最近，重慶市和成都市被授權(quán)作為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的試驗(yàn)區(qū)。如果從其涉及面之多之廣而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革是比當(dāng)年的深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革以及前年的上海浦東新區(qū)綜合改革以及去年的天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放改革還要復(fù)雜和重要得多的改革。因?yàn)檫@些地方的所謂改革還是更多地偏重于經(jīng)濟(jì)體制方面或者局限于一個(gè)城市的局部地區(qū)的改革試驗(yàn)，而重慶和成都這次所要進(jìn)行的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革將必然要觸及一系列最艱難也是最敏感的社會(huì)與政治體制改革的重大問(wèn)題。所以，這次改革不僅是對(duì)這兩個(gè)城市的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且更是對(duì)我們執(zhí)政黨中央的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是檢驗(yàn)我黨是否真心推進(jìn)已經(jīng)滯后太多太久了的政治體制改革的一個(gè)試金石。

　　但是這兩個(gè)城市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革還存在著不少?lài)?yán)肅的，甚至是重大的法律問(wèn)題沒(méi)有解決，而這必然會(huì)給它們今后的改革造成極大的、無(wú)法預(yù)料的障礙。這些法律問(wèn)題有宏觀上的，即指本次改革本身的法律依據(jù)問(wèn)題；
也有微觀上的，即指該兩市推行的某些具體改革措施的法律依據(jù)問(wèn)題。這些法律問(wèn)題如解決不好，則可能給今后的著兩個(gè)城市的所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革帶來(lái)不可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī)。這里擬首先分析后者。

　　比如，重慶市以工商局名義正式出臺(tái)《深入貫徹市第三次黨代會(huì)精神，服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，就重慶實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革推出了五十條具體措施。其中一個(gè)相當(dāng)引人注目的規(guī)定是允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建合作社，而且入股有限責(zé)任公司的規(guī)定也在試行范圍內(nèi)�？梢哉f(shuō)，重慶市允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以參股入社以及可以入股有限責(zé)任公司的改革設(shè)想出發(fā)點(diǎn)很好，但存在有非常重大的法律問(wèn)題難以解決。

　　為什么這么說(shuō)呢？我們且不說(shuō)重慶市工商管理局有無(wú)制訂和頒行與國(guó)家法律想抵觸的有關(guān)股權(quán)構(gòu)成的部門(mén)規(guī)章的權(quán)力，我們只需要看一下我國(guó)的相關(guān)法律是怎么規(guī)定的吧。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”根據(jù)這一條規(guī)定，重慶市工商局的上述文件企圖“開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作”的規(guī)定其實(shí)是違背了該法的。因?yàn)樵搶?shí)施意見(jiàn)并沒(méi)有限定這些有限公司和獨(dú)資、合伙企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍。為此，我們可以說(shuō)，重慶市工商局的做法是在違法，只是國(guó)家有關(guān)授權(quán)部門(mén)故意裝做沒(méi)看見(jiàn)、不吭聲罷了。

　　我國(guó)的《擔(dān)保法》第三十六條還明文規(guī)定，農(nóng)地使用權(quán)不能抵押。這就意味著即使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以參股入社，但今后這個(gè)合作社是不能以自己的股權(quán)抵押或質(zhì)押貸款的。用這樣的股權(quán)構(gòu)成的合作社在法律上也是不完整和有缺陷的。不能抵押的股權(quán)是不完全的資產(chǎn)，用這種股權(quán)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)組織法人，無(wú)論是合作社還是有限公司，它今后如何融資呢？股權(quán)價(jià)值打折？不管如何，只要這個(gè)經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)價(jià)值不是等價(jià)于其原值，這個(gè)經(jīng)濟(jì)體也就沒(méi)有商業(yè)信譽(yù)，沒(méi)有生命力了。因?yàn)榧词鼓忝銖?qiáng)試行了，有這種土地使用權(quán)充當(dāng)股權(quán)的公司今后也會(huì)是一個(gè)先天不足、發(fā)育不良的民事法律主體。誰(shuí)敢和它做生意呢？

　　再說(shuō)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社或有限公司后，這個(gè)土地使用權(quán)就轉(zhuǎn)化成合作社或者有限公司的資產(chǎn)，成為合作社或有限公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)一部分了。按照《物權(quán)法》，也就是說(shuō)合作社或有限公司擁有這些用益物權(quán)了。此時(shí)，這些土地與其法定的所有權(quán)人——集體經(jīng)濟(jì)組織又有何關(guān)系呢？20年后當(dāng)這些土地的承包經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)時(shí)（1999年開(kāi)始的新一輪30年承包期已過(guò)去近10年了），土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再被收走，也就意味著我們的合作社和那些以這些股權(quán)作為資本金的有限責(zé)任公司不就一下子垮掉了嗎？也就是說(shuō)，現(xiàn)在這些以經(jīng)營(yíng)權(quán)為股本金的合作社和公司的壽命都是有限的——最多20年。這真叫有限壽命公司而不是有限責(zé)任公司了。因此，這個(gè)法律問(wèn)題我們必須正視并設(shè)法加以解決，而不是為了維持一個(gè)真實(shí)的謊言就這么一直拖延下去。

　　另外，《公司法》第三條還規(guī)定，“公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任�！比绻�一家有限公司的主要財(cái)產(chǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股形成的，而這些股權(quán)又不能抵押，那它怎么能按照《公司法》“以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”呢？如果該公司的財(cái)產(chǎn)不能對(duì)該公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，那這家公司還叫有限責(zé)任公司嗎？

　　可以預(yù)見(jiàn)，一旦這些違法的或者是有意回避現(xiàn)有法律的土地承包權(quán)入股試驗(yàn)成為現(xiàn)實(shí)，這些合作社和有限責(zé)任公司、合伙人公司和私人獨(dú)資公司開(kāi)始運(yùn)作起來(lái)，但只要現(xiàn)有法律不變，國(guó)家不盡快修改之，那些法律規(guī)定就會(huì)像一柄達(dá)摩克利斯利劍始終懸掛在這些經(jīng)濟(jì)組織及其所有者（股東）的頭上，讓它們和他們永遠(yuǎn)都不得安寧。

　　因此，從各方面看，重慶市在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)上所做的改革設(shè)想是想在不變更現(xiàn)有的不合理但又變更不了的土地集體所有制的前提下保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，但在法律上他們的這條改革之路最終仍然是走不下去的，除非國(guó)家修改以前的所有相關(guān)法律并最終將土地所有權(quán)還給農(nóng)民。

　　下面我們?cè)倏纯春暧^上該次改革還存在什么樣的法律風(fēng)險(xiǎn)。重慶市和成都市這次被國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)授權(quán)推行的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革還存在一個(gè)更為重大的法律風(fēng)險(xiǎn)，那就是該次改革僅僅是由國(guó)務(wù)院的一個(gè)部門(mén)——國(guó)家發(fā)改委下文授權(quán)，其法律效率是明顯不足的。

　　我們知道，與上海市和天津市的那兩個(gè)局部新區(qū)的改革截然不同，這次重慶和成都兩市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革是該兩市全部近千萬(wàn)人口的一次涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化體制全方位的綜合性改革。這次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革甚至比當(dāng)年白手起家的深圳特區(qū)的以經(jīng)濟(jì)體制改革為要義的改革的涉及面還要深廣得多。所以，我們絕不能繼續(xù)沿用上海和天津這兩個(gè)城市的某個(gè)新區(qū)的改革的授權(quán)方式，即僅僅以國(guó)務(wù)院的一個(gè)職能部門(mén)的名義來(lái)授權(quán)重慶市和成都市的該次改革，而必須參照當(dāng)年全國(guó)人大授權(quán)深圳特區(qū)的方式，對(duì)重慶市和成都市予以必要而適當(dāng)?shù)膰?guó)家正式的法律授權(quán)。這種必要而適當(dāng)?shù)膰?guó)家正式法律授權(quán)就是要由全國(guó)人大或其常委會(huì)頒行類(lèi)似于《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》的法律性文件，如《重慶市（或成都市）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)條例》等等。

　　1980年，為了更好地推行改革開(kāi)放政策，廣東省擬訂了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》（廣東省有深圳和珠海兩個(gè)特區(qū)，所以沒(méi)有專(zhuān)門(mén)就某個(gè)特區(qū)制訂和頒行一個(gè)條例），在經(jīng)廣東省人民代表大會(huì)通過(guò)后上報(bào)國(guó)務(wù)院。當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)推行改革的法治意識(shí)均比較強(qiáng)。所以國(guó)務(wù)院對(duì)上報(bào)來(lái)的這一個(gè)地方性法律條例也不敢馬虎，沒(méi)有自說(shuō)自話自己下文審批，而是立即向全國(guó)人大常委會(huì)提出審議意見(jiàn)。為了讓深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革具有必要的合法的地位，并解消特區(qū)改革者們所可能面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，全國(guó)人大常委會(huì)于當(dāng)年8月26日還專(zhuān)門(mén)開(kāi)會(huì)（第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議）審議此文件并最后頒行了《關(guān)于批準(zhǔn)“廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例”的決議》。在這個(gè)最高的尚方寶劍——全國(guó)人大常委會(huì)決議——出鞘后，深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革便開(kāi)始走上了一條法治先行的正確道路。這是深圳等特區(qū)改革取得成功的一個(gè)法律上的重要保證。

　　為此，我建議重慶和成都兩市的人大與政府應(yīng)該借鑒廣東省的經(jīng)驗(yàn)，照葫蘆畫(huà)瓢，立即研究、起草和審批各自城市的《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)條例》后上報(bào)國(guó)務(wù)院，并由后者提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)予以批準(zhǔn)實(shí)施。由全國(guó)人大常委會(huì)決議批準(zhǔn)該兩市的這次所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革是這兩個(gè)城市必須履行的一個(gè)必不可少的法律程序。沒(méi)有履行由全國(guó)人大常委會(huì)審批這個(gè)法律程序就想通過(guò)一個(gè)國(guó)家發(fā)改委下文的權(quán)威來(lái)推行這么一個(gè)涉及數(shù)千萬(wàn)人根本利益的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)全方位改革是根本不可能的。何況我們要推行法治已經(jīng)說(shuō)了許多年了，難道我們?cè)诮y(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革問(wèn)題上的法治觀念還不如上世紀(jì)八十年代的老一輩改革者嗎？

　　因此，我們需要認(rèn)識(shí)到，如果重慶和成都無(wú)須全國(guó)人大的法律授權(quán)就可以開(kāi)展如此重大的改革，那不諦就是違法，而這種違法行為如果得以默許而不受到必要的懲罰，那么也就會(huì)給今后社會(huì)的普遍違法樹(shù)立一個(gè)惡性示范，將使得中國(guó)的目前已經(jīng)非常艱難的法治進(jìn)程受到致命的一擊。

　　總之，我們必須意識(shí)到我們的任何改革不僅需要政府的推動(dòng)和支持，更需要法律的授權(quán)。在相關(guān)法律沒(méi)有修訂或者沒(méi)有授權(quán)的情況下，重慶和成都兩市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革及其推行者是存在著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)的。

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