一、 勞動教養(yǎng)的歷史沿革

　　勞動教養(yǎng)創(chuàng)辦于1955年8月。1955年下半年，我國在取得全國范圍內(nèi)的鎮(zhèn)壓反革命運動的重大勝利的基礎(chǔ)上，又在機關(guān)內(nèi)部開展了大規(guī)模的肅清暗藏反革命分子的運動。1955年8月25日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》，該指示明確指出：“對這次運動中清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和罪狀較輕、坦白徹底或因立功而繼續(xù)留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不夠判刑、而政治上又不適用于繼續(xù)留用，放到社會上又增加失業(yè)的，則進行勞動教養(yǎng)，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但亦應(yīng)集中起來，替國家做工，由國家發(fā)給一定的工資�！边@是黨中央提出的第一個關(guān)于勞動教養(yǎng)的指示。1956年1月10日，黨中央又發(fā)布了《關(guān)于各省、市應(yīng)立即籌辦勞動教養(yǎng)機構(gòu)的指示》，對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)、任務(wù)、指導(dǎo)原則、審批權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)和管理等問題作了原則的規(guī)定。從此，勞動教養(yǎng)機構(gòu)陸續(xù)在全國各地建立，勞動教養(yǎng)制度在我國誕生。1957年8月1日，經(jīng)全國人大常委會批準，國務(wù)院于8月3日公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，這是我國第一部勞動教養(yǎng)法規(guī)。但就在該法規(guī)通過不久，由于“左”的錯誤思潮的影響，勞動教養(yǎng)工作很快就突破了法規(guī)所規(guī)定的收容范圍和對象，其審批權(quán)限和程序也沒有得到很好地遵守。到“文化大革命”，勞動教養(yǎng)工作基本上處于停辦狀態(tài)。1978年黨的十一屆三中全會后，勞動教養(yǎng)工作進入了一個新的發(fā)展時期。1979年11月29日經(jīng)全國人大常委會批準，國務(wù)院12月5日公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》，并重新公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》。1982年1月21日，經(jīng)國務(wù)院批準，公安部發(fā)布了《勞動教養(yǎng)試行辦法》，對勞動教養(yǎng)的具體實施作了詳細規(guī)定。此后，全國人大常委會又根據(jù)社會治安領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新問題，在1986年通過的新的《中華人民共和國治安管理處罰條例》、1990年通過的《關(guān)于禁毒的決定》、1991年通過的《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等法律中對勞動教養(yǎng)的對象作了擴大。此外，一些行政法規(guī)、司法解釋及有關(guān)規(guī)范性文件也對勞動教養(yǎng)工作作了補充，如1989年國務(wù)院發(fā)布的《鐵路運輸安全保護條例》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于處理反動會道門工作有關(guān)問題的通知》等。

　　二、勞動教養(yǎng)的性質(zhì)和概念

　　學界對勞動教養(yǎng)的定性仍存在爭議。有的主張“勞動教養(yǎng)不是刑事處罰，而是為維護社會治安，預(yù)防和減少犯罪，對輕微違法犯罪人員實行的一種強制性教育改造的行政措施。

有的主張“勞動教養(yǎng)既是一種教育改造措施，同時也是一種治安行政處罰措施。” 有的主張“勞動教養(yǎng)是預(yù)防犯罪、維護社會治安的教育挽救措施。” 有的主張“勞動教養(yǎng)是一種行政處罰而非強制措施” 。還有的傾向于輕刑說，但是，國內(nèi)行政法學界對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)爭議主要集中于行政強制措施說和行政處罰說。

　　在立法方面，關(guān)于勞動教養(yǎng)的性質(zhì)，1957年國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決議》將其定位為對被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對其安置就業(yè)的方法。1980年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于做好勞動教養(yǎng)工作的報告》將其定性為一種強制性的教育改造措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法。1982年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的公安部《勞動教養(yǎng)試行辦法》對勞動教養(yǎng)的定性與前者相同。1991年11月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的人權(quán)狀況》，以國家的名義宣布勞動教養(yǎng)的性質(zhì)是行政處罰。

　　但是，隨著《行政處罰法》的頒布施行，該法第10條第一款規(guī)定:“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰�！边@無疑排除了勞動教養(yǎng)是行政處罰的說法。那么，行政強制措施說是否就能站住腳呢？縱觀全球，試問有哪一個國家的行政強制措施可以長期的限制公民的人身自由，有哪一個國家的行政強制措施可以超過行政處罰的力度，有哪一個國家的行政強制措施比他的刑事制裁（刑罰）還要嚴重。若是《行政強制措施法》出臺，那么，行政強制措施說的正當性也就可想而知了。

　　由于勞動教養(yǎng)在實踐中暴露出許多弊端，諸多學者提出以西方的保安處分方式來改造之。對此，筆者不敢茍同。盡管我國的刑罰體系和行政處罰體系存在著結(jié)構(gòu)型缺陷，刑法規(guī)定的犯罪行為重結(jié)果性評價輕主觀惡性的評價，從而使很多情節(jié)輕微主觀惡性大的行為逃脫最嚴厲的制裁。可保安處分制度卻是地道的西方刑法體系的組成部分。這與我國現(xiàn)行的刑法體系是格格不入的，除非修改現(xiàn)行刑法，否則不可能調(diào)和。

而且，保安處分作為預(yù)防犯罪的措施，其合理性已倍受質(zhì)疑。法官在定罪量刑時何以科學的料定犯罪人再犯罪的概率有多大？對罪犯的再犯罪假定，豈不是對矯正措施的自諷，對罪犯人格的辱沒，對人權(quán)保障的抵觸？

　　故此，筆者以為，勞動教養(yǎng)活動作為歷史的產(chǎn)物，對其定性應(yīng)從歷史的角度予以理解和把握。實際上，勞動教養(yǎng)是作為教育改造和安置就業(yè)的政治手段出現(xiàn)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓�機關(guān)徑行社會管理的簡便有效的方式。特定時期的社會環(huán)境、政治需要和法制基礎(chǔ)共同催生出一個適宜各個時期、階段需要的“勞動教養(yǎng)”。由于勞動教養(yǎng)是我國的獨創(chuàng)，也就談不上它的應(yīng)然狀態(tài)，而只能從它的目的性和法治原則來看待它。換言之，是我們希望和需要有什么樣的“勞動教養(yǎng)”，而不是本來就有完美的“勞動教養(yǎng)”。所以是否可作如下界定：勞動教養(yǎng)是國家為了銜接刑事制裁和行政處罰，矯治違法行為而采取的一種限制公民人身自由的活動。

　　因此它具有以下特征：首先，它是銜接刑事制裁和行政處罰的活動，它既不屬于刑事制裁也不屬于行政處罰，而是由于刑事制裁和行政處罰在立法上出現(xiàn)斷層，不得已采用的暫時性治理活動。其次，它所矯治的行為者的行為不得為刑法或行政法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的行為。再次，它是一項限制公民人身自由的活動。最后它是一種國家活動，任何個人、組織或者社會團體都不得享有此權(quán)力，進行此活動。

　　值得一提的是，現(xiàn)在學界和官方似乎已習慣將“勞動教養(yǎng)”視為一種制度。筆者之見，勞動教養(yǎng)還不夠此資質(zhì)。生活中很多東西本非某物，眾人掛在嘴邊說多了冷不丁就以此物面世了，這種想當然的“指鹿為馬”實在是不應(yīng)提倡的。勞動教養(yǎng)充其量是一種暫時性的手段、方式、活動或工作。我們不可也不應(yīng)使其制度化的長期保留下去。

　　三、勞動教養(yǎng)的對象和范圍

　　勞動教養(yǎng)的對象最初確定應(yīng)當加以勞動教養(yǎng)的是以下4種人：1、不務(wù)正業(yè)，有流氓行為或者有不追究刑事責任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理，屢教不改的；
2、罪行輕微，不追究刑事責任的反革命分子、反社會主義的反動分子，受到機關(guān)、團體、企業(yè)、學校等單位的開除處分，無生活出路的；
3、機關(guān)、團體、企業(yè)、學校等單位內(nèi)，有勞動力，但長期拒絕勞動或者破壞紀律、妨害公共秩序，受到開除處分，無生活出路的；
4、不服從工作的分配和就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)的安置，或者不接受從事勞動生產(chǎn)的勸導(dǎo)，不斷地無理取鬧、妨害公務(wù)、屢教不改的。

　　至80年代初期，收容勞教的對象被進一步規(guī)定為以下六種人：1、罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子；
2、結(jié)伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中，不夠刑事處分的；
3、有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的；
4、聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的；
5、有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學科研秩序和生活秩序，妨礙公務(wù)，不聽勸告和制止的；
6、教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的。

并規(guī)定對精神病人，呆傻人員，盲、聾、啞人，嚴重病患者，懷孕或哺乳未滿一年的婦女，以及喪失勞動能力者，不應(yīng)收容。

后來，又明確規(guī)定對賭博，制作、出售或傳播淫穢物品和經(jīng)強制戒除后又吸食、注射毒品的人員亦可實行勞動教養(yǎng)，對經(jīng)公安機關(guān)處理后又賣淫、嫖娼的，應(yīng)當實行勞動教養(yǎng)。

對于勞動教養(yǎng)對象的地域范圍，早期并沒有明確規(guī)定，1979年12月公布的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》，將勞動教養(yǎng)收容人員限定為“大中城市需要勞動教養(yǎng)的人”。1982年《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定，對家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的人，也可收容勞動教養(yǎng)。

1984年，公安部、司法部在《關(guān)于勞動教養(yǎng)和注銷勞動教養(yǎng)人員城市戶口問題的通知》中又規(guī)定：“鐵路沿線、交通要道的城鎮(zhèn)吃商品糧的人，需要勞動教養(yǎng)的，可由縣公安局整理材料，報經(jīng)地區(qū)（市）勞動教養(yǎng)管理委員會批準�！�

　　如上所述，勞動教養(yǎng)的適用對象大體上可分為以下幾類人：一是違反《治安管理處罰條例》屢教不改的，包括重復(fù)吸毒和賣淫嫖娼等違法行為的；
二是犯罪情節(jié)輕微可以免予刑事處分或者不起訴，但又由于行為人具有較大人身危險性不宜馬上回歸社會的人員；
三是依照《刑法》第17條的規(guī)定，因不滿16周歲不予刑事處罰，而需要由政府收容教養(yǎng)的；
四是依照《刑法》第18條的規(guī)定，需要由政府強制實行醫(yī)療的那部分精神病人。

　　四、勞動教養(yǎng)的現(xiàn)實考察

　　據(jù)報載，2004年2月1日在河南省漯河市中院受審的橫跨四省作案22起、殺死67人的犯罪嫌疑人楊新海曾多次收過勞教。楊新海十六七歲因貧窮輟學，流浪于社會，不久走上違法犯罪之路。1988年楊新海因偷一個鋁盆，被西安市灞橋公安分局勞教兩年；
1991年，又因扒竊被石家莊市長安公安分局勞教一年。被反復(fù)勞動教養(yǎng)之后的楊新海，卻沒有被“教養(yǎng)”好，1996年因強奸未遂被判刑五年。

　　有網(wǎng)友評論指出：楊新海顯然沒有被“教養(yǎng)”成“建設(shè)社會主義的有用之材”。那么，他在勞教所是怎么被教養(yǎng)的呢？目前我尚未找到有關(guān)報道，所以不得而知。但從《勞動教養(yǎng)試行辦法》第五章“教育改造”中可以知道個大概，其中第二十八條規(guī)定：“對勞動教養(yǎng)人員應(yīng)當以政治思想教育為主，結(jié)合進行文化科學教育，生產(chǎn)技術(shù)教育。”我想，這些方法對于楊新海都是用過的吧，可是，楊新海勞教都是“二進宮”了，先是勞教了兩年，后又勞教了一年，三年學政治、學文化、學科學、學技術(shù)下來，結(jié)果還變本加厲，這是怎么回事呢？在楊新海連環(huán)殺人案中，有一個叫儲繼庫的農(nóng)民曾一度被懷疑是兇手。儲繼庫被警方帶走，“在地下室里待了五天五夜，受到嚴刑拷打，不讓他睡覺，要他交代殺人的事”，后被勞教，“送進了安徽省寶豐勞動教養(yǎng)管理所，在那里燒了大半年的磚窯”�！缎侣勚芸�》報道說，記者在儲繼庫出示的《解除勞動教養(yǎng)證明書》上看到：儲2000年10月31日被勞教，2001年10月16日解除。儲繼庫這個假的“殺人犯”，如果打那以后真的成了楊新海式的“殺人犯”，那會是怎樣的情形呢？ 公安機關(guān)認為勞動教養(yǎng)是強制性教育改造的行政措施，可是它的效果到底如何？被教養(yǎng)者的交叉感染現(xiàn)象與受教育改造效果相比，何者居多？一個個案顯然不足以否定勞動教養(yǎng)。但是如果教育的目的達不到,那么是廢除這一教育活動還是重新為勞動教養(yǎng)定性呢？這似乎也是有關(guān)機關(guān)應(yīng)當考慮的情況。

　　另據(jù)新浪網(wǎng)報道，因舉報慕綏新、馬向東的犯罪行為，反腐斗士周偉于1998年5月7日被勞動教養(yǎng)。在教養(yǎng)院，周偉床前標識牌上“罪錯”一欄，填的始終是“群訪舉報”。這是一個聽起來很荒謬的罪名，但是周偉認為，正是這種荒謬，倒比《勞動教養(yǎng)決定書》上所說的“煽動鬧事，擾亂治安秩序”更接近于真實。到了今年4月21下午，沈陽市司法局的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)突然來到教養(yǎng)所，告知他可以回家了。而周偉居然鐵了心要“把牢底坐穿”，即使被勸說了整整7個小時。第二天凌晨戲劇化的強制執(zhí)行表明，周偉的意志更堅決。周偉至今依然不知道為什么讓他提前十幾天出來，釋放時間應(yīng)該在5月6日。最終，周偉被勞教700多天的，得了6場大病，5顆牙齒脫落，記憶力一度急劇下降。他還以為自己不會活著出來了。在離休前，他任沈陽市家用電器工業(yè)總公司副總經(jīng)理，廳局級干部。

類似的利用勞動教養(yǎng)對他人進行迫害、打擊、報復(fù)的手段，著名的有如下例子：
1、《郭光允控告程維高被勞教》，另加開除黨籍，罪名：因為“誹謗”省領(lǐng)導(dǎo)；

2、《記者教師聯(lián)手揭發(fā)教委主任腐敗 竟被勞教》，山東省棗莊市的一位中學高級教師和該省一位媒體記者檢舉揭發(fā)薛城區(qū)原教委主任種法振利的腐敗行為，結(jié)果記者老賀竟被棗莊市勞教委以誣告種法振、實施違法違紀行為為由，批準勞動教養(yǎng)三年。

3、《新建小學成危樓 女村官上訪為何被判勞教？ 》 4、.(點擊此處閱讀下一頁)

　　................. 我們無法就此即得出勞動教養(yǎng)是侵犯人權(quán)、濫用權(quán)力的工具。但我們完全應(yīng)當反思一下，為什么勞動教養(yǎng)那么頻繁地成為腐敗分子打擊異己的合法外衣，為什么這些無辜被勞教者都只能待腐敗分子被揭露、被懲治后才得以還回公道，為什么那么多勞動教養(yǎng)的救濟程序都不能發(fā)揮作用？到底是實體法律的無奈，還是法律程序設(shè)計的失��？

　　筆者從網(wǎng)上了解到，過去甲市警方對假證分子大多只能拘留幾天了事，而日前甲市出臺的《關(guān)于辦理勞動教養(yǎng)案件的規(guī)定》則改變了這一狀況。６月１７日，該市一公安分局對抓獲的７名假證分子予以勞動教養(yǎng)處罰。

而乙市作出規(guī)定,因信訪“受過2次以上治安處罰仍不改正的，按照《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》第一條第（一）項規(guī)定予以勞動教養(yǎng)�！� 據(jù)《北京晚報》２００３年４月２１日載：“武漢出租車管理出新規(guī)：宰客一次將被拘留，宰客兩次一律勞教。”該文稱：武漢出租車行業(yè)宰客現(xiàn)象日益猖獗，為了盡快遏制這一現(xiàn)象，警方負責人表示：今后視情節(jié)輕重，出租車宰客一次將被拘留１５天，因宰客被警方處理兩次的一律勞動教養(yǎng)�！侗本┩韴蟆罚玻埃埃衬辏翟拢玻比铡蹲砭扑緳C棒打事主拳毆警察》一文報道，邸某酒后駕駛引發(fā)交通事故后，先棒打事主，后駕駛車輛撞擊事主車輛，并拳毆隨后趕來的警察。某公安分局對邸某作出治安拘留３０多天的多項處罰裁決，并報請對邸某實行勞動教養(yǎng)。

　　目前《安徽省勞動教養(yǎng)實施條例》被認為是迄今為止全國第一部也是唯一一部關(guān)于勞動教養(yǎng)的專門性地方法規(guī) 。但是勞教立法實踐早已突破“這一公認的事實”。我們知道，關(guān)于勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)本就不怎么充足，現(xiàn)在各地方市政府竟然也做出有關(guān)限制公民人身自由最長可達四年的勞動教養(yǎng)的規(guī)定。試問國家的法度如何統(tǒng)一！憲法賦予公民的人身自由神圣不可侵犯的權(quán)利如何保障！同時我們也不禁要問，為什么《刑法》、《監(jiān)獄法》和《治安管理條例》不會被任意擴大解釋，偏偏勞動教養(yǎng)的對象、情節(jié)和程序被隨意擴大了？

　　以下還有幾個由司法機關(guān)工作人員提供的真實案例。案例一,甲盜竊他人人民幣1200元,被法院判處有期徒刑8個月。甲不服,以量刑過重為由提起上訴,后其請求被二審法院駁回。案例二，乙盜竊他人人民幣700元,被市勞動教養(yǎng)管理委員會決定勞教2年，乙不服，向市人民政府申請復(fù)議。后市人民政府作出復(fù)議決定：維持原勞教決定。乙又向所在地法院提起行政訴訟，法院最終判決維持了該勞動教養(yǎng)決定。案例三，丙盜竊他人人民幣300元，被公安分局治安拘留5天。丙不服，以拘留時間過長為由向市公安局申請復(fù)議，市公安局維持了該處罰決定。就此丙向法院提起行政訴訟，要求變更公安機關(guān)的治安裁決。法院認為該治安管理處罰裁決不存在顯失公正情形，予以維持。

上述案例中的甲、乙、丙均具有完全行為能力，盜竊行為發(fā)生前均無前科，且行為發(fā)生地均在A市，但卻因數(shù)額不同受到了不同的“待遇”�？梢姡瑢�甲和丙的處罰有法可依，對丙的處罰依據(jù)不足，處罰畸重。也許正是由于上述原因，許多被勞教者在勞教所里拼命承認未被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的犯罪事實，或者胡亂承認自己有某些犯罪情節(jié)，更有甚者在勞教所里故意犯罪使得人民法院重新處罰他，而這一切卻只為了能將自己的勞動教養(yǎng)決定變更為刑事制裁。顯然在他們的眼里，三年以下的有期徒刑、拘役、管制和罰金都要輕于勞動教養(yǎng)。是呀，為什么行政機關(guān)做出的決定會比司法機關(guān)的裁判還要嚴厲？為什么刑訊逼供都不一定使犯罪嫌疑人承認犯罪事實而一個行政決定卻會使他們和盤托出？

　　這樣的案例，報道、評論是如此的多，以至于筆者隨意輸入幾個與勞動教養(yǎng)相關(guān)的詞組就可以彈出十幾個、幾十個、甚至幾百個窗口。閱讀這些案例時筆者總有一股無名的憤怒與凄涼之感。而那些切身遭受勞動教養(yǎng)不公待遇的人們，他們又有怎樣的感受和態(tài)度！

　　五、勞動教養(yǎng)將走向何方

　　（一）學界和實際工作部門的觀點

　　現(xiàn)在學界和實際工作部門對勞動教養(yǎng)的前途大致有以下幾種觀點：

　　一是勞動教養(yǎng)改革說。

持這種觀點者主張基本上保留現(xiàn)在的勞動教養(yǎng)模式，但是對一些不符合時代發(fā)展的程序和內(nèi)容予以改革，以與時代發(fā)展和國際慣例保持一致。但對于改革的內(nèi)容和程度又存在較大爭議,學者基本上主張較徹底的變革,而實際工作部門則主張保持原有大部分權(quán)限。上述雙方觀點顯然是由各自的立場和利益決定的。二是勞動教養(yǎng)替代說或改革說。持這種觀點者一般為部分“海歸派”學者，在他們的法律體系里，是全盤的正宗洋貨。因此，留學英美法系國家的歸國學者主張以輕罪理論代替勞動教養(yǎng)，而留學大陸法系國家的歸國學者則主張以保安處分制度代替勞動教養(yǎng)�？傊�，持此說者是將西方的法律實踐代替中國的勞動教養(yǎng)，將西方的法律果實移植到中國的法律實踐上。三是勞動教養(yǎng)廢止說。

即認為勞動教養(yǎng)的歷史任務(wù)已經(jīng)完成，繼續(xù)存在對我國的法治弊大于利。比如陳瑞華教授認為：“中國目前的刑事制裁體系與行政處罰體系已經(jīng)形成相互連接的關(guān)系，兩者之間即使存在一定的空隙和漏洞，也可以通過不太復(fù)雜的改革即可加以彌補。為什么非要在這兩大法律體系之外，人為地設(shè)置一個問題重重的勞動教養(yǎng)體系呢？”

　�。ǘ�）勞動教養(yǎng)的立法與實踐弊端

　　筆者以為，不論各方對勞動教養(yǎng)的前途歧見多大，都應(yīng)先予了解我國勞動教養(yǎng)的立法與實踐困境。前揭已有相當篇幅對此主題作過介紹，下面僅簡要概括一番。

　　1、勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)不充分，法律規(guī)范的內(nèi)部體系不統(tǒng)一。

　　勞動教養(yǎng)制度是根據(jù)中央的兩次《指示》創(chuàng)辦的，是一項政策性措施，《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》在1957年8月的公布實施，標志著我國勞動教養(yǎng)法律制度的創(chuàng)立。然而，在1957年全國人大常委會不享有立法權(quán)，《決定》是由國務(wù)院制定的，也不能算嚴格意義上的法律。此后在1979年全國人大又批準頒布了《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》。國務(wù)院的《決定》和《補充規(guī)定》也就成了勞動教養(yǎng)法律制度的主要法律依據(jù)。但從法理上講，《決定》和《補充規(guī)定》只是具有“準法律”性質(zhì)的行政法規(guī)�！稕Q定》和《補充規(guī)定》無論從行文結(jié)構(gòu)，還是從文字表述內(nèi)容看，不像是一部單行法，而更像是一份政策性文件。1982年國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了公安部的《勞動教養(yǎng)試行辦法》作為現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度運行的主要法律依據(jù)，但是從歷史的角度來看，《試行辦法》是對《決定》和《補充規(guī)定》的完善和補充，其只能算是“準行政法規(guī)”性質(zhì)的部門規(guī)章。以這些法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)的勞動教養(yǎng)制度顯然缺乏充分的法律依據(jù)。雖然，在后來頒布的《治安管理處罰條例》、《關(guān)于禁毒的決定》、《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等單行法律中都有關(guān)于勞動教養(yǎng)的決定，但都是適用勞動教養(yǎng)，而不是對勞動教養(yǎng)具體制度的規(guī)定。

“勞動教養(yǎng)只有政策，沒有法律”的觀點雖有偏頗，卻從另一側(cè)面說明了勞動教養(yǎng)制度缺乏充分的法律依據(jù)。另外，許多地方政府也出臺了與勞動教養(yǎng)相關(guān)的法律規(guī)范，這更使得勞動教養(yǎng)的法律體系不統(tǒng)一。因前揭已提及，此處不再贅述。

　　2、現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度與我國其他法律制度存在較大矛盾。

　　現(xiàn)行勞動教養(yǎng)法律法規(guī)和我國以公布生效的《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國立法法》規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容相矛盾和沖突。《行政處罰法》第9條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律規(guī)定。”《行政處罰法》第10條第一款規(guī)定:“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰�！钡�64條第二款規(guī)定:“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的,應(yīng)當自本法公布之日起,依照本法規(guī)定予以修訂,在1997年12月31日前修訂完畢�！薄读⒎ǚā返�8條第五款規(guī)定：“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規(guī)定�！庇纱丝梢�,作為行政法規(guī)的《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定“勞動教養(yǎng)”這樣一種限制人身自由的行政處罰,不但不符合《行政處罰法》的規(guī)定,而且已經(jīng)在事實上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。毫不夸張的講，作為限制人身自由長達1-4年的勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)都是由行政法規(guī)、部門規(guī)章或者其他規(guī)范性文件組成，制定主體不一，效力等級參差不齊，沒有一部基本法律對勞動教養(yǎng)作出規(guī)定，作為一種剝奪、限制人身自由的法律制度的存在，直接與上位發(fā)《行政處罰法》、《立法法》的規(guī)定沖突顯然本身是違憲和違法的。

　　3、勞動教養(yǎng)和我國參加的國際人權(quán)公約相沖突

　　我國已簽署（但尚未在全國人大通過）《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》，現(xiàn)行勞動教養(yǎng)與這項公約有很大沖突，特別是在限制人身自由方面。《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第8條第三款規(guī)定：“任何人不得被要求從事強迫或強制勞動，除非在那些把苦役監(jiān)禁作為一種對犯罪的懲罰的國家里，按造由合格的法庭關(guān)于此項刑罰的判決而執(zhí)行的苦役�！薄豆�約》第9條第一項規(guī)定：“人人有權(quán)享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”；
“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以糾正”。

在目前勞動教養(yǎng)實踐中，確定一個公民是否應(yīng)受勞動教養(yǎng)的根據(jù)不是國家制定的法律，而是行政機關(guān)制定的行政法規(guī)。根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》的有關(guān)要求，這種行政部門制定的規(guī)章，是不能直接用來作為剝奪或限制公民人身自由的法律依據(jù)的。另外，根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定的精神，任何限制公民人身自由的強制性措施都必須始終處于司法機關(guān)的合法控制下。而在我國目前勞動教養(yǎng)，只要被勞動教養(yǎng)人本人對勞動教養(yǎng)決定沒有異議，司法機關(guān)就無權(quán)對決定勞動教養(yǎng)對象的決定過程進行合法的控制。這一現(xiàn)實，顯然是違背《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》的精神。

　　4、勞動教養(yǎng)法律規(guī)范重實體法、輕程序法

　　自勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)立以來，我國立法機關(guān)制定和頒布了不少含有勞動教養(yǎng)內(nèi)容的法律法規(guī)，行政機關(guān)也制定、頒布、批轉(zhuǎn)了不少關(guān)于勞動教養(yǎng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，執(zhí)法機關(guān)也對勞動教養(yǎng)工作制發(fā)了大量的司法解釋和規(guī)范性文件，。然而，從內(nèi)容上看，絕大多數(shù)是實體規(guī)定，鮮有程序性規(guī)定。就其實體而言，有些規(guī)定過于原則，抽象，不具有可操作性，實踐中難以把握；
有些規(guī)定過于直接、具體、不具有前瞻性，現(xiàn)在看來有的已明顯滯后；
另外還有些規(guī)定或前后不一、或相互矛盾，有的甚至與基本法律的規(guī)定相抵觸。

　　5、勞動教養(yǎng)在實踐中存在很大的隨意性和混亂性，不利于貫徹法治和保障人權(quán)

　　首先，由于勞動教養(yǎng)的審批權(quán)事實上由公安機關(guān)一家行使，致使不夠勞動教養(yǎng)條件的，作了勞動教養(yǎng)處理；
本應(yīng)追究刑事責任的，降格作勞動教養(yǎng)處理；
有些案件，證明有罪不足，但又沒有充分證據(jù)否定有罪，公安機關(guān)為避免被檢察機關(guān)退回，干脆不移送檢察機關(guān)，而采取勞動教養(yǎng)的辦法；
還有的案件，檢察機關(guān)已經(jīng)作出不起訴的決定，按照新的刑事訴訟法規(guī)定：“如果被不起訴人在押，應(yīng)當立即釋放” ，但有的公安機關(guān)不但不放人，反而對其處以勞動教養(yǎng)。筆者從事律師職業(yè)多年，曾經(jīng)有數(shù)位當事人，在公安機關(guān)無充分證據(jù)證明其犯罪的情況下，被公安機關(guān)決定勞動教養(yǎng)。這不僅弄的筆者措手不及，更使那些當事人的人身自由遭受貌似合法的侵犯。

　　其次，由于《勞動教養(yǎng)試行辦法》頒布后，隨著社會形勢的變化，有關(guān)部門又相繼頒布了多達幾十個規(guī)范性文件對其進行補充，這些規(guī)范性文件包括：全國人大及其常委會通過的單行條例、決定；
國務(wù)院及其有關(guān)部委頒布的行政法規(guī)、規(guī)章；
最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋以及其他一些“通知”、“批復(fù)”之類的規(guī)范性文件。它們散見于各種效力不一的法律、法規(guī)和文件中，既零散又混亂，這種局面給勞動教養(yǎng)工作帶來了極大的隨意性。例如，按照《試行辦法》的規(guī)定，勞動教養(yǎng)收容的對象是有地域限制的，即“家居大中城市需要勞動教養(yǎng)的人”和“家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的人”，但《治安管理處罰條例》和《關(guān)于禁毒的決定》、《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等則沒有地域限制，由此導(dǎo)致各地執(zhí)法的不一致，有的認為勞動教養(yǎng)應(yīng)繼續(xù)控制在“大中城市”的范圍，有的則突破到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)。對哪些行為可以適用勞教，理解也是頗不一致，有的認為不到20種， 有的認為有20多種， 還有的認為《試行辦法》等法律法規(guī)的模糊用語，幾乎包容了違反《治安管理處罰條例》的所有行為，因而“凡夠得上治安處罰的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　就可以適用勞動教養(yǎng)。” 更有人認為，由于“法出多門”，一再擴大勞動教養(yǎng)的適用范圍，致使“勞動教養(yǎng)變成了一個筐，什么人都可以往里裝”，甚至連夠不上治安處罰的也可以適用勞動教養(yǎng)。

　　6、勞動教養(yǎng)管理委員會形同虛設(shè)，勞動教養(yǎng)審批權(quán)的行使缺乏有效的監(jiān)督機制

　　目前，各省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的勞動教養(yǎng)管理委員會，作為法定的勞動教養(yǎng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理機構(gòu)，是由民政、公安、勞動部門負責人兼職組成，并未設(shè)置專職的負責人。其主要法定權(quán)限有兩項：一是審查批準收容勞動教養(yǎng)人員，一是批準提前解除勞動教養(yǎng)和延長或減少勞動教養(yǎng)期限。而這兩項職權(quán)長期以來實際上分別由公安部門和司法行政部門以勞動教養(yǎng)管理委員會的名義行使。公安部門的有關(guān)機關(guān)既是勞教的審批機關(guān)，也是對不服勞教決定之申訴的復(fù)查機關(guān)，同時又是錯誤勞教的糾正機關(guān)。司法行政部門的勞教機關(guān)也不僅對勞教人員提前解除勞動教養(yǎng)、延長或減少勞動教養(yǎng)期限擁有審批權(quán)，而且還授權(quán)勞教場所可以以勞教管理委員會的名義行使對勞教人員減少或延長3個月期限內(nèi)（含本數(shù)）的審批權(quán)。

在這兩項權(quán)力的行使中，唯一來自外部的檢察監(jiān)督也僅限于提出糾正意見，對主管部門不予糾正的，亦無可奈何。這樣一種機制不僅不利于保證勞動教養(yǎng)案件的質(zhì)量，也不利于感化教育被勞動教養(yǎng)的人員。值得指出的是，目前這種由公安機關(guān)和司法行政機關(guān)代行勞動教養(yǎng)管理委員會對勞教人員提前解除、減少或延長的審批權(quán)的作法，是在勞動教養(yǎng)管理工作中逐漸形成的，其所依據(jù)的僅僅是公安部、司法部發(fā)布的有關(guān)文件，我國立法機關(guān)和國務(wù)院批準、頒布的有關(guān)勞動教養(yǎng)的法律、法規(guī)從未明確授權(quán)參與勞教管理工作的具體部門可以行使勞動教養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的職權(quán)，因而即使按照現(xiàn)有的勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)，此種做法也是欠妥的。

　　( 三 )對勞動教養(yǎng)前途的評論

　　如上所述，通過對勞動教養(yǎng)的現(xiàn)實考察和對勞動教養(yǎng)弊端的理性分析，筆者現(xiàn)在可以對勞動教養(yǎng)改革說、勞動教養(yǎng)替代說（改造說）和勞動教養(yǎng)廢止說作一番評論了。

　　首先，如果對勞動教養(yǎng)進行改革，我們可以清楚的看到，必先確立法律依據(jù)，理順法律體系，明確執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，改革和穩(wěn)定勞動教養(yǎng)程序等等。雖然行文上才寥寥數(shù)語，可是近半個世紀的勞動教養(yǎng)實踐，我們在這些方面又取得了多少有價值的法律成果？現(xiàn)在，我們有什么理由能確信勞動教養(yǎng)改革必然成功？我們走向法治文明的道路何其坎坷，一項曾經(jīng)給中國的人權(quán)事業(yè)帶來重大障礙的活動，讓我們憑什么相信未來的勞動教養(yǎng)改革必將是保障人權(quán)，增進國民福祉的？

　　其次，如果用輕罪理論或是保安處分制度代替勞動教養(yǎng)，我們的刑法體系將會遭受怎樣的挑戰(zhàn)？一個對罪犯的否定評價如此之高的東方國度，如何能承受一個遍布罪犯的社會？現(xiàn)代法治文明早已摒棄了只在遙遠的古代才使用的思想論罪，而保安處分制度恰是對罪犯主觀惡習和再犯罪率的感性預(yù)判。這種與現(xiàn)代法治背道而馳的思想歸罪理論與制度，我們社會主義法治國家有什么理由去效仿。

　　最后，關(guān)于勞動教養(yǎng)廢止說。筆者以為，需引用勞動教養(yǎng)的對象來論證�，F(xiàn)行的勞動教養(yǎng)對象大體上分為以下幾類人，一是違反《治安管理處罰條例》屢教不改的，包括重復(fù)吸毒和賣淫嫖娼等違法行為的；
二是犯罪情節(jié)輕微可以免予刑事處分或者不起訴，但又由于行為人具有較大人身危險性不宜馬上回歸社會的人員；
三是依照《刑法》第17條的規(guī)定，因不滿16周歲不予刑事處罰，而需要由政府收容教養(yǎng)的；
四是依照《刑法》第18條的規(guī)定，需要由政府強制實行醫(yī)療的那部分精神病人。

　　以上四類人中，三、四類對象雖然也屬勞動教養(yǎng)范圍，但完全可以由其他獨立的制度來正當化。而一、二類對象才是我們當前學界和實踐工作部門爭議的焦點。第一類對象是那些違反治安管理法規(guī)、屢教不改的人員。有學者指出“這些人‘大法（刑法）不犯，小法（治安管理法規(guī)）常犯，氣死公安，難倒法院’，其行為造成的客觀損害雖并不嚴重，但通過其行為所反映出來的主觀惡習較深，對這些人，由于夠不上刑法上的犯罪而無法給予刑事處罰，用一般的治安處罰又無關(guān)痛癢，因而需要一種注重對行為人人格進行矯治的類似勞動教養(yǎng)制度的這樣一種措施，以達到防衛(wèi)社會、預(yù)防行為人犯罪的目的。” 筆者以為，如順口溜所言這類人的行為在現(xiàn)行的法律體系內(nèi)確實很難解決，但就此得出應(yīng)以勞動教養(yǎng)來規(guī)范該類行為，理由卻并不充足。如法諺所言“法律不懲罰意向”，“思想不為罪”，可針對行為人的主觀惡習處以勞動教養(yǎng)，與思想歸罪又有多大差異呢？至于第二類人，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定：“如果被不起訴人在押，應(yīng)當立即釋放” ，那么對犯罪情節(jié)輕微可以免予刑事處分或者不起訴，但又由于行為人具有較大人身危險性不宜馬上回歸社會的人員處以勞動教養(yǎng)，是不是違反我國基本法律呢？

　　無疑，社會秩序需要保護，違法犯罪應(yīng)該得到抑制。我們需要合理配置司法資源，力圖以最少的司法資源的投入來達到治理社會的最大效果。勞動教養(yǎng)制度盡管在歷史上發(fā)揮過作用，但絕對不是不可替代的。我國與世界接軌的過程中，已經(jīng)逐步建立起新的法律體系以，以規(guī)范各種法律關(guān)系。針對危害的行為，我們也基本上建立了一套防御以及制裁體系。在新的體系之中，并沒有勞動教養(yǎng)制度存身之地。這樣，勞動教養(yǎng)制度就沒有存在的合理性。如果勞動教養(yǎng)制度沒有存在的合理性，則必然面臨著動作的非法性。

　　筆者以為在現(xiàn)行勞動教養(yǎng)的法律框架內(nèi)，探討勞動教養(yǎng)的法治化和正當化是沒有意義的。只有廢除勞動教養(yǎng)，才可能更切實的保障人權(quán)，推進法治。說徹底廢除勞動教養(yǎng)，不是說一刀把勞動教養(yǎng)砍掉就萬事大吉，我們還需要善后，還需要把實施勞動教養(yǎng)制度的半個世紀以來的成功經(jīng)驗，通過完善收容教育、強制戒毒、強制治療等制度，或者吸收、補充到《治安管理條例》、《刑法》中來，以彌補廢除勞動教養(yǎng)制度以后的不足。而且，在筆者看來，即使在現(xiàn)行法律制度和兩大制裁體系保持不變的情況下，不實行勞動教養(yǎng)也不至于對社會治安的維護帶來太大的負面影響�；仡櫘斈暝趶U除收容審查時，曾經(jīng)有多少人斷定，廢除后將有怎樣的后果。但事實證明：人民需要法治，需要保障人權(quán)前提下的良善秩序。

　　六、結(jié)語

　　隨著以加強人權(quán)保障為重要內(nèi)容的刑法、刑事訴訟法修訂工作的順利完成，以及我國政府簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，中外法學界關(guān)注已久的勞動教養(yǎng)再次成為一個引人注目的熱點。本文通過考察勞動教養(yǎng)的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀，界定勞動教養(yǎng)的性質(zhì)和適用對象，理性分析勞動教養(yǎng)的利弊，探討勞動教養(yǎng)制度存在的主要問題，以試圖尋求解決勞動教養(yǎng)問題的正確方向和有效措施。

　　雖然關(guān)于勞動教養(yǎng)的各種觀點見仁見智，但核心的價值觀念無疑是確定的，即對人權(quán)保障和社會正義的不懈追求。通過對勞動教養(yǎng)的深入考察，筆者實在無法找出能為勞動教養(yǎng)存續(xù)作辯駁的正當理由。一項充滿弊端的，曾經(jīng)給中國的人權(quán)事業(yè)帶來重大障礙的活動，讓我們憑什么相信未來的勞動教養(yǎng)必將是保障人權(quán)，增進國民福祉的？當學者們還在考慮到底吸收哪國的相似制度時，我們的憲法，西方的先哲早已給我們指明了出路，問題在于我們是否愿意拐彎，是否朝著出入走去！ （中國法學網(wǎng)）

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