一、問題歸類

　　當(dāng)前我國的矛盾和問題盡管錯綜復(fù)雜，頭緒紛繁，但不外乎兩大類型：一類是機關(guān)的腐敗現(xiàn)象，包括機構(gòu)膨脹，人浮于事，用人不公，決策失誤，相互扯皮，效率低下，有法不依，以職謀私，虛報浮夸，欺上壓下，拉幫結(jié)派，貪污腐化等等；
另一類是社會的混亂現(xiàn)象，包括兇殺、械斗、搶劫、詐騙、偷盜、強奸、販毒及其他混亂的社會和經(jīng)濟行為。我們面臨的那些天災(zāi)人禍主要是由這兩類現(xiàn)象或者由這兩類現(xiàn)象交織在一起形成的。過去，在解決這些問題時，總是廣泛發(fā)動群眾，搞一次次運動。盡管那些做法有高明的一面，但無法克服一松一緊的一陣風(fēng)現(xiàn)象，還沒有能從體制上解決問題。分析這兩類現(xiàn)象蔓延的原因，除了正面教育出現(xiàn)了失誤外，深層次的原因在兩個方面：

　　一是現(xiàn)行監(jiān)督體系存在有體制上的缺陷，給腐敗現(xiàn)象的存在和蔓延提供了可乘之機。二是現(xiàn)行司法即政法工作機制有很多不完善的地方，存在自身難以克服的困難，致使社會混亂現(xiàn)象屢禁不止。

　　這兩個方面的問題須分開論述。

　　二、監(jiān)督權(quán)的歸屬

　　“沒有約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐�。　�

　　“腐敗不除將要亡黨亡國！”

　　這兩個命題經(jīng)過二十年改革開放的洗禮，已是舉國上下思想統(tǒng)一，盡人皆知�，F(xiàn)在需要統(tǒng)一思想、形成共識的突出問題是如何清除腐敗，即如何加強對權(quán)力的約束？筆者依據(jù)自己十余年的思考和實踐，就這個問題提供一條可操作的途徑，供各界參考、爭鳴，請領(lǐng)導(dǎo)、專家“匠正”。

　　1、現(xiàn)行監(jiān)督體系的基本缺陷、

　　要清除腐敗，加強對權(quán)力的約束，不可不對現(xiàn)行監(jiān)督體系的運作狀況和基本缺陷作一番剖析：

　　我國現(xiàn)行監(jiān)督體系是分系統(tǒng)以內(nèi)部監(jiān)督為主體的體系。黨委系統(tǒng)的監(jiān)督機構(gòu)是紀委，紀委的委員和黨委的委員同時由黨代會選舉產(chǎn)生，紀委書記享受黨委的副書記待遇。政府系統(tǒng)的監(jiān)督機構(gòu)是監(jiān)察，在九十年代初，監(jiān)察和紀委實行了合署辦公；
審計的實質(zhì)也是政府的監(jiān)督機構(gòu)，并且是職能很靈活、很專業(yè)的超前監(jiān)督機構(gòu)。司法系統(tǒng)的監(jiān)督機構(gòu)是檢察，隨著反貪和反瀆兩局的設(shè)立，檢察的職能已由過去的純司法監(jiān)督擴充成為對行政權(quán)力最行之有效的監(jiān)督部門之一。在分系統(tǒng)以內(nèi)部監(jiān)督為主體的體制中，監(jiān)督對象按干部管理權(quán)限劃分，即同級領(lǐng)導(dǎo)班子成員和同級副職以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由上級監(jiān)督部門監(jiān)督；
黨員干部由紀委監(jiān)督，非黨員干部由監(jiān)察局監(jiān)督；
一般案子由紀委監(jiān)察“兩規(guī)”，重大案件移交檢察偵破、起訴。在檢察、法院按法律程序處理的同時，黨委、紀委和人大作出黨紀、政紀和職務(wù)方面的處理。我國現(xiàn)行的監(jiān)督體制有三個方面的基本缺陷：

　　一是監(jiān)督的功能軟化。紀委作為現(xiàn)行反腐的總牽頭機關(guān)，其工作要接受同級黨委的絕對領(lǐng)導(dǎo)，紀委書記雖然享受同級黨委副書記待遇，但是又要接受分管黨群的副書記的具體領(lǐng)導(dǎo)，到目前為止，紀委還沒有“依照黨紀國法獨立辦案”的權(quán)力和提法；
監(jiān)察、審計是政府組成部門，人事由黨委安排，工作在政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下進行；
檢察雖然有“依法獨立辦案”的權(quán)力，并且檢察長又是由上一級人大任命，但是實質(zhì)上檢察的人權(quán)還是由同級黨委管理，財權(quán)也是由同級政府管理。由于人權(quán)和財權(quán)的牽制，加上具體立案還須由“幾人小組”討論確定，按干部管理權(quán)限，查處下一級副職以上干部往往要黨委主要領(lǐng)導(dǎo)點頭同意，所以檢察的獨立辦案也是相對的。這種內(nèi)部監(jiān)督體系給“以權(quán)代法”和“權(quán)大于法”以可乘之機。舉報事實俱在，是否立案查處須請示黨委的首長；
調(diào)查清楚以后，處理意見主要還是以首長的意見為準，有些時候，首長一句話，可以把當(dāng)事人的“擔(dān)子”挑得一干二凈。從全國近幾年查處的一些大要案的情況分析，先不把地方的主要領(lǐng)導(dǎo)“提拔”走，案子就是沒有辦法查穿，把主要領(lǐng)導(dǎo)“搬”走之后，往往一查就是一個窩案，甚至涉及到主要領(lǐng)導(dǎo)本人。監(jiān)督功能軟化的另一個表現(xiàn)就是對各級負最重要責(zé)任的黨政一把手的監(jiān)督很軟弱，下一級黨政一把手歸上一級監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督，上級監(jiān)督“天高皇帝遠”，黨政一把手用人花錢隨意性很大，主要靠“自律”。而整個國家的最高層的領(lǐng)導(dǎo)人及領(lǐng)導(dǎo)集體的主要成員卻處在監(jiān)督對象之外。

　　二是監(jiān)督的職能散亂。各監(jiān)督部門之間雖有分工，但事實上分而不清，也很難分清。同一個案子，例如經(jīng)濟問題，可以是審計的事，也可以是紀委監(jiān)察的事，同樣可以是檢察的事，甚至可以是公安的事，有好處時大家都可以立案查處，但碰到棘手的對象大家也可以相互推諉。群眾前來舉報，幾家監(jiān)督機構(gòu)想受理就受理，不想受理就可以找個理由推脫。以至“有法不依”、“執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象時有發(fā)生。現(xiàn)在的消極腐敗現(xiàn)象如此嚴重，但找不到一個部門對此負責(zé)，并且各監(jiān)督部門在總結(jié)工作時，都能說出一大堆工作成績和貢獻。

　　三是監(jiān)督的的領(lǐng)域不全。按現(xiàn)行監(jiān)督體制，各監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督查處的一般只限于經(jīng)濟問題、生活作風(fēng)問題和計劃生育，還有為數(shù)不多的瀆職案。而對于當(dāng)前最嚴重的腐敗領(lǐng)域──干部問題卻很少過問，也無法過問。據(jù)測算，增加一個機關(guān)一般干部年平增支1.5萬元，增加一個科級干部年平增支3-10幾萬元不等，增加一個處級干部年平增支一般在5萬至幾十萬之間，以此類推，所以各級財政不堪重負�，F(xiàn)在雖然有編制管理，但是編制管理的力度和硬度究竟有多大？一位縣級主要領(lǐng)導(dǎo)如是說：“編制是對外的，我認為需要這個人就會有編，不需要就沒有編制�！�

　　下面是某縣三個重要階段的縣本級（不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）干部和機構(gòu)基本情況統(tǒng)計表：

　　年份領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)機構(gòu)數(shù)干部人數(shù)干部編制備 注

　　縣級局級行政事業(yè)行政事業(yè)行政事業(yè)

　　1982151274627481623

　　1988171796138909750

　　199839346731181147139510611335

　　從表中可以看出，從1982年到1998年之間,縣級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加160%,局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加170%，行政機構(gòu)增加60%，事業(yè)機構(gòu)增加340%，行政干部增加140%，事業(yè)干部（不含醫(yī)生、教師）增加123%。

　　從表中可以看出，縣本級行政編制只超編86人,超編不到8%。事業(yè)編制只超編60人，不到5%，從編制管理的角度看，問題并不嚴重，但是該縣的財政收入93%用于發(fā)工資，去年的工資縣一級欠2個月,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均欠3個月，教師的生活補貼部分從未發(fā)過。

　　由于我國現(xiàn)行的監(jiān)督體系存在有上述三點基本缺陷，加上各級龐大的領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)總是矛盾不斷，整個干部隊伍暮氣深沉，導(dǎo)致整個國家的腐敗和消極現(xiàn)象屢禁不止，而且已經(jīng)蔓延到各個層次各個領(lǐng)域。

　　2、完善現(xiàn)行監(jiān)督體系的一條可操作的途徑

　　綜合古今中外的經(jīng)驗教訓(xùn)，建立科學(xué)完備的監(jiān)督體系要把握好以下四條基本原則：

　　第一，要相對獨立�！袄戆l(fā)師不可能給自己理發(fā)”， “外科醫(yī)生不可能給自己動手術(shù)”。監(jiān)督機構(gòu)不但自身不能沾行政權(quán)力的邊，而且一定要獨立于被監(jiān)督的主體

　　──國家行政權(quán)力之外。這是克服功能軟化、擺脫干擾和牽制的唯一出路。

　　第二，要權(quán)力制衡。監(jiān)督機構(gòu)的獨立只能是相對的， “獨立”不等于“垂直”，也不能強調(diào)各個監(jiān)督部門都垂直管理，因為都垂直管理，則整個國家最重要的一層

　　──中央政權(quán)的監(jiān)督機構(gòu)就沒有辦法再往上垂直，國家元首、最高領(lǐng)導(dǎo)集體的主要成員處在監(jiān)督對象之外，這和封建皇權(quán)下的“御使制”監(jiān)督?jīng)]有什么區(qū)別。解決這個問題的出路在于權(quán)力制衡。即在一級政權(quán)內(nèi)部，監(jiān)督機構(gòu)自身和他歸口的機構(gòu)要有制約和平衡同級政權(quán)的最高行政權(quán)力的能力，以實現(xiàn)各級政權(quán)組織內(nèi)部的良性循環(huán)，既有效地防止國家行政權(quán)力機構(gòu)的腐敗，也防止監(jiān)督機關(guān)沾染行政權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力濫用的現(xiàn)象。

　　第三，要職能完備。重點要解決監(jiān)督的手段和監(jiān)督的領(lǐng)域問題，各監(jiān)督機構(gòu)要有機統(tǒng)一，形成一個整體，具有完備的職能，特別要強化常規(guī)的監(jiān)督、審計職能，以防患于未然。對行政權(quán)力實行全方位、多層次的有效監(jiān)督。

　　第四，要精簡高效。任何機構(gòu)只要臃腫重疊就沒有效率，監(jiān)督機構(gòu)也不例外。因此，完善現(xiàn)行監(jiān)督體系必須和整個國家的機構(gòu)改革配套，在保證職能完備的基礎(chǔ)上，避免多頭監(jiān)督，保證責(zé)任明確，精簡高效。

　　基于上述原則，根據(jù)我國實行人民代表大會制的根本政治制度這一基本國情，參照世界上一些發(fā)達國家的作法，把所有現(xiàn)在行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)──紀委、監(jiān)察、審計、檢察都統(tǒng)一歸并到人民代表大會及其常務(wù)委員會，依托人大廣泛的群眾基礎(chǔ)和崇高的法律地位，運用法律手段，合署和精簡機構(gòu)，擴充職能，規(guī)范程序，形成權(quán)威的、相對獨立的監(jiān)督體系，不失為完善現(xiàn)行監(jiān)督體系的一條可操作的途徑。

　　在世界上的發(fā)達國家，國會和議院有對各級行政機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，對國家元首和政府組成人員有彈劾和罷免權(quán)，對行政官員有調(diào)查權(quán)，反腐專門機構(gòu)大多直屬國會和議院。如英國領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的總檢察署只直接對議會負責(zé)，不對行政負責(zé)；
在美國，領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的總檢察署直接向國會匯報案情和提供彈劾案情，審計總署是國會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。還有些國家設(shè)立的廉政公署，都獨立于現(xiàn)政府，自成體系，只對活動審查委員會和議會聯(lián)合委員會負責(zé)。總體上監(jiān)督機構(gòu)既相對獨立，又依托議會與行政權(quán)力制衡。運作幾百年來，比較成功。我國把監(jiān)督機構(gòu)歸并到人大，便于我們趕超世界潮流，在體制上和世界接軌。

　　我國的各級人民代表大會是各級政權(quán)的最高權(quán)力機關(guān)，各級政府由權(quán)力機關(guān)選舉產(chǎn)生，對其負責(zé)，受其監(jiān)督。而現(xiàn)在各級最高權(quán)力機關(guān)沒有直接的監(jiān)督權(quán)，對各種消極腐敗現(xiàn)象也無法進行堅強的約束，“有法不依、執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象時有發(fā)生，也不能有效地維護法律的尊嚴，容易引發(fā)一些人民代表的不良心態(tài)。但是從各級人大進行的一些個案監(jiān)督的情況來看，人大行使直接的監(jiān)督權(quán)，依法辦事，公開透明，說到做到，威力無比，具有無限生機。人大行使直接監(jiān)督權(quán)，不宜再增設(shè)一套新的監(jiān)督機構(gòu)，那樣會使監(jiān)督機構(gòu)更加重疊，加劇內(nèi)耗。

　　把現(xiàn)行監(jiān)督機構(gòu)都劃歸人大是一條可操作的有效途徑。

　　從各個監(jiān)督機構(gòu)的具體情況來分析，監(jiān)察、審計劃歸人大，早在十多年前就曾有過動議，各方面比較好接受，政府系統(tǒng)加強財政的職能可以彌補審計劃出的不足；
檢察是由人大產(chǎn)生的“一府兩院”中的一院，按現(xiàn)行體制稍加完善即可；
最會有爭議是紀委，紀委是黨的機構(gòu)，劃歸人大符合黨章和法律嗎？不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)嗎？這個問題這里不展開討論，專門用一個部分來回答。

　　這些監(jiān)督機構(gòu)劃歸人大后，檢察繼續(xù)堅持依法獨立辦案，保持現(xiàn)行體制略加完善即可。紀委、監(jiān)察和審計在合署職能、精簡機構(gòu)和人員的基礎(chǔ)上，組成人大內(nèi)部的監(jiān)督（察）工作委員會，紀委書記黨內(nèi)職務(wù)不變，在人大還擔(dān)任第一副主任兼監(jiān)工委主任，領(lǐng)導(dǎo)檢察院，成為各級黨和政權(quán)組織行使監(jiān)督權(quán)的最高首長。

　　監(jiān)工委要依托人大，在堅持和完善經(jīng)濟監(jiān)督、紀律作風(fēng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，要突出加強對干部領(lǐng)域的監(jiān)督。

　　首先要改現(xiàn)行機構(gòu)和干部的編制管理為法制管理。用法律的武器推進機構(gòu)改革，消除各級政權(quán)機構(gòu)重疊臃腫、人滿為患的狀況，杜絕反彈。為控制盲目增設(shè)機構(gòu)，增加機關(guān)工作人員，自機構(gòu)改革以來，從中央至縣一級都相應(yīng)建立了編制管理部門，專司機構(gòu)設(shè)置、人員定編、進編事宜。它在一定程度上對亂增人增編起了遏制作用，但卻未能從根本上解決問題，機構(gòu)仍在增加、人員繼續(xù)膨脹。究其根本原因，關(guān)鍵是編制未實行法制管理，超編并不違法，更不犯罪，增編增人可以通過黨委常委會議解決，甚至主要負責(zé)人一句話，主觀隨意性很大。編委只是黨委和政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，編辦是黨委政府下設(shè)的一個辦事機構(gòu)，只能按照組織原則，執(zhí)行上級決定，要其控編控人是“兒子”管“老子”，勉為其難，力不從心。根據(jù)機構(gòu)的穩(wěn)定性特點，必須改編制管理為法制管理，依法控住總量。具體由人民代表大會確定政權(quán)機構(gòu)的設(shè)置、崗位的確立和人數(shù)工資總量，中途不準變更，更不準設(shè)所謂工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)、臨時機構(gòu)等手段變相變更。實在有必要變更時，由下一次代表大會決定。變?nèi)藶楣芾頌榉ㄖ乒芾恚�并依法監(jiān)督、依法追究責(zé)任，才能真正杜絕非法進人進編，使機構(gòu)人員編制走出“超管越繁、越控越多”的困境，步入良性循環(huán)軌道。

　　其次是人大必須行使人事否決權(quán)。現(xiàn)在人大有對政府組成人員的任免權(quán)。任免的程序是同級政府的正副職由上級黨委常委研究確定，通知本級黨委和人大，按法律程序由代表大會或常務(wù)委員會選舉任命；
政府各組成廳局的一把手由同級黨委常委提名確定，人大常委審議通過后任命。政府組成人員提交人大任命之前，黨委一般要事先做好工作，如果人大代表會或常委會議沒通過，(點擊此處閱讀下一頁)

　　則上級黨委和同級黨委會全力以赴做工作，直到通過為止；
實在做工作也通不過，還有一招，就是先安排為黨組書記或者常務(wù)副職，主持全面工作。

　　有經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)干部都知道，在干部任命程序中，人大固然重要，但并非關(guān)鍵。再者，助理和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的調(diào)研員、政府組成部門的副職干部和黨組成員不需要人大任命，政府的直屬機構(gòu)，辦事機構(gòu)和派出機構(gòu)的所有領(lǐng)導(dǎo)成員不需要人大任命，黨務(wù)部門、群團組織和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)不需要人大任命，所有的中層干部和一般干部不需要人大任命，這樣一來，能夠受到人大監(jiān)督的干部只有領(lǐng)導(dǎo)干部的1/5左右，不足干部總數(shù)的5%。干部監(jiān)督工作留下的漏洞，給一批腐敗分子鉆了空子。

　　為了堵塞干部任免體制的漏洞，人大必須行使對國家政權(quán)所有工作人員的任職否決權(quán)，以便及時把腐敗分子和平庸分子從政權(quán)機關(guān)清除出來。要通過經(jīng)常性的工作監(jiān)督和審計，及時地把弄虛作假、以職謀私的腐敗分子和無所作為的平庸分子從各級領(lǐng)導(dǎo)崗位上拉下來，保證各級行政、司法部門廉潔高效，充滿生機和活力。

　　為了堵塞腐敗之源，解決財政困難，修補“一支筆”審批的缺陷，只有借鑒發(fā)達國家和聯(lián)合國等國際組織的作法，把財政審批權(quán)賦予給各級人大，實行審批權(quán)和使用權(quán)相分離，財政體系公開透明，用法律手段和法律程序進行管理，才能克服現(xiàn)行體制的弊端，走出一條利國利民的聚財、理財、用財之路。

　　世界上所有的發(fā)達國家，無論是實行總統(tǒng)制，君主（天皇）立憲制，還是責(zé)任內(nèi)閣制，幾百年來，財權(quán)都在國會————國家財政收入全部來源于稅收，而稅種稅率的確定都要通過國會的法案；
支出部分，如公務(wù)員加薪、社會福利、公益事業(yè)、軍費、戰(zhàn)爭經(jīng)費等支出都要由國會審批，“總統(tǒng)、州長和市長們用一毛錢都要通過國會和議院。”聯(lián)合國的財務(wù)審批實行審批權(quán)和使用權(quán)分離，審批不是“一支筆”，而是“三支筆”同時都簽批才算通過。所以他們在財政上很少有腐敗的丑聞。

　　如果我們由各級人大行使財政審批權(quán)，管理公開化、民主化，程序法制化、支出剛性化，可以實現(xiàn)量入為出，克服隨意性，有效地防止財政上的腐敗。從我國基層的村級組織干部花錢村民議事會說了算的實踐情況看，各級人大行使財政審批權(quán)具有充分的合理性和完備的可行性，具有無限的生機。

　　人大行使財政審批權(quán)是實現(xiàn)依法治國的重大舉措，人大行使財政審批權(quán)之日，也就是各級財政告別困惑之時！

　　人大在掌握直接監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，國家的人財兩大項目納入了法制管理的軌道，則我國就實現(xiàn)了依法治國的歷史跨越。

　　3、人大和紀委合署的體會

　　實踐是檢驗真理的唯一標準。

　　人大和紀委合署辦公我在兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了實踐。

　　1993年初,我剛接手白鷺鄉(xiāng)黨委書記的時候,人大主席曾昭忠同志經(jīng)常抱怨鄉(xiāng)人大主席團有7名組成人員,但是其他6名是兼職,真正做人大工作的只有他1人,他的工作無法讓代表和人民滿意;紀委書記雷開義同志也有難處,鄉(xiāng)紀委有專職書記1人,兼職委員2名,但兼職委員負有別的更經(jīng)常性的職責(zé),無力集中做紀委的工作,紀委的工作在黨委和黨政聯(lián)席會上常常只有他1票,他也難以履行“教育、保護、監(jiān)督、懲處”的職能。

　　在機構(gòu)改革過程中,黨委決定把鄉(xiāng)人大和紀委合署辦公,提名紀委書記同時擔(dān)任人大副主席,在別的部門都減人的情況下,給人大辦還增加1名懂財務(wù)、會查帳的羅夕君同志作為人大的秘書和紀委委員。在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持下,他們3人通力合作,只用了不到2個月時間,就查處并兌現(xiàn)了2.8萬元,為國家挽回了經(jīng)濟損失。

　　后來我調(diào)到茶山鎮(zhèn)工作，1997年底擔(dān)任鎮(zhèn)黨委書記。實行人大和紀委合署辦公后，茶山鎮(zhèn)人大線的干部有人大主席陳源、紀委書記賀德鋒,還有2名懂財務(wù)、會查帳的工作人員和1名敢于提批評意見的老同志,檢察室也確定了1名常駐代表參加這邊的工作,通常情況下,保證了2名黨委領(lǐng)導(dǎo)成員和4-6名人的工作力量。從98年夏天到99年8月初,共查處各類經(jīng)濟案件17件,在茶山的鎮(zhèn)村組三級和企業(yè)實實在在的掀起了一場廉政風(fēng)暴。

　　在組一級共查處經(jīng)濟案件5起，除了藕塘6組陳××舉家遠走上海,沒有找到人以外,其余的都全部兌現(xiàn),共計為集體挽回損失1.5萬元。在村一級查處了案件4起，兌現(xiàn)4.5萬元。

　　在企業(yè)查處貪污案1起，兌現(xiàn)1.9萬元。

　　更難能可貴的是,在鎮(zhèn)機關(guān)共查辦案件7起,兌現(xiàn)金額達20余萬元，在黨政領(lǐng)導(dǎo)成員和機關(guān)干部中挖出了一批腐敗分子。

　　特別是在只有13人的領(lǐng)導(dǎo)集體中,就有4名領(lǐng)導(dǎo)成員被查處,占比例30%,對全體干部的教育是很大的,基本上消除了“腐敗現(xiàn)象個個有,查不出來算高手”的僥幸心理,大家真正相信了“手莫伸,手伸必被捉”的著名論斷。在99年11月召開的全市反腐工作會上,茶山鎮(zhèn)出席了會議,并介紹了經(jīng)驗。

　　通過實踐的檢驗,兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志都認識到人大和紀委合署是有利于工作的。曾昭忠、雷開義和賀德鋒等領(lǐng)導(dǎo)還從理論的層次上總結(jié)了這樣一些觀點:紀委的“監(jiān)督”職能和人大的“監(jiān)督”職能在大的方面是相互吻合并可優(yōu)勢互補;紀委的“懲處”職能更有利于人大的“立法”與“監(jiān)督”職能的落實;人大的“立法”是紀委的“教育、保護”職能的重要內(nèi)容;人大強大的群眾基礎(chǔ)和崇高的法律地位是對紀委工作的最好支持。兩者合署,是1+1>2的公式。既然黨的總書記同時擔(dān)任國家主席，企業(yè)的黨委書記同時擔(dān)任董事長，那么同樣的道理，黨的紀委書記可以也應(yīng)該同時擔(dān)任各級政權(quán)的最高監(jiān)察首長。黨的紀委在國家政權(quán)組織中占據(jù)應(yīng)有的地位，不但不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且會更好地鞏固、加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，我作為試行新監(jiān)督體制的兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，堅信這個來自實踐的結(jié)論。

　　三、司法權(quán)的定位

　　司法是國家的大事。按照通常的國家學(xué)說和政權(quán)理論，廣義的司法涵蓋了警察、法庭、監(jiān)獄等一整套國家專政機器。司法公正和司法效率是保持社會公正和社會效率的重要支柱，它直接關(guān)系國家政局和社會的穩(wěn)定，直接決定國家各項事業(yè)的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展秩序，直接決定人民大眾生活的安寧和生命財產(chǎn)的安全。

　　我國的司法長期習(xí)慣稱之為政法工作。

　　政法工作是現(xiàn)階段人民群眾最為關(guān)注的熱點焦點問題之一，也是人民群眾對黨和政府意見最大、最不滿意的問題之一。

　　在堅持人民民主專政和人民代表大會制這一根本政治制度的前提下，借鑒古今中外的成功經(jīng)驗，用改革的精神推出切實可行的完善舉措，給司法權(quán)以合理的定位，是保證我國政治體制改革成功和社會長治久安的重大課題。

　　1、當(dāng)前政法工作的困惑

　　現(xiàn)階段的政法工作正處在一個極度困惑的時期：一方面各級政權(quán)在不斷地組織“嚴打”專項斗爭，力求形成對違法犯罪分子的高壓態(tài)勢，一批政法干警在夜以繼日地和犯罪分子進行殊死搏斗，全國各地不時破獲一些大要案。99年4月以粵湘警方聯(lián)手破獲的“世紀綁匪”──張子強系列綁架案，2000年9月以湘渝警方聯(lián)手破獲的“殺人惡魔”──張君系列兇殺搶劫案，速度之快、效率之高，令國際同行驚嘆不已。

　　另一方面人民群眾感到發(fā)展經(jīng)濟缺乏安全可靠的環(huán)境，生活缺乏安定祥和的空間，出了事情政法部門之間推來拖去，得不到迅速公正的處理，因而對政法工作表示嚴重不滿，認為現(xiàn)階段的政法工作和社會治安是建國以來最差的時期之一。

　　政法機關(guān)有自己的困惑：

　　困惑之一：面對遍地開花、接連不斷的治安案件和中小刑事案件，行政機關(guān)不能管，而人數(shù)往往不足基層行政機關(guān)1/10的政法機關(guān)卻疲于奔命，防不勝防。中小案子村鄉(xiāng)兩級不調(diào)解，政法部門該抓的抓不了那么多，該判的判不了那么多，判了的也執(zhí)行不了那么多。因而一些邪惡勢力累累得手。

　　困惑之二：對已經(jīng)抱成團伙、發(fā)展成黑社會組織的惡勢力，基層政法力不從心。沒有高層的重視，中層一般難得主動出擊。衡陽市的“張飛幺七”團伙和衡東的莊湘吉團伙得勢時，基層的公安、交警、法庭累遭他們欺凌。2000年5月上旬，一名自稱是“張飛”弟弟的男青年騎無牌摩托車在衡陽市橫沖直闖，兩名交警攔住檢查，他沖上前首先把兩名交警的大蓋帽甩出幾丈遠，然后惡狠狠地對兩名交警說：“你們知道我是誰？不識相的東西！我是張飛的弟弟，下次給我碰上要搞死你們兩個！”說完騎上車子揚長而去，兩交警一聞“張飛”大名，即禁若寒蟬。

　　困惑之三：在群體鬧事、暴力抗法案件中政法機關(guān)累累吃虧。隨著城市大批職工下崗，農(nóng)村盲流涌動，全社會已有一部分人無法安居樂業(yè)。在這種背景下，政法機構(gòu)在處理一些群體鬧事、暴力抗法的案件中，經(jīng)常發(fā)生人員被打被扣，武器被搶，車子被砸的事。據(jù)1988年6月11日《人民日報》報道：河南鞏縣法院派干警趙春平去支石溝村執(zhí)行一項判決，趙按法律程序辦事，卻遭幾個村民一頓拳腳，還被強迫在烈日下曬了5個小時，縣法院的副院長、院長、縣政法委書記去村里調(diào)處此事，也被群眾圍攻扣留，幾位領(lǐng)導(dǎo)托詞和鄉(xiāng)黨委研究解決辦法才得以脫身。公安是政法幾家人數(shù)最多、打擊力量最強的，也是群體鬧事和邪惡勢力攻擊的重點，現(xiàn)在一兩個公安民警很難執(zhí)行公務(wù)，公安部門大呼警力不足。

　　困惑之四：辦案經(jīng)費不足，嚴重制約政法職能的發(fā)揮，引起人民群眾不滿�？h級以下的政法機關(guān)，預(yù)算內(nèi)經(jīng)費一般只能保工資，辦公經(jīng)費要靠自籌解決，辦案經(jīng)費在財政預(yù)算中幾乎沒有。要辦案有時不得不向受害者收取點經(jīng)費。有一商販在廣州被騙15萬元，他回家向當(dāng)?shù)毓�安舉報，公安非常重視，組織了5人的隊伍去追款，前后共去3次，該商販又花旅差費5.1萬元，當(dāng)公安第4次要去找他時，他只好避而不見了。

　　2、社會混亂的原因探析

　　當(dāng)前社會混亂現(xiàn)象是國家體制轉(zhuǎn)換過程中難以避免的現(xiàn)象之一。由行政管理轉(zhuǎn)成法制管理，一段時間內(nèi)政權(quán)的權(quán)威弱化，給各種邪惡勢力趁虛而入提供了空間；
由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)換過程給邪惡勢力的發(fā)展提供了土壤，部分行政官員和政法干警的腐敗，促使邪惡勢力得以迅速膨脹。

　　政法工作機制自身的原因有三條：

　　一是不適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)司法獨立，使司法在體制上離開了行政的領(lǐng)導(dǎo)和支持，丟掉了工作抓落實的主力軍和群眾基礎(chǔ)。

　　七十年代以前，我國的村(大隊)鄉(xiāng)(公社)兩級是國家司法工作抓落實的主力軍，承擔(dān)了教育、調(diào)解和治安處理的全部任務(wù)，當(dāng)公安機關(guān)實施重點打擊時，他們是公安機關(guān)的“手足”和“耳目”。從八十年代初開始，決策層開始推行司法獨立，明確鄉(xiāng)村行政組織不再行使司法方面的職權(quán)，司法職權(quán)由專職司法機構(gòu)行使。幾年之內(nèi)，增設(shè)了多家司法專門機構(gòu)，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸了觸角，鄉(xiāng)鄉(xiāng)建有派出所、司法所和法律服務(wù)所，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了檢察室和法庭。從那以后，區(qū)鄉(xiāng)村行政組織再抓人關(guān)人就是違法，一批基層干部因沒有跟上這個轉(zhuǎn)變，在做工作時因抓人關(guān)人而違法，結(jié)果不但丟了官，有的還座了牢。區(qū)鄉(xiāng)村行政組織失去了治安管理權(quán)以后，各種治安刑事案件、民事糾紛統(tǒng)統(tǒng)推給政法機關(guān)，公安派出所和法庭不由群眾選舉，不受群眾監(jiān)督，完全憑黨性做工作。于是就形成了行政和司法“兩張皮”之間的惡性循環(huán)：一方面基層行政的權(quán)威下降，鄉(xiāng)村機關(guān)的秩序和鄉(xiāng)村干部的人身安全要求助派出所，一些鄉(xiāng)村因悍民鬧事和農(nóng)業(yè)稅費收不上逐漸處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)。另一方面，政法機關(guān)因失去了工作的“手足”和“耳目”，加上辦案經(jīng)費的制約，使一些嚴重侵害黨和人民利益的行為得不到迅速處理，該辦不辦，該抓不抓，該判不判，判而不執(zhí)行，引起了人民群眾的強烈不滿，在一些群體鬧事，暴力抗法事件中，也要求助基層行政領(lǐng)導(dǎo)才能把他們救出來。

　　二是政法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重疊，機構(gòu)龐雜，造成推諉扯皮，影響了效率。

　　從領(lǐng)導(dǎo)方面看，現(xiàn)在從省至鄉(xiāng)分管政法的副書記是一級政權(quán)政法的最高首長，但是同一級別的還有四個首長：他們是黨委常委、政法委書記，黨委常委、政府的常務(wù)副職(有的地方政府常務(wù)副職管財政，但另外有一副職分管政法)，人大聯(lián)系政法的副主任，政協(xié)聯(lián)系政法的副主席；
公檢法司四長有三長加公安的政委都享受同級政權(quán)的副職待遇，不包括打括號的偵察員、檢察官和審判員，一級政權(quán)中政法線就有同級副職以上的實職領(lǐng)導(dǎo)9人！政法委和公檢法司各家又配有多個副職領(lǐng)導(dǎo)，造成領(lǐng)導(dǎo)多、層次多，并列管理、復(fù)雜重疊的工作局面。

　　從機構(gòu)方面看，黨委設(shè)有統(tǒng)管政法各家的政法委，人大設(shè)有監(jiān)督司法工作的內(nèi)務(wù)司法工委，政協(xié)設(shè)有聯(lián)系司法工作的法制群團工委，政府設(shè)有公安(局)部、國安局(部)、司法局(部)，法制局(辦)，監(jiān)獄管理局5家機構(gòu)，還有獨立于政府之外的檢察院和法院，一級政權(quán)共有10家政法專門機構(gòu)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　政府負有管理社會的職責(zé)，但從領(lǐng)導(dǎo)到機構(gòu)政府都沒有統(tǒng)攏。

　　重疊的領(lǐng)導(dǎo)、交叉的職能、龐雜的機構(gòu)，嚴重地制約著政法的功能，政出多門，相互扯皮，造成工作混亂，效率低下。這種情況上級機關(guān)因只抓宏觀，不管微觀，感受不太真切，但突出地表現(xiàn)在最終抓落實的基層政法部門。一個案子發(fā)生后，如果有錢有利，則公安、檢察、法院、司法、綜治辦都會爭著抓，如果沒錢沒利，各家就開始“踢球”了，“踢球”的一般格式往往是這樣：受害人先找村干部，村干部無能為力就陪同受害人找鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府聽了匯報后，責(zé)成村干部陪他們?nèi)フ遗沙鏊�，而派出所則要他們找綜治辦、司法所調(diào)解或去法庭打官司，一個案子要得到妥善處理，往往要在幾家之間推上兩至三個回合，最后往往要“領(lǐng)導(dǎo)重視”──批示或打電話才能落實。政法幾家只有法庭不推，但當(dāng)事人先得交一筆訴訟費，有些法官個人還要“打點”，請律師也要開銷，判決的時間長，執(zhí)行也有疑問，因此，人民群眾對打官司信心不足，對法院也信任度不高。

　　三是政法隊伍內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象嚴重削弱了政法隊伍的戰(zhàn)斗力。

　　這是一件被多家新聞媒體報道的真實事件：1999年3月14日，湖南通道縣公安局政保股的股長蔣志巖、教導(dǎo)員趙維亮、干警龍憲華擅自決定晚上到209國道上“檢查車輛”，12時許，他們查獲了盜竊犯栗坤峰、劉敬鑫和所盜竊的兩大包人民幣、港幣和日元，共計達50多萬元。這是一起意外發(fā)現(xiàn)的特大盜竊案，三名警察本可以為人民立功受獎，但他們卻被花花綠綠的鈔票弄昏了頭,干起了私分的勾當(dāng)。首先是讓劉敬鑫借口上廁所溜之大吉,后又有意讓栗坤峰也借上廁所方便之機翻窗越墻溜走。還真多虧栗坤峰有“賊膽”,他回想起自己逃走的經(jīng)過和三名警察焦急的情形,覺得另有隱情,“不入虎穴，焉得虎子”！栗坤峰決意返回找他們分贓，返回局里后，栗首先試探性向警察提出要3萬元路費，果然警察們同意私了，只是不同意給3萬，只愿給8千元。事已至此，三名警察的內(nèi)心世界全被栗一雙賊眼看透了，既然是“強盜遇上賊打劫”，都是黑吃黑，那還講什么你是警察我是盜竊犯，索性直來直去好了。栗一改哀求的腔調(diào)，語氣強硬地加碼說：“你們收了50多萬，我要10萬，剩下的都是你們的，不給10萬我就不走了……”三警察沒料到栗坤峰還有這么一手，但既已同流合污，哪里還有警察的威嚴，為了盡快了結(jié)，彼此又是一番討價還價，最后警察給了盜竊犯8萬8千元，并攔了一輛桂林開往懷化的大客車將盜竊犯送上了車。此案后來由栗坤峰的電話招供得以告破，蔣、趙二人被判無期，龍判有期徒刑20年劃上句號。

　　人們不禁要問，如此數(shù)額巨大的贓款三名警察怎么會不約而同、心照不宣想到私分呢？細讀有關(guān)報道就不難發(fā)現(xiàn)，他們干這種勾當(dāng)已不是第一次，98年1月他們攔截到2臺走私車，罰款8000元、車放行，錢進腰包，什么事兒也沒有。原來他們的膽子是這樣練出來的。人們不禁還要問，政保在公安系統(tǒng)中一般是素質(zhì)最過硬、也是最清苦的部門，他們斷然沒有機會先帶頭。那么其他的部門呢？手握犯罪分子捉放大權(quán)的刑偵預(yù)審部門呢？管理旅館、歌舞廳等特殊行業(yè)的治安部門呢？還有負責(zé)車牌的交警以及直接直抓經(jīng)濟案子的經(jīng)文保呢？更有手握重權(quán)的局座們呢？熟悉公安內(nèi)情的人都知道，私分贓款，或者變著法子用贓款發(fā)各種補貼、支付“辦案”經(jīng)費等絕對不是少數(shù)人在這么干，只是沒有通道案件那么典型而已。索拿卡要，吃了原告吃被告也決非群眾憑空捏造；
更有上級政法部門給基層考核下達創(chuàng)收指標，一些基層政法單位對辦案能躲就躲、能推就推，而把主要警力用在盯梢、“點水”抓嫖抓賭這些創(chuàng)收的項目上，利用妓女、獎勵妓女抓嫖創(chuàng)收有相當(dāng)部分基層政法單位做過，全國還發(fā)現(xiàn)并查處了一例派出所投資開店、招聘妓女抓嫖的案例。

　　政法腐敗還有一個令善良人們痛心疾首的問題就是政法干警和黑社會勢力相鉤結(jié)。全國震驚的廈門走私案的主犯賴昌星就是福建政法系統(tǒng)的一位重權(quán)人物在賴即將踏入國門時通風(fēng)報信使其逃脫的；
湖南常德的張君能抓獲，參戰(zhàn)干警上千人，抓獲的方案只有12人知道，并且都簽了字；
衡陽成功逮住“張飛幺七”一伙，也是公安系統(tǒng)先以開會為名把全部干警集中，并收繳了所有通訊工具，突擊開赴現(xiàn)場，才獲得成功的；
衡東的莊湘吉一伙被抓，全部是市局的干警撇開縣局直接行動的。要問“警匪勾結(jié)”的面有多大，程度有多深，難以準確評述，沈陽還查處了一例“黑老大”擠進公安局當(dāng)了科長的。但是有一點可以肯定，凡是邪惡勢力猖獗的地方，當(dāng)?shù)氐恼�法甚至上幾級的政法重�?quán)人物中一定有他們的保護傘！“警匪勾結(jié)”不僅公安嚴重存在，其他政法機關(guān)也同樣嚴重存在！

　　3、一種比“獨立”更高效的司法體制

　　完善現(xiàn)行政法工作機制，既要用開放的視角學(xué)習(xí)借鑒國外一些行之有效的作法，更要從實際出發(fā)堅持和發(fā)揚我們自己已被實踐證明了的成功經(jīng)驗。

　　從解放初期到七十年代末，我國實行的政法工作機制概括起來就是“嚴打嚴管，群防群治”�？陀^地分析，那一套工作機制的整體功能和效率是相當(dāng)成功的，建國初期，人民政府打擊土匪、惡霸、慣盜，改造地痞、流氓、娼妓，整治吸毒、賭博和各種會道門組織，有各級人民政府的周密部署，政策作法深入人心，基層組織和人民群眾參與支持并創(chuàng)造性地工作，專政機關(guān)“耳”聰 “目”明，打擊穩(wěn)、準、狠，兩三年時間，使為害幾百年甚至上千年的各種邪惡勢力絕跡，創(chuàng)出了人間奇跡。以后的十余年時間，鄉(xiāng)村基層組織行使治安管理權(quán)，事情基本上處理在基層，處理在萌芽狀態(tài)，不但形不成黑幫組織，就是專門訓(xùn)練的敵特人員也難以立足。這種作法和我國歷史上的“商鞅變法”、成吉思汗的軍事行政管理、努爾哈赤的“八旗”管理都是同一原理。當(dāng)然由于當(dāng)時指導(dǎo)思想上的“左”傾，法律程序和監(jiān)督機制不健全，造成了一些冤假錯案，這是如何完善的問題。

　　八十年代初推行的司法獨立，不到十年，社會治安嚴重滑坡。所以八十年代末九十年代初，司法獨立的聲音小了一些，取而代之的是“治亂世用重典”、“綜合治理”、“社會治安一票否決”和“黨政一把手是社會治安綜合治理第一責(zé)任人”等提法，隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了綜治辦，村一級設(shè)立了治保委員和調(diào)解主任，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦和村級治保組織沒有職權(quán)，威力已大大不如從前了。

　　總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，可以得出結(jié)論：司法獨立決不是維護司法公正和司法效率的唯一出路，行政和司法合理分工，相互支持，德主法輔，則事半功倍，相得益彰；
行政和司法完全割裂，相互獨立，各自為政，各自的工作都將陷入困境。

　　要建立完備的政法工作機制，現(xiàn)實的選擇是：發(fā)揚和完善“嚴打嚴管、群防群治”的優(yōu)良傳統(tǒng)，克服現(xiàn)行工作機制的弊端，擺正行政權(quán)和司法權(quán)的位置，司法機構(gòu)都劃歸政府，讓政府有職有權(quán)，同時把行政和司法權(quán)有機結(jié)合，一直深入到最基層行政組織，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村和居委會等基層組織一定的司法權(quán)，形成在行政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下，行政和司法相互支持、司法依法開展工作的新體制：用行政權(quán)組織引導(dǎo)大多數(shù)群眾遵紀守法，保證司法權(quán)暢通無阻；
用司法權(quán)及時地準確地打擊各種違法犯罪分子，保證行政權(quán)令行禁止。

　　只有這樣，才能建立起牢固的司法工作基礎(chǔ)，徹底鏟除各種邪惡勢力賴以生存的土壤；
只有這樣，才能發(fā)揮我們民族的文化優(yōu)勢和我們黨的政治優(yōu)勢，建立明顯優(yōu)于資本主義國家的司法體制。否則，司法機構(gòu)內(nèi)部再怎么改革與完善，也只能跟在西方國家后面爬行，無法在體制上勝過他們，因而永遠無法在實際工作中趕超他們；
政法隊伍再龐大，政法干警再怎么日夜奮戰(zhàn)，能和基層政權(quán)分庭抗禮，和政法干警刀槍相見的邪惡勢力也會象西方的“黑手黨”、“三K黨”和其他走私販毒集團那樣，無法徹底鏟除。這是善良的人們和子孫后代所不愿意看到的局面。

　　司法機構(gòu)劃歸政府以后，領(lǐng)導(dǎo)不能多頭，機構(gòu)一定要精簡。其他國家一般只有一個司法部涵蓋除檢察、法院以外的所有司法機構(gòu)。參照他們的作法，我國的司法機構(gòu)宜這樣設(shè)立：

　　──黨委的政法委劃歸政府系列，和政府的司法局、法制局(辦)、監(jiān)獄管理局合署，組成政府的政法委，由政府的常務(wù)副職一人領(lǐng)導(dǎo)并兼政法委主任，這樣便于接受監(jiān)督，便于指揮協(xié)調(diào)各級行政和司法通力合作，形成合力。黨委內(nèi)不再設(shè)其他分管政法的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

　　──公安和國安合署，組成新的公安局。國安原是從公安分出，以公安的政保系統(tǒng)為主組建的，機構(gòu)只到地市一級，國安系統(tǒng)要開展工作同樣要依靠縣(市、區(qū))公安的政保部門。國安的同志認為，分開設(shè)立，領(lǐng)導(dǎo)多、開支多，并不方便工作。比較兩種方式，還是合署能減少扯皮，節(jié)約開支，提高工作效率。

　　──法院繼續(xù)歸口政法委領(lǐng)導(dǎo)，但依法獨立行使審判權(quán)不能受影響，實際地位比現(xiàn)行狀況還要提高，在推進依法治國大業(yè)中的作用還要加強。除經(jīng)常審判違害社會的邪惡勢力之外，還要成為其他政權(quán)組織集體違法的 “制動閘”和憲法與法律尊嚴的“護衛(wèi)神”。

　　──收回派出機構(gòu)，分流現(xiàn)有的部分人員，走精兵強警之路�！氨�不在多而在精”，政法各家要提高效率，解決財政困難，在精簡機構(gòu)之后，和其他政權(quán)組織一樣，同樣要分流人員。政法各家分流人員的重點難點在縣一級，而縣一級又在于公安派出所、法庭、司法所等派出機構(gòu)。

　　派出機構(gòu)的存在，弊多利少，撤銷各派出機構(gòu)，人員可以相對集中，財力可以減去很多不必要的辦公開支、車輛補貼和其他亂七八糟的費用。和別的部門一樣，精簡分流之后，還能保持較強的機動力量，做好部門工作。辦案經(jīng)費的潛力就在這里！

　　上述政法工作新機制的效率一般是不會懷疑的，人們的擔(dān)心會有以下兩點：一是擔(dān)心行政領(lǐng)導(dǎo)司法工作，會導(dǎo)致行政對司法的干預(yù)，會防礙司法公正；
二是擔(dān)心鄉(xiāng)村基層干部素質(zhì)低下，有了司法權(quán)以后，會象文化革命期間那樣，亂批亂斗，無法無天，產(chǎn)生另一外一種意義上的司法腐敗。其實，司法腐敗與否，關(guān)鍵不在于司法權(quán)的定位，定位解決的是功能和效率問題，不能解決腐敗問題。西方的司法權(quán)是獨立的，同樣產(chǎn)生腐敗。消除司法腐敗和清除其他腐敗一樣，關(guān)鍵在于監(jiān)督！只要我們牢記歷史教訓(xùn)，指導(dǎo)思想上不再重犯“左”傾錯誤，有人大、紀委、審計、監(jiān)察和輿論的堅強監(jiān)督，有檢察的個案把關(guān)，及時懲處司法隊伍中的個別腐敗分子，有民主選舉和任期限制等新機制的作用，完全可以保證司法機關(guān)并歸到政府之后，在機構(gòu)人員精簡、效能提高的基礎(chǔ)上，達到維護公正、消除腐敗的目的。

　　鄉(xiāng)村基層干部長年奮斗在第一線，他們和人民群眾血肉相連，他們是國家政權(quán)的基石,他們比那些脫離實際高高在上的大機關(guān)干部更清醒地知道怎么行使司法權(quán)，只要上級別去錯誤發(fā)動，他們決不會去亂批亂斗，無法無天，理解信任他們吧！

　　4、基層行使司法權(quán)的魅力

　　1993年我在耒陽市白鷺鄉(xiāng)進行機構(gòu)改革試驗時，黨委決定把政法、武裝部、司法所、公安助理員、駐鄉(xiāng)民警和戶籍員合署辦公，成立政法辦，把原有的6名人員分流2人，留下4名精兵強將，由這個機構(gòu)牽頭，把基層的治安主任(一般由民兵營長兼)統(tǒng)起來，形成全鄉(xiāng)行使司法權(quán)的機構(gòu)，在掃黑治亂方面收到了立桿見影的效果。

　　白鷺鄉(xiāng)花禾村曾經(jīng)是耒陽市一個典型的失控村，宗族械斗、暴力抗法經(jīng)常發(fā)生，是全市工作的一大“心病”。93年4月，附近5個庵廟連續(xù)幾晚遭蒙面歹徒搶劫，公平派出所幾次進村調(diào)查取證，都給群眾趕了出來，派出所幾次想抓人，不但人沒有抓出來，還被群眾繳了槍。我到白鷺工作以后第一件事就是組織以政法辦為骨干的工作組進駐花禾。經(jīng)過一番調(diào)查摸底，在工作組進村后的第6天晚上，以鄉(xiāng)政法辦牽頭，組織全鄉(xiāng)干部接應(yīng)，一舉抓獲了一名群眾恨之入骨的地痞，帶到鄉(xiāng)機關(guān)突擊提審，帶出了另外24名有違法犯罪行為的人員名單。第二天早上，由鄉(xiāng)干部分別把這24人中在家的18人“請”到了鄉(xiāng)機關(guān)，分別提審，到早上9時，一舉破獲蒙面搶劫案5起，爆炸案1起，投毒案1起，盜竊案20余起。在如何處理這一大批犯罪分子的問題上，我力主“教育從嚴，處罰從寬”的原則，說服其他領(lǐng)導(dǎo)成員，取得上級的理解，只送押了2名主犯，其余人員在坦白交待、退還贓物、檢舉揭發(fā)、作好保證的基礎(chǔ)上，全部由村里�；厝�。這樣一來，被放回去的人員和親屬無不感恩戴德，另外6名外出的人員也在規(guī)定的時間內(nèi)主動投案自首。僅此一舉，就徹底改變了花禾村的工作局面，極大地提高基層組織和領(lǐng)導(dǎo)本人的威信，推動了全局工作。

　　我在茶山鎮(zhèn)工作期間，首先就是靠帶領(lǐng)駐村干部主動出擊，一舉搗毀了為害一方的“魚霸團伙”而受到干部群眾的真心擁護的，被群眾推上鎮(zhèn)長、書記的崗位后，(點擊此處閱讀下一頁)

　　建立了強有力的政法辦，由黨委委員、常務(wù)副鎮(zhèn)長兼任政法辦主任，在大會上宣布，由該副鎮(zhèn)長對全鎮(zhèn)政法工作全面負責(zé)，各單位政法方面的事情直接找他。同時召集政法各家經(jīng)常開會，統(tǒng)一指揮調(diào)度。從此，黨委對政法行使了實實在在的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，政府行使了司法權(quán),隊伍人數(shù)精簡了,但效率和權(quán)威提高了,在區(qū)里的大力支持下，又一舉搗毀了以帶黑社會性質(zhì)的“天龍幫”為背景的“菜霸團伙”和“豬霸團伙”，保證了一方的安寧。激發(fā)了鎮(zhèn)村兩級干部的激情和信心，人民群眾拍手稱快，被打擊教育的對象也基本上心悅誠服。文武之道，一張一弛，這是專職政法機關(guān)無法做到的，也正是基層行使司法權(quán)的魅力所在！

　　兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政法工作實踐使我深深感受到：人民群眾在盼望政府行使司法權(quán)，他們找由自己選舉產(chǎn)生的政府領(lǐng)導(dǎo)比找專職政法部門要便捷，也更有效，還好監(jiān)督；
和人民群眾直接接觸的工作同志也在呼喚政府行使司法權(quán)，認為這是整治當(dāng)前社會混亂現(xiàn)象的最行之有效的途徑，是事半功倍之舉，還有利于克服政法機關(guān)有案不查辦、判決不執(zhí)行之類的腐敗現(xiàn)象。

　　我國幅員遼闊，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，經(jīng)濟水平差異很大。有相當(dāng)部分下崗職工和農(nóng)民群眾的溫飽還沒有解決。鮮血淋淋、觸目驚心的事實告訴我們：在這些地方黨和政府稍一放松領(lǐng)導(dǎo)，就會成為封建宗族勢力、黑社會勢力的天下。在這些邪惡勢力的淫威之下，廣大人民群眾不但不能保障政治上的民主權(quán)利，而且連生存和安全等基本權(quán)利也不能保障。所以各級黨委和政府既要尊重和保障廣大人民群眾政治上的民主權(quán)利，又要保證他們的生存和安全的基本權(quán)利，帶領(lǐng)他們共同富裕。賦予各級政府完整的司法權(quán)，使之成為在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在人大的監(jiān)督支持下，完整的、負責(zé)的、權(quán)威的人民政府，是保證上述三項目標得以實現(xiàn)的根本策略。

　　四、走出“黨政分開”的誤區(qū)，實現(xiàn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)中心地位的有機統(tǒng)一

　　中國共產(chǎn)黨是當(dāng)今中國的執(zhí)政黨，是全社會各個層次和各個領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)核心。推進中國的政治體制改革，不能離開和回避黨的核心領(lǐng)導(dǎo)問題，只有達到黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)中心地位的有機統(tǒng)一，才有改革的成功。

　　1、共產(chǎn)黨不可替代的歷史地位

　　二十一世紀的中國不能沒有共產(chǎn)黨，也沒有其他任何政治組織能夠替代共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　第一，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是國家統(tǒng)一、民族團結(jié)的前提。中國共產(chǎn)黨是毛澤東等老一輩無產(chǎn)階級革命家歷盡千辛萬苦締造起來的,由無數(shù)黨員拋頭顱灑熱血才取得執(zhí)政地位。黨執(zhí)政以后，雖然犯過左的和右的錯誤，但總的主流是好的，曾經(jīng)為國家民族謀取的利益古今中外罕見。現(xiàn)階段部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在搞腐敗，敗壞黨的形象，損害黨的肌體，但是，他們只占黨員總數(shù)不到５%，還有95%的黨員在思考,在奉獻。就是在各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，腐敗分子占黨員總數(shù)的比例也不會超過10%，絕大多數(shù)機關(guān)黨員干部是好的，他們同樣對腐敗現(xiàn)象深惡痛絕。黨的影響特別是以毛澤東為代表的老一輩無產(chǎn)階級革命家的影響深深印在人民心中，黨的組織還具有無限的潛力。如果我們現(xiàn)在丟掉黨的領(lǐng)導(dǎo)這一條，實行多黨制，則很可能給一些腐敗分子和民族分裂分子鉆空子，使腐敗分子侵吞的財產(chǎn)合法化，使民族分裂分子有機可乘，使國家陷入內(nèi)亂和戰(zhàn)爭的深淵，人民重新回到貧困和饑餓的狀態(tài)中掙扎。在現(xiàn)階段，只有共產(chǎn)黨才能維護國家的統(tǒng)一和民族的團結(jié)。

　　第二，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是地方安寧與發(fā)展的基礎(chǔ)。我國幅員遼闊，人口眾多，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，經(jīng)濟水平和個體素質(zhì)差異很大。一部分地方還相當(dāng)落后，一部分群眾的溫飽問題還沒有解決。在這種復(fù)雜的情況下，中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)奇跡般地維護了社會的穩(wěn)定和人民的安寧。近年來，有些經(jīng)濟落后的地方成為邪惡勢力的天下，經(jīng)濟發(fā)達的地方成了闊佬們的天下，在他們的淫威之下，地方不會安寧，普通老百姓沒有民主自由和幸�？裳�。原因之一就在于這些地方已經(jīng)沒有了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。實踐證明，在這些地方，通過上級共產(chǎn)黨的支持，本地黨組織的振作，對邪惡勢力重拳出擊之后，能夠迅速還老百姓一個安寧。

　　第三，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是思想道德建設(shè)的需要。精神的力量是偉大、無窮的，一個國家和民族要有一種精神。民族精神的培養(yǎng)和訓(xùn)練要以思想道德建設(shè)為基礎(chǔ)。而我們國家的思想道德建設(shè)，必須要有一大批先進分子去作前鋒，做表率，必須要有良好的組織領(lǐng)導(dǎo)，只有共產(chǎn)黨員個人和黨的各級組織才能起到這個作用。

　　第四，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是改革成功的組織保證。這一點已被二十多年的改革實踐所證明，是全國全世界有目共睹的。

　　3、用法律程序?qū)崿F(xiàn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)中心地位的有機統(tǒng)一。

　　共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，黨政無法分開，也不能分開。各級班子的矛盾，特別是“黨政一把手”的矛盾，理論根源就在“黨政分開”。不僅不能搞“黨政分開”，而且必須實行黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)的中心地位的有機統(tǒng)一。統(tǒng)一的具體方式就是各級黨的書記要從現(xiàn)實的實際上的一把手變成名正言順的法律上的最高行政首長。書記的職權(quán)和黨委的職權(quán)作相應(yīng)調(diào)整：司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)由原來的直接管理改為間接管理，但人事權(quán)和財政權(quán)要在完善監(jiān)督、強化約束的前提下，實行直接管理，以形成最高行政權(quán)的中心地位。

　　五、四權(quán)共濟

　　基于上述分析，要從根本上解決人民群眾迫切要求解決的問題，完善現(xiàn)行政治體制，關(guān)鍵是國家權(quán)力該分開的要徹底分開，該集中的要堅決集中──人民代表大會必須直接掌握監(jiān)督權(quán)，人民政府必須掌握完整的司法權(quán)。只有人大直接掌握監(jiān)督權(quán)，才能發(fā)揮群眾監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督的威力，才能維護法的尊嚴，以及經(jīng)常地、徹底地挖出政府內(nèi)部的腐敗分子和無所作為的平庸分子，保證政府機器廉潔高效運轉(zhuǎn)；
只有政府掌握完整的司法權(quán)，并把這項權(quán)力延伸到最基層，才能保證人民政府及時地、準確地打擊各種違法犯罪分子，保持全社會的穩(wěn)定與安寧。結(jié)合人大已有的立法權(quán)和政府已有的行政權(quán)，便形成了四權(quán)共濟的政治體制。

　　從理論上分析，四權(quán)共濟是一種以人民代表大會制為根本政治制度的政治體制。她把國家權(quán)力分解成立法、行政、司法和監(jiān)督共四項。立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)由人大直接掌握，行政權(quán)和司法權(quán)由政府行使，通過人大行使立法權(quán)，使其它三項權(quán)力有法可依，通過政府行使行政權(quán)，組織引導(dǎo)人民進行各項事業(yè)；
通過政府直接行使司法權(quán)保證行政權(quán)令必行，禁必止；
用行政權(quán)引導(dǎo)大多數(shù)群眾遵紀守法，保證司法權(quán)的暢通無阻；
通過人大直接行使監(jiān)督權(quán)保證行政權(quán)和司法權(quán)只能依法行權(quán)，不能以權(quán)代法，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。四權(quán)共濟的實質(zhì)就是通過國家權(quán)力的科學(xué)分解和最優(yōu)組合，使國家權(quán)力既不過份集中，實現(xiàn)相互約束；
也不過份分散，實現(xiàn)相互支持；
使整個國家機器始終處于良性運轉(zhuǎn)狀態(tài)，從而達到長期穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

　　四權(quán)共濟政體是我國政治體制改革的理性選擇，四權(quán)共濟政體在理論上能夠吸收一般國家學(xué)說、政權(quán)理論的先進成果，準確地維護馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平同志建設(shè)有中國特色的社會主義理論的基本原理，在實踐中能夠代表廣大人民群眾的根本利益和共同愿望，在整個社會的各級政權(quán)乃至企事業(yè)單位建立一種公正合理的社會骨架，能夠解決人民群眾迫切要求解決的問題，推動社會進步。在這個政體中，人大是名符其實的最高權(quán)力機關(guān)，人民政府是完整的、負責(zé)的、權(quán)威的人民政府，共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位從體制上得到確認和保證。

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