和僅僅是成為一個房子的主人相比，擁有一個交通良好、設(shè)施完備、適宜居住的房子，才是人們最本質(zhì)意義上的安居夢，也是未來保障性住房建設(shè)所要致力去做的。 　　 　　上世紀(jì)六七十年代，豫北平原一個還算富足的村莊里，50多歲的王正修先后艱難地蓋起了三棟房子，為三個兒子成了家。當(dāng)年，有個獨(dú)立的房子，是男人能娶到好媳婦的加分條件，而對于娘家來說，有了縫紉機(jī)、自行車、收音機(jī)、電風(fēng)扇四大件，女兒就嫁得很體面了。
　　2010年，北京，看著剛上幼兒園就要每月花掉近5000元的兒子，李維感到莫名的壓力。她開始認(rèn)真地在老家西安物色房子。她和丈夫的規(guī)劃是，退休了就回西安住，把現(xiàn)在的房子留給兒子成家用。那是她丈夫單位2004年在回龍觀團(tuán)購的一套130平方米的經(jīng)適房。在很多人眼里，他們是既得利益者，但每天穿過半個北京城上班，李維時(shí)�；秀弊约菏欠裾娴膶�(shí)現(xiàn)了安居夢。
　　
　　最大規(guī)模的保障房建設(shè)年來臨
　　2011年2月27日，溫家寶總理在中國政府網(wǎng)與廣大網(wǎng)友對話，他說：“前不久，國務(wù)院主持各地與中央簽訂了保障性住房責(zé)任書。關(guān)鍵不在一張紙，而在于決心。我想中央已下了這個決心。我們計(jì)劃在今后五年，新建保障性住房3600萬套。保障性住房應(yīng)當(dāng)以公租房和廉租房為主，再加上棚戶區(qū)改造，不要走偏方向。屆時(shí)，保障性住房的覆蓋率將達(dá)到20％，將有力緩解住房問題的壓力�！�
　　3600萬套保障性住房的分配是，2011年和2012年各建設(shè)1000萬套，其余1600萬套分散在后三年完成。簽訂目標(biāo)責(zé)任書的基礎(chǔ)上，國務(wù)院要求今年計(jì)劃建設(shè)的項(xiàng)目最遲要在11月底前全部開工，同時(shí)在保證工程質(zhì)量的前提下，加快進(jìn)度，確保今年基本建成500萬套以上。
　　盡管國務(wù)院早在1998年房改時(shí)就提出要建立以經(jīng)適房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，但是，由于2003年的國務(wù)院18號文把房地產(chǎn)作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的支柱性產(chǎn)業(yè)，商品房隨之成為市場供應(yīng)主體，這在一定程度上造成了保障性住房的發(fā)展滯后。由我國2000－2009年經(jīng)適房主要指標(biāo)不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)適房的竣工面積自2001年到達(dá)高點(diǎn)后，一直呈下降趨勢。在此背景下，2007年，國務(wù)院24號文提出加快建設(shè)多層次的住房供應(yīng)體系，加大保障性住房的建設(shè)力度。2009年和2010年，我國相繼出臺了一系列的配套文件，房地產(chǎn)政策由此開始向保障性住房傾斜。
　　在這一過程中，隨著公租房制度的確立及發(fā)展，我國基本形成了多層次的住房保障體系――對低保家庭等城市最低收入的住房困難家庭，通過基本免租金的廉租房予以保障；向低收入住房困難家庭出售經(jīng)適房；向中低收入和中等收入家庭出售限價(jià)房；與此同時(shí)，對所有中低收入家庭提供公租房。由此，我國房地產(chǎn)市場從商品房一統(tǒng)天下，進(jìn)入保障性住房和商品房平分秋色的雙軌時(shí)代，不同收入層次的人群得以按需索取，逐步實(shí)現(xiàn)安居夢。
　　整個“十一五”期間，中央安排保障性安居工程專項(xiàng)補(bǔ)助資金1336億元，通過各類保障性住房建設(shè)，解決了1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題。其中，2010年全國各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開工590萬套，基本建成370萬套。“十二五”的3600萬套目標(biāo)，較“十一五”增加了2100萬套。而此前至2005年底，全國累計(jì)用于最低收入家庭住房保障的資金僅為47.4億元，只有32.9萬戶最低收入家庭被納入廉租房保障范圍。
　　和“十一五”以及更早時(shí)期的保障性住房建設(shè)力度相比，1000萬套的目標(biāo)，使2011年成為我國有史以來最大規(guī)模的保障性安居工程建設(shè)年。但也由于這一目標(biāo)的驚人，以及我國此前薄弱的保障性住房建設(shè)基礎(chǔ)，使得人們對我國保障性住房建設(shè)中的融資渠道、土地供應(yīng)，以及建成后的分配監(jiān)管等關(guān)鍵問題，都存在著諸多疑慮。
　　
　　既差地又差錢的尷尬境地
　　上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長楊紅旭告訴記者，對中國的很多地方政府而言，保障性住房建設(shè)是既差錢又差地，只是程度有所區(qū)別而已，比如東部可能更差地，而西部可能更差錢。
　　對于地方政府來說，建設(shè)保障性住房的最大損失是土地出讓收入的損失。自土地出讓執(zhí)行招拍掛制度以來，土地出讓收入占同期地方政府財(cái)政收入的比重大幅提升，在一線重點(diǎn)城市普遍達(dá)到40％以上，土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字的主要來源，更是其償還融資貸款本息的主要來源。2009年，全國各類土地出讓收入為1.59萬億元，其中，1.339萬億元為房地產(chǎn)用地的土地出讓收入。如果將保障性住房供地比重提高到2010年的水平，即33％，由于廉租房、經(jīng)適房均采用土地劃撥方式進(jìn)行，地方政府的土地出讓收入將減少約3000億元，直接牽動地方政府的經(jīng)濟(jì)命脈。
　　根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，在新增建設(shè)用地年度計(jì)劃中要單列保障性住房用地，做到應(yīng)保盡保。國土資源部部長徐紹史也指出，“十二五”期間，國土資源部將確保保障性住房、棚戶區(qū)改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70％。
　　一方面是中央政府施壓，保障性住房被視為政治問題，另一方面是由此而來的財(cái)政收入銳減，財(cái)政赤字和還款壓力倍增，如何面對保障房建設(shè)中的土地供應(yīng)問題，無疑是最讓地方政府糾結(jié)的難題。
　　資金問題亦是保障性住房建設(shè)中的難題。亞洲開發(fā)銀行中國代表處高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家莊健分析指出，保障性住房建設(shè)最主要的困難是資金問題，保障房租金或售價(jià)低于商品房，利潤空間有限，都會導(dǎo)致資金來源動力不足，最終能否順利進(jìn)行很大程度上將取決于地方政府的責(zé)任心。
　　根據(jù)測算，2011年新建的1000萬套保障房，需要資金1.3萬億元～1.4萬億元，而根據(jù)溫家寶總理的政府工作報(bào)告，中央財(cái)政預(yù)算給予的補(bǔ)助資金為1030億元，尚不足所需資金的1/10。另據(jù)財(cái)經(jīng)評論人葉檀估算，五年3600萬套的保障性住房建設(shè)大約需要4萬億左右的資金，而從2011年籌集的資金數(shù)量來計(jì)算，五年總體資金缺口大約在3萬億元左右。
　　根據(jù)國家規(guī)定，保障性住房建設(shè)資金應(yīng)來源于以下幾個渠道：地方政府預(yù)算，住房公積金凈收益，土地使用稅的10％，中央政府撥款及廉租房所得凈收入。其他資金來源可包括銀行貸款、房地產(chǎn)發(fā)展商注資及發(fā)行債券。
　　由于之前的經(jīng)適房和限價(jià)房投資方都出現(xiàn)了不同程度的虧損，例如，北京住總集團(tuán)承建的北京翠城經(jīng)適房項(xiàng)目建設(shè)了10年，至今仍有40余萬平方米建筑面積尚未完工，項(xiàng)目承建方已虧損21億元；北京金隅嘉業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的朝陽新城項(xiàng)目虧損13億元。虧損多由建設(shè)時(shí)間跨度長、征地拆遷費(fèi)用和材料價(jià)格提高等因素造成。虧損直接打擊了房地產(chǎn)商進(jìn)入保障性住房建設(shè)領(lǐng)域的積極性。2010年，北京、天津、廣州、深圳等地的限價(jià)房用地紛紛出現(xiàn)流拍現(xiàn)象，2010年10月21日和22日，北京土地整理儲備中心推出的兩塊限價(jià)地，均因未收到報(bào)價(jià)而流標(biāo)。
　　但與此同時(shí)，在保障性住房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)小，利潤穩(wěn)定，較容易獲得銀行等金融機(jī)構(gòu)支持，便于與政府發(fā)展后續(xù)良好關(guān)系等利益驅(qū)動下，也有一些大房地產(chǎn)商主動將保障性住房列入公司的發(fā)展規(guī)劃中。
　　具體至保障性住房各種類的資金遭遇，又以廉租房建設(shè)面臨的問題最嚴(yán)峻。對于廉租房，政府除了需要承受長時(shí)間內(nèi)低水平的租金收益外，還須放棄土地出讓收入，并承擔(dān)建設(shè)成本。
　　對于地方政府總感覺沒錢建設(shè)保障性住房，上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長楊紅旭分析說，一是因?yàn)橐恍┮延械闹贫葲]有好好執(zhí)行，比如中央要求各地把土地出讓金凈收益的10%用于保障性住房建設(shè)，很多地方政府都沒有真正落實(shí)到位，二是允許更多中長期債券和社會資金進(jìn)入保障性住房建設(shè)領(lǐng)域的制度還不夠完善。在拓寬融資渠道方面，地方已經(jīng)在積極的嘗試中。2011年廣西發(fā)行60億元地方政府債券，其中由自治區(qū)本級安排的30億元中，有26億元均將用于保障性住房建設(shè)配套。
　　
　　購買保障房：從糾結(jié)到無奈
　　2010年8月，拿到限價(jià)房的鑰匙時(shí)，柳偉很興奮。如果沒有限價(jià)房政策，在北京買房對于月收入5000元的他是不可能的事。但住在新房里，每天上下班往返地鐵時(shí)長4小時(shí)，加上入住一年后，房子周邊仍沒有公交、菜市場和超市。最終，他選擇將新房出租，租住在單位附近，并盤算著過五年就簽個陰陽購房合同把房子賣掉。而此前，他從來沒想過自己竟會被動成為買房投機(jī)者。
　　2009年至2010年，北京限價(jià)房陸續(xù)交付使用，許多人經(jīng)歷著類似柳偉的心情。這些限價(jià)房小區(qū)里，大量的房源甚至毛坯房正在尋求出租。這批限價(jià)房尚且位于北京五環(huán)外，之后建設(shè)的限價(jià)房則位于昌平、懷柔、房山等更遠(yuǎn)的地段。
　　中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)與市場研究室主任曹建海對此總結(jié)說，“限價(jià)房的位置一般都特別差，即使在商品房與限價(jià)房混合建的地塊里，也處在最差的方位”。中央電視臺主持人白巖松在一次訪談中提到香港保障房建設(shè)時(shí)說，經(jīng)濟(jì)條件不好的人，更依賴房子的配套環(huán)境，因?yàn)樗麄儧]有錢更沒有車去其他的休閑場所或者體育運(yùn)動場所，他們對公共交通也更依賴。全國政協(xié)委員崔永元更在今年兩會時(shí)對記者表達(dá)了對保障房的看法：“現(xiàn)在一提保障房，就是在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，逼著本來收入就低的住戶去買車，保障房的意義又何在？我了解到紐約、洛杉磯的保障房，它們都建在市中心，起碼離地鐵、公交站很近，真正實(shí)現(xiàn)了‘下樓就去刷盤子，刷完盤子就睡覺’。”
　　如果說地理位置讓買房者感受到的是糾結(jié)，那么保障房質(zhì)量普遍不如商品房，則讓諸多買房者無奈。2009年8月，北京第一個限價(jià)房項(xiàng)目瑞旗家園的兩位業(yè)主裝修時(shí)發(fā)現(xiàn)，兩家陽臺之間的墻壁酥脆。鑒定工作人員對著墻壁踢了幾下，墻上的土便“嘩嘩”往下掉，工作人員搖了搖露出的鋼筋，發(fā)現(xiàn)鋼筋與主體墻壁和天花板沒有勾連上。這就是曾經(jīng)被媒體曝光的“墻脆脆事件”。在廣州的某個保障性住房小區(qū)內(nèi)，則出現(xiàn)了百分之百的漏水，以及不同程度的水管破裂、墻腳滲水等質(zhì)量問題。如此，其他諸如綠化面積少、樓間距小、不建設(shè)獨(dú)立陽臺等問題，似乎可以被忽略不計(jì)了。
　　最受質(zhì)疑也最易激起民憤的，還是公平。如何把該保障的人保障好，把不該保障的人排除在外面，是保障性住房建設(shè)完成后需要解決的一個難題。經(jīng)適房制度實(shí)施17年來，飽受詬病很大程度上即是因?yàn)樵诜峙涔芾憝h(huán)節(jié)中頻頻出現(xiàn)的問題。2006年事發(fā)的鄭州經(jīng)適房項(xiàng)目由鄭州市直機(jī)關(guān)和外地企業(yè)批量認(rèn)購事件，2009年事發(fā)的武漢經(jīng)適房搖出“六連號”事件，濟(jì)南陽光舜城出現(xiàn)的300平方米的經(jīng)適房事件，曾經(jīng)火爆一時(shí)的10萬～20萬不等的經(jīng)適房號碼買賣黑市，以及散落在全國各地經(jīng)適房小區(qū)的奧迪寶馬和奔馳車，都一步步地消蝕著公眾對經(jīng)適房公平分配的信任。這些問題并非只青睞于經(jīng)適房，在限價(jià)房、公租房和廉租房的管理與分配中也必將遇到。要斷定經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾給出的解決方案“要消滅貪污腐化，最好的辦法就是消滅審批”行不通，就需要地方政府給出讓公眾更為信服的方案和監(jiān)督機(jī)制。
　　令許多人拍手稱快的是，今年4月，深圳市政府常務(wù)會議審議通過了《深圳市保障性住房條例（修正草案）》�！恫莅浮芬�(guī)定，將對騙購保障性住房行為以詐騙罪論處，并可處以高達(dá)20萬元的罰款，終身不再受理騙購者的住房保障申請。此前，深圳對于騙購者處以5000元罰款，取消申請人3年內(nèi)申購資格。更嚴(yán)厲的處罰是在香港，任何人如果故意向房屋委員會虛報(bào)材料騙取經(jīng)適房，即屬違法，一經(jīng)定罪可判罰款20000港元以及監(jiān)禁6個月。未來大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)的進(jìn)程中，這樣的經(jīng)驗(yàn)極有可能推動各省市加大對騙購保障性住房的懲處力度。
　　或許，和僅僅是成為一個房子的主人相比，擁有一個交通良好、設(shè)施完備、適宜居住的房子，才是人們最本質(zhì)意義上的安居夢，也是未來保障性住房建設(shè)所要致力去做的。
　　
　　重在解決可持續(xù)動力機(jī)制
　　陳杰 復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院
　　
　　不解決地方政府的動力問題，自上而下、以高壓計(jì)劃行政手段推動的保障房建設(shè)，很可能出現(xiàn)兩個問題。
　　第一，保障房缺乏可持續(xù)性。對地方政府而言，做保障房影響土地財(cái)政，影響經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，內(nèi)生積極性不高。雖然目前保障房被提升到政治高度，在風(fēng)頭浪尖之下不得不做，但一旦政治壓力有所放緩，就會立刻想辦法撤出。如2008年遭遇國際金融危機(jī)時(shí)，在保增長口號下，很多地方政府堂而皇之取消原定的保障房計(jì)劃，爭先恐后借助商品房地產(chǎn)開發(fā)拉動地方經(jīng)濟(jì)�，F(xiàn)在社會很多人擔(dān)心，當(dāng)前地方政府是提供了一批保障房，但過了這個風(fēng)頭可能就沒了，于是仍對商品房后市看漲而搶購。中央政府出面高調(diào)宣布計(jì)劃，和各地方政府簽責(zé)任書、軍令狀，就是希望用中央政府的權(quán)威來穩(wěn)定預(yù)期，讓群眾吃定心丸。但這對地方政府畢竟還是停留在外部約束，是否能真正避免地方政府的機(jī)會主義行為還有待觀察。
　　第二，保障房內(nèi)涵容易變味走樣�，F(xiàn)在不少地方都拿不真正具有保障性質(zhì)的住房項(xiàng)目來充數(shù)，在數(shù)據(jù)中“注水”，“編制”統(tǒng)計(jì)報(bào)表。一個普遍采取的招數(shù)是把動拆遷房算入保障房。如某市所謂保障房中，絕大部分是動拆遷房。如果動拆遷房能算保障房，那如葉檀評論員所說“一邊拆一邊建”，土地財(cái)政和保障建設(shè)兩方面數(shù)字都很好看，但實(shí)際社會效果大打折扣。第二個招數(shù)，是把一些人才專項(xiàng)住房也當(dāng)作保障房。某市曾給社會名流、公司老總發(fā)售和配租檔次很高卻廉價(jià)的人才專項(xiàng)住房，目的是吸引人才，但打著保障房旗號，為此引發(fā)很多爭議。
　　故此溫總理強(qiáng)調(diào)，“保障性住房應(yīng)當(dāng)以公租房和廉租房為主，再加上棚戶區(qū)改造，不要走偏方向”，也是對此的反應(yīng)和警醒。

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