在內(nèi)地，「縣」在自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，是相當(dāng)關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)：低于縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有部份治理功能，而且呈現(xiàn)出萎縮的?象。高于縣的地市一級和省，則距離民眾較遠(yuǎn)；
地市有被虛化的可能，省的幅員則過于龐大。內(nèi)地一個省，完全就是國外一個國家的規(guī)模。相比之下，縣的功能則有強化的趨勢。

　　就在這背景下，縣政腐敗成為引人注目的現(xiàn)象。根據(jù)安徽省有關(guān)部門的統(tǒng)計，近年來，該省有十八位縣（區(qū)）委書記（或離任不久而犯罪事實在任內(nèi)的）因賣官受賄被查處。這樣的現(xiàn)象當(dāng)然不止存在于安徽省。

　　其實，縣處級官員較腐敗，這是人們早就注意到的現(xiàn)象，外來投資者對此恐怕體會很深。個中原因，在于內(nèi)地的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，縣、處級黨政官員處于權(quán)力承上啟下的位置。絕大多數(shù)實質(zhì)性權(quán)力，比如行政審批、市場監(jiān)管、資金撥付、人事安排等，均由處級黨政官員行使。

　　科級官員只是干事的，廳局級干部多是簡單地劃圈認(rèn)可，真正的拍板者是縣處級官員。有人曾說，內(nèi)地是「縣處長治國」。

　　尤其是掌管一縣之政的縣委書記、縣長，比起京城、省城大機關(guān)?的處長，權(quán)力更大。根據(jù)黨控制行政的憲法慣例，尤其是縣委書記擁有管理全縣范圍內(nèi)一切事務(wù)的權(quán)力；
其中，最吸引的是數(shù)百科級干部職位的人事任免權(quán)。縣委書記對此擁有絕對而幾乎不受任何限制的決定權(quán)。

　　絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，賣官正是縣委書記腐敗的第一重災(zāi)區(qū)。尤其在貧困地區(qū)，專案審批之類的腐敗機會不多，縣委書記唯一的腐敗機會就是出售官職。而在這些地方，稍微有些野心的人，都把做官視為唯一的人生目標(biāo)，權(quán)力的相對價值也更高。因而，官職買賣市場在這些地方格外火紅。

　　執(zhí)政黨高層當(dāng)然意識到這問題的嚴(yán)重性。因為，縣鄉(xiāng)官員群體是一個「熟人社會」，一旦縣委書記買賣官職，貪污腐敗，很快就會在縣域范圍內(nèi)傳開來，損害政府權(quán)威。另一方面，與民眾有最多直接關(guān)系的，也是縣政府，而縣級政府擁有完備的「專政工具」，對縣級政府的政策、行為，民眾幾乎沒有抵御、逃避的可能。因此，若縣級官員腐敗暴虐，則民眾就只能徒喚奈何。

　　但在現(xiàn)行體制下，監(jiān)督縣委書記的機制是軟弱無力的。不管是從黨的系統(tǒng)，還是從行政系統(tǒng)，似乎都嘗試了種種監(jiān)督之法，但通通失靈。比如，上級黨政機關(guān)會派出巡視員進(jìn)行監(jiān)督，但巡視員不可能經(jīng)常在場監(jiān)督。再加上官場復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，每個縣委書記上面都有人；
只要靠山不倒，自上而下的監(jiān)督總會失靈。

　　至于下級官員或民眾的監(jiān)督，同樣失靈。因為，縣委書記擁有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使他知曉一切舉報者的資訊，而他的權(quán)力足以對任何舉報者予以毀滅性的打擊報復(fù)。

　　這樣，縣城的權(quán)力就跟北京大不同。所謂「天高皇帝遠(yuǎn)」，沒有任何制約與監(jiān)督，在縣委書記手上，權(quán)力極端地粗鄙暴力。「縣政」確實集內(nèi)地政治體制弊端之大成。

　　從最難處著手，是解決問題的一種思路。吳國光先生曾撰文〈「縣政中國」──從分權(quán)到民主化的改革〉，提出了通過制度改造，在縣級建立可能抑制腐敗的政治權(quán)力架構(gòu)的憲政變革策略。即率先在縣一級實行民主政制，進(jìn)而建設(shè)全國憲政。這篇文章在內(nèi)地引起一定反響，北京的王思睿先生不同意吳先生的意見，而提出「州政中國」，以州作為未來民主制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　這樣的爭論極有啟發(fā)意義。兩位學(xué)者其實都同意一點，憲政變革肯定包括一個環(huán)節(jié)：有效地制約縣級官員的權(quán)力。不過，對執(zhí)政黨來說，這幾乎是不可能的任務(wù)�？h委書記──不是縣長──在縣政中擁有絕對權(quán)力，這本身就是極怪異的制度安排下的產(chǎn)物。

　　在內(nèi)地，根本無法討論縣委書記是否應(yīng)退出縣政。唯在執(zhí)政黨愿意將自己變成人大中的黨后，才有可能談起進(jìn)一步的憲政變革。一個在憲法規(guī)定的權(quán)力架構(gòu)外的人，卻在實際上擁有最大、甚至是絕對權(quán)力，這本身就是拒絕進(jìn)行憲政討論的標(biāo)志。

　　作者單位：北京九鼎公共事務(wù)研究所

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