政府采購的經(jīng)濟(jì)學(xué)透視

　 現(xiàn)代政府采購制度是在傳統(tǒng)的政府采購制度的基礎(chǔ)上逐漸演變而來的。這種新制度為什么會產(chǎn)生？它是否具有高效率？本文借鑒西方經(jīng)濟(jì)學(xué)在信息、公共選擇、委托—代理、誘致性創(chuàng)新等領(lǐng)域內(nèi)所取得的進(jìn)展分析現(xiàn)代政府采購制度的變遷和效率。

　一、政府采購制度變遷的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

　 政府采購過程實際上是政治決策過程，它是政治程序的產(chǎn)物，因此政府采購效率決定于政治結(jié)構(gòu)。而在政治結(jié)構(gòu)中處于決策地位的是政治家，因此，政治家在政府采購中處于關(guān)鍵地位。在資產(chǎn)階級民主政體確立以前的奴隸制社會和封建制社會均為專制社會。在專制社會中政府采購是由相應(yīng)的采購機(jī)構(gòu)在封閉狀態(tài)下分散進(jìn)行的，政府采購行為受專制者個人偏好所約束，隨意性很大，公開性不強(qiáng)，因此不可能形成一套完備的制度。資產(chǎn)階級民主政治體制確立之后，政治家要得到公眾（選民）的擁護(hù)才能鞏固其統(tǒng)治，所以政治家的決定必須符合公眾的需求。所以，現(xiàn)代政府采購活動是在完全公開的情況下進(jìn)行的，一切采購活動都要作公開記錄，所有的采購信息都是公開的，以接受選民的監(jiān)督。可見，現(xiàn)代政府采購制度作為古代政府采購制度的變更或替代，它是一種典型的誘致性制度變遷，它是由民主政體中政治家在鞏固自身統(tǒng)治的過程中自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行的。

　 要發(fā)生誘致性制度變遷必須要有某些來自制度不均衡的獲利機(jī)會。也就是說，由于某種原因，現(xiàn)行制度安排不再是這個制度安排選擇集合中最有效的一個了。從某個起始均衡點開始，有幾種原因能引起制度不均衡：一是制度選擇集合改變；二是制度服務(wù)的需求改變；三是其它制度安排改變。以下簡要分析這三種原因是如何導(dǎo)致現(xiàn)代政府采購制度的產(chǎn)生的。

　 1.制度選擇集合的改變

　提供特定制度服務(wù)的可行性制度安排集合，是我們在社會科學(xué)方面知識的函數(shù)。同樣，政府采購制度安排集合，也取決于人們在財政學(xué)方面的知識。在近代政府采購制度出現(xiàn)以前的漫長的奴隸社會和封建社會，政府官員和學(xué)者在財政方面注重收入，而不注重支出，更不注重支出效率。18 世紀(jì)下半葉，在現(xiàn)代政府采購制度的起源地英國產(chǎn)生了一位偉大的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密。1776 年，亞當(dāng)·斯密出版了一部劃時代的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作——《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》。亞當(dāng)·斯密的這部著作既是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理論的開山之作，也標(biāo)志著財政學(xué)的誕生。亞當(dāng)·斯密從效率的角度出發(fā)，在其經(jīng)濟(jì)自由主義的總體框架下，以贊賞和鼓勵口氣指出了政府在安排財政支出時，同樣要遵循市場機(jī)制的引導(dǎo)，成功地實行個人利益和社會利益的和諧統(tǒng)一，進(jìn)而有效地實現(xiàn)資源的最佳配置。顯然，他已觸及到了政府支出要講效率這一政府采購的實質(zhì)。1782 年，英國廢止以前政府采購中的分散制度，設(shè)立專門的采購機(jī)構(gòu)——文具公用局，凡屬于各機(jī)關(guān)公文之印刷、用具之購買，均歸其職掌。各政府機(jī)構(gòu)購買用具之支出由文具公用局直接開列預(yù)算，向國會申請經(jīng)費。其購置物品依物品之種類而劃分為 16 類，每類設(shè)專人負(fù)責(zé)。另外設(shè)審察員，以審定各部署對用品的需求量并糾查物品出納。文具公用局通過契約向市場購買所需品，其訂立的購買契約須經(jīng)專家審查決定。隨著政府采購規(guī)模的擴(kuò)大，英國文具公用局后來擴(kuò)展為物資供應(yīng)部，專門負(fù)責(zé)采購政府各部門的所需物資。從此，近代政府采購制度開始在英國出現(xiàn)。在歐洲大陸的法國，著名的自由放任經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊于 1803 年出版了他的代表作《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》。在這部著作中，薩伊強(qiáng)烈斥責(zé)了公共消費中的浪費行為，認(rèn)為“公共浪費和私人浪費比起來更是犯罪行為，因為個人所浪費的是那些屬于他的東西，而政府所浪費的卻不是它自己的東西，它事實上僅是公共財富的托管人。”這里，薩伊已初步認(rèn)識到了現(xiàn)代政府與納稅人之間的委托—代理關(guān)系。薩伊還主張公共消費品應(yīng)由相互競爭的公共管理人供應(yīng)交給私人供應(yīng)，從而為政府向私人采購公共品提供了理論依據(jù)。正是薩伊的這部劃時代的著作促進(jìn)了政府采購制度在歐洲大陸的產(chǎn)生和發(fā)展。

　 2.制度服務(wù)的需求改變

　制度服務(wù)的需求改變也會引致制度的不均衡。比如，要素和產(chǎn)品相對價格的長期變動，是歷史上多次產(chǎn)權(quán)制度安排變遷的主要原因之一。諾斯和托馬斯認(rèn)為，發(fā)生在中世紀(jì)歐洲的從對人的產(chǎn)權(quán)到對土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變，是人口和土地稀缺性增加導(dǎo)致土地相對價格提高的結(jié)果。

　 古代政府采購制度服務(wù)的需求者古代政府官僚主要是通過政府采購來維持龐大的專制機(jī)構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)和滿足其驕奢淫逸生活的需要。古代中央集權(quán)國家財政支出的最重要支出是采購各種生活用品。其數(shù)量之大，規(guī)模之巨是相當(dāng)驚人的。如明朝政府為滿足宮廷園林建筑之所需，就在中國南方諸省進(jìn)行了 20 次大規(guī)模的皇木采購活動。其中，僅明萬歷二十四年（1596）采購的楠杉等木即達(dá) 5600 根塊。古代政府官員的升遷并不是由轄區(qū)內(nèi)百姓的民意所決定，而是由上級官員的主觀意識所決定。因此，盡管古代專制政府的采購需求巨大，但對采購資金的運用沒有有效約束，不接受百姓的監(jiān)督。進(jìn)入近代以后，由于資產(chǎn)階級民主政治體制的確立，政府采購制度服務(wù)的需求者近代民主政體下的政府官員由于受到法律及輿論的嚴(yán)格監(jiān)督，很難（或風(fēng)險較大）利用政府采購牟取私利，相反，他們往往希望通過公開、公平、公正的政府采購制度的運作博取選民的好感，贏得選票。

　 正是由于政府采購制度服務(wù)需求的改變導(dǎo)致了傳統(tǒng)政府采購制度不均衡的產(chǎn)生，從而誘發(fā)政府采購制度由傳統(tǒng)向近代變遷的發(fā)生。

　 3. 其它制度安排改變

　 制度安排的實施是彼此依存的。因此，某個特定制度安排的變遷，可能引起對其它制度安排的服務(wù)需求。

　 英國從 17 世紀(jì)中葉開始，由于資產(chǎn)階級制度的確立，經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程大大加快，到 18世紀(jì)中葉，英國市場經(jīng)濟(jì)體制已初步確立。市場經(jīng)濟(jì)體制對促進(jìn)近代政府采購制度的產(chǎn)生主要具有以下幾個方面的推動：首先，自由競爭的市場體系，為政府采購的招投標(biāo)提供了眾多的競標(biāo)者，從而為提高政府采購效率、降低政府采購的成本提供了市場環(huán)境；其次，自由市

　場經(jīng)濟(jì)下建立廉價政府的政治追求亦促使政府通過向市場公開招標(biāo)來節(jié)約開支，提高公共支出效率；第三，與市場經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法治建設(shè)、新聞輿論監(jiān)督、信息化程度的提高等都促進(jìn)了近代政府采購制度的產(chǎn)生。如在大眾傳媒方面，英國在 1702 年產(chǎn)生了最早的日報——《每日新聞》（DailyCour－ant）。自此以后，大眾傳媒如雨后春筍般出現(xiàn)。這些傳媒形成了對政府采購運作的有效監(jiān)督，也為政府采購中廣泛運用招標(biāo)、投標(biāo)法提供了傳遞信息的載體。

　二、政府采購的委托 — 代理分析

　 政府采購管理過程中形成了一個委托代理鏈。在這個委托代理鏈的最上方是委托人——政府采購資金的供給者（納稅人）。納稅人將公共資金委托給國家公共事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)——政府。這樣就形成了納稅人—政府的—級代理關(guān)系。由于政府公共管理的領(lǐng)域十分廣泛，它不可能對政府采購事無巨細(xì)地包攬，它一般將其委托給財政部門，中央政府為財政部，地方政府為財政廳局。這樣，就形成了政府一財政部門的二級代理關(guān)系。財政部主要負(fù)責(zé)政府采購法規(guī)、政策的擬定和監(jiān)督執(zhí)行，供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)的資格標(biāo)準(zhǔn)的制定和審查，采購官員的培訓(xùn)和管理，采購爭端的仲裁，國有資產(chǎn)的管理，采購信息的發(fā)布，采購統(tǒng)計和公布，本級政府消費的貨物、工程和服務(wù)的直接采購、分配和管理，等等。財政部常常對政府采購進(jìn)行分權(quán)管理，在其內(nèi)部設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府采購的管理和協(xié)調(diào)，這樣又形成了財政部門一專門政府采購機(jī)構(gòu)的三級代理關(guān)系。最后，具體的采購活動是由具有專門知識的政府采購官員來執(zhí)行的，從而形成了專門政府采購機(jī)構(gòu)—政府采購官員的四級代理關(guān)系。

　 綜上所述，政府采購過程中一般會形成納稅人—政府—財政部門—專門政府采購機(jī)構(gòu)—政府采購官員這樣一條長長的委托代理鏈。政府采購官員是最終代理人，鏈的另一端是初始委托人，即政府采購資金的供給者——納稅人。在這個委托代理鏈中，作為初始委托人的納稅人實際上并無行為能力，因為他既不能在市場上進(jìn)行決策、簽訂契約，也不能從中獲得利益。因此，在政府采購委托代理鏈中起決定作用的是各級政府官員。官員是理性人，他會追求自身利益最大化，因此他不可能自然而然地嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法規(guī)，不折不扣地保證政府采購職能的實現(xiàn)。正是由于委托人和代理人不同的利益取向，天然地會產(chǎn)生委托人和代理人

　激勵不相容的問題。并且，委托人和代理人之間還存在信息不對稱的問題，即由于政府采購的專業(yè)性很強(qiáng)，代理人特別是政府采購官員是政府采購方案的提出者，他們一般擁有比委托人更多的私人信息，委托人除非付出很高的成本，否則無法獲得相應(yīng)的信息。由于搜尋有關(guān)信息需要付出成本，因此，在政府采購中委托人的決策往往受制于作為信息提供者的代理人�？梢�，這種信息不對稱使得激勵不相容有可能成為代理人偏離委托人委托目標(biāo)的現(xiàn)實表現(xiàn)。委托人和代理人在實施政府采購過程中可以通過契約的方式規(guī)范雙方的行為，但委托人和代理人在簽約中不可能預(yù)料到未來所有的情況，也不能規(guī)定各種情況下各方的責(zé)任。特別地，職能機(jī)構(gòu)的官員不可能像企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品那樣程序化和有規(guī)則地重復(fù)，因此必須給官員以充分的自由處置權(quán)。在政策執(zhí)行的每一階段都必然要有人解釋一些法規(guī)。但法規(guī)不可能十分精細(xì)，因此在執(zhí)行過程中會產(chǎn)生與原始法律意圖發(fā)生偏差的累進(jìn)效應(yīng)。不完備的契約和政府采購中的機(jī)動權(quán)存在為代理人謀求個人效用最大化提供了可乘之機(jī)。

　 所以，由于激勵不相容、信息不對稱和契約不完備，政府采購過程中形成的委托代理關(guān)系就會產(chǎn)生代理問題。而由此增加的成本被稱為代理成本。它具體包括三部分：一是委托人的監(jiān)督成本，即委托人激勵和監(jiān)控代理人以使后者為前者利益盡力的成本。要使職能機(jī)構(gòu)和政府采購官員嚴(yán)格地履行政府采購職責(zé)就要對職能機(jī)構(gòu)和政府采購官員進(jìn)行全面的嚴(yán)格的監(jiān)督和控制，但監(jiān)控本身是需要成本的。二是代理人的擔(dān)保成本，即代理人用以保證不采取損害委托人的行為的成本，以及如果采取了那種行為將給予賠償?shù)某杀�。三是剩余損失，即委托人因代理人代行決策而產(chǎn)生的一種價值損失，它等于代理人決策和委托人在假定具有代理人相同信息和能力情況下自行效用最大化決策之間的差異。

　 綜上所述，政府采購中由于多級代理關(guān)系形成的委托代理鏈的存在，每一級代理關(guān)系都會因代理人與委托人效用函數(shù)的不一致而發(fā)生代理問題，其代理成本總和有可能是很大的，政府采購已經(jīng)隱含了不可能達(dá)到效率狀態(tài)的前提。問題是，現(xiàn)代政府采購制度與傳統(tǒng)采購制度相比是否產(chǎn)生了降低代理成本的制度安排，是否具有相對效率？

　 三、政府采購的博弈分析

　博弈論是 20 世紀(jì) 80 年代以后異軍突起的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科。它研究的是存在相互外部經(jīng)濟(jì)條件下的個人選擇問題。在博弈論里，個人效用函數(shù)不僅依賴于他自己的選擇，而且依賴于他人的選擇；個人的最優(yōu)選擇是其他人選擇的函數(shù)。完全競爭市場中，市場的參與者之間不存在博弈，而在不完全競爭市場（特別是寡頭市場）中存在著形形色色的博弈。政府采購市場是一個典型的不完全競爭市場，因此，可以對政府采購進(jìn)行博弈分析。

　 在傳統(tǒng)的政府采購中，由于政府采購由采購官員暗箱操作，采購官員和供應(yīng)商為了各自的利益最大化，容易“合謀”達(dá)成一個對雙方具有約束力的私下協(xié)議，以共同對付政府和納稅人，損害國家和納稅人的利益。顯然，在傳統(tǒng)政府采購中，采購官員和供應(yīng)商之間的博弈是合作博弈。

　 如果供應(yīng)商與采購官員合謀共同對付國家和納稅人，他們的效用水平——支付函數(shù)為最高，各為 1000.如供應(yīng)商與采購官員均采取不合作的戰(zhàn)略，則供應(yīng)商的支付函數(shù)為 500，采購官員的支付函數(shù)為 600，其支付函數(shù)之所以低于合謀，主要是因為如果不合謀，則政府采購官員在采購中會“公事公辦”，按市場價格出價，從而使供應(yīng)商不能獲得溢價出賣產(chǎn)品的好處。同樣，如果政府采購官員“公事公辦”，也就很難獲得尋租收益。如果在供應(yīng)商合謀而采購官員不合謀的戰(zhàn)略組合下，供應(yīng)商仍然得不到溢價出售產(chǎn)品的機(jī)會，其支付函數(shù)與雙方均采取不合謀的戰(zhàn)略組合下所得到的支付函數(shù)相等，政府采購官員由于有供應(yīng)商合謀，他仍然可獲得租金，不過其租金將略低于“共謀”條件下的租金，其得到的支付函數(shù)為 900.在供應(yīng)商不合謀、采購官員合謀的戰(zhàn)略組合下，供應(yīng)商將得不到政府采購訂單，其所得為 0，而采購官員則仍然保留著尋租機(jī)會，它會通過尋找新的供應(yīng)商得到租金。不過由于新的尋租成本的存在，其租金將有所降低，其所得支付函數(shù)為 800.

　 從上可知，對于供應(yīng)商來說，無論采購官員采取何種戰(zhàn)略，合謀總是有利的，因而是一個“占優(yōu)戰(zhàn)略”（dominant strategy）。對采購官員來說，他只是國家和納稅人的代理者，不是政府采購資金的所有者，合謀造成的，因而是。個“占優(yōu)戰(zhàn)略”（dominant strategy）。對采購官員來說，他只是國家和納稅人的代理者，不是政府采購資金的所有者，合謀造成的

　財政資金的流失或無效率導(dǎo)致的“成本”是由納稅人承擔(dān)的，對于他們來說，“成本”是外部化的，他們從舞弊中獲得的好處，卻是實實在在的“收益”。顯然“成本”和“收益”是不對稱的。因此，在缺乏必要監(jiān)督、暗箱操作的情況下，他們易于置國家和納稅人的利益于不顧，追求自身租金的最大化。因此，對采購官員來說，在傳統(tǒng)采購制度下，無論供應(yīng)商采取何種戰(zhàn)略，均以合謀為其最優(yōu)選擇。由于供應(yīng)商與采購官員的“占優(yōu)戰(zhàn)略”均為合謀，因此他們雙方會形成一個利益共同體，合謀對付國家和納稅人，從而造成政府采購的無效率和采購官員尋租行為的屢禁不止。

　 市場經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代政府采購由于實現(xiàn)了監(jiān)督的有效性和決策的“白箱化”，采購官員與供應(yīng)商之間的博弈由合謀型的合作博弈變?yōu)?ldquo;囚徒困境”型的非合作博弈。市場經(jīng)濟(jì)下的政府采購方式可分為競爭性招標(biāo)采購方式和競爭性談判采購方式（包括限制性招標(biāo)采購、單一來源采購、競爭談判采購、自營工程等）兩種。這里僅分析競爭性招標(biāo)采購方式下采購官員與供應(yīng)商之間的博弈。

　 在給定供應(yīng)商不合謀的情況下，采購官員的最優(yōu)戰(zhàn)略是不合謀（如果合謀，其支付函數(shù)僅為 200）；同樣，在給定采購官員不合謀的情況下，供應(yīng)商的最優(yōu)戰(zhàn)略也是不合謀。從博弈矩形可以看出，如果供應(yīng)商與采購官員合謀，他們所得的支付函數(shù)為最大（各為 800）。但由于在現(xiàn)代政府采購中引進(jìn)招標(biāo)、投標(biāo)的競爭機(jī)制，采購官員在眾多的供應(yīng)商中，經(jīng)過競爭選出最優(yōu)標(biāo)。因此供應(yīng)商在競標(biāo)中市場化的成本增大，中標(biāo)的風(fēng)險加大，中標(biāo)概率下降，即使與采購官員合謀也可能達(dá)不到目的，因此其行賄的預(yù)期下降；而采購官員在招標(biāo)、評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)程序中由于受一系列規(guī)章、規(guī)則及嚴(yán)格監(jiān)督等的制約，采購過程是在完全公開的情況下進(jìn)行的，瀆職、失誤都要曝光，因此，其所起的作用大大降低，其主動合謀的預(yù)期支付函數(shù)也因成功的概率太低且風(fēng)險（揭發(fā)或被查處的危險）較大而難以實現(xiàn)。

　 因此，采購官員與供應(yīng)商的預(yù)期支付函數(shù)的總和不能達(dá)到帕累托改進(jìn)，（合謀，合謀）不符合個人理性要求。

　可見，市場經(jīng)濟(jì)下形成的政府采購制度安排相對于傳統(tǒng)政府采購制度能有效遏止采購中的尋租行為，降低采購代理成本，提高公共支出的效率。世紀(jì)之交的中國在移植西方發(fā)達(dá)國家業(yè)已形成和完善的政府采購制度過程中應(yīng)著力完善政府采購的制度環(huán)境，盡快建立規(guī)范的政府采購法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一的采購程序，把沒有一定法規(guī)的采購管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣�開的、科學(xué)的和有效率的采購模式，以降低制度創(chuàng)新成本。

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