2005年5月27日，我國(guó)著名行政法學(xué)專家應(yīng)松年、張樹(shù)義、姜明安、莫于川、李洪雷、蔡樂(lè)渭、田宇紅就陜北民營(yíng)石油企業(yè)回收案舉行專家論證，論證意見(jiàn)如下：

　　1994 年 4 月 13 日，中國(guó)石油天然氣總公司與陜西省政府簽訂了一份《關(guān)于開(kāi)發(fā)陜北地區(qū)石油資源的協(xié)議》（簡(jiǎn)稱 "4,13" 協(xié)議）。協(xié)議約定，“從當(dāng)?shù)馗骺h鉆采的實(shí)際出發(fā)，擬長(zhǎng)慶局依法登記的工業(yè)區(qū)帶勘探范圍內(nèi)劃出約 500 平方公里，由安塞等 6 縣組織開(kāi)發(fā)；
從延長(zhǎng)油礦在依法登記的區(qū)域內(nèi)劃出約 580 平方公里，由陜北延安市等七市、縣組織開(kāi)發(fā)”。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在國(guó)經(jīng)貿(mào)石化[1999]1239 號(hào)文件中提到，"從長(zhǎng)慶局和延長(zhǎng)油礦管理局已經(jīng)登記的探礦采礦權(quán)區(qū)塊范圍內(nèi)分別劃出一定區(qū)域委托安塞等 6 縣開(kāi)發(fā)"。陜西省經(jīng)貿(mào)委在陜經(jīng)貿(mào)字[2003]23 號(hào)文件中也提到，"1994 年，中石油和陜西政府簽訂‘ 4,13" 協(xié)議，將部分資源區(qū)委托所在縣區(qū)開(kāi)發(fā)"。

　　上述證據(jù)事實(shí)表明，陜西省三級(jí)政府僅僅是一個(gè)組織者的角色，根據(jù)我國(guó)法律不允許國(guó)家機(jī)關(guān)直接從事經(jīng)商的規(guī)定，陜西省三級(jí)政府只是中國(guó)石油天然氣總公司委托的組織者，不能成為直接開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者。根據(jù)我國(guó)《合同法》的規(guī)定，陜西省三級(jí)政府與陜北民營(yíng)石油企業(yè)的簽約行為應(yīng)當(dāng)視為委托與被委托的合同關(guān)系，中國(guó)石油天然氣總公司與陜北民營(yíng)石油企業(yè)才是合作開(kāi)發(fā)石油的合同主體。中國(guó)石油天然氣總公司對(duì)外與陜西省三級(jí)政府簽訂委托協(xié)議，陜西省三級(jí)政府進(jìn)而與民營(yíng)投資人簽訂合作開(kāi)發(fā)石油協(xié)議，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)石油天然氣總公司對(duì)外經(jīng)營(yíng)行為的表現(xiàn)，陜北民營(yíng)石油企業(yè)的投資開(kāi)發(fā)行為不是獨(dú)立的行為，屬于合同行為，是中國(guó)石油天然氣總公司對(duì)外經(jīng)營(yíng)行為的延伸和表現(xiàn)形式。

　　由此，專家認(rèn)為，陜北民營(yíng)石油企業(yè)的開(kāi)采石油的行為是具有合法性來(lái)源的行為。民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行石油開(kāi)采的行為來(lái)自于中國(guó)石油天然氣總公司對(duì)陜西省三級(jí)政府的授權(quán)和委托。

　　根據(jù)〈中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法〉，除了第五條規(guī)定的“采礦權(quán)不得買賣、出租，不得用作抵押”，并沒(méi)有禁止對(duì)外承包、合作經(jīng)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)形式。本案涉及的陜北民營(yíng)石油企業(yè)與作為中國(guó)石油天然氣總公司受托人的陜西省三級(jí)政府所簽的開(kāi)發(fā)石油協(xié)議中所體現(xiàn)的中國(guó)石油天然氣總公司的對(duì)外經(jīng)營(yíng)行為，并沒(méi)有礦產(chǎn)資源法所禁止的買賣、出租、抵押行為。也就是說(shuō)，陜北民營(yíng)石油企業(yè)的合作經(jīng)營(yíng)行為并未違背國(guó)家法律的禁止性規(guī)定。

　　在和合作開(kāi)采石油的合同執(zhí)行數(shù)年之后的2003 年，陜西省三級(jí)政府之一即陜西省政府所屬機(jī)構(gòu)陜西省政府石油整頓辦公室發(fā)布的（ 2003 ）003 號(hào)文件，下達(dá)行政命令要求榆林市政府立即對(duì)聯(lián)營(yíng)單位所打油井收益權(quán)的收回情況進(jìn)行一次全面檢查，下令于 2003 年 5 月以前全部徹底收回。

　　專家分析認(rèn)為，該份行政命令性質(zhì)的文件是針對(duì)收回民營(yíng)油井收益權(quán)這一特定的事、針對(duì)民營(yíng)油井投資人這些特定的人、收回油井收益權(quán)顯然影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，而且是并非雙方協(xié)商的單方行為，該行為屬于具體行政行為。陜西省石油整頓辦公室是陜西省政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，它所作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)視為陜西省政府的行為，并由其承擔(dān)責(zé)任。

　　陜北各級(jí)縣市政府遵照陜西省政府石油整頓辦公室的行政命令，中止了所有的與民營(yíng)石油企業(yè)簽訂的合作開(kāi)采協(xié)議，動(dòng)用公檢法力量強(qiáng)行收回了所有的油井，涉及金額達(dá)到70多億元人民幣。陜北各縣市政府的收回油井、中止合同的行為同樣是針對(duì)接管民營(yíng)油井資產(chǎn)這一特定的事、針對(duì)民營(yíng)油井投資人這些特定的人，接管油井資產(chǎn)顯然影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，而且是并非雙方協(xié)商的單方行為。毋庸置疑，陜北各級(jí)縣市政府的行為也屬于具體行政行為。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，只有具體行政行為才是可以提起訴訟的。因此，陜北民營(yíng)石油企業(yè)主提出的行政訴訟請(qǐng)求也是于法有據(jù)的。

　　陜西省三級(jí)政府動(dòng)用行政強(qiáng)制手段干預(yù)合法的合同關(guān)系，這種具體行政行為屬于超越行政職權(quán)的行為。我國(guó)《合同法》第一百二十八條的規(guī)定，在協(xié)商不成且沒(méi)有約定仲裁的情形下，對(duì)合同解除的管轄權(quán)歸屬人民法院。行政機(jī)關(guān)如果單方強(qiáng)行以具體行政行為解除合同，就構(gòu)成越權(quán)干預(yù)合同糾紛的行政違法行為。

　　綜上所述，本案事實(shí)清楚、法律關(guān)系明確，陜西省三級(jí)政府動(dòng)用行政權(quán)力，以單方、暴力的具體行政行為強(qiáng)行解除合同，接管合同關(guān)系對(duì)方的油井資產(chǎn)是明顯的越權(quán)干預(yù)合同糾紛的行政違法行為。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條關(guān)于超越職權(quán)的行政行為應(yīng)當(dāng)撤銷的規(guī)定，陜西省三級(jí)政府實(shí)施的越權(quán)干預(yù)合同糾紛，強(qiáng)行接管民營(yíng)油井的具體行政行為應(yīng)當(dāng)依法被法院判決撤銷。

　　簽名：

　　應(yīng)松年 張樹(shù)義 姜明安 莫于川

　　李洪雷 蔡樂(lè)渭 田宇紅

　　注：

　　應(yīng)松年 國(guó)家行政學(xué)院教授 全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員

　　張樹(shù)義 中國(guó)政法大學(xué)教授 行政法學(xué)博士生導(dǎo)師

　　姜明安 北京大學(xué)法學(xué)院教授 行政法學(xué)博士生導(dǎo)師

　　莫于川 中國(guó)人民大學(xué)教授 行政法學(xué)博士生導(dǎo)師

　　李洪雷 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所行政法副教授 北京大學(xué)行政法學(xué)博士

　　蔡樂(lè)渭 中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)博士

　　田宇紅 中國(guó)政法大學(xué)行政法碩士

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