6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議表決通過《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱處分法）。這是新中國成立以來第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒制度的國家法律。在監(jiān)察法以法律形式明確政務處分概念的基礎上，通過立法健全完善政務處分制度，是強化對公職人員監(jiān)督的需要，也是完善黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容和重要保障。

一、出臺《處分法》的重大意義

《處分法》是規(guī)范政務處分的重要法律，是建國以來對公職人員處分最詳細的規(guī)定，其中所包含的信息較多。制定公職人員政務處分法，把法定對象全面納入處分范圍，使政務處分匹配黨紀處分、銜接刑事處罰，構筑懲戒職務違法的嚴密法網，有利于實現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸，建設一支忠誠干凈擔當?shù)墓�職人員隊伍。

（一）強化對公職人員監(jiān)督，推動全面從嚴治黨治吏。政務處分是對違法公職人員的懲戒措施。公職人員是中國特色社會主義事業(yè)的中堅力量，在國家治理體系中處于特殊重要位置。制定政務處分法，有利于強化對公職人員的全面監(jiān)督，推動全面從嚴治黨治吏。在監(jiān)察法提出政務處分概念之前，對公務員、事業(yè)單位工作人員的懲戒稱為“處分”，其依據(jù)是公務員法、行政機關公務員處分條例、事業(yè)單位人員管理條例、事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定等法律、行政法規(guī)和規(guī)章。在黨紀處分覆蓋全體黨員的同時，“處分”卻未能覆蓋所有行使公權力的公職人員，監(jiān)督懲戒的對象上還留有空白地帶。比如，對于存在違法行為的非黨員村委會組成人員，由于其既不是黨員，也不是公務員或事業(yè)單位工作人員，對其“微腐敗”等違法行為無法給予處分，難以形成有效震懾。

（二）規(guī)范政務處分活動，提高監(jiān)察工作法治水平。政務處分法的出臺，是不斷總結實踐經驗、解決具體問題，精準立法的結果。監(jiān)察法對政務處分制度作了原則規(guī)定，沒有對應當給予政務處分的違法行為以及政務處分的適用規(guī)則、程序等作出具體規(guī)定。監(jiān)察法施行后，為解決工作急需，中央紀委國家監(jiān)委制定了《公職人員政務處分暫行規(guī)定》，作為實施政務處分的過渡性規(guī)范，為起草政務處分法探索經驗。應運而生的政務處分法，一個突出特點是著眼于構建黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，整合完善與黨紀處分相對應的政務處分制度。比如，在明確監(jiān)察機關和公職人員任免機關、單位各自職責的同時，統(tǒng)一設置處分的法定事由和適用規(guī)則，保證處分適用上的統(tǒng)一規(guī)范。對公職人員的管理監(jiān)督薄弱、處分程序不規(guī)范、處分決定畸輕畸重、對國有企業(yè)和基層群眾性自治組織中的公職人員處分缺乏法律依據(jù)等，是監(jiān)督懲戒中的突出問題。對此，政務處分法堅持問題導向，在將散見于不同法律法規(guī)中的處分依據(jù)統(tǒng)一起來的同時，結合現(xiàn)有公務員、事業(yè)單位管理人員處分制度等，充實完善應當給予政務處分的違法情形、處分幅度、適用規(guī)則和程序，補齊制度短板。以細化違法情形為例，草案二審稿第三章已對違法行為及其適用的政務處分作了明確規(guī)定，為進一步明確應予政務處分的違法行為，草案三審稿根據(jù)各方面意見建議，增加“篡改、偽造本人檔案資料的，予以記過或者記大過；
情節(jié)嚴重的，予以降級或者撤職”的規(guī)定，并將“誣告陷害，意圖使他人受到名譽損害或者責任追究等不良影響”納入處分情形。這些已成為法律條文的新增規(guī)定，體現(xiàn)出鮮明的問題意識和問題導向。注重紀法協(xié)同、法法銜接是此次立法的又一亮點。政務處分法在處分情形、處分權限和程序、處分后果上與公務員法等現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定保持協(xié)調銜接，保證法律之間的和諧統(tǒng)一。同時，注重與黨紀的銜接，推動黨內監(jiān)督和國家機關監(jiān)督有效貫通。政務處分對公職人員有重要影響，關系公職人員切身利益，作出政務處分決定應該嚴格依法規(guī)范進行。制定政務處分法，明確實施政務處分的主體，應當堅持的法律原則，處分事由、權限和程序，被處分人員維護合法權益的救濟途徑等，有利于推進政務處分的規(guī)范化、法治化水平，提高監(jiān)察工作的法治水平。

（三）完善監(jiān)察制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會《決定》對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出專門部署，明確提出健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系。政務處分法是首部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒制度的國家法律，也是國家監(jiān)督體系中的一部重要法律，對于完善監(jiān)察制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。從立法目的看，制定政務處分法是為了規(guī)范政務處分，強化對所有行使公權力的公職人員監(jiān)督，消除死角和盲區(qū)，確保權力規(guī)范運行。這是在深化國家監(jiān)察體制改革，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋的背景下取得的最新制度成果，是完善監(jiān)察制度的成功實踐，是健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系的重要一環(huán)。從立法內容看，通過與黨紀的銜接，發(fā)揮協(xié)調效應，將《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規(guī)關于違反紀律情形的具體規(guī)定，根據(jù)公職人員的特點有針對性地進行吸收和完善，形成與黨紀處分相貫通的政務處分制度。對處分情形、處分后果等作出明確細致的規(guī)定，開列“負面清單”，在紀法貫通中體現(xiàn)嚴管厚愛，有利于提升監(jiān)督效果，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。從立法過程看，政務處分法起草工作貫徹科學立法、民主立法、依法立法的要求，嚴格依法啟動立法工作程序，經過廣泛征求意見、不斷修改完善，最終由十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過。這一過程，正是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快形成完備的法律規(guī)范體系的生動實踐。

政務處分法深入貫徹落實黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，進一步完善監(jiān)察制度，規(guī)范政務處分活動，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其制度規(guī)范是可行的，現(xiàn)在出臺是必要的、適時的。

二、關于《處分法》的十大問題解析

《處分法》的核心觀點是進一步落實習總書記“將權力關進籠子”的指示精神，一方面限制了部分地區(qū)監(jiān)察機關對公職人員隨意處分的現(xiàn)象發(fā)生，另一方面在調整公職人員服務意識，杜絕公務活動中的隨意性，重提民主集中制，總之亮點很多，值得細品。主要有以下十大問題：

（一）法律地位。《公職人員政務處分法》是全國人大常委會通過的法律，其地位僅次于《中華人民共和國監(jiān)察法》（全國人民代表大會通過的法律），在今后的政務處分決定中，除了引用《監(jiān)察法》，還應同時引用《公職人員政務處分法》。

（二）與其他法規(guī)的關系。《公職人員政務處分法》中并未規(guī)定《行政機關公務員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》是否失效，但由于該二者系國務院法規(guī)和部門規(guī)章，《公職人員政務處分法》的位階都要比他們高，內容有沖突和不一致的肯定都要以《公職人員政務處分法》為準。根據(jù)《公職人員政務處分法》第二條規(guī)定，任免機關、單位給公職人員處分的，除了實體部分適用《公職人員政務處分法》外，程序部分適用其他法律、行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章和國家有關規(guī)定。這意味著，任免機關、單位處分公職人員，在程序適用方面還可以適用《行政機關公務員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等規(guī)定，從另外一個角度說明《行政機關公務員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》并為全部失效。

（三）“政務處分”與“處分”。大家都知道，“政紀處分”用語不再使用。但任免機關、單位履行主體責任給予的處分，此前有叫作“行政處分”，認為“政務處分”單指監(jiān)察機關給予的處分，需要作一個區(qū)分�！豆�職人員政務處分法》第三條，描述監(jiān)察機關作出的系“政務處分”，任免機關、單位作出的系“處分”。作這個區(qū)分主要考慮到監(jiān)察機關作出的政務處分和任免機關、單位作出的處分，在程序和救濟制度上還存在區(qū)別，監(jiān)察機關作出政務處分，適用的是《公職人員政務處分法》的程序。任免機關、單位作出的處分，適用《公務員法》《法官法》《檢察官法》《行政機關公務員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等規(guī)定的程序。

（四）公職人員和監(jiān)察對象范圍是否等同。《公職人員政務處分法》第二條規(guī)定，本法所稱公職人員，是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的人員，而《監(jiān)察法》第十五條是規(guī)定監(jiān)察對象的范圍，由此按照一般理解公職人員的范圍和監(jiān)察對象的范圍是相同的。但《監(jiān)察法》第十五條，對監(jiān)察對象的概括用了“公職人員和有關人員”，這會讓人認為公職人員的范圍要小于監(jiān)察對象。筆者認為，公職人員范圍應該等同于監(jiān)察對象�！侗O(jiān)察法》第十五條表述的監(jiān)察對象為“公職人員和有關人員”，是因為第（六）種監(jiān)察對象用了兜底的形式即“其他依法履行公職的人員”，實際意思就是“其他公職人員”，而該第十五條首部總括部分“公職人員和有關人員”，這里的“有關人員”實際上也是特地的強調表示一種兜底，其含義是“能列舉的典型公職人員”和“一時很難列舉的其他有關公職人員”。另外，《監(jiān)察法》第三條....依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪....，光這一條中“公職人員”的含義就包括了所有監(jiān)察對象，所以《監(jiān)察法》第十五條中的“公職人員”含義也必須是所有監(jiān)察對象，否則《監(jiān)察法》本身內部條文就前后矛盾了。只有這樣理解，《公職人員政務處分法》中公職人員等同于監(jiān)察對象就和《監(jiān)察法》表述不矛盾了。事實上，《公職人員政務處分法》的規(guī)范對象就是所有行使公權力的公職人員，而且也根據(jù)公職人員的不同編制屬性，在政務處分中做了區(qū)分，除了公務員、事業(yè)人員、國企人員外，對其他公職人員創(chuàng)設了警告、記過、記大過的三種處分，這就能完美的對接《監(jiān)察法》，對所有履行公職監(jiān)察對象作出政務處分。

（五）處分種類的變化。統(tǒng)一處分種類為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。對于公務員、事業(yè)人員、國企人員，可以作出上述六種處分。其他公職人員，可作出警告、記過、記大過處分。另外，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》中處分種類“降低崗位等級”，在《公職人員政務處分法》中沒有了。那么事業(yè)編制原處分種類“降低崗位等級”今后應對應何種處分？此前《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》，開除處分前面一檔是”降低崗位等級或者撤職”，事業(yè)參公人員用的是“撤職”，普通事業(yè)編制人員用的是“降低崗位等級”�！豆�職人員政務處分法》中再無“降低崗位等級”這一處分種類。那么對于事業(yè)編制以往應給予“降低崗位等級”檔次的，如今對應處分種類中的哪一種呢？是“降級”還是“撤職”？注意，“降低崗位等級”和“降級”并不匹配，“降級”降的是同一個職務內的級別工資。比如同是一級主任科員，一級主任科員里又有好幾級，具體是二十一級至十五級，降級就是保持一級主任科員不變，降里面的小級別，比如從十五級降到十六級，對被處分人的影響并不是很大。而“撤職”處分，包含了撤實職和撤虛職，同時還要降里面的小級。擔任行政實職的，先把實職撤掉，比如目前對應的是一級主任科員（十八級），給予撤職處分的，至少降為二級主任科員（同時按規(guī)定降小級），甚至還可以斷崖式下降到科員級�？梢�，“撤職”處分對被處分人的影響非常大，因此“撤職”處分也被稱為“重處分”。而原來事業(yè)編制的“降低崗位等級”，也是類似于“撤職”處分的效果，所以，事業(yè)編制原處分種類“降低崗位等級”今后應對應的是“撤職”處分，而非“降級”處分。同時，事業(yè)人員的處分種類比原來要多，從警告到開除的六種都可以適用。

（六）免予政務處分與不予政務處分。《公職人員政務處分法》細化了《監(jiān)察法》第四十五條關于調查終結后處置的情況，也是參照吸收了《中國共產黨紀律處分條例》等其他紀法規(guī)定，增加了作出免予處分和不予處分決定的規(guī)定。免予處分是指違法情節(jié)輕微，本來要處分的，考慮到有從輕或者減輕處分情節(jié)，可以免予處分。不予處分是指情節(jié)顯著輕微，不需要政務處分，或者因為法定的事由無法做出政務處分，用不予處分。此前，經過立案調查，終結后，認為可以免予處分或者不予處分的，可以不再移送審理，由調查部門直接作出做出第一種形態(tài)處理，比如談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以誡勉。但《公職人員政務處分法》第四十四條明確了調查終結后的四種處置方式，對符合免予、不予政務處分條件的，應作出免予、不予政務處分決定。這就意味著，經過立案的案件，調查終結后，如果要作出談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以誡勉等第一種形態(tài)處理的，必須作出免于、不予政務處分決定，也就意味著要移送內部審理部門審理。在免予政務處分決定書、不予政務處分決定書中同時明確需要給予談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以誡勉等處理。當然，未經過立案的，在立案之前的問題線索處置過程中直接以第一種形態(tài)處置的，則不需要作出免于、不予政務處分決定。政務處分的這個程序變化，跟黨紀案件一致，可查閱《中國共產黨紀律處分條例》第十九條規(guī)定。

（七）監(jiān)察機關或者任免機關、單位是否有權直接作出所有處分種類的處分。對《公職人員政務處分法》規(guī)定的六種處分種類，監(jiān)察機關和任免機關、單位是否有權直接作出？根據(jù)《公職人員政務處分法》四十四條的規(guī)定，要按照政務處分決定權限，履行規(guī)定的審批手續(xù)后，作出政務處分決定。此前的《公職人員政務處分暫行規(guī)定》也規(guī)定，監(jiān)察機關應按照管理權限依法作出決定。既然上述規(guī)定均未授權監(jiān)察機關可以直接依據(jù)《監(jiān)察法》等有關規(guī)定直接作出政務處分，那么就得找有沒有相關特別的限制性規(guī)定�！豆珓諉T紀律懲戒有關問題的通知》（人社部發(fā)（2010）59號）規(guī)定：“縣級以下機關給予公務員開除處分，應當按照管理權限報縣級黨委或者政府批準”。既然有這樣特別的規(guī)定，那么仍然應該遵守，由于監(jiān)察體制改革后，監(jiān)委并不隸屬于政府，而監(jiān)委和紀委合署辦公，受同級黨委的領導，縣級監(jiān)委開除公務員的，仍應提請同級黨委進行批準。同樣，縣級以下任免機關、單位對公務員開除處分的，應報縣級黨委或者政府批準。以上程序只限公務員，對非公務員的開除，沒有此限制規(guī)定�？h級監(jiān)委或縣級以下任免機關、單位可以直接作出開除處分。

（八）對受到刑事追究、行政處罰的人政務處分的程序。對此類人員的處分程序，此前《監(jiān)察法》中未明確，《公職人員政務處分暫行規(guī)定》中過渡性的明確了一下，大體上參照了《中國共產黨紀律處分條例》第三十三條的規(guī)定。此次《公職人員政務處分法》第四十九條明確了這一程序，設計上確實參照了《中國共產黨紀律處分條例》第三十三條的規(guī)定。對受到刑事責任追究的公職人員，給予黨紀和政務處分的，可以不用再履行立案程序，由相關的監(jiān)督檢查室依據(jù)司法機關生效判決、裁定等法律文書提出意見，直接移送內部審理。但實踐中，對檢察機關所作的不起訴決定是否和生效刑事判決一樣的程序，存在一些爭議。檢察機關的不起訴決定，也是屬于司法機關生效的決定，從這一點上和刑事判決一樣。但是，《公職人員政務處分法》第四十九條第一款和《中國共產黨紀律處分條例》第三十三條第一款，前提規(guī)定是“受到刑事責任追究”，根據(jù)此前官方的一些解釋和答疑，“受到刑事責任追究”并不是指偵查的啟動，而是最終是否承擔刑事責任。顯然檢察機關的不起訴決定是免于或者不予追究刑事責任，這是不符合上述規(guī)定的情形，跟判刑的生效判決是不同的。因此，對檢察機關的不起訴決定和行政機關的行政處罰，還是需要由相關的監(jiān)督檢查室按規(guī)定履行立案程序，經核實后依法給予黨紀政務處分。

（九）任免機關、單位作出的處分到期后也自動解除。此前，《公職人員政務處分暫行規(guī)定》并未規(guī)定任免機關、單位作出的處分是否可以自動解除問題。《公務員法》作了處分期滿自動解除的規(guī)定。而《事業(yè)單位人事管理條例》規(guī)定處分期滿后，由處分決定單位解除處分并以書面形式通知本人。這次《公職人員政務處分法》規(guī)定任免機關、單位適用該法的第二章和第三章，而第二章中的第二十六條第二款就明確了，公職人員受到開除以外的政務處分，在政務處分期內有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生應當給予政務處分的違法行為的，政務處分期滿后自動解除。因此，以后所有公職人員，不管是監(jiān)察機關作出的政務處分，還是任免機關、單位作出的處分，期滿均自動解除。

（十）關于兜底違法行為。《公職人員政務處分法》第三章從二十八條至四十條，類似于黨紀“六大紀律”板塊均未出現(xiàn)兜底規(guī)定，而在最后第四十一條作了兜底性規(guī)定“公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據(jù)情節(jié)輕重給予相應政務處分”。此處應該注意的是，“公職人員有其他違法行為”，必須是有明確依據(jù)違反什么法律法規(guī)的規(guī)定，比如違反了《檢察官法》《法官法》《公務員法》《治安管理處罰法》等，才能適用該兜底條款。

三、深入學習貫徹《處分法》

公職人員政務處分法的出臺，改變了處分標準不統(tǒng)一的局面，有利于提升政務處分工作的法治化、規(guī)范化水平。處分法將法定的監(jiān)察對象全面納入處分范圍，使政務處分匹配黨紀處分、銜接刑事處罰，構筑起懲戒職務違法的嚴密法網。

（一）領導干部要帶頭學。領導干部要把學習宣傳貫徹處分法作為重要內容，要帶頭維護處分法權威，帶頭學習，先學一步，學深一層，第一時間鉆研弄懂，做學法懂法用法的表率。在學習中要突出重點、把握要義，認真領會、深刻理解處分法的立法目的、指導思想和監(jiān)察原則，增強貫徹落實處分法的自覺性、堅定性。

（二）紀檢監(jiān)察干部要深入學。作為一線執(zhí)紀干部，要原原本本、逐章逐條、逐字逐句學，要結合《政務處分法》解讀和說明性文章帶著問題學，深入領會重大意義，準確把握精神實質，熟練掌握法律內容。要準確把握《政務處分法》對違紀范疇的界定、對違紀行為的定性和量紀標準，抓早抓小、防微杜漸，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務處分。

（三）全體公職人員要主動學。要堅持面向公職人員與面向社會公民普法并重，進一步凝聚全社會共識。所有公職人員通過學習，要深刻理解相關條文的內涵精髓，強化法治意識，始終嚴格按照紀律和法律規(guī)定作決策、辦事情，堅決做到依法履職、秉公用權，廉潔從政、從業(yè)。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。全縣上下要認真宣傳好、實施好處分法，在學懂弄通做實上下功夫，在學思踐悟中增強使命感，進一步提高履職能力，不負重托、不辱使命，真正將人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。

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