摘要 本文是對上海合作組織過去5年成就和不足的總結，同時也是對未來5年的展望。在過去5年中主要的成就是度過了初創(chuàng)時期的曲折和困難，成為一個影響不斷上升的地區(qū)組織。它的是主要不足是在地區(qū)和國際事務中的行為能力還不強，經濟合作的具體成果還不多。未來5年上海合作組織仍將以安全、經濟、人文合作為發(fā)展方向，同時它需要在4個方面有突出表現(xiàn)。上海合作組織具備了繼續(xù)發(fā)展的內外條件，它在繼續(xù)發(fā)展的同時，它的形式和功能也會隨之增加。
　　關鍵詞 上海合作組織 過去 未來　評估
　　中圖分類號：D813 文獻標識碼：A 文章編號：1005-4812（2006）02-0031-37
　　2001年6月，哈薩克斯坦、中國、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦六 國元首在上海宣布上海合作組織正式成立。2006年6月，六國元首將再次聚會上海，紀念 上海合作組織成立5周年。上海合作組織國家元首間隔5年的兩次上海之行，是上海合作 組織發(fā)展過程中的兩個重大的標志性事件。
　　
　　對上海合作組織過去5年的基本評估
　　
　　上海合作組織過去5年最大的成功是它穩(wěn)穩(wěn)地站住了腳，成為一個名副其實的地區(qū)合 作組織。
　　上海合作組織的初創(chuàng)時期不是一路順暢，而是曲曲折折。它是在一個壓迫性的外部環(huán) 境中發(fā)展起來的。在過去的5年里，上海合作組織外部環(huán)境的一個突出特點是變化劇烈，上 海合作組織經常被置于突然出現(xiàn)的挑戰(zhàn)面前，使它不斷處于外部環(huán)境的巨大壓力之中。在 上海合作組織5年的發(fā)展過程中，有兩次外部環(huán)境的變化對它的影響最大，一次是“9．11” 事件，還有一次是“顏色革命”�！�9．11”事件對上海合作組織的沖擊是巨大的。由于這一事 件所引起的國際和中亞地區(qū)形勢的變化，直接提出了上海合作組織能否繼續(xù)生存的問題。 當時輿論對上海合作組織在“9．11”事件后的作用和能力議論紛紛，持懷疑和批評態(tài)度的不 在少數(shù)，認為上海合作組織已經失去存在前景的也大有人在。但上海合作組織承受住了 “9．11”事件帶來的巨大沖擊和震蕩，它不僅生存了下來，事實上，“9．11”事件還更刺激了上 海合作組織的加快發(fā)展�！邦伾�革命”對于上海合作組織來說也是一次始料不及的重大變 化�！邦伾�革命”從2003年在原蘇聯(lián)地區(qū)興起，2005年蔓延到中亞地區(qū)，但其形式和性質已 經發(fā)生了很大變化。2005年3月吉爾吉斯斯坦的政權更迭尚被稱為“郁金香革命”，但5月 烏茲別克斯坦的安集延事件已經是一場社會騷亂。“顏色革命”后中亞地區(qū)出現(xiàn)的形勢對 上海合作組織提出了兩個重大問題：一個問題是“顏色革命”被認為具有美國的背景，通過 “顏色革命”上臺的政權往往具有親美的政治傾向。那么，如果中亞國家發(fā)生“顏色革命”’ 新政權會不會改變對上海合作組織的政策和態(tài)度?如果它們對上海合作組織的政策和態(tài)度 發(fā)生改變，這不僅將影響上海合作組織內部的政治團結與和諧，而且有可能給上海合作組織 帶來嚴重損害�！邦伾�革命”對上海合作組織提出的另一個問題是，在中亞地區(qū)出現(xiàn)由于內 部政治原因引起的動蕩時，上海合作組織應置身事外還是積極干預?如果置身事外，上海合 作組織就可能被認為缺乏行為能力，不能承擔起對維持中亞地區(qū)穩(wěn)定的責任，上海合作組織 的威望將受到影響；如果積極干預，則不僅涉及到上海合作組織不干預國家內部事物的原 則，而且可能使上海合作組織陷于中亞國家內部的政治、民族和社會糾紛的泥沼中�！邦伾� 革命”對于上海合作組織帶來的沖擊雖然不如“9．11”事件那么直接和猛烈，但它的影響也 是深刻的。上海合作組織也成功地經受住了“顏色革命”引起的不安和動蕩，它的發(fā)展沒有 因“顏色革命”而停頓。
　　在過去的5年中，上海合作組織的發(fā)展主要體現(xiàn)概念建設、機制建設、功能建設、形象建 設四個方面。概念建設主要是在發(fā)展上海合作組織的概念上提出設想，達成共識，形成文 件。概念建設反映了上海合作組織對自身發(fā)展的認識的演進過程。上海合作組織在過去5 年中在政治、經濟、相互關系、對外交往方面都形成了一系列概念和共識，達成和制定了一系 列協(xié)議和文件。這些協(xié)議和文件是上海合作組織發(fā)展的概念指導和法律基礎，它既是上海 合作組織發(fā)展不可缺少的條件，也是上海合作組織發(fā)展的重要標志。機制建設是上海合作 組織工作機制的發(fā)展完善過程，它是上海合作組織正常運行和有效工作的機制保障。上海 合作組織的機制建設體現(xiàn)在兩個方面：一個方面是設立了常設機構，即上海合作組織秘書處 和上海合作組織地區(qū)反恐機構，這兩個機構分別在2004年1月和20N年6月正式啟動；另 一個方面是形成了常設機制。常設機制是固定的會晤制度，它是上海合作組織的核心機制。 上海合作組織的主要常設機制包括國家元首會議、政府首腦會議、外交部長會議、各部門領 導人會議、國家協(xié)調員理事會等。在過去的5年，上海合作組織共進行了5次首腦會晤、4 次總理會晤。根據不完全的統(tǒng)計，上海合作組織協(xié)調員會晤舉行了15次以上，外交部長正 式和非正式會晤9次以上，此外，上海合作組織框架內的國防部長、文化部長、交通部長等部 長或部門合作機制也逐步形成。這些機構機制的設立和正常運轉也反映了上海合作組織 的鞏固和發(fā)展。功能建設是上海合作組織在功能上的發(fā)展過程，它特別反映在合作領域上 的開闊和合作程度上的加深。上海合作組織的功能在過去5年中表現(xiàn)逐漸擴大的趨向。在 安全問題上，它開始逐漸地承接起更廣泛的地區(qū)安全和穩(wěn)定的責任，而不僅僅是限于反恐。 上海合作組織在反毒、阿富汗問題、中亞國家選舉、美國在中亞軍事基地等問題上的積極表 現(xiàn)反映了這種趨勢。在經濟合作方面，上海合作組織提出了建設自由經濟區(qū)的長遠構想，在 能源合作方面也提出了更開闊的設想，上海合作組織的經濟合作在逐漸加深和向實質性方 向發(fā)展。形象建設是塑造上海合作組織在國際上的形象，也是上海合作組織的國際威望提 高的過程。在5年的過程中，上海合作組織的國際形象已經逐步樹立起來，成為一個被認可 的國際關系主體。世界上越來越多的重要國家和地區(qū)組織都開始認真地與上海合作組織打 交道和發(fā)展關系，國際社會對上海合作組織的興趣和注意明顯增加。
　　上海合作組織在過去的5年中也有弱點和不足。概括地說，是經濟合作實際成果少，在 國際和地區(qū)事務中的行為能力弱。上海合作組織的經濟合作一直在推進，但在過去的5年 中還沒有給成員國帶來很多實際成果和惠利，其經濟合作的成果低于成員國特別是中亞國 家的預期和希望。另一個不足是在國際和地區(qū)事務中行為能力比較弱。在中亞地區(qū)或與中 亞有密切關系的一系列重大問題上，上海合作組織發(fā)揮的作用不夠明顯，比如阿富汗問題、 中亞地區(qū)穩(wěn)定問題、伊朗問題等。上海合作組織成員國學術界對此也有最多的批評。上 海合作組織還有一個不足，是它的成員國之間社會和民眾相互了解和理解不夠，沒有因為上 海合作組織而形成相應的認同感，這使上海合作組織缺乏廣泛的民眾和社會基礎。 上海合作組織未來5年的主要任務
　　如果說上海合作組織的第一個5年是初創(chuàng)時期，它的特點是以基礎性工作為主的話，那 它的第二個5年就應該是全面發(fā)展時期，它的特點應該是不斷出現(xiàn)實際成果。未來5年上 海合作組織發(fā)展的基本方向仍將是推進在安全、經濟、人文領域的合作，同時，在組織和功能 建設方面也將繼續(xù)發(fā)展和完善。與此同時，作者認為，在第二個5年里，上海合作組織在以 下方面應該有更突出的表現(xiàn)：
　　在未來的5年中首先要在經濟合作中取得突破，啟動一些重要的經濟合作項目，并帶來 看得見的具體結果，使上海合作組織成員國得到實際經濟利益和好處。這是上海合作組織 未來5年最重要的任務之一。
　　在上海合作組織的發(fā)展問題上，近兩年來存在著以安全合作為重點還是以經濟合作為 重點的不同看法。一種看法認為，安全問題仍然是上海合作組織的首要問題，上海合作組織 應該繼續(xù)把重點放在安全上；另一種看法則認為，中亞的安全形勢已經改善，上海合作組織 應該把合作重點轉向經濟。這種不同的看法也常常被解釋到上海合作組織兩個最大的成員 國――中國和俄羅斯的政策傾向上，即認為中國更希望加強經濟合作，而俄羅斯更偏重于安 全合作。一般看來，中國對上海合作組織框架內的經濟合作表現(xiàn)出更積極的姿態(tài)。2003 年，中國提出了建立上海合作組織自由貿易區(qū)的長遠設想，2004年，為了推動上海合作組織 成員國之間的經貿合作，中國決定提供9億美元的優(yōu)惠貸款；2005年，在中國的推動下，成 立了上海合作組織銀行聯(lián)合體。而俄羅斯看起來更關心安全合作。2005年10月，在上海 合作組織總理會議在莫斯科舉行期間，普京總統(tǒng)特別表示，上海合作組織未來的主要方向之 一仍然應該是安全問題，上海合作組織將對這一問題給以特別的關注。上海合作組織總 理會晤一般是以推動經濟合作為主題的，普京總統(tǒng)在總理會晤期間強調安全問題也反映出 俄羅斯對安全問題的特別重視。
　　由此看來，上海合作組織在應以經濟還是以安全為主要發(fā)展方向的問題上存在矛盾和選 擇。這個問題的出現(xiàn)確有原因，不過，從另一方面看，也存在著某種理解的偏差。從理論上說， 上海合作組織的安全和經濟合作沒有相互沖突的天然性質，一個領域中合作的加強并不自然 導致另一個領域合作的削弱。它們是兩個相對獨立的系統(tǒng)，各有自己的運作機制和動力，也基 本上不存在爭奪資源的問題。因此，沒有必要從對立的角度來提出經濟和安全合作的問題，也 不必一定要從對立的角度來看待這個問題的提出。上海合作組織在經濟和安全上的矛盾與選 擇問題并不是一個棘手的問題，安全和經濟一直是上海合作組織的兩大合作領域，相互并不排 斥。中國確實對經濟合作十分關注，但由此不能得出中國不重視安全合作的結論。在2005年 7月上海合作組織阿斯塔納峰會上，中國國家主席胡錦濤提出了中國對繼續(xù)發(fā)展上海合作組 織的看法。按照胡錦濤主席的建議，上海合作組織今后有三個重點發(fā)展領域，其一是安全，其 二是經濟，其三是人文。可見，中國對上海合作組織發(fā)展重點的思路是平行發(fā)展，安全、經濟、 人文合作同時進行。俄羅斯對上海合作組織的安全功能確實更為強調，這有俄羅斯受恐怖主 義困擾更嚴重的原因，而更主要的是俄羅斯還有一個在中亞地區(qū)進行經濟合作的機制，即歐亞 經濟共同體。按照俄羅斯學者的看法，俄羅斯原則上不可能反對上海合作組織的經濟合作，但 俄羅斯和中亞國家已經在歐亞經濟共同體的框架內進行地區(qū)經濟一體化，因此需要解決上海 合作組織經濟合作與歐亞經濟共同體的關系問題。
　　這里提出經濟突破是上海合作組織未來5年的主要任務之一，不意味著上海合作組織 放棄或輕視安全合作，它的出發(fā)點不是從經濟與安全對立的角度。安全合作仍將是上海合 作組織的重點之一。但經濟合作對上海合作組織未來5年之所以特別重要，它是上海合作 組織凝聚力的極為重要的來源，能夠使上海合作組織成員國感受到切身的好處，可以帶動人 文等其他領域合作和交流的發(fā)展，同時，經濟合作還是區(qū)域經濟一體化的火車頭。
　　上海合作組織在未來5年的另一項重大任務是形成區(qū)域能源合作的構架。能源合作是 上海合作組織經濟合作的組成部分。還在上海合作組織的前身，即“上海五國”時期，在能 源領域開展合作的想法就已經出現(xiàn)。1998年7月，中俄哈吉塔五國元首在比什凱克聲明中 提出，必須加強和鼓勵包括油氣管道建設在內的合作，重視在能源領域進行合作。這是上海 合作組織(“上海五國”)第一次提出在該組織的框架內進行能源合作的思想。此后，這一想 法得到逐步加強。2000年“上海五國”首腦會晤明確提出了進行區(qū)域能源合作的概念。 2001年上海合作組織成立，在其成立宣言中，促進能源合作被列為該組織的宗旨之一。這 一思想在一年后公布的上海合作組織憲章中再次得到確認。
　　“9．11”事件之后，能源問題在世界經濟和國際關系中的重要性急劇提高，上海合作組 織對能源合作的重視程度也明顯上升。2003年9月上海合作組織總理會晤達成了《上海合 作組織成員國多邊經貿合作綱要》，在綱要的合作優(yōu)先方向部分提出：“能源、交通運輸、電 信、農業(yè)、旅游、銀行信貸領域、水利和環(huán)境保護領域，以及促進中小企業(yè)實體間的直接交流 是合作的主要方向。首次把能源合作列為經濟合作的首位，并且是第一次較為詳細和具 體地規(guī)劃了能源合作的計劃。這樣，能源合作上升為上海合作組織經貿合作的最主要內容 之一。
　　能源對上海合作組織成員國經濟的重要性是上海合作組織提出能源合作設想的前提， 而上海合作組織成員國在能源問題上存在的互補性結構是上海合作組織能夠進行能源合作 的基礎。在上海合作組織的框架內(包括成員國和觀察員國)，俄羅斯、哈薩克斯坦以及作 為觀察員國的伊朗是重要的能源輸出大國，烏茲別克斯坦也有一定的能源輸出潛力，而中國 以及觀察員國印度是能源進口大國。在上海合作組織框架內，恰好形成了在能源問題上的 互補結構，而且它們在地理上又構成了一個整體。這樣，在上海合作組織的框架下可以形成 一個完整的能源合作體系，包括供需體系和運輸體系。這樣一個體系的形成將對相關各國 帶來巨大利益，它可為上海合作組織的能源輸出國提供一個穩(wěn)定的銷售市場，為能源需求國 提供一個穩(wěn)定的供應來源。這個體系的形成有利于地區(qū)的發(fā)展，有利于國際能源市場的穩(wěn) 定。而且，它還會為上海合作組織提供一個重要的合作框架和支撐，對上海合作組織的發(fā)展 有著巨大意義。因此，形成地區(qū)能源合作框架應該是上海合作組織在下一個5年又一個最 重要任務的之一。
　　未來5年，上海合作組織需要鞏固作為地區(qū)安全框架的地位，它的功能定位需要更加明 晰化，它的作用需要更加具體化。這可分為兩個問題。一個問題是：上海合作組織以安全和 反恐為主要功能之一，它有反恐地區(qū)機構，有許多文件和合作機制，但它起了什么具體作用? 它的安全和反恐效果具體體現(xiàn)在哪里?這是公眾對上海合作組織經常提出的問題。上海合 作組織需要回答這個問題，需要表明如何打擊恐怖主義、如何使地區(qū)安全得到改善，如何控 制和減少恐怖活動，最重要的是，上海合作組織需要證明它是這一地區(qū)有效和不可代替的安 全框架。另一個問題是：由于“顏色革命”和地區(qū)政治問題，出現(xiàn)了新的影響地區(qū)穩(wěn)定的因 素，有學者認為，在目前的條件下，中亞國家國內社會問題的激化是對中亞政治穩(wěn)定越來越 大的威脅。不能排除這些情況在今后5年會重復發(fā)生。對于上海合作組織來說，它需要明 確要以什么原則、什么角色、什么方式應對這種局面，這是一個十分復雜的問題，但又是上海 合作組織必須解決的問題。
　　最后，上海合作組織在今后5年應該成為在地區(qū)和國際事務中有重要影響的角色，如果上 海合作組織不能成為國際事務中的一個重要角色，它在國際上就不可能有自己的地位。行為 能力弱一直被認為是上海合作組織的弱點，在下一個5年，上海合作組織需要在這個方面有實 質性改變。上海合作組織具有比較明顯的“內向性”，即它主要關注上海合作組織內部的合作 和事務，在今后5年，上海合作組織需要某種程度的轉型和調整，即在保持“內向性”的同時，增 加它的“外向性”。這意味著上海合作組織要以更加主動和積極的姿態(tài)參與國際和地區(qū)重大 事務，對地區(qū)和國際重大問題不僅限于發(fā)表聲明，而且需要有明確的政策和行動。
　　
　　上海合作組織未來5年的前景
　　
　　根據已有的條件判斷，上海合作組織在未來5年應有良好的發(fā)展前景。
　　上海合作組織具備了繼續(xù)發(fā)展的條件和基礎，在過去5年中，上海合作組織完成了大量 基礎性工作，組織創(chuàng)建的工作基本結束，安全和經濟合作的框架已經形成，發(fā)展思路也逐漸 明晰和具體，繼續(xù)發(fā)展是順理成章的事情。
　　上海合作組織有繼續(xù)發(fā)展的政治共識和政治意志。所有成員國都希望把上海合作組織 繼續(xù)向前推進，都把發(fā)展上海合作組織作為本國外交政策的組成部分。這是上海合作組織 繼續(xù)發(fā)展的重要的政治條件。
　　中俄戰(zhàn)略伙伴關系保持平穩(wěn)并繼續(xù)加深。中國和俄羅斯是上海合作組織的兩個關鍵成 員國，兩個國家不僅是上海合作組織最主要的公共資源提供國，更重要的是兩個國家的相互 關系對上海合作組織具有特殊意義。
　　外部環(huán)境對上海合作組織的發(fā)展也變得更為有利。國際上對上海合作組織生存能力的 懷疑已漸漸消散，轉而是明顯增加了對上海合作組織的重視，越來越多的國家和國際組織對 與上海合作組織發(fā)展關系表現(xiàn)出興趣。上海合作組織的地位在國際上得到了越來越廣泛的 認可和接受。
　　上海合作組織在未來5年將繼續(xù)發(fā)展，但另一個問題是：它將向什么方向發(fā)展?未來5 年它將會成為一個什么樣的組織?
　　吉爾吉斯斯坦總統(tǒng)戰(zhàn)略研究所所長V?博戈杜羅夫認為，上海合作組織現(xiàn)在正處在發(fā) 展的十字路口，問題的實質就在于它將成為一個什么樣的國際聯(lián)盟。V?博戈杜羅夫列舉 了上海合作組織四種可能的發(fā)展，即傳統(tǒng)的地區(qū)組織、政治軍事聯(lián)盟、意識形態(tài)督察和地區(qū) 安全和經濟發(fā)展組織。不過，從現(xiàn)實可能看，上海合作組織的主要選擇是繼續(xù)保持專注于 地區(qū)安全和經濟問題還是向具有一定地緣政治性質的組織轉變。這是上海合作組織最可能 的兩個發(fā)展趨勢。2005年上海合作組織接納印巴伊為觀察員和要求美國拿出從中亞撤軍 的時間表后，關于上海合作組織將成為一個政治軍事組織的議論興起，但上海合作組織并沒 有成為政治軍事組織的打算。雖然上海合作組織不會向政治軍事組織方向轉變，不過它 的地緣政治意義增加卻是有可能的，而且從主觀和客觀情況看都存在著這種趨向。從主觀 上說，用上海合作組織來解決某些地緣政治問題的想法不是不存在，應該說，這種思路也 是自然和有理由的；從客觀上說，增加上海合作組織的地緣政治意義是提高它的國際影響的 捷徑。上海合作組織在2005年影響迅速提高，很大程度上是由于所采取的具有地緣政治含 義的行動。應該看到，在傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全交織在一起的情況下，在大國關系錯綜復雜形勢 下，上海合作組織的發(fā)展在達到一定程度后會自然帶有地緣政治的意義，并對大國關系的結 構和狀態(tài)產生影響。上海合作組織的這種影響是積極和正面的，它有利于推動世界多級化 和國際政治的平衡。
　　多種因素都可能增加上海合作組織的地緣政治意義，而最有力的推動之一是它向南亞 或西亞的擴大。上海合作組織目前還沒有接納新成員國的計劃，印巴伊短期內沒有可能成 為上海合作組織正式成員。不過，在未來5年，內部和外部形勢都會有壓力，要求將擴大提 到上海合作組織的議事日程上。從內部來說，上海合作組織的安全和經濟合作已經需要超 出中亞的地理范圍，或者說，中亞地區(qū)已經不能完全容納上海合作組織的安全和經濟合作框 架。一個明顯的事實是，中亞安全無法只在中亞地區(qū)的范圍內尋求解決，需要放在更大的框 架下來解決這一問題，特別是要與阿富汗和南亞聯(lián)系起來。上海合作組織要形成一個比較 完整、平衡和穩(wěn)定的地區(qū)能源和交通系統(tǒng)，也需要突破中亞的地理范圍，擴大和輻射到南亞、 西亞、高加索地區(qū)。這些地區(qū)的伊朗、土庫曼斯坦、阿塞拜疆、印度都可能是地區(qū)能源合作的 參與者，巴基斯坦、阿富汗、土庫曼斯坦、伊朗在形成完整的地區(qū)交通系統(tǒng)上都有重要的樞紐 或通道的作用。由于利益的關系，相關的一些國家，如印度和巴基斯坦，對加入上海合作組 織可能會有更明確和強烈的愿望。從外部形勢來說，美國和歐洲對中亞使用的是政治地理 范圍更大的概念，這個概念的外延沒有統(tǒng)一的限定，它的稱呼也有不同，有的把它叫做“大 中亞”，有的稱之為歐亞地區(qū)，還有的稱中歐亞地區(qū)。不過，它有一個共同的特征，就是把中 亞和它周邊地區(qū)作為一個整體來看待。美國和歐洲也越來越顯示出在這個概念的基礎上來 整合和規(guī)劃中亞地區(qū)的趨向。2005年，美國學術界提出了“大中亞合作與發(fā)展伙伴關系”設 想，這種設想已經在美國的中亞政策中得到反映。根據哈薩克斯坦學者拉烏姆林的理 解，這種設想的目的是使中亞和阿富汗在地緣政治上整合為一體，以后再與大中東聯(lián)接起 來。它的實質是擴大中亞的政治地理概念，以使它擺脫俄羅斯和中國的控制。在外部力 量以“大中亞”的概念對中亞與周邊地區(qū)進行整合的情況下，上海合作組織如果固守在中亞 地區(qū)的范圍之內，其站立的根基可能不穩(wěn)，在地區(qū)整合的進程中處于比較被動的狀態(tài)。
　　內部和外部形勢的壓力，都可能使擴大成為上海合作組織未來5年不斷提及的議題。 擴大對上海合作組織事關重大，不擴大上海合作組織可能喪失一個重要的發(fā)展選擇，不適當 的擴大則可能導致組織的渙散化。而一旦上海合作組織擴大，特別是接納印度進入上海合 作組織，上海合作組織將成為一個橫跨歐亞大陸的巨大的聯(lián)合體，中俄印三邊結構也會以某 種無形或有形的形式形成，它的地緣政治意義是顯而易見的。
　　總的判斷是，在未來5年，上海合作組織將繼續(xù)是一個以地區(qū)安全和經濟發(fā)展為中心的 組織，但它的活動和影響范圍將可能擴大，它在地區(qū)和國際事務中會更加活躍，同時由于主 觀和客觀的形勢，它的地緣政治意義和功能可能增加。

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