編者提按：羅爾斯的一本《正義論》及若干同類譯著，曾引發(fā)了我國(guó)法學(xué)界關(guān)于程序正義的熱烈討論。一時(shí)間，程序正義似乎成了萬(wàn)般正義之本源�？上�，在這類討論中，很少有人去探究程序后面的文化背景、制度關(guān)聯(lián)和法律傳統(tǒng)等實(shí)際決定程序由以發(fā)生、確立和操作的基礎(chǔ)，甚至也很少有人去認(rèn)真踏實(shí)地研究程序?qū)崿F(xiàn)過(guò)程中的一些具體實(shí)際問(wèn)題。正因如此，也就決定了這場(chǎng)討論最終不會(huì)有什么結(jié)果。不過(guò)，雖然程序論的燥熱已經(jīng)過(guò)去，但這本并不意味著程序的問(wèn)題可以忽略。事實(shí)上，程序正義呼聲一時(shí)甚高這一事實(shí)本身，恰恰說(shuō)明了我國(guó)法學(xué)界一些有識(shí)之士對(duì)于我國(guó)司法制度和法治狀況的敏感和反思。問(wèn)題在于許多人只看到了表面現(xiàn)象，沒(méi)有窺見(jiàn)到深層次的問(wèn)題，只了解到了西方的一些理論，沒(méi)有結(jié)合到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)。此處所發(fā)《程序經(jīng)濟(jì)的實(shí)證與比較分析》，乃一篇沒(méi)有囿于程序正義和實(shí)體正義孰重孰輕的空泛論述，而是就程序?qū)崿F(xiàn)過(guò)程中的一個(gè)具體實(shí)際問(wèn)題，展開(kāi)了具有相當(dāng)說(shuō)明力的實(shí)證比較分析。文章以當(dāng)今世界上一些主要國(guó)家的民事訴訟制度及其運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，論述了程序?qū)崿F(xiàn)是否經(jīng)濟(jì)，是否會(huì)直接影響程序正義的實(shí)現(xiàn)，并具體闡明了訴訟成本、程序效率和程序正義之間的密切關(guān)系。文章從訴訟成本的合理化、法律援助、簡(jiǎn)化程序、法官職權(quán)的強(qiáng)化及訴訟案件的分流價(jià)值等方面，對(duì)當(dāng)今世界實(shí)現(xiàn)程序的經(jīng)濟(jì)化走向作了分析說(shuō)明，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出了個(gè)人見(jiàn)解。

　　一、引言

　　自20世紀(jì)60年代以來(lái)，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的興起，人們逐漸關(guān)注法律的效益性價(jià)值目標(biāo)，以及開(kāi)始重視程序經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。所謂程序經(jīng)濟(jì)，簡(jiǎn)而言之，就是訴訟主體以最低訴訟成本取得最大法律效益，實(shí)現(xiàn)訴訟目的。程序經(jīng)濟(jì)主要包括兩方面的要求：一是司法資源耗費(fèi)最小化，達(dá)到最低訴訟成本；
二是加速訴訟進(jìn)程，緩和訴訟拖延。日本訴訟法學(xué)者棚瀨孝雄將“生產(chǎn)正義的成本”分為兩個(gè)部分：國(guó)家負(fù)擔(dān)的“審理成本”和當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的“訴訟成本”。[１]美國(guó)學(xué)者波斯納從刑事審判的角度，提出審判活動(dòng)經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)主要包括“錯(cuò)誤耗費(fèi)”及“直接耗費(fèi)”，后者主要包括公共耗費(fèi)和私人耗費(fèi)，公共耗費(fèi)如法官薪金、陪審員和證人報(bào)酬、法庭設(shè)施的使用等，私人耗費(fèi)如當(dāng)事人支出的法院費(fèi)用、律師費(fèi)用、聘請(qǐng)專家鑒定費(fèi)用等。程序經(jīng)濟(jì)要求最大限度地減少程序的“錯(cuò)誤耗費(fèi)”和“直接耗費(fèi)”，但并非單獨(dú)減少其中任何一項(xiàng)，否則會(huì)破壞兩者間的相對(duì)平衡。[２]

　　在程序的價(jià)值目標(biāo)選擇上，一般認(rèn)為，程序公正與程序經(jīng)濟(jì)既對(duì)立又統(tǒng)一，司法資源的有限性從總體上限制了司法對(duì)正義的絕對(duì)追求，片面強(qiáng)調(diào)程序公正會(huì)直接導(dǎo)致司法資源耗費(fèi)增大，而對(duì)程序經(jīng)濟(jì)不適當(dāng)?shù)淖非笠矔?huì)使正義難以保障，因此程序公正優(yōu)先，兼顧程序經(jīng)濟(jì)。理由是與程序公正相比，程序經(jīng)濟(jì)屬次級(jí)的價(jià)值目標(biāo)，對(duì)程序經(jīng)濟(jì)的追求不能妨礙程序公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　而筆者更強(qiáng)調(diào)程序經(jīng)濟(jì)與程序公正的統(tǒng)一性，且程序經(jīng)濟(jì)本身便可視為程序公正既分立又統(tǒng)一的有機(jī)組成部分。不同制度對(duì)程序正義的追求體現(xiàn)為影響司法裁判的三維因素之不同折衷。盡管一切法律制度皆追求公正，但人們能做的只是不斷地接近正義和客觀真實(shí)，由法官在認(rèn)識(shí)能力的限度內(nèi)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定。這一維可稱為程序公正的事實(shí)因素。程序公正的第二維因素為訴訟成本。訴訟成本從多方面影響到司法裁判，司法制度的運(yùn)作在很大程度上依賴于國(guó)家對(duì)司法的投入，資源匱乏的司法制度難以充分保障司法公正和及時(shí)裁判。當(dāng)事人為請(qǐng)求司法救濟(jì)所投入訴訟成本的高低直接影響到社會(huì)公眾對(duì)司法的接近，訴訟成本越高，對(duì)司法的接近就越難，如訴訟制度要求當(dāng)事人支付不能承受的訴訟成本，實(shí)際上否定了訴諸司法之權(quán)利。程序公正的第三維因素是時(shí)間。訴訟遲延可能導(dǎo)致證據(jù)滅失等消極后果，即使司法程序的進(jìn)行井井有條，實(shí)體判斷千真萬(wàn)確，訴訟遲延也將耗盡裁決的效用。從這一意義上講，遲延的判決與不公的判決沒(méi)有什么分別�？梢�(jiàn)，程序公正的三維因素存在相互聯(lián)系、互相制約的關(guān)系。國(guó)家投入司法的資金越多，裁判達(dá)到的公正程度可能越高；
法院擁有資源越豐富，裁決速度可能越快；
個(gè)人投入訴訟的成本越高，判決有利于自身的可能越大；
訴訟期間越長(zhǎng)，法院可能更加接近真實(shí)。但國(guó)家投入司法的資金、個(gè)人投入訴訟的成本是有限度的，訴訟期間也不能過(guò)分延長(zhǎng)，故須在三者之間進(jìn)行妥協(xié)，求得衡平。一切程序制度皆涉及上述三維因素的相互折衷，只不過(guò)不同制度對(duì)客觀真實(shí)、訴訟成本和訴訟遲延三者相互妥協(xié)具有不同的偏好。近百年來(lái)，程序經(jīng)濟(jì)在程序價(jià)值體系中的地位不斷上升，它既是19世紀(jì)末以來(lái)世界程序改革浪潮的重要?jiǎng)恿�和主要方向，也是目前世界各�?guó)司法面臨的困境以及司法改革的目標(biāo)模式。[３]

　　二、程序經(jīng)濟(jì)之實(shí)證比較

　　(一)英國(guó)

　　英國(guó)的訴訟成本遠(yuǎn)高于多數(shù)歐洲國(guó)家。沃夫咨詢小組對(duì)高等法院上訴費(fèi)用進(jìn)行的實(shí)證調(diào)查表明，請(qǐng)求金額1.25萬(wàn)英鎊以下的案件，僅勝訴方訴訟成本在1萬(wàn)至2萬(wàn)英鎊的就占31%，超過(guò)2萬(wàn)英鎊的占9%，且所調(diào)查的案件中近一半以和解結(jié)案，只有1/4的案件經(jīng)開(kāi)庭審理以判決結(jié)案；
請(qǐng)求金額為1.25萬(wàn)至2.5萬(wàn)英鎊的案件，訴訟成本占請(qǐng)求金額的比例，人身傷害案件為41%，建筑合同糾紛為96%。從民事訴訟期間來(lái)看，1994年高等法院自起訴至判決的平均期間，倫敦為163周，其他地區(qū)為189周；
郡法院訴訟期間，倫敦和其他地區(qū)分別為70和90周。這一數(shù)字與20世紀(jì)初基本相同。[４]

　　英國(guó)程序不經(jīng)濟(jì)的主要原因有三：一是訴訟進(jìn)程由當(dāng)事人控制，法院只作為消極的裁判者。在訴訟行為的強(qiáng)度和周期上，當(dāng)事人擁有絕對(duì)的自治權(quán)，特別是在審前程序。當(dāng)事人、律師為自身利益，經(jīng)常濫用程序權(quán)，使訴訟程序復(fù)雜化，拖延訴訟，產(chǎn)生不必要的費(fèi)用。這也是傳統(tǒng)對(duì)抗制訴訟的一般缺陷。二是除小額索賠訴訟外，敗訴方須承擔(dān)勝訴方的訴訟費(fèi)用。在不考慮其他因素的前提下，訴訟費(fèi)用的投入一般與勝訴幾率成正比，故當(dāng)事人為加強(qiáng)訴訟武器的火力，有充分理由攀比式增加訴訟投入。在勝訴與敗訴并補(bǔ)償?shù)胤皆V訟費(fèi)用的兩難之間，當(dāng)事人別無(wú)選擇，只有不斷加大投入。三是英國(guó)律師的雙重結(jié)構(gòu)及律師收費(fèi)制度。英國(guó)律師分為事務(wù)律師與出庭律師二類，當(dāng)事人聘請(qǐng)律師在高等法院進(jìn)行訴訟，須承擔(dān)雙重律師費(fèi)用。律師按小時(shí)收費(fèi)，沒(méi)有上限，也不考慮訴訟結(jié)果，無(wú)法預(yù)測(cè)，訴訟費(fèi)用超出訴訟標(biāo)的金額的情形屢見(jiàn)不鮮。這種收費(fèi)方式構(gòu)成律師使訴訟復(fù)雜化的強(qiáng)烈經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。此為眾多國(guó)家訴訟成本高企的重要原因。

　　為克服程序不經(jīng)濟(jì)，英國(guó)不斷加大司法改革力度。1988年程序改革甚至被視為“英國(guó)民事訴訟發(fā)展史上的分水嶺”，[５]但效果并不理想。1994年，英國(guó)司法大臣委任沃夫勛爵對(duì)英格蘭和威爾士民事法院的規(guī)則和程序進(jìn)行全面審查，推出了《接近司法》調(diào)查報(bào)告，1999年4月26日正式施行《民事訴訟規(guī)則》，取代《最高法院規(guī)則》和《郡法院規(guī)則》�！睹袷略V訟規(guī)則》旨在統(tǒng)一并簡(jiǎn)化訴訟程序、提高效率、減少拖延、降低成本、增加訴訟的確定性、促使法院公正合理地解決糾紛，促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)司法的接近。它有兩大根本性革新：一是變革程序理念，重振程序正義的獨(dú)立價(jià)值。在傳統(tǒng)程序理念支配下，法院過(guò)于強(qiáng)調(diào)“基于是非曲直裁判”的實(shí)體正義理念，基于程序違法而駁回訴訟請(qǐng)求或抗辯視為不正當(dāng)，從而導(dǎo)致程序約束非剛性、程序權(quán)濫用及程序不經(jīng)濟(jì)。[６]二是法院基于全新的程序理念對(duì)訴訟進(jìn)程的控制。[７]

　　蘇格蘭有關(guān)訴訟成本能收集的數(shù)據(jù)僅為法律援助案件：地方法院平均訴訟成本，家事案件為1 536英鎊，侵權(quán)案件為2 699英鎊；
高等民事法院平均訴訟成本，家事案件為6 764英鎊，侵權(quán)案件為9 251英鎊。但上述數(shù)據(jù)包括缺席判決及和解的案件，且占全部案件的絕大多數(shù)，真正的對(duì)抗式案件成本遠(yuǎn)高于上述平均數(shù)。正如沃克森(wilkonson)法官指出，“訴訟成本無(wú)法界定，換言之，除了法律援助當(dāng)事人或者富翁之外，訴訟成本存在令人無(wú)法接受的高風(fēng)險(xiǎn)�！盵８]有關(guān)調(diào)查表明，蘇格蘭高等民事法院許可證明(allowance of proof,即識(shí)別系爭(zhēng)點(diǎn)程序終結(jié)之日)至開(kāi)庭審理的期間約為19周，地方法院為5—12周。高等民事法院自起訴至最終裁決的期間約為1年；
地方法院76%的訴訟案件約41周審結(jié)；
等待上訴的期間為18周。[９]北愛(ài)爾蘭與蘇格蘭有些類似，1997年郡法院民事訴狀案件自準(zhǔn)備證書(shū)至處理程序的平均期間為19.4周，自擬答辯通知書(shū)至處理程序的平均期間為38.9周。[１０]蘇格蘭的訴訟效率比英格蘭、威爾士稍好，原因大致包括：一是對(duì)程序不經(jīng)濟(jì)的態(tài)度更嚴(yán)厲，如當(dāng)事人未及時(shí)提出訴答文書(shū)的，法院即可缺席判決。二是蘇格蘭法院負(fù)擔(dān)較低，民事案件占人口比率約為2%，1997年向蘇格蘭高等民事法院初審部提起的民事案件4 230宗，向地方法院起訴的案件134 364宗。上訴案件比例則更低，1997年對(duì)蘇格蘭高等民事法院初審部的判決不服向高等民事法院復(fù)審部(the Inner House of Court of Sessions)提起的上訴為64宗，對(duì)地方法院判決不服提起的上訴約700宗，上訴案件占一審案件的比率為0.6%。

　　(二)美國(guó)

　　美國(guó)聯(lián)邦法院按件計(jì)收案件受理費(fèi)，不論爭(zhēng)議金額大小，1999年聯(lián)邦區(qū)法院受理費(fèi)每宗150美元，聯(lián)邦上訴法院每宗100美元，聯(lián)邦最高法院每宗300美元。[１１] 20世紀(jì)90年代，美國(guó)聯(lián)邦法院每年受理的案件約24萬(wàn)宗，若所有當(dāng)事人足額交納訟費(fèi)共收入3 600萬(wàn)美元，相當(dāng)于聯(lián)邦法院全年預(yù)算的1.5%。事實(shí)上，絕大部分“貧困當(dāng)事人”都免交訟費(fèi)。[１２] 1999年聯(lián)邦巡回法院向當(dāng)事人收取的陪審團(tuán)費(fèi)用每宗60美元，與實(shí)際產(chǎn)生的費(fèi)用相比幾乎可忽略不計(jì)。美國(guó)律師協(xié)會(huì)1984年制定了縮減訴訟遲延的目標(biāo)：一是90%的案件應(yīng)在1年內(nèi)審結(jié)；
二是任何案件的審理期間不得超過(guò)2年。1991年該協(xié)會(huì)對(duì)39個(gè)城市州法院的調(diào)查表明，基本上沒(méi)有任何法院達(dá)到上述目標(biāo)，且不同州、同一州不同法院差距甚大，其中12個(gè)法院，90%以上的案件在2年內(nèi)審結(jié)，其中一個(gè)法院僅有1%的案件于2年內(nèi)結(jié)案，三個(gè)法院50%以上的案件審理期間超過(guò)2年，其中一個(gè)法院96%的案件審理期間超過(guò)1年。[１３]

　　美國(guó)程序不經(jīng)濟(jì)除過(guò)分的對(duì)抗制、律師費(fèi)過(guò)高等原因之外，還特別包括：一是程序復(fù)雜，尤其是證據(jù)開(kāi)示制度的負(fù)效應(yīng)。證據(jù)開(kāi)示制度是美國(guó)民事訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)英美法民事訴訟的重要特點(diǎn)，在司法實(shí)踐中取得了特殊效果，但也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，主要是筆錄證言、質(zhì)問(wèn)書(shū)、要求提供文書(shū)和物證、請(qǐng)求檢查受害人的身體和精神狀態(tài)等開(kāi)示程序被濫用。故美國(guó)不斷改革證據(jù)開(kāi)示制度，特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)進(jìn)行了三次大改革，包括限制證據(jù)開(kāi)示的范圍及次數(shù)，增設(shè)當(dāng)事人會(huì)議，強(qiáng)化法院的監(jiān)督權(quán)，如1980年增訂的《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第26條f;調(diào)整訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)，一定條件下法院亦可責(zé)令當(dāng)事人負(fù)擔(dān)有關(guān)費(fèi)用；
責(zé)令律師具結(jié)保證不濫用開(kāi)示制度。鑒于美國(guó)審前程序的復(fù)雜性，約有95%的民事案件在審前程序就以和解而告終。[１４]二是未設(shè)置訴訟費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換規(guī)則，即敗訴當(dāng)事人并不當(dāng)然承擔(dān)勝訴方的訴訟費(fèi)用，勝訴方無(wú)權(quán)請(qǐng)求敗訴方補(bǔ)償律師費(fèi)用。這一問(wèn)題已引起關(guān)注，有關(guān)機(jī)構(gòu)就勞工歧視糾紛、環(huán)境訴訟等特定案件制定了訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)換的特別規(guī)則。

　　為促進(jìn)程序經(jīng)濟(jì)，美國(guó)于1990年12月通過(guò)了《民事司法改革法》，自下而上推行程序改革。該法要求94個(gè)聯(lián)邦社區(qū)根據(jù)各地具體情況制定降低民事審判費(fèi)用、緩解訴訟遲延的方案，法官亦可運(yùn)用自由裁量權(quán)促進(jìn)程序經(jīng)濟(jì)。但由于程序不經(jīng)濟(jì)的頑劣性及司法改革本身的矛盾性，美國(guó)仍面臨嚴(yán)峻的程序不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

　　(三)德國(guó)

　　德國(guó)民事訴訟制度運(yùn)作良好。法院費(fèi)用和律師費(fèi)用皆由法律確定，按訴訟標(biāo)的金額一定比例收取，超額遞減，相對(duì)普通法國(guó)家而言，費(fèi)用較低且可預(yù)測(cè)。正是該特點(diǎn)，激活了德國(guó)的訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)市場(chǎng)。就訴訟期間而言，1996年，區(qū)法院一審民事案件平均審理期間為6.5個(gè)月，其中3個(gè)月內(nèi)審結(jié)的民事案件占38.9%，6個(gè)月內(nèi)審結(jié)的占26.5%，12個(gè)月內(nèi)審結(jié)的占21.7%，審理期間1年以上的占12.9%，其中9.6%的案件2年審結(jié)；
州法院一審民事案件平均審理期間為4.6個(gè)月，其中3個(gè)月內(nèi)審結(jié)的占48.2%，6個(gè)月內(nèi)審結(jié)的占28.5%，12個(gè)月內(nèi)審結(jié)的占17.5%，審理期間1年以上的占5.8%，其中9.6%的案件2年審結(jié)，其中4%的案件審理期間超過(guò)3年。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[１５]雖然如此，德國(guó)人仍不滿裁判效率，因?yàn)?0世紀(jì)末與世紀(jì)初、世紀(jì)中的狀況相比并無(wú)改進(jìn)。[１６]

　　產(chǎn)生上述情形的原因，一是近幾十年來(lái)德國(guó)訴訟案件激增，而法院負(fù)擔(dān)較重。從世界范圍來(lái)看，德國(guó)法官占人口比例幾乎最高，1997年德國(guó)每10萬(wàn)人約有25.6名法官，[１７]但法官總數(shù)多年來(lái)并未增加。法院費(fèi)用約占民事司法制度全部成本的一半，故有人主張?zhí)岣咴V訟費(fèi)用，以限制訴訟數(shù)量。二是德國(guó)在上訴程序中仍存在羅馬教會(huì)法訴訟程序之遺風(fēng)，傾向于對(duì)上訴案件重新審理。德國(guó)上訴案件比例比其他國(guó)家高得多，接近一審案件的一半。[１８]但有不少國(guó)家對(duì)上訴實(shí)行限制，如奧地利、意大利限制上訴的范圍，英國(guó)等實(shí)行上訴許可制度。德國(guó)也意識(shí)到這點(diǎn)，故1990年將二審案件的最低限額從700馬克提高至1 200馬克，次年又提高到2 000馬克。對(duì)6萬(wàn)馬克以下的案件，由州高等法院決定是否給予上訴許可，超過(guò)6萬(wàn)馬克的案件由最高法院決定上訴許可。

　　(四)法國(guó)

　　法國(guó)民事案件長(zhǎng)期以來(lái)一直增長(zhǎng)，近20年尤其如此，但法官人數(shù)與19世紀(jì)中葉基本持平，約為6 000名，盡管人口已增長(zhǎng)了近60%。1991年一份研究報(bào)告表明，97%的調(diào)查對(duì)象抱怨訴訟程序過(guò)分遲延；
85%的人認(rèn)為訴訟困難、程序復(fù)雜；
84%的人認(rèn)為訴訟費(fèi)用昂貴；
83%的人認(rèn)為訴訟權(quán)利得不到平等保護(hù)。[１９]事實(shí)上，法國(guó)民事程序的運(yùn)行相對(duì)經(jīng)濟(jì)。盡管律師收費(fèi)相對(duì)于普通法國(guó)家要低些，但法國(guó)民眾仍十分不滿。訴訟費(fèi)用可得到部分補(bǔ)償，敗訴方是否應(yīng)承擔(dān)勝訴方律師費(fèi)用由法院裁量，但一般不予支持。1996年大審法院案件平均審理期間為8.9個(gè)月；
小審法院審理期間有所增加，適用普通程序的案件自1991年的4.5個(gè)月增加到1995年的5個(gè)月；
大審法院緊急審理程序平均期間為1.1個(gè)月，小審法院為1.7個(gè)月。法國(guó)的上訴積案越來(lái)越多，上訴案件平均審理期間自1991年的13.9個(gè)月增加到1996年的15.6個(gè)月。[２０]而早在1966年小審法院民事案件平均審理期間為2.4個(gè)月，大審法院為10個(gè)月。[２１]注意，上述統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括許多適用簡(jiǎn)易程序的案件以及和解、缺席判決案件。適用普通程序的案件，運(yùn)用訴訟中止很經(jīng)常，大大延遲了程序，故一審期間通常高于平均案件審理期間。[２２]

　　(五)荷蘭

　　荷蘭法官人數(shù)雖少，但民事訴訟制度運(yùn)作良好，當(dāng)事人可在合理期間、以合理費(fèi)用接近法院。法院費(fèi)用依爭(zhēng)議金額確定。律師按小時(shí)收費(fèi)，一般為360荷蘭盾，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于普通法國(guó)家的中等水平。勝訴方有權(quán)從敗訴方獲得費(fèi)用補(bǔ)償，包括律師費(fèi)，但法院另有指令除外。地方法院一審對(duì)抗制民事案件的平均審理期間為133天，區(qū)法院為626天，25%的上訴案件在9個(gè)月內(nèi)審結(jié)，2/3的案件在2年內(nèi)審結(jié)。適用簡(jiǎn)易程序的案件一般在數(shù)周內(nèi)審結(jié)，此類案件約占全部案件的12%。

　　荷蘭程序經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)有兩個(gè)值得關(guān)注的原因：一是案件分流機(jī)制成功運(yùn)作。荷蘭的訴訟外爭(zhēng)議解決方式比較有效，只有重大、疑難爭(zhēng)議才會(huì)提交法院裁決。如荷蘭15%的家庭購(gòu)買(mǎi)了法律保險(xiǎn)，被保險(xiǎn)人涉及法律爭(zhēng)議須先與保險(xiǎn)公司接觸，保險(xiǎn)公司將嘗試協(xié)調(diào)糾紛。從事法律保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司亦可向被保險(xiǎn)人提供法律意見(jiàn)。從實(shí)踐來(lái)看，保險(xiǎn)公司的調(diào)解率占涉及被保險(xiǎn)人全部法律爭(zhēng)議的96%。[２３]二是簡(jiǎn)化訴訟程序，規(guī)定了各種特別程序。荷蘭一審民事案件皆由獨(dú)任制法官審理，并實(shí)行律師強(qiáng)制主義。最近在婚姻訴訟中創(chuàng)設(shè)初步禁令程序，案件一般在6周內(nèi)即可結(jié)案。一些區(qū)法院與律師合作，向當(dāng)事人提供可選擇的簡(jiǎn)易程序。法院敦促當(dāng)事人和解，和解不成的，法官還可要求當(dāng)事人協(xié)議約定審理期間，在6—8個(gè)月內(nèi)作出最終判決，實(shí)踐表明，適用該程序的案件89%于8個(gè)月內(nèi)審結(jié)。[２４]

　　(六)瑞士

　　近年來(lái)，瑞士法院的案件負(fù)擔(dān)相對(duì)穩(wěn)定，獨(dú)任制法官審理的案件有所增長(zhǎng)，而1994—1997年家事案件卻減了一半左右。獨(dú)任制法官審理案件的期間絕大多數(shù)在3個(gè)月內(nèi)，比例為83%，超過(guò)1年的占2%，只有極少數(shù)案件審理期間達(dá)二三年。區(qū)法院約75%的案件在6個(gè)月內(nèi)審結(jié)；
上訴案件一般在6個(gè)月內(nèi)結(jié)案，比例約為60%，審理期間超過(guò)1年的占13%。瑞士一審民事案件的審理期間一般不超過(guò)1年，但審理期間超過(guò)1年的上訴案件比例日益上升。在蘇黎世州，1997年一審民事案件的26%向蘇黎世州高等法院提起上訴，向聯(lián)邦法院提起上訴的民事案件占33%。[２５]瑞士蘇黎世等州訴訟期間相對(duì)合理，但有些州的情況不容樂(lè)觀，司法組織內(nèi)部存在各種問(wèn)題，法官素質(zhì)參差不齊。瑞士面臨的主要問(wèn)題是訴訟費(fèi)用過(guò)高，其中法院費(fèi)用約占民事司法制度運(yùn)作成本的一半，而有關(guān)訴訟費(fèi)用補(bǔ)償制度又十分復(fù)雜。如爭(zhēng)議金額為10萬(wàn)瑞士法郎的民事案件，如訴訟一直進(jìn)行到聯(lián)邦法院的，則敗訴方須承擔(dān)約9萬(wàn)法郎的訴訟費(fèi)用，包括勝訴方的費(fèi)用補(bǔ)償及自己支出的費(fèi)用。訴訟費(fèi)用補(bǔ)償種類繁多，規(guī)則過(guò)于復(fù)雜，迫切需修改有關(guān)法律，設(shè)立簡(jiǎn)易的訴訟費(fèi)用補(bǔ)償制度。瑞士司法界也逐漸意識(shí)到案件管理的重要性，法官不像過(guò)去一樣強(qiáng)調(diào)書(shū)面程序。程序?qū)υ挋C(jī)制日益發(fā)揮作用，在普通民事訴訟程序中，法官在被告答辯后通常精心組織調(diào)解會(huì)議。如向治安法官提起民事訴訟，一般先舉行調(diào)解會(huì)議，且調(diào)解成功率較高，區(qū)法院對(duì)不同案件的調(diào)解率分別在44%至72%不等，如蘇黎世州商事法院70%的案件都能調(diào)解解決。

　　(七)意大利

　　程序極其不經(jīng)濟(jì)的國(guó)家有意大利、巴西[２６]、阿根廷[２７]西班牙[２８]葡萄牙[２９]巴勒斯坦[３０]等。意大利司法法院一審普通民事案件平均審理期間，1966、1988、1989、1990、1994年分別為540、476、498、493和616天；
大審法院于上述年份分別為720、1199、1118、1138和1271天。最高法院民事及刑事案件平均審理期間，1988、1989、1990、1994年分別為883、927、857和937天。1994年上訴案件平均審理期間，大審法院為951天，上訴法院為1341天。經(jīng)三審的民事案件平均審理期間近10年。[３１]因過(guò)分訴訟遲延，只有少數(shù)案件以實(shí)體裁決終結(jié)，1994年為376 546宗，約占結(jié)案總數(shù)1 080 933宗的35%，[３２]許多當(dāng)事人寧可接受不利和解。訴訟過(guò)分遲延甚至促成一類新型的專業(yè)律師出現(xiàn)，他們專門(mén)從事向歐洲人權(quán)法院起訴意大利政府的法律事務(wù)，以取得譴責(zé)政府違反《歐洲人權(quán)公約》第6條、未保障在合理期限進(jìn)行司法裁判的裁決。目前已有數(shù)千意大利公民向歐洲人權(quán)法院起訴。[３３]而具有諷刺意味的是，因類似案件過(guò)多，歐洲人權(quán)法院也無(wú)法在合理期間審結(jié)。[３４]當(dāng)然，有些訴訟程序運(yùn)作相對(duì)快捷，如小額債務(wù)追索程序和仲裁程序。

　　意大利訴訟遲延的因素很多，大致包括：一是程序復(fù)雜、零散，過(guò)分注重形式性和書(shū)面性，合議庭與證據(jù)不直接接觸，上訴審可提出新證據(jù)和抗辯，上訴期間一審判決不具執(zhí)行力等。二是程序運(yùn)作存在問(wèn)題。如幾乎占普通程序案件1/3的交通事故訴訟，法院從保險(xiǎn)公司利益出發(fā)常拖延審判，索賠方被迫接受不公正的和解。1969年一項(xiàng)法令授權(quán)法院就交通事故訴訟作出中期支付裁定，但申請(qǐng)條件過(guò)于嚴(yán)格，受害人須證明存在經(jīng)濟(jì)困難、侵權(quán)人存在嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)等，故幾乎沒(méi)有效果。三是法官人數(shù)不足。意大利現(xiàn)有8 000余名法官，從事民事審判的僅2 740名，其中司法法院900名，大審法院1 300名，上訴法院400名，最高法院140名。而現(xiàn)行法官選任制難以擴(kuò)大法官隊(duì)伍。四是憲法限制設(shè)立小額請(qǐng)求法院等特殊的糾紛裁決機(jī)構(gòu)，無(wú)法分流案件。《憲法》第24條規(guī)定每項(xiàng)實(shí)體權(quán)利和合法利益都應(yīng)在法庭進(jìn)行訴訟；
第102條將司法權(quán)委托給“依司法法任命和管理的普通法官”，并“禁止任命特別法官和專門(mén)法官”。

　　近20年來(lái)，意大利一直嘗試進(jìn)行全面的程序改革，[３５]主要措施包括：

　　一是改革法院組織機(jī)構(gòu)。包括：(1)以治安法官替代原調(diào)停法院法官。治安法官系司法部從年滿30歲的專業(yè)人士中任命的榮譽(yù)性非職業(yè)法官，性質(zhì)為非國(guó)家公職人員，任期4年，工作全時(shí)制，報(bào)酬與工作量掛鉤，有固定辦公場(chǎng)所。治安法官現(xiàn)4 700余名，分布于828個(gè)辦事處，擁有廣泛的民事管轄權(quán)，主要管轄小額糾紛，包括標(biāo)的額不超過(guò)500萬(wàn)里拉的動(dòng)產(chǎn)爭(zhēng)議、3 000萬(wàn)里拉以下的機(jī)動(dòng)車船運(yùn)輸事故損害賠償糾紛、鄰里糾紛(含騷擾案件)及廣泛的調(diào)停權(quán)。(2)治安法官、司法法院及大審法院皆可審理一審案件，大審法院一般采用獨(dú)任法官制，絕大多數(shù)一審民事案件均由獨(dú)任法官審理。

　　二是1973年改革勞動(dòng)訴訟程序，確立口頭、集中和直接原則，成為程序改革的目標(biāo)模式。雖然訴訟遲延并未改觀，如一審平均期間在1985、1987、1988、1989、1994和1995年分別為325、334、388、386、518和596天，上訴審理期間在1985、1987、1989年分別為467、482和542天，但惡化勢(shì)頭已有遏制，且有關(guān)措施擴(kuò)展到反托拉斯等社會(huì)性領(lǐng)域。[３６]

　　三是新《民事訴訟法典》規(guī)定的改革措施，主要包括：(1)第183條參照第420條即勞動(dòng)訴訟模式，要求當(dāng)事人親自出庭，或由經(jīng)正式授權(quán)并了解案件事實(shí)的代理人出庭，為發(fā)現(xiàn)事實(shí)和促成和解，法官可非正式訊問(wèn)。(2)針對(duì)管轄權(quán)異議可能拖延訴訟2—3年，第367條規(guī)定，除法官認(rèn)為管轄顯無(wú)根據(jù)外，訴訟不因當(dāng)事人的管轄權(quán)異議而自動(dòng)中止。(3)擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用。依第186條可裁定立即支付無(wú)爭(zhēng)議款項(xiàng)，符合第633—656條可裁定立即支付業(yè)已清算款項(xiàng)或交付特定貨物，在訴訟請(qǐng)求已證明的范圍內(nèi)可在取證終結(jié)后責(zé)令支付一定款項(xiàng)或交付特定貨物，對(duì)被解雇工人可臨時(shí)恢復(fù)原職。(4)強(qiáng)調(diào)臨時(shí)救濟(jì)的適用。第669條基本統(tǒng)一了臨時(shí)救濟(jì)程序。臨時(shí)救濟(jì)權(quán)屬對(duì)案件實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議有裁決權(quán)的法官，不再專屬司法法院；
強(qiáng)調(diào)兼聽(tīng)原則，賦予法官變更或撤銷命令之權(quán)力；
一定條件下臨時(shí)救濟(jì)取得終局效力。(5)第275條強(qiáng)調(diào)案件裁決階段的口頭審理，當(dāng)然也可提出辯論意見(jiàn)書(shū)，但對(duì)提出書(shū)面資料及法官作出判決皆規(guī)定了嚴(yán)格的時(shí)間限制。(6)第282—283條賦予一審判決強(qiáng)制執(zhí)行力。(7)限制上訴范圍。第345條規(guī)定上訴不得提出新訴訟請(qǐng)求，除涉及利息、租金、分紅及下級(jí)法院判決有關(guān)請(qǐng)求外。上訴不得提出新證據(jù)、新抗辯，但新抗辯依職權(quán)可提出、法院認(rèn)為新證據(jù)對(duì)裁決必不可少或當(dāng)事人證明因不可歸責(zé)其本人原因未在原審中提出的證據(jù)除外。(8)第384條規(guī)定，原判違法或適用法律錯(cuò)誤，如認(rèn)為無(wú)需查明其他事實(shí)的，最高法院可直接作出裁決，無(wú)須發(fā)回下級(jí)法院重審。

　　意大利司法改革在一定程度上促進(jìn)了司法的良性運(yùn)行，但也存在局部性、零碎性、片面性缺陷，如執(zhí)行程序、舉證期間、最高法院復(fù)審等重要問(wèn)題未予考慮。

　　通過(guò)對(duì)上述國(guó)家程序運(yùn)作狀況的初步考察，可以發(fā)現(xiàn)，程序非經(jīng)濟(jì)是一個(gè)世界性的普遍問(wèn)題，絕大多數(shù)國(guó)家面臨訴訟遲延、訴訟成本高企問(wèn)題，當(dāng)事人接近法院之權(quán)利存在實(shí)質(zhì)性障礙，當(dāng)事人的訴權(quán)或多或少受到侵犯，社會(huì)公眾對(duì)司法裁判普遍不滿。不過(guò)，有少數(shù)國(guó)家的訴訟機(jī)制運(yùn)作良好，提供了相對(duì)較快捷、低成本的司法服務(wù)，如德國(guó)、日本[３７]瑞典[３８]，尤其是荷蘭。但須注意，德國(guó)國(guó)家預(yù)算的7%用于司法開(kāi)支，高于其他國(guó)家平均水平的4倍。荷蘭訴訟占人口的比例較低，且擁有發(fā)達(dá)的可選擇爭(zhēng)議解決機(jī)制。日本受傳統(tǒng)文化影響，訴訟案件占人口的比例低于歐洲國(guó)家平均水平的1/3，加上很多案件沒(méi)有律師代理，如地方法院民事案件中無(wú)律師代理的情形約為58%，其中適用簡(jiǎn)易程序的案件這一比例占99%。[３９]當(dāng)然，這些國(guó)家的程序經(jīng)濟(jì)也只是相對(duì)其他國(guó)家而言，它們本身仍十分重視進(jìn)一步促進(jìn)程序經(jīng)濟(jì)。

　　三、走向程序經(jīng)濟(jì)：救濟(jì)措施比較分析

　　絕大多數(shù)國(guó)家已意識(shí)到程序非經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重后果，紛紛推行司法改革。但這一問(wèn)題仍困擾著各國(guó)司法界，事實(shí)上零碎的程序改革甚至引向目標(biāo)的反面，如西班牙、意大利、葡萄牙就是這樣。美國(guó)1996年發(fā)起的對(duì)包括捷克、印度、智利、埃及、匈牙利、中國(guó)等24個(gè)國(guó)家的一項(xiàng)調(diào)查表明，導(dǎo)致案件堆積和訴訟遲延的原因十分復(fù)雜，大致可歸納為：一是訴訟程序復(fù)雜、過(guò)分由當(dāng)事人主導(dǎo)及當(dāng)事人濫用程序權(quán)，如沒(méi)有正當(dāng)理由提起訴訟、拖延訴訟，無(wú)實(shí)質(zhì)性理由提出程序動(dòng)議等；
二是撤銷、重復(fù)及分割訴訟程序，特別是在案件初期法院沒(méi)有或者無(wú)法進(jìn)行案件管理時(shí)；
三是當(dāng)事人缺乏和解的動(dòng)因，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　尤其在訴訟初期。[４０]因此，有必要對(duì)程序不經(jīng)濟(jì)的原因及保障程序經(jīng)濟(jì)的救濟(jì)措施進(jìn)行比較，為我國(guó)司法改革提供參照之鏡。

　　(一)降低訴訟成本

　　1.訴訟成本的合理化

　　法國(guó)大革命宣告了“司法無(wú)償”原則，由國(guó)家支付法官費(fèi)用。[４１]但律師費(fèi)及某些法院費(fèi)用仍由當(dāng)事人承擔(dān)。各國(guó)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，訴訟成本與訴訟金額比例不均衡比較普遍，尤其是小額訴訟。如1958年德國(guó)民事案件的上述平均比例，100萬(wàn)馬克以上的案件為4.1%，100馬克的小金額案件為54%；
西班牙2 400萬(wàn)比塞塔以上的案件為6%，小案件在50%至80%之間；
意大利大金額案件為8.4%，1600美元以下案件為51%至60%，160美元以下案件為170%。這一數(shù)據(jù)清楚表明了小額訴訟急劇下降之緣由。20世紀(jì)初，意大利治安法官法院年受理200萬(wàn)宗民事案件，至20世紀(jì)70年代降為5萬(wàn)宗，而人口幾乎翻了一倍。[４２]盡管各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，福利制度不斷優(yōu)化，社會(huì)干預(yù)大大加強(qiáng)，但程序不經(jīng)濟(jì)仍阻礙著公眾對(duì)司法的接近，甚至導(dǎo)致自力救濟(jì)的復(fù)蘇。

　　降低訴訟成本的關(guān)鍵在于降低律師收費(fèi)。德國(guó)和英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。德國(guó)和多數(shù)大陸法國(guó)家一樣，律師費(fèi)依法按爭(zhēng)議金額一定比例收取，超額遞減。為激勵(lì)律師促進(jìn)和解的動(dòng)力，規(guī)定在判決前和解的，律師有權(quán)取得額外收費(fèi)。英國(guó)《民事訴訟規(guī)則》對(duì)訴訟費(fèi)用制度進(jìn)行了重大改革，第43—48章皆是有關(guān)訴訟費(fèi)用的規(guī)定。英國(guó)現(xiàn)行法院費(fèi)用已低于許多歐洲國(guó)家，法院收費(fèi)方式變依訴訟請(qǐng)求金額大小收取，如高等法院的起訴費(fèi)，1萬(wàn)英鎊的案件收100英鎊，10萬(wàn)英鎊以上或者不能確定訴訟請(qǐng)求最高金額的案件收500英鎊。許可律師實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)收費(fèi)，勝訴費(fèi)最高為正常收費(fèi)的一倍，勝訴后才收取。英國(guó)、新西蘭和澳大利亞部分州等實(shí)行律師雙軌制，出庭律師在高等法院擁有出庭特權(quán)，當(dāng)事人須支付兩類律師費(fèi)用�，F(xiàn)在律師雙軌制正逐漸融合。新南維爾士州在1892年，維多利亞州在1891年，昆士蘭州在1973年，新西蘭在1982年以及愛(ài)爾蘭先后授予事務(wù)律師出席法庭之權(quán)利，1990年英格蘭、蘇格蘭頒布的成文法授權(quán)律師公會(huì)和法律協(xié)會(huì)核準(zhǔn)合格的事務(wù)律師出席法庭。不過(guò)，在實(shí)踐中事務(wù)律師仍習(xí)慣于委托出庭律師出庭辯護(hù)。[４３]

　　2.完善法律援助制度

　　法律援助制度旨在消解形式上平等之局限，追求實(shí)質(zhì)正義。只要存在深刻的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等，就須設(shè)計(jì)保障當(dāng)事人在法院面前至少是部分平等的特別救濟(jì)措施，法律援助不過(guò)是這些制度設(shè)計(jì)之一。法律援助模式，大致包括三種：一是傳統(tǒng)型自由放任主義法律援助模式，法律規(guī)定由律師無(wú)償提供援助，如19世紀(jì)的絕大多數(shù)國(guó)家；
二是英國(guó)模式，國(guó)家向進(jìn)行法律援助的律師支付費(fèi)用，略低于正常律師費(fèi)用，目前德國(guó)與英國(guó)較類似，只是費(fèi)用大大低于正常的律師費(fèi)用，這是現(xiàn)代國(guó)家普遍采取的模式；
三是美國(guó)模式，以政府雇用全日制的公共法律援助律師為基礎(chǔ)。

　　無(wú)論采取何種模式，各國(guó)基本都建立了專門(mén)機(jī)構(gòu)，專司法律援助事務(wù)。如德國(guó)以州為基礎(chǔ)建立法律援助機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)主要由國(guó)家和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)；
法國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)法律援助委員會(huì)，并在主要法院中設(shè)法律援助辦公室；
荷蘭按上訴法院轄區(qū)在主要城市設(shè)法律援助委員會(huì)，下設(shè)法律援助中心，在郡一級(jí)設(shè)法律援助協(xié)會(huì)和基層法律援助中心；
瑞典由法院指定公共辯護(hù)律師，由法律援助委員會(huì)決定其他法律援助事項(xiàng)；
意大利在各級(jí)法院內(nèi)設(shè)辦公室處理法律援助民事案件，刑事被告由法官指定辯護(hù)人；
英國(guó)法律援助委員會(huì)與司法大臣一并承擔(dān)援助職責(zé)；
美國(guó)聯(lián)邦及地方政府皆有法律援助計(jì)劃，刑事訴訟中有公共辯護(hù)人制度，民事訴訟的援助由法律服務(wù)公司承擔(dān)；
加拿大在英國(guó)模式的基礎(chǔ)上建立各省不同的援助制度，聯(lián)邦和各省按協(xié)議分擔(dān)費(fèi)用，我國(guó)的司法行政機(jī)關(guān)從上至下建立了一套法律援助中心，至1999年3月共計(jì)500多家援助機(jī)構(gòu)。

　　就法律援助水平和范圍而言，意大利和英國(guó)比較典型。意大利《憲法》第24條規(guī)定的法律援助條款根本無(wú)法實(shí)施。1996年意大利一審法院共受理449 947宗民事案件，僅2 587宗案件的當(dāng)事人獲得法律援助，占0.57%，1967年又下降為0.49%。[４４] 1973年意大利開(kāi)始實(shí)施《法律援助法》，由國(guó)家支付律師費(fèi)用。意大利及法國(guó)[４５]改革的基本目標(biāo)，是以國(guó)家撥款取代律師無(wú)償提供援助的“慈善”制度。但資格限制過(guò)嚴(yán)，年收入3 500英鎊以下的刑事被告方有權(quán)申請(qǐng)。意大利每年法律援助支出不足英國(guó)的1%。英國(guó)1992年法律援助共支出6.82億英鎊，1996—1997年度為14.78億英鎊，1998—1999年度預(yù)計(jì)為16.02英鎊。[４６]但獲得法律援助的人比例并不高，原因主要是律師收費(fèi)過(guò)高�！睹袷略V訟規(guī)則》設(shè)置了新的法律服務(wù)委員會(huì)，保障依經(jīng)濟(jì)原則提供法律援助，在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上向律師事務(wù)所授予援助業(yè)務(wù)特許權(quán)，支付固定的法律服務(wù)費(fèi)用。進(jìn)而，金錢(qián)案件將不再提供援助，原告可基于風(fēng)險(xiǎn)代理合同聘請(qǐng)律師。

　　其他國(guó)家通常介于上述兩種情形之間。加拿大類似于英國(guó)，1994年司法開(kāi)支的58%用于警察，24%用于監(jiān)獄和矯正，8%用于法院，7%用于法律援助，3%用于檢察工作。法律援助開(kāi)支總額在1983、1993、1994年分別為1.79、5.91和6.3億加元。1995年始緊縮援助開(kāi)支，次年降為5.36億加元，其中安大略省通過(guò)提高援助條件和縮小援助范圍大幅減少援助案件，1996年削減6 000萬(wàn)加元，約占削減總額的75%。[４７]。澳大利亞及我國(guó)香港地區(qū)的法律援助與英國(guó)和加拿大相近。德國(guó)年法律援助支出1億馬克左右，援助制度運(yùn)作比較有效，特別是家事案件。法國(guó)的法律援助制度經(jīng)最近的改革，趨于良好，1997年支出10.72億法郎。美國(guó)的法律援助類似于意大利，可用資金極有限。[４８]西班牙、葡萄牙設(shè)置了義務(wù)法律援助制度，律師象征性收取極少費(fèi)用，當(dāng)然服務(wù)也非常低劣。[４９]巴西設(shè)置了公共辯護(hù)人制度，但實(shí)際上并沒(méi)有效率。希臘的法律援助制度也形同虛設(shè)。智利目前僅向農(nóng)村和355個(gè)偏遠(yuǎn)地區(qū)提供法律援助。智利天主教大學(xué)1995年對(duì)2 000人進(jìn)行的調(diào)查表明，65%的人認(rèn)為無(wú)法取得法律援助和接近司法，56.3%的人對(duì)權(quán)利一無(wú)所知或基本不了解；
就司法制度的改進(jìn)方式而言，66.7%的人認(rèn)為需有更多的社會(huì)工作者，56.7%的人認(rèn)為需無(wú)償提供更多的律師，55.0%的人認(rèn)為需告知權(quán)利，45.0%的人認(rèn)為應(yīng)設(shè)立更多的地方警察部門(mén)，30%的人認(rèn)為應(yīng)加速程序進(jìn)行，23.3%的人認(rèn)為應(yīng)設(shè)更多的地方法院，13.3%的人認(rèn)為應(yīng)修改法律，6.7%的人認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)警察教育，3.3%的人認(rèn)為需更換法官。[５０]

　　各國(guó)經(jīng)驗(yàn)中有兩點(diǎn)特別值得借鑒：一是按律師收入提取法律援助基金比強(qiáng)制律師義務(wù)援助效果更佳，如加拿大安大略省律師每年繳納267加元作為法律援助服務(wù)基金；
二是法律保險(xiǎn)制度，西歐許多國(guó)家尤其是荷蘭，保險(xiǎn)金已成為法律援助辦案經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，德國(guó)1/5的民事案件中至少有一方當(dāng)事人由保險(xiǎn)公司提供費(fèi)用，英國(guó)目前已開(kāi)始試行，每人年支付300英鎊保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)公司可為其支付達(dá)1 800英鎊的法律服務(wù)費(fèi)用。我國(guó)在短期內(nèi)對(duì)法律援助的撥款不可能增加很多，為促進(jìn)公眾對(duì)司法的接近，應(yīng)考慮在律師義務(wù)辦案以外，按律師收入提取專項(xiàng)法律援助資金，試行法律保障制度，更多利用專職律師以外的其他法律工作者尤其是法律專業(yè)的學(xué)生進(jìn)行法律援助。

　　(二)減少訴訟遲延

　　訴訟遲延進(jìn)一步增加訴訟成本，近百年來(lái)，訴訟遲延與程序改革不斷循環(huán)推動(dòng)，人們對(duì)訴訟遲延越來(lái)越不可容忍�！稓W洲人權(quán)公約》第6條第1款明確要求案件在合理期限內(nèi)審結(jié)，傳統(tǒng)的法律正當(dāng)程序理念遲早會(huì)引申為禁止不合理的遲延。為緩解訴訟遲延，應(yīng)簡(jiǎn)化訴訟程序，對(duì)特定類型案件設(shè)置特別程序，改進(jìn)司法組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化法官職權(quán)，提高訴訟效率，引入案件分流機(jī)制，倡導(dǎo)程序?qū)υ捄统绦蚝献鳌?/p>

　　1.簡(jiǎn)化訴訟程序

　　程序復(fù)雜是程序不經(jīng)濟(jì)最重要的原因，故促進(jìn)程序經(jīng)濟(jì)的努力關(guān)鍵在于簡(jiǎn)化程序，包括排除過(guò)分程式性、復(fù)雜性和零散性，進(jìn)一步簡(jiǎn)化簡(jiǎn)易程序，構(gòu)建各種特別程序，全面促進(jìn)程序的合理化等。為提高訴訟效率，可對(duì)言詞原則予以限制，一定情形下不經(jīng)言詞審理和交叉詢問(wèn)，法官亦可依書(shū)面資料徑行裁決。意大利、西班牙、葡萄牙，甚至德國(guó)等許多國(guó)家，尤其是阿根廷、智利、巴西等拉美國(guó)家，嚴(yán)重存在著羅馬教會(huì)法訴訟程序的遺風(fēng)，過(guò)分重視書(shū)面程序，審前可提出各種動(dòng)議，訴訟極易拖延。智利司法改革建議的核心，在于追求軍政府框架下的司法獨(dú)立、司法自治和司法民主，努力改革程序的形式主義，這一點(diǎn)基本代表了處于民主轉(zhuǎn)型期眾多拉美國(guó)家的司法改革特點(diǎn)。[５１]西班牙目前正在審議的新《民事訴訟法典》，除簡(jiǎn)化普通程序外，還借鑒德國(guó)、法國(guó)、意大利的借貸糾紛解決機(jī)制，引進(jìn)“監(jiān)控程序”。意大利突出強(qiáng)調(diào)了中期程序的合理化，將主張裁決不當(dāng)?shù)呢?zé)任從原告轉(zhuǎn)移至被告，這一緊急審理程序的重大變化較大地促進(jìn)了程序經(jīng)濟(jì)。印度程序不經(jīng)濟(jì)的原因之一，是訴訟類型的分散，以致法院難以對(duì)法律或事實(shí)相同的案件作合并審理，如土地征用糾紛涉及300人的話，可能分成300個(gè)訴訟進(jìn)行，故改革措施之一，是消除程序的零散性。[５２]

　　程序不經(jīng)濟(jì)的另一重要原因——程序權(quán)濫用，也引起了世界性關(guān)注。[５３]程序設(shè)計(jì)應(yīng)考慮程序權(quán)濫用的規(guī)制。一是在民事訴訟法上確立誠(chéng)實(shí)信用原則，如日本《民事訴訟法》第2條、澳門(mén)《民事訴訟法典》第9條等。二是規(guī)定程序權(quán)濫用的法律責(zé)任，并賦予法院自由裁量權(quán)。比如勝訴方一般有權(quán)取得訴訟費(fèi)用補(bǔ)償，但希臘規(guī)定了例外規(guī)則，若勝訴方起訴不合理、虛假陳述或有違反誠(chéng)實(shí)信用原則其他情形的，法院可責(zé)令勝訴方承擔(dān)敗訴方的訴訟費(fèi)用。

　　2.改革法院組織

　　法院組織機(jī)構(gòu)不健全，法官及輔助人員匱乏等因素也可能導(dǎo)致程序不經(jīng)濟(jì)。許多大陸法國(guó)家法院在一審程序中日益由獨(dú)任制法官審理。法國(guó)和德國(guó)的一審法官有兩種類型，但獨(dú)任法官已非常廣泛，甚至傳統(tǒng)上采取合議制的“高級(jí)”法官亦開(kāi)始鐘愛(ài)獨(dú)任制。合議庭審理的案件一般限定于特定糾紛或重大疑難案件。

　　司法統(tǒng)計(jì)表明，法官資格變化可能導(dǎo)致法官工作量的不合理增加，如1996年瑞士法官資格的變化導(dǎo)致區(qū)法院案件銳減，而獨(dú)任制法官審理的案件迅速增加。[５４]故近年來(lái)歐洲大陸對(duì)法官類型的改革相對(duì)謹(jǐn)慎。德國(guó)對(duì)法官資格劃分曾進(jìn)行廣泛討論，1996年部長(zhǎng)工作組的結(jié)論是，合并區(qū)法院和州法院組建統(tǒng)一的一審法院，在近期內(nèi)并不可行。法國(guó)也曾考慮大審法院與小審法院法官并軌，但通過(guò)提高小審法院法官案件管轄金額的方式對(duì)管轄權(quán)重新劃分存在困難。意大利1989年司法法院與大審法院并軌，1990年6月實(shí)施一審獨(dú)任法官審理制，而1997年7月16日第254號(hào)法令授權(quán)政府合并司法法院和大審法院，并繼而設(shè)立具有普遍管轄權(quán)，由獨(dú)任制法官審理案件的第一審法院。

　　設(shè)立專門(mén)法院審理不同類型的民事糾紛是各國(guó)法院結(jié)構(gòu)變化的一個(gè)重要特征，專門(mén)法官專業(yè)化的審理可大大促進(jìn)程序經(jīng)濟(jì)。許多國(guó)家紛紛設(shè)立勞動(dòng)法庭、消費(fèi)者保護(hù)法庭、健康法庭、住房法庭、人權(quán)法院等專門(mén)裁判機(jī)構(gòu)，如法國(guó)多數(shù)專門(mén)法院比較成功，各種專門(mén)法官的數(shù)量不斷增長(zhǎng)。為解決小額糾紛訴訟成本過(guò)高的高題，許多國(guó)家設(shè)立小額請(qǐng)求法院，或者將小額請(qǐng)求管轄權(quán)從法院轉(zhuǎn)移至非司法裁判機(jī)構(gòu)，如美國(guó)賓西法尼亞州對(duì)小額請(qǐng)求的強(qiáng)制仲裁制度，非洲部分國(guó)家實(shí)行強(qiáng)制性調(diào)解，尤其是家事、勞動(dòng)糾紛等，挪威也有類似情形。意大利憲法限制專門(mén)法院的設(shè)立，但它甚至不顧違憲之嫌設(shè)立小額請(qǐng)求法院。小額請(qǐng)求法院雖促進(jìn)程序經(jīng)濟(jì)，但也不可忽視公正問(wèn)題，1959年德國(guó)憲法法院就曾判決廢止1 400多個(gè)小額請(qǐng)求法院，理由是這些法院未與憲法對(duì)司法獨(dú)立和公正的要求保持充分一致。

　　3.強(qiáng)化法院職權(quán)

　　1906年，羅斯·龐德對(duì)普通法訴訟程序的批判，[５５]悄然拉開(kāi)了20世紀(jì)程序改革的序幕。不論是大陸法國(guó)家，還是普通法國(guó)家，司法改革皆有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即對(duì)訴訟進(jìn)程的司法控制不斷強(qiáng)化，法官職權(quán)呈擴(kuò)張趨勢(shì)�；厥�20世紀(jì)的司法改革進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)化法官職權(quán)作為重大改革方向清晰可鑒；
展望新世紀(jì)的司法改革，合理加強(qiáng)法院對(duì)訴訟程序的控制，也是一個(gè)必須嘗試的改革突破口。司法改革已確及深層次的訴訟模式、程序哲學(xué)及法律文化變革問(wèn)題，自由主義風(fēng)尚無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，純粹的當(dāng)事人主義模式不可能自發(fā)地保障接近正義，卻與訴訟遲延、費(fèi)用高昂、訴訟結(jié)果的不確定等弊病脫不了干系。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　 Italy, (1992) 14 E. H. R. R. 421;Massa v. Italy, (1994) 18 E. H. R. R. 266; Paccione v. Italy, (1995) 20 E. H. R. R. 396.

　　[４２]莫諾·卡佩萊蒂等；
前注16引書(shū)，第128—129頁(yè)。

　　[４３] ［美］威廉·B·費(fèi)什(William B. Fisch):《律師地位的最新發(fā)展趨勢(shì)》(Recent Tendencies in the Position of the Lawyer)，見(jiàn)《千年之交的訴訟法》，第68頁(yè)。

　　[４４]參見(jiàn)《1966年意大利統(tǒng)計(jì)年鑒》(ANNUARIO DI STATISTICHE GIUDIZIARIE)，羅馬，中央統(tǒng)計(jì)局出版社，1968年，第19、27頁(yè)。而同年，法國(guó)受理的所有民事案件為441 290宗，其中28 105宗民事案件的當(dāng)事人獲得了法律援助，約占6.4%。德國(guó)上述比例約為20%。1968年德國(guó)州法院受理的民事案件數(shù)量與獲得法律援助的當(dāng)事人數(shù)量之間的比例如下：漢堡州為23.6%；
不來(lái)梅州為22.8%，諾德海因-威斯特伐利亞為16%；
黑森為12.3%；
巴登·符滕堡州為11.2%；
貝爾恩為13.2%；
柏林為13.5%。初級(jí)法院受理的民事案件中，這一比例稍低，數(shù)據(jù)如下：漢堡州為6.6%；
不來(lái)梅州為8.6%，諾德海因-威斯特伐利亞為6.9%；
黑森為6.1%；
巴登·符滕堡州為6.9%；
貝爾恩為11.4%。轉(zhuǎn)引自莫諾·卡佩萊蒂等；
前注引書(shū)，第163頁(yè)。

　　[４５]法國(guó)自1972年9月16日實(shí)施《法律援助法》，取消自1851年以來(lái)實(shí)施、其后作過(guò)修訂(但未作根本性修改)的法律援助制度。

　　[４６]鮑爾·米歇爾利克：同前注⑥。

　　[４７]參見(jiàn)楊誠(chéng)：《法律援助制度的比較與思考》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，1999年，第6期，第9—16頁(yè)

　　[４８]［美］理查德·L·馬庫(kù)斯：《訴訟超級(jí)大國(guó)的困擾》(Malaise of the Litigation Superpower)，第43頁(yè)及以下。

　　[４９] M·M·麥克斯：《葡萄牙民事訴訟制度》(The Portuguese System of Civil Procedure),第35頁(yè)及以下。

　　[５０] ［智利］米歇爾·A·薩姆威(Michael A. Samway):《接近司法：智利圣地亞哥窮人法律援助項(xiàng)目研究》(Access To Justice: A Study Of Legal Assistance Programs For The Poor In Santiago, Chile),載《杜克比較法和國(guó)際法雜志》，1996年春。

　　[５１] ［智利］羅伯特·G·沃根(Robert g. Vaughn):《智利司法改革建議》(Proposals For Judicial Reform In Chile),載《福特哈姆(Fordham)國(guó)際法雜志》，1992/1993。

　　[５２]同前注40。

　　[５３]參見(jiàn)［美］米歇爾·塔魯伊(Michele Taruffo)主編：《程序權(quán)濫用：程序正義標(biāo)準(zhǔn)之比較》(Abuse of Procedural Rights: Comparative Standards of Procedural Fairness),Hague, Netherlands, Kluwer Law International, 1999.

　　[５４]哈德·布阿蘭肯伯格：同前注23。

　　[５５] ［美］羅斯·龐德：《大眾對(duì)司法裁判不滿之緣由》，載《貝勒法律評(píng)論》(BAYLOR L. REV.)，1956年，第8期，原發(fā)表于《美國(guó)律師評(píng)論》1906年第40期，第729頁(yè)。

　　[５６] ［澳］D·A·塔普(D.A.Ipp)：《民事訴訟中對(duì)抗制模式的改革》，載《澳大利亞法律雜志》，1995年，第69期，第705—727頁(yè)。

　　[５７] ［澳］杰弗里·戴維斯(Geoffrey Davies)：第11屆世界訴訟法大會(huì)研討主題之二，澳大利亞國(guó)別報(bào)告。

　　[５８]澳大利亞法律改革委員會(huì)(ALRC)：《對(duì)當(dāng)事人主義訴訟模式的審視——聯(lián)邦民事訴訟制度之反思》，ALRC 20，1997，p.134.

　　[５９]盡管統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，希臘一審民事案件平均期間1年以下的占63%，但由于包括簡(jiǎn)易程序、缺席判決、和解等情形，故適用普通程序的案件平均審理期間為2—3年。希臘訴訟遲延的主要原因包括：一是訴訟延期普遍，律師可申請(qǐng)?jiān)V訟延期，當(dāng)事人在特定情形下亦可申請(qǐng)，延期不超過(guò)2個(gè)月或至開(kāi)庭審理之日止，雖然法院對(duì)申請(qǐng)理由審查嚴(yán)格，但實(shí)際上第一次延期申請(qǐng)通常都將準(zhǔn)許。二是上訴率，絕大多數(shù)判決將進(jìn)入上訴程序。不過(guò)希臘的訴訟成本并不高，法院一般不要求當(dāng)事人承擔(dān)全部審理支出，律師收費(fèi)類似于德國(guó)，收費(fèi)比例占訴訟金額的小部分，亦可協(xié)議或采取風(fēng)險(xiǎn)代理形式收費(fèi)，但風(fēng)險(xiǎn)代理收費(fèi)一般不超過(guò)訴訟標(biāo)的金額的20%。參見(jiàn)［希臘］K·D·克拉姆斯(K.D.Kerameus)、S·考索利斯(S.Koussoulis):《民事司法改革：接近司法、訴訟成本及訴訟遲延》(Civil Justice Reform: Access, Cost & Delay)，第11屆世界訴訟法大會(huì)研討主題之二，希臘國(guó)別報(bào)告。

　　[６０]參見(jiàn)張衛(wèi)平：《訴訟構(gòu)架與程式》，第1章，北京，清華大學(xué)出版社，2000年。

　　[６１]阿德蘭·扎克曼：《訴訟費(fèi)用與訴訟遲延評(píng)估之國(guó)際比較》(Assessment of cost and delay:a multi?national perspective), see Procedure Law on Threshold of a New Millennium, Austria Linde Press, 1999, p. 60.

　　[６２] ［英］J·A·杰諾維茲(J.A.Jolowicz)：《沃夫報(bào)告與對(duì)抗制》(The Woolf Report and the Adversay System)，載《民事司法季刊》，1996年7月，第15卷，第202頁(yè)。

　　[６３] ［英］勒·安德魯斯(Nei Andrews)：《英國(guó)新民事訴訟法：當(dāng)事人主義風(fēng)光不再》(A New Civil Procedure Code for England:Party?Control“Going, Going,Gone”)，載《民事司法季刊》，2000年1月，第19卷，第22頁(yè)。

　　[６４]西吉爾·查諾尼：《民事司法危機(jī)及救濟(jì)措施比較研究》，同前注31。

　　[６５]阿哈德·布蘭肯伯格：《比較司法文化》(Cultures juridiques comparées)。

　　[６６] ［美］哈拉姆·E·喬多索、［美］斯蒂芬·A·瑪佑、［埃］法斯·拉古伯(Fathi Naguib)、［埃］A·E·薩德克(Ali El Sadek)；
《埃及民事司法程序的現(xiàn)代化：功能性、系統(tǒng)性分析》(Egyptian Civil Justice Process Modernization: A Functional And Systemic Approach)，載《密歇根國(guó)際法雜志》，1996年夏。

　　[６７]同前注59。

　　[６８] R·考爾森(R.Coulson)：《歐洲能否重復(fù)美國(guó)對(duì)可選擇爭(zhēng)議解決方式的發(fā)展?》(Will the Growth of Alternative Dispute Resolution in Amercia Be Replicated in Europe?)，載《國(guó)際仲裁雜志》(Journal of International Arbitration)，1999年第9期，第211頁(yè)及以下

　　[６９]阿哈德·布蘭肯伯格、［日］谷口安平(Y.Taniguchi):《正式程序的非正式選擇》(Informal Alternatives to and within Formal Procedures)，載前注37書(shū)，《公正與效率：大會(huì)報(bào)告及研討》，第335頁(yè)及以下。

　　[７０] ［意］F·卡比(F.Carpi)：《意大利的庭外糾紛解決》(Settlement of Disputes Out of Court in Italy)，全球化時(shí)代的民事司法研討會(huì)論文，見(jiàn)前注63。

　　[７１]同前注70。

　　[７２] 《最高人民法院工作報(bào)告》，載2001年3月10日《人民法院報(bào)》。

　　[７３]方流芳：注12引文，第130頁(yè)。

　　[７４]關(guān)于律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議，參見(jiàn)《北京青年報(bào)法治周刊》“法律圓桌”版研討會(huì)，《“一小時(shí)收費(fèi)200美元”，律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何定?》。

　　[７５] 2000年9月27日召開(kāi)的全國(guó)法院進(jìn)一步清理超審限案件電視電話會(huì)議稿，《嚴(yán)格審限制度提高審判效率》

　　[７６]同前注72。

　　[７７] 2001年3月8日召開(kāi)的全國(guó)法院加強(qiáng)基層建設(shè)電視電話會(huì)議講話。

　　[７８]萬(wàn)鄂湘(最高人民法院副院長(zhǎng))：《從中美訴訟制度比較看司法公正與效率問(wèn)題》。

　　[７９]見(jiàn)2001年1月1日《人民法院報(bào)》。

　　徐昕：“程序經(jīng)濟(jì)的實(shí)證與比較分析”，《比較法研究》，2001年第4期( CSSCI )，2.5萬(wàn)字，另載米健主編：《比較法學(xué)文萃》，北京，法律出版社，2002年，第277-296頁(yè)

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