研究》，華夏出版社2003年版，第169頁。
[25] 孫中山：《在廣州對國民黨員的演說》，載于《孫中山全集》第8卷，中華書局1986年版，第572－573頁。
[26] 〖美〗漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264－265頁。
[27] 王祖志：《孫中山五權憲法思想研究新見》，載于《法學研究》1999年第4期，第133頁。
[28] 陳新民著：《德國公法學基礎理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第7頁。
[29] 《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第120頁。
[30] 孫中山：《國民政府建國大綱》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第126頁。
[31] 該條規(guī)定，“在憲政開始時期，中央政府當完成設立五院，以試行五權之治�！睂O中山：《國民政府建國大綱》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第128頁。
[32] 謝振民著：《中華民國立法史》（上冊），中國政法大學出版社20000年版，第217頁。
[33] 王永祥著：《中國現(xiàn)代憲政運動史》，人民出版社1996年版，第102頁。
[34] 王永祥著：《中國現(xiàn)代憲政運動史》，人民出版社1996年版，第118－119頁。
[35] 高旭輝：《五權憲法中國民大會的幾個問題》，載于陳春生編：《國父思想論文選集》（下冊），學生書局1987年版，第608、609頁。
[36] 參見王永祥著：《中國現(xiàn)代憲政運動史》，人民出版社1996年版，第151－152頁。
[37] 孫中山先生的遺囑中特意提及的就是建國方略、建國大綱、三民主義和第一次全國代表大會宣言。參見孫中山：《國事遺囑》，載于《孫中山全集》第11卷，中華書局1986年版，第639－640頁。序言內容參見許崇德主編：《中國憲法參考資料選編》，中國人民大學出版社1990年版，第218頁。
[38] 《中華民國憲法》（1947年），第55條。參見許崇德主編：《中國憲法參考資料選編》，中國人民大學出版社1990年版，第224頁。
[39] 《中華民國憲法》（1947年）第56條規(guī)定：“行政院副院長，各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統(tǒng)任命之�！� 參見許崇德主編：《中國憲法參考資料選編》，中國人民大學出版社1990年版，第224頁。
[40] 《中華民國憲法》（1947年），第57條。參見許崇德主編：《中國憲法參考資料選編》，中國人民大學出版社1990年版，第224頁。
[41] 參見高旭輝：《五權憲法中行政立法兩院及其關系問題》，載于陳春生編：《國父思想論文選集》，學生書局1987年版，第636頁。
[42] 《中華民國憲法》（1947年），第79條。參見許崇德主編：《中國憲法參考資料選編》，中國人民大學出版社1990年版，第226頁。
[43] 《中華民國憲法》（1947年），第78條。參見許崇德主編：《中國憲法參考資料選編》，中國人民大學出版社1990年版，第226頁。
[44] 參見《中華民國憲法》（1947年），第四章總統(tǒng)第34－44條。參見許崇德主編：《中國憲法參考資料選編》，中國人民大學出版社1990年版，第222－223頁。
[45] 孫中山：《復劉湘函》，載于《孫中山全集》第5卷，中華書局1985年版，第92頁。
[46] 孫中山：《三民主義》，載于《孫中山全集》第5卷，中華書局1985年版，第189頁。
[47] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第314頁。
[48] 孫中山：《建國方略》，載于《孫中山全集》第6卷，中華書局1985年版，第201頁。
[49] 參見孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第323－324頁。
[50] 參見孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第286－287頁。
[51] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第324頁。
[52] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第331頁。
[53] 孫中山：《三民主義·民權主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第333頁。
[54] 牛彤著：《孫中山憲政思想研究》，華夏出版社2003年版，第123－124頁。
[55] 孫中山：《三民主義·民族主義》，載于《孫中山全集》第9卷，中華書局1986年版，第243－254頁。
[56] 〖美〗漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁。
[57] 有學者認為，“在孫中山的思想深處，當民權與富強這兩個價值目標不能同時達到時，已潛藏著舍去或架空民權而追求‘強力政府’、‘一黨專政’這樣一種專制主義危險。”王人博著：《憲政文化與近代中國》，法律出版社1997年版，第352頁。對于這樣的結論筆者是不能贊同的。孫中山先生是一個真正想為民謀福利付民以民權的偉大思想家。后人理解上、做法上的錯誤并不能完全歸罪于孫中山先生本人。
【出處】2004年第一屆中國近代思想史國際研討會（吉首）文章，2004年中國法學會中國法律史學會年會（�？冢┪恼拢d于《首都師范大學學報》（社會科學版），2004年第6期，第40－47頁。
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