優(yōu)化營商環(huán)境的政府責任探討(現(xiàn)實價值與推進路徑)

　摘要:營商環(huán)境既影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的綜合效益,亦在較大程度上決定著區(qū)域招商引資的規(guī)模和水平。作為優(yōu)化營商環(huán)境的主要責任主體,各級政府既是市場行為的監(jiān)督管理者,也是市場利益的協(xié)調(diào)平衡者,優(yōu)化營商制度環(huán)境具有諸多現(xiàn)實價值。不過在大力推進優(yōu)化營商環(huán)境的過程中,一些政府機構(gòu)和職能部門作為營商環(huán)境建設的主要責任主體,未能及時有效履行相應的職責義務,政府不作為以及亂作為的現(xiàn)象同時并存,導致了營商環(huán)境建設的效果并不理想。究其實質(zhì),營商環(huán)境能否得到根本性改善,關鍵在于政府自身的改革是否全面徹底以及深入到位。從公共治理的角度而言,推進優(yōu)化營商環(huán)境,重點在于深化政府自身改革,落實并強化政府責任,確保政府職能轉(zhuǎn)變及時到位,鞏固并深化各級政府行政體制改革的成果。

　一、問題的提出

　改革開放 40 年來,我國始終堅持市場化改革的基本取向,初步建立了統(tǒng)一、開放、競爭、有序的社會主義市場經(jīng)濟體系。但是,由于受到一些歷史因素和現(xiàn)實體制障礙的影響,市場化資源配置方式并沒有充分發(fā)揮有效作用,市場在資源配置中的基礎性地位尚未真正確立,政府在經(jīng)濟發(fā)展以及資源配置中仍然擔負著重要的責任與義務。一般而言,在市場經(jīng)濟條件下,任何企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動都要以一定的商貿(mào)環(huán)境為基礎,而特定的商貿(mào)環(huán)境在很大程度上決定著企業(yè)的活力和經(jīng)濟發(fā)展的水平。營商環(huán)境反映的是一個區(qū)域的行政監(jiān)管和市場體系對于經(jīng)貿(mào)活動的便利性,既包括法治化程度、國際化水平,也包括市場競爭的公平性和市場服務的效率。根據(jù)世界銀行最近兩年發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告》對全球 190 個經(jīng)濟體的營商環(huán)境的評估顯示,2018 年和 2019 年我國的營商環(huán)境排名分別位列全球第 78 名和第 46 名,2019 年總體排名比 2018 年上升 32 位,為世界銀行營商環(huán)境報告發(fā)布以來獲得的最好名次。但是,綜合 2003 年以來的歷年排名看,我國的營商環(huán)境與當代中國的政治地位以及社會經(jīng)濟發(fā)展的總體水平并不相匹配,既體現(xiàn)在一般性營商環(huán)境的政府行為和服務、金融、政策法規(guī)、創(chuàng)新和品牌培育等方面,也包括具體性營商環(huán)境中的企業(yè)間競爭、信用狀況以及對未來前景的預期等維度,均與發(fā)達國家存在較大差距。

　從一定意義上講,營商環(huán)境不僅直接影響著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的效率和效益,而且在很大程度上決定著區(qū)域招商引資的規(guī)模和水平,甚至將影響企業(yè)的研發(fā)行為模式。研究表明,就改善營商環(huán)境而言,政府雖然對地理位置、自然資源等因素影響有限,但卻可以在產(chǎn)權(quán)、規(guī)制方式、稅收、基礎設施、金融市場與勞動力市場運行,以及更廣泛的經(jīng)濟治理等方面施加影響,極大地改善營商軟環(huán)境。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進入新的時代,推進優(yōu)化營商環(huán)境,成為建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎,也成為政府提供公共服務的重要內(nèi)容。自改革開放以來,各地政府都將招商引資作為首要工作任務,積極推進市場化改革,大力改善投融資環(huán)境,營造良好的營商氛圍。特別是,近年來在中央的統(tǒng)籌安排之下,各地各部門積極采取措施改善營商環(huán)境,取得了顯著成效。例如,從率先實現(xiàn)商事登記“三十證合一”,到 300 項“不見面審批”;從建設項目總審批不超過 90 個工作日,到“企業(yè)辦事不出區(qū)、市民辦事不出街”的“全城通辦”……深圳市密集出臺了一項項便民利民措施,改善營商環(huán)境,為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了源源不斷的活力。2016 年底,浙江省率先提出和實施的“最多跑一次”改革,其主要目的在于為企業(yè)和社會公眾提供“便民、高效、廉潔、規(guī)范”的政務服務,這一重要的政府創(chuàng)新實踐到 2018 年 8 月已基本完成預期目標,并在全國 28 個省份得到推廣。盡管如此,在各地政府大力推進優(yōu)化營商環(huán)境的過程中,一些機構(gòu)和職能部門尚未真正認識到優(yōu)化營商環(huán)境的價值意義,未能有效履行相應的職責義務,導致在優(yōu)化營商環(huán)境過程中依然存在著政府責任失范的問題,使得營商環(huán)境建設依然存在不少“短板”。例如,根據(jù)中國政法大學法治政府研究院發(fā)布的《中國法治政府評估報告(2018)》,全國 100 個城市“優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障”一級指標,在滿分為 60 分的

　情況下,平均得分為 34.70 分,平均得分率僅為 57.83%。其中,政府誠信建設狀況、行政審批便捷高效、優(yōu)化營商環(huán)境的制度化水平的得分率分別為 43.06%、46.80%、41.60%,得分率均不及格。

　梳理學界的研究成果,有學者對我國如何建立營商環(huán)境評價指標體系進行探索,并對我國營商環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀予以總結(jié),但較少從政府責任的角度切入探討優(yōu)化營商環(huán)境的治理問題�；�于此,本文認為優(yōu)化營商環(huán)境與政府干預密切相關,推進優(yōu)化營商環(huán)境本質(zhì)上是一個以政府部門為責任主體的公共治理過程。作為優(yōu)化營商環(huán)境的主要責任主體,各級政府機構(gòu)和職能部門既是市場行為的監(jiān)督管理者,又是市場利益的協(xié)調(diào)平衡者。因此,優(yōu)化營商環(huán)境過程中的政府責任仍有待繼續(xù)強化和落實,各級政府機構(gòu)和職能部門應充分發(fā)揮作為營商環(huán)境治理主體的主導作用,積極推進優(yōu)化營商環(huán)境,推進建設高質(zhì)量現(xiàn)代化的經(jīng)濟發(fā)展體系,不斷提高社會發(fā)展的綜合競爭力,為構(gòu)建穩(wěn)定有序的社會主義市場經(jīng)濟秩序奠定堅實基礎。

　二、政府優(yōu)化營商制度環(huán)境的現(xiàn)實價值

　2013 年 11 月,黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出,加快完善現(xiàn)代市場體系,推進國內(nèi)貿(mào)易流通體制改革,建設法治化營商環(huán)境。2017 年 7 月,習近平總書記主持召開中央財經(jīng)領導小組第十六次會議時強調(diào):“要改善投資和市場環(huán)境,加快對外開放步伐,降低市場運行成本,營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境,加快建設開放型經(jīng)濟新體制,推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。”2018 年 1 月,李克強總理在國務院常務會議上強調(diào):“政府工作不僅要繼續(xù)改善基礎設施等‘硬環(huán)境’,更要通過體制機制創(chuàng)新,優(yōu)化營商環(huán)境,在‘軟環(huán)境’上有新突破。”從全面深化改革的意義上講,優(yōu)化營商環(huán)境是推進各級政府部門簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能以及實現(xiàn)體制機制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。因此,各級政府著力推進優(yōu)化營商環(huán)境具有重要的現(xiàn)實價值。

　(一)優(yōu)化營商環(huán)境是一項具有重要現(xiàn)實價值的公共服務

　現(xiàn)代政府致力于建設公共服務型政府,公共服務型政府的核心在于為社會提供高質(zhì)量的公共服務,政府要同時扮演管理者與服務者的雙重角色,其責任目標在于實現(xiàn)公共利益。從公共物品的基本屬性看,營商環(huán)境具有非排他性和非競爭性的特征,良好的營商環(huán)境能夠為一定區(qū)域內(nèi)的市場主體提供同等公平公正的競爭機會和條件。營商環(huán)境是一種重要的公共物品,是一種兼具物質(zhì)形態(tài)(如基礎設施)和制度形態(tài)(如法規(guī)政策)的特殊公共物品。與此同時,政府作為公共權(quán)力的集中擁有者,應為社會供給良好的公共物品和維護程序正義。由此可見,改善營商環(huán)境自然成為政府向社會提供公共服務內(nèi)容的重要組成部分,政府理應成為推進優(yōu)化營商環(huán)境的重要責任主體。從公共治理的角度看,營商環(huán)境實際上就是政府管制環(huán)境,政府管制的越位、缺位和錯位都可能對營商環(huán)境產(chǎn)生重要的影響。作為一種介入市場的具體方式,管制是由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。政府管制作為一種特殊形式的公共服務,其主要任務是規(guī)范市場主體的行為,為企業(yè)和社會公眾提供更多的便利,使其能夠更加自主地參與或退出市場經(jīng)營。公共服務的本質(zhì)在于能夠滿足社會的共同需要,優(yōu)化營商環(huán)境是一項重要的公共服務。由此而言,政府推進優(yōu)化營商環(huán)境,即通過采取多種有效措施,從根本上解決企業(yè)和社會公眾辦事難的問題,以社會滿意作為政策選擇的衡量標準,進而為社會提供高質(zhì)量高品質(zhì)的公共服務。

　(二)政府推進優(yōu)化營商環(huán)境有利于促進區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展

　營商環(huán)境是市場運營過程中經(jīng)濟、政治、社會與法律環(huán)境的綜合反映,直接表現(xiàn)為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中資金、人力、時間與機會成本的高低。在市場經(jīng)濟條件下,良好的營商環(huán)境是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎。一方面,良好的營商環(huán)境既有利于大規(guī)模吸引外資,也有利于促進市場主體增加投資。事實證明,營商環(huán)境在很大程度上體現(xiàn)為市場環(huán)境的便利程度,良好的營商環(huán)境能夠有效聚集人才、資金、

　技術以及稀缺性資源等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素,通常會對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生決定性影響。世界銀行曾在研究報告中提到,政府僅僅提高政策的可預見性,就能使社會新增投資的概率提高 30%以上。另一方面,營商環(huán)境的改善能夠激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。良好的營商軟環(huán)境不僅有利于降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本,為各種商業(yè)創(chuàng)意提供更多的實現(xiàn)機會和激勵機制,而且有利于幫助企業(yè)經(jīng)營者通過更為便捷的渠道來組織產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售。在市場化的環(huán)境中,優(yōu)勝劣汰機制促使企業(yè)不斷提高勞動生產(chǎn)率,以推動經(jīng)濟高速發(fā)展。生產(chǎn)要素的投入與優(yōu)化配置是經(jīng)濟增長的主要動力,經(jīng)濟增長速度快的地區(qū)必然伴隨生產(chǎn)要素投入量的增加與質(zhì)的提升,而經(jīng)濟增長速度慢甚至負增長的地區(qū)也必然伴隨生產(chǎn)要素的流失與配置的失衡。以良好的商業(yè)和貿(mào)易環(huán)境為保障,企業(yè)經(jīng)營者能夠更加集中精力專注于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,能夠更加便捷地聚集優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素并提高其配置效率。因此,推進優(yōu)化營商環(huán)境,形成便捷高效的營商氛圍,有利于激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力,有利于促進區(qū)域經(jīng)濟的正向增長與快速發(fā)展。

　(三)優(yōu)化營商環(huán)境是提高區(qū)域競爭力的有效途徑

　營商環(huán)境的好壞,不僅直接影響投資者的利益,還直接影響和決定一個城市、一個地區(qū)的發(fā)展前景和發(fā)展后勁。在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展從高速度向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變的背景下,區(qū)域競爭歸根結(jié)底就是營商環(huán)境的競爭。基于此,各級政府都將優(yōu)化營商環(huán)境作為政府工作的“頭等大事”,推進優(yōu)化營商環(huán)境,其根本目標在于營造良好的政策軟環(huán)境。為營造良好的政策軟環(huán)境,政府機構(gòu)及職能部門必須在謀求職能轉(zhuǎn)變的基礎上深化“放管服”改革,凡是市場或社會組織能夠自行調(diào)節(jié)管理的就放給市場和社會,凡是基層管理更為便捷高效的,就盡量將權(quán)力移交給基層,讓基層部門承擔更多的職能和責任。同時,政府機構(gòu)及職能部門必須更加注重事中事后監(jiān)管,盡可能減少事前審批給企業(yè)帶來的障礙和負擔,以一種更加包容和審慎的態(tài)度對待企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。這樣一來,政府推進優(yōu)化營商環(huán)境不僅能夠促進區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展,而且能夠提高政府政策行為的有效性,大幅度提高區(qū)域發(fā)展的綜合競爭力。營商環(huán)境體現(xiàn)為一種重要的生產(chǎn)力和競爭力。各地政府以營商環(huán)境建設為核心的競爭,持續(xù)影響著區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展水平,只要營商環(huán)境好的地方,基本都會呈現(xiàn)投資者不斷涌入、地方生產(chǎn)總值不斷增長、就業(yè)水平不斷改善的面貌。營商環(huán)境還體現(xiàn)了特定區(qū)域的市場開放程度、市場發(fā)育程度以及政府政策行為能力,良好的營商環(huán)境既能激發(fā)市場主體的活力,又能吸引和聚集更多的人才、資金、技術等生產(chǎn)性要素。因此,優(yōu)化營商環(huán)境促使地方政府競爭的焦點從硬環(huán)境建設不斷轉(zhuǎn)向營商環(huán)境等軟環(huán)境建設,紛紛致力于形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢。

　三、優(yōu)化營商環(huán)境進程中政府責任失范的問題

　近年來,隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,營商環(huán)境建設受到了社會的廣泛關注,優(yōu)化營商環(huán)境日益成為公共治理領域研究的熱點問題。營商環(huán)境就是生產(chǎn)力,優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提升競爭力。但是,在各地各部門大力推進優(yōu)化營商環(huán)境的過程中,一些政府機構(gòu)和職能部門作為營商環(huán)境建設的主要責任主體,未能及時有效履行相應的職責義務,政府部門不作為和亂作為現(xiàn)象同時并存,導致營商環(huán)境建設的效果并不理想。從目前的情況看,由于政府責任失范而引發(fā)的諸多問題,已經(jīng)成為進一步推進優(yōu)化營商環(huán)境的嚴重障礙。

　(一)簡政放權(quán)執(zhí)行力度不夠,行政審批效率依然低下

　眾所周知,政府通過簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變職能實現(xiàn)自身改革,是改善優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的基本途徑。但是,在推進優(yōu)化營商環(huán)境的過程中,一些政府機構(gòu)及職能部門對簡政放權(quán)執(zhí)行力度不夠堅決,推進簡政放權(quán)還不夠徹底,行政審批以及公共服務的效能都還有待進一步提升。一方面,重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象依然存在。一些政府機構(gòu)及職能部門習慣于通過事前審批的方式控制企業(yè),將主要的精力集中在事前審批過程中,將大量的行政審批權(quán)力牢牢掌控在自己手中,導致行政審批缺乏合理性、規(guī)范性,給行政權(quán)力運行制造了大量尋租空間。另一方面,涉及企業(yè)優(yōu)惠的政策執(zhí)行不到位。一些鼓勵和支持企業(yè)進行創(chuàng)新發(fā)展的政策審批過程過

　于繁雜,政策執(zhí)行效果不夠理想,財政資金支持力度不夠充分,涉及稅費優(yōu)惠的政策措施長期得不到有效落實,使得企業(yè)難以享受實質(zhì)意義上的政策優(yōu)惠。相反,居高不下的審批成本以及維護各方面人情關系卻消耗了企業(yè)經(jīng)營者大量的時間和精力,不合理收費以及違規(guī)收費給企業(yè)發(fā)展造成了沉重負擔。此外,行政審批效率并未得到明顯提升。一些行業(yè)部門行政審批流程不夠完善,相關部門之間審批數(shù)據(jù)共享不夠及時,政務服務平臺資源整合力度還有待加強,使得這些行業(yè)的行政審批改革措施銜接不暢,在很大程度上影響了行政審批效率,導致行政審批服務難以真正滿足企業(yè)和社會公眾的基本需求。

　(二)依法行政能力不足,行政管制隨意性較強

　一般而言,良好的營商環(huán)境需要以法治化的政府管理為基礎,這就要求政府部門堅守依法行政的底線,合理規(guī)劃行政執(zhí)法流程,嚴格限制行政權(quán)力恣意。但是,在推進優(yōu)化營商環(huán)境的過程中,一些政府機構(gòu)和職能部門依法行政能力不足,行政權(quán)力被濫用的現(xiàn)象還大量存在,導致行政管制過程充斥著主觀性和隨意性。一方面,行政執(zhí)法人員法治意識不強,法治觀念相對落后。由于受到傳統(tǒng)層級節(jié)制的行政觀念的影響,一些行政部門執(zhí)法人員法治意識相對薄弱,沒有充分認識到依法行政的重要性和必要性。在涉及執(zhí)行具體行政事務時,完全聽從上級領導指揮與安排,而忽視法律法規(guī)以及“法無授權(quán)不可為”的基本原則。尤其是當依法行政與上級要求發(fā)生沖突時,盲目選擇服從上級命令,而無視依法行政的基本準則,導致行政過程中出現(xiàn)大量不作為、慢作為以及亂作為現(xiàn)象。另一方面,行政執(zhí)法自由裁量權(quán)缺乏有效監(jiān)督,行政管制缺乏合理規(guī)劃。在行政執(zhí)法過程中保留必要的自由裁量權(quán)是確保執(zhí)法行為靈活、高效的基本前提。但是,當自由裁量權(quán)行使超過一定限度,甚至完全不受限制和約束的時候,就會傷及行政權(quán)力的公益性,給企業(yè)及社會公眾的利益造成嚴重傷害。同時,由于缺乏針對行政管制權(quán)力的有效監(jiān)督和約束,使得市場監(jiān)管執(zhí)法具有較強的主觀性和隨意性,甚至脫離了法治化監(jiān)管的軌道,從而造成了市場監(jiān)管的困境。

　(三)政務公開力度有限,政府管制公信力有待增強

　通常而言,便捷高效的政務環(huán)境是構(gòu)建優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的重要組成部分。為建設高質(zhì)量的政務環(huán)境,政府部門必須堅持以透明化為基本原則,建立系統(tǒng)完善和公開透明的制度規(guī)則,及時向企業(yè)和社會公眾公開相關政務信息,提高政務服務的質(zhì)量水平。然而,一些基層機構(gòu)和職能部門相對保守封閉,政務公開力度有限,再加上一些機構(gòu)部門缺乏誠信,導致政府管制公信力受到了嚴重削弱。一方面,政務信息公開力度不夠,政策回應性有待提高。部分基層機構(gòu)及職能部門政務信息公開意識不強,政務信息公開不具體、不規(guī)范,特別是一些涉及企業(yè)切身利益的重要信息存在著公開時效性不強、內(nèi)容不全面、質(zhì)量不高等問題,難以實現(xiàn)提高政務服務質(zhì)量水平的目的。同時,在回應企業(yè)重點關注的問題及信息方面,一些機構(gòu)部門的回應存在著“形式化”“空虛化”等問題,回應缺乏實質(zhì)性內(nèi)容,無法滿足企業(yè)的信息需求,甚至還引發(fā)了更多的質(zhì)疑和不信任,大大降低了政府管制的公信力。另一方面,政府部門缺乏誠信,致使企業(yè)對政府管制缺乏信任。在市場經(jīng)濟條件下,政府政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性是建設優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的重要基礎。但是,一些政府機構(gòu)及職能部門普遍存在著朝令夕改、出爾反爾、言行不一的問題,尤其是隨著政府部門主要負責人的工作變動或職位更替,常常導致“新官不理舊賬”、決策“翻燒餅”“一屆班子一套政策”等現(xiàn)象,使得政府部門的公共決策在很大程度上喪失了可預期性,從而給市場秩序帶來了較大的不確定性。

　(四)政府部門服務意識不強,政企之間缺乏有效溝通互動

　在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中,增強政府部門的服務意識是推進優(yōu)化營商環(huán)境的關鍵環(huán)節(jié)。然而,從現(xiàn)實看,一些政府部門并沒有完成角色與職能轉(zhuǎn)換,仍然以“官老’”自居,對企業(yè)缺乏服務意識,無法與企業(yè)進行真正有效的溝通互動。一方面,“官本位”思想嚴重,公共服務意識相對淡薄。“官本位”思想在很大程度上依然主導著政府官員的思維意識,使得他們常常表現(xiàn)出一種：指氣使、高高在上的姿態(tài),而對“服務至上”“顧客至上”等服務理念置之不顧,對行政服務工作缺乏基本的緊迫感和責任感。另一方面,政府職能轉(zhuǎn)變不到

　位,大部門體制改革有待進一步深入。在推進優(yōu)化營商環(huán)境的過程中,一些基層政府部門由于承擔了大量法定權(quán)限外的事務,而無法有效履行法定權(quán)限內(nèi)的職能,從而導致政府在履職過程中存在著大量的越位、缺位和錯位現(xiàn)象。同時,傳統(tǒng)僵化的行政體制使得不同的政府部門依然存在推諉扯皮、辦事效率低下等問題,使得公共服務的質(zhì)量水平難以得到本質(zhì)改善。此外,政企互動機制缺失,政企之間缺乏有效的溝通互動。由于缺乏常態(tài)性、規(guī)范化的互動機制,政府與企業(yè)之間缺乏真正有效的溝通交流,政企之間信息不對稱。尤其是各級政府部門習慣于從自身角度思考問題,對改善營商環(huán)境的認識和體會缺乏深度,對于推進優(yōu)化營商環(huán)境的政策考慮常常帶有較強的主觀性和盲目性,從而導致政企之間關于優(yōu)化營商環(huán)境的理解存在差異,難以形成推進優(yōu)化營商環(huán)境的合力。

　(五)中小企業(yè)維權(quán)成本過高,合法權(quán)益難以得到有效保障

　從本質(zhì)上講,政府推進優(yōu)化營商環(huán)境,其主要目的在于為中小企業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境,有效維護中小企業(yè)的合法權(quán)益。但是,近年來,在各地推進優(yōu)化營商環(huán)境的過程中,中小企業(yè)仍然面臨著維權(quán)成本過高、合法權(quán)益難以得到有效保障,以及創(chuàng)新活力不足等問題,使得營商環(huán)境建設在很大程度上流于形式。一方面,中小企業(yè)維權(quán)成本依然過高,權(quán)利救濟面臨現(xiàn)實困境。由于法律意識不強,維權(quán)能力有限,致使大多數(shù)中小企業(yè)常常在維權(quán)過程中處于弱勢地位,難以針對實際問題提出有效解決方案,維權(quán)成本長期居高不下。同時,許多中小企業(yè)缺乏專業(yè)性法律人才,不僅無法有效解決維權(quán)難題,而且在商業(yè)合同及勞動人事合同管理中也存在著意識不到位、管理不健全、程序不規(guī)范等法律風險,致使權(quán)利救濟面臨現(xiàn)實困難,亟需政府部門采取積極措施幫助中小企業(yè)走出維權(quán)困境。另一方面,中小企業(yè)合法權(quán)益難以得到平等保護,企業(yè)活力激發(fā)不足。在激烈的市場競爭中,中小企業(yè)通常很難獲得平等參與市場競爭的機會,甚至連出資人應當享有的出資權(quán)以及其他合法權(quán)益都難以得到安全保障。同時,中小企業(yè)還要接受行政部門的監(jiān)督與審核,被迫參與行政部門主導的各類培訓、考核、評比、表彰等,為政府行為“買單”,以及完成各種各樣的“任務攤派”。實際上,在政府部門的層層管制之下,中小企業(yè)運營的比較成本持續(xù)加重,導致其自身發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出,難以有效激發(fā)其創(chuàng)新發(fā)展的活力。

　四、基于優(yōu)化營商環(huán)境強化政府責任的路徑分析

　優(yōu)化營商環(huán)境作為當代中國一項事關全局以及長遠發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策,各級政府部門和職能機構(gòu)都負有不可推卸的重要責任。然而,針對推進優(yōu)化營商環(huán)境過程中政府責任失范的問題,必須堅持以政府自身改革為基本導向,積極推進政府部門簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變,在持續(xù)深化“放管服”改革的基礎上,逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的政府管理體制,進而構(gòu)建公開透明、公平競爭、穩(wěn)定和諧的營商環(huán)境。

　(一)嚴格落實簡政放權(quán)責任,建設便捷高效的政務環(huán)境

　簡政放權(quán)與優(yōu)化營商環(huán)境緊密相連,通過簡政放權(quán)實現(xiàn)政府管理體制改革,不僅有利于推進公共服務型政府建設,而且有利于激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。為營造良好的營商環(huán)境,嚴格落實政府部門簡政放權(quán)的責任,必須把深化行政審批制度改革作為核心內(nèi)容,建立健全行政審批權(quán)力清單制度,不斷加大政府部門自身的改革力度。一是持續(xù)精簡下放行政審批事項。在進一步厘清政府與市場關系的基礎上,將市場應當自主管理且能夠自主管理的事項歸還給市場,并確保政府該管的要管到位,該放的也一定要放到位,堅決杜絕以往審批制度改革中出現(xiàn)的放小不放大、放虛不放實、放弊不放利、放內(nèi)不放外等問題。二是從注重事前審批向注重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在大幅取消含金量高的前置性審批事項的基礎上,繼續(xù)簡化企業(yè)登記事前審批流程,逐步實現(xiàn)企業(yè)信用信息統(tǒng)一公示,充分運用隨機抽查機制,促進企業(yè)自覺自律,依靠信用管理方式持續(xù)加強事中事后監(jiān)管。三是建立健全行政審批權(quán)力清單制度。創(chuàng)新行政審批流程,明確行政審批權(quán)力清單,建立規(guī)范化、便利化的行政審批管理機制,促使行政審批更加趨向于減少政府管制的壓力和障礙,進而為企業(yè)和社會公眾提供更多的便利。

　建設便捷高效的政務環(huán)境,關鍵在于提高政務服務的質(zhì)量水平。一是提高政府部門的行政效能。全面推行政務服務標準化和規(guī)范化,通過創(chuàng)新服務方式優(yōu)化服務流程,積極推進集約化、協(xié)同化服務,切實為企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)、便捷的政務服務。二是推進政府部門廉潔自律。從源頭上解決行政性資源分配和公共權(quán)力市場化問題,對權(quán)力運行進行嚴密監(jiān)督,嚴格限制行政權(quán)力干預范圍,有效維護市場競爭的公平正義,防止權(quán)力尋租造成的腐敗。三是創(chuàng)新政務服務模式和機制。以政務服務平臺為載體,提高公共資源整合效率,推廣業(yè)務協(xié)同辦理,積極探索新理念、新思維,通過創(chuàng)新政務服務模式和機制提高政務服務的質(zhì)量水平。

　(二)合理規(guī)范行政執(zhí)法程序,提升政府部門依法行政能力

　合理規(guī)范的行政執(zhí)法程序不僅能夠提高政府部門執(zhí)法行為的可預期性,而且能夠防止執(zhí)法過程中的權(quán)力濫用,對于改善營商環(huán)境具有重要的保障作用。一是逐步完善行政執(zhí)法程序制度建設。以限制和約束行政執(zhí)法權(quán)力為目的,確立并遵循正當程序原則、職權(quán)法定原則、比例原則、誠實守信原則等基本原則,構(gòu)建規(guī)范化的執(zhí)法程序,理順行政執(zhí)法過程中的事實行為,防止執(zhí)法不作為、亂作為以及運動式執(zhí)法,確保規(guī)范執(zhí)法和文明執(zhí)法。二是堅持“法無授權(quán)不可為”的基本原則。尊重法律法規(guī)權(quán)威,堅守依法行政的底線,在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)力,有效控制行政執(zhí)法過程中的主觀性和隨意性,堅決防止行政執(zhí)法出現(xiàn)越位、缺位及錯位現(xiàn)象。三是健全落實行政執(zhí)法責任追究制度。加大對違反行政執(zhí)法程序行為的監(jiān)督以及處罰力度,強化執(zhí)法機關及執(zhí)法人員的程序意識,確保嚴格按照法定程序組織和實施行政執(zhí)法行為。

　提升政府部門依法行政能力,應當嚴格依法規(guī)范政府的執(zhí)法行為。一是大力增強行政法治觀念和意識。在完善行政法律制度建設的基礎上,廣泛宣傳法律法規(guī)權(quán)威,營造充滿公平正義的行政法治氛圍。注重培養(yǎng)政府官員的法律思維方式,自覺按照法規(guī)原則思考和處理問題,引導政府官員積極踐行行政法治精神。二是有效控制行政自由裁量權(quán)。建立健全行政執(zhí)法規(guī)范以及權(quán)力監(jiān)督約束機制,堅持以法律法規(guī)基本原則為本位,確保行政自由裁量權(quán)行使過程的公平公正,擴大行政民主化,讓企業(yè)和社會公眾廣泛參與監(jiān)督政府部門的自由裁量行政行為。三是構(gòu)建規(guī)范化的依法行政監(jiān)督機制。明確依法行政的責任主體和具體責任,充分發(fā)揮審計、監(jiān)察以及社會輿論的監(jiān)督作用,建立健全依法行政評議考核和責任追究機制,積極采取有效措施預防和糾正違法行為,形成依法行政監(jiān)督的制度性框架。

　(三)完善政務信息公開機制,增強政府治理的公信力

　完善政務信息公開機制,促進政府權(quán)力公開透明運行,提高政府政策的執(zhí)行力。一是建立政務信息服務平臺促進信息共享。逐步健全政務數(shù)據(jù)信息共享的領導機制、提供機制、協(xié)調(diào)機制以及監(jiān)管機制,建立統(tǒng)一開放的政府制度及政策信息發(fā)布平臺,為企業(yè)和社會公眾提供便捷的信息服務,減少政府和企業(yè)之間的信息不對稱,確保政務信息及時公開和服務共享。二是提高政府機構(gòu)及職能部門的回應性。各級政府部門及政府官員要及時轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,遵循以民為本、服務導向、及時反饋、依法治理的基本原則,積極與企業(yè)、社會公眾進行溝通互動,多渠道收集企業(yè)和社會公眾的意見建議,提高政府政策行為的科學性與合理性,構(gòu)建自覺、穩(wěn)定、可持續(xù)的政府回應機制。三是加強政務信息公開過程的監(jiān)督力度。落實政務信息公開的責任主體,完善政務信息公開的基本流程,建立程序化的政務信息公開機制。同時,對政務信息公開過程實現(xiàn)常態(tài)化的跟蹤監(jiān)督,督促責任主體認真落實完成具體職責,加大對政務信息公開過程中的違法及違規(guī)行為的懲罰力度。

　從優(yōu)化營商環(huán)境的角度講,增強政府管制的公信力,關鍵是要以誠信政府為核心。一是要強化政府官員的誠信意識。大力推進和倡導誠信教育,培養(yǎng)政府官員的誠信觀念,堅持以誠信為本,強化政府官員的使命感和責任感。明確政府機構(gòu)及職能部門的具體職責,以此為基礎推行政府官員信用考評機制,積極引導政府官員堅守誠信底線,堅持做到言必行、行必果。二是要保持政府政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。建立領導干部

　承諾制度,嚴厲防止政府官員尸位素餐、以權(quán)謀私的行為,堅決杜絕政府政策朝令夕改、言行不一現(xiàn)象。依法規(guī)范政府機構(gòu)及職能部門的招商引資行為,積極兌現(xiàn)政府政策承諾,嚴厲打擊招商引資過程中的“騙局”。三是建立健全政府誠信監(jiān)督和約束機制。加強政府誠信內(nèi)部監(jiān)督,支持審計、監(jiān)察等機構(gòu)依法獨立履行職責。同時,加強企業(yè)和社會公眾針對政府誠信行為的監(jiān)督,限制和約束失信行為,建立健全質(zhì)詢制度、視察制度、信訪制度等誠信監(jiān)督法律制度,營造誠信監(jiān)督的良好氛圍。

　(四)強化政企之間的溝通互動,推進構(gòu)建公共服務型政府

　推進優(yōu)化營商環(huán)境,大力促進政企之間的積極溝通和良性互動。一是建立制度化的政企溝通互動機制。各級政府機構(gòu)和職能部門要主動采取多種形式與企業(yè)進行互動交流,如深入企業(yè)進行調(diào)研、邀請企業(yè)來訪、開展網(wǎng)絡對話、舉辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇等。政府官員要積極履行自身職責,多渠道了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況以及存在的困難,主動幫助企業(yè)解決現(xiàn)實難題,逐步建立制度化的政企溝通互動機制。二是構(gòu)建和諧有序的政商關系。政府部門要廣泛征求企業(yè)和社會公眾的訴求、意見和建議,深入了解政府管制及政策執(zhí)行的效果,積極采取有效措施為企業(yè)發(fā)展提供針對性的政務服務,大力促進政企之間相互理解、相互尊重以及情感溝通,進而構(gòu)建和諧有序的政商關系。三是積極鼓勵企業(yè)和社會公眾參政議政。以公共治理理念為基礎,吸納企業(yè)經(jīng)營者以及普通公眾參與政府政策議程,以企業(yè)發(fā)展需求和社會公共利益為根本出發(fā)點,鼓勵企業(yè)和普通公眾與政府部門加強政策溝通與互動,進而提高政府政策的有效性。

　推進構(gòu)建公共服務型政府,重在提升政府機構(gòu)及職能部門的服務能力和服務品質(zhì)。一是要增強政府官員的服務意識。增強官員服務意識,關鍵在于破除官本位傳統(tǒng)及特權(quán)思想,堅持一切以提供優(yōu)質(zhì)服務為根本原則。同時,還必須做到憂民之所憂,處處為企業(yè)和社會公眾著想,不斷強化公仆意識和為民情懷,著力解決好“接地氣”的問題。二是通過優(yōu)化服務流程提高政務服務效率。加快政務服務流程的規(guī)范化和標準化建設,理順部門工作流程,切實減少政務服務申報材料、前置條件和辦理環(huán)節(jié)。合理調(diào)整政府部門以及部門內(nèi)設機構(gòu)的權(quán)責格局,尤其是明確窗口服務機構(gòu)的職能定位,堅持科學合理授權(quán),切實提高政務服務效率。三是大力推進落實“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。積極整合電子政務網(wǎng)絡資源,實現(xiàn)政府部門網(wǎng)站與政務服務平臺對接,擴大政務服務平臺的資源共享和信息開放。充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術完善政務服務平臺,大力推動政務服務網(wǎng)上辦理,積極拓展網(wǎng)上惠企便民服務項目。

　(五)積極引導中小企業(yè)依法維權(quán),激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展活力

　積極引導中小企業(yè)依法維權(quán),促進降低中小企業(yè)的維權(quán)成本,依法合理保護中小企業(yè)的合法權(quán)益。一是通過完善相關法律法規(guī)為中小企業(yè)依法維權(quán)提供法制保障。在現(xiàn)行法律法規(guī)及政策制度的基礎上,結(jié)合中小企業(yè)自身運營特點和發(fā)展規(guī)律,逐步完善有利于中小企業(yè)依法維權(quán)的法規(guī)體系,積極拓展中小企業(yè)依法維權(quán)的路徑渠道,為中小企業(yè)依法維權(quán)提供全面的法制保障。二是通過開展法律宣傳教育,增強中小企業(yè)依法維權(quán)觀念意識。深入中小企業(yè)內(nèi)部開展法律宣傳和法制培訓,引導中小企業(yè)經(jīng)營者及管理者自主學法用法,不斷提升其法律素養(yǎng)和法治意識,自覺運用法律方式處理企業(yè)經(jīng)營管理問題,將企業(yè)經(jīng)營納入法制軌道,實現(xiàn)依法經(jīng)營和依法維權(quán)。三是提高為中小企業(yè)提供法律服務的針對性。積極主動為中小企業(yè)提供法律服務,為中小企業(yè)推薦業(yè)務能力強、誠信度高的法律服務機構(gòu)以及專業(yè)性的法律人才,滿足中小企業(yè)不同類型、不同層次的法律服務需求,逐步提高中小企業(yè)自身依法維權(quán)能力。

　有效激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的活力,推動社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。一是通過落實財稅優(yōu)惠政策減輕中小企業(yè)負擔。梳理整合涉及中小企業(yè)的各項稅費優(yōu)惠政策,充分發(fā)揮政府財稅部門的資金供給和政策導向作用,通過落實結(jié)構(gòu)性減稅、降費等優(yōu)惠政策,切實減輕中小企業(yè)負擔,增強中小企業(yè)投資發(fā)展的信心,激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。二是加大針對中小企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護力度。充分發(fā)揮政府知識產(chǎn)權(quán)部門以及工商、質(zhì)檢等職能機構(gòu)的優(yōu)勢,建立健全涉及中小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護的制度體系,針對中小企業(yè)開展專

　利、商標等知識產(chǎn)權(quán)培訓,為中小企業(yè)提供專業(yè)化的知識產(chǎn)權(quán)服務,逐步提高中小企業(yè)自身知識產(chǎn)權(quán)保護能力。三是建立健全中小企業(yè)商事糾紛快速處理機制。逐步建立以“補償為主、懲罰為輔”的商事糾紛調(diào)解機制,盡可能減少商事糾紛導致的利益損失。加強針對涉及中小企業(yè)商事糾紛司法案件的監(jiān)督力度,在確保司法過程公平正義的前提下,建立健全中小企業(yè)商事糾紛快速處理的制度機制。

　五、結(jié)論

　在市場經(jīng)濟條件下,政府對微觀經(jīng)濟主體進行的規(guī)范與制約,主要是通過對特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟活動主體的進入、退出、資質(zhì)、價格以及涉及國民健康、生命安全、可持續(xù)發(fā)展等行為進行監(jiān)督、管理來實現(xiàn)。實際上,政府干預的政策目標主要在于構(gòu)建良好的營商環(huán)境。良好的營商環(huán)境不僅是區(qū)域經(jīng)濟軟實力的重要體現(xiàn),而且也是提高區(qū)域綜合競爭力的重要保障。實踐證明,政府推進優(yōu)化營商環(huán)境能夠有效激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的活力和經(jīng)濟增長的巨大潛力,從而有利于推動經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

　通過以上分析,可以得出的基本結(jié)論是,在推進優(yōu)化營商環(huán)境的過程中,各級政府機構(gòu)及職能部門既是主要的責任主體,也是重要的改革對象。從本質(zhì)意義上講,營商環(huán)境能否得到根本性的改善和優(yōu)化,關鍵在于政府自身的改革是否全面、徹底以及深入到位。因此,從公共治理的角度講,推進優(yōu)化營商環(huán)境,重點在于深化政府自身改革,落實并強化政府責任,確保政府職能角色轉(zhuǎn)變及時到位,鞏固并深化各級政府行政體制改革的成果。在當前背景下,“放管服”改革的實質(zhì)是政府自我革命,是用政府減權(quán)、限權(quán)和監(jiān)管改革,換來市場活力和社會創(chuàng)造力的充分釋放�；�于市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求,各級政府在推進優(yōu)化營造環(huán)境的過程中,應當始終圍繞“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”的基本論斷,以政府部門簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?進而打造便捷高效和法治有序的政務環(huán)境。尤其是要通過持續(xù)深化“放管服”改革,堅持以便民利企基本原則為本位,嚴抓各項惠企便民政策措施的落實,實現(xiàn)政府管理模式和體制機制的創(chuàng)新,構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的公共服務型政府。

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