袁偉時：晚清：制度缺陷是貪污成風(fēng)的主要根源
發(fā)布時間:2020-05-20 來源: 感悟愛情 點擊： 
官員貪污成風(fēng)是導(dǎo)致晚清改革失敗和清帝國滅亡的重要原因之一。有關(guān)的史料很多。揭露官場黑幕更是晚清小說的一大熱點。這個時期的貪污既是歷來末代專制政權(quán)的痼疾，又是改革不完善帶來的新問題，而追根索源是官本位社會的惡果。
這是一個值得認真分析的歷史現(xiàn)象。?
貪污受賄是晚清官場無所不在的風(fēng)氣?
普遍性是晚清貪污活動的首要特點。古今中外都有貪污，但像晚清那樣幾乎無官不貪卻是極為罕見的。
下層官吏的貪污中飽非常普遍�！爸菘h雜款報銷，尤不可究詰。有曾任直隸之淶水令者，言淶水每年收牛羊稅，計共六百兩，報銷僅十三兩，而藩司署費二十四兩，道署二十兩，州署十四兩，余皆官所自得。又月領(lǐng)驛站費三百兩，其由縣給發(fā)，不過五十兩，則每年獲數(shù)千矣。”[1]此一個案極其平常，但真實地披露了省、道、州、縣各級衙門官吏分肥的慣例(所謂“費”均歸私囊)，是具有普遍性的典型。?
京官普遍受賄。京官多半不能直接取諸民眾，他們認為取諸地方和下級官員是理所當(dāng)然的。主要形式有三：?
一是節(jié)慶送禮。寒暑變遷有“冰敬”、“炭敬”，平日送禮有“別敬”，婚喪喜慶有賀禮。送冰炭敬等這種不正當(dāng)?shù)男袨橐呀?jīng)成為清代官場的習(xí)慣，即使以清廉著稱的官員也在所難免 ；
至于中國社會傳統(tǒng)的慶賀送禮，則往往成了明目張膽的行賄。例如，1907年慶親王奕劻壽誕，企盼升官的盛宣懷便“謹備日金幣二萬圓”致賀，山東巡撫楊士驤送了一萬兩，其他官員也分別送上厚禮。[2]而當(dāng)時親王年俸不過是一萬兩。?
二是辦事有“例費”。給皇帝上奏摺要求批準辦什么事，朝廷通常會交給主管部門討論。這道“部議”關(guān)口對事情的成敗影響甚大，因此有關(guān)人士通常都會送去“例費”，打通關(guān)節(jié)。
此外，各種報銷——大至一次戰(zhàn)爭的軍費，小至某項工程費用，都要按一定比例收取費用。否則就會橫加挑剔，招來許多麻煩�！肮饩w甲午、乙未之中日戰(zhàn)費，糧臺報銷費八萬兩�！盵3]官員的例費收入，沒有因國家遭受甲午戰(zhàn)爭這樣的大難而稍減。?
三是承辦各種工程和采購的進項�！啊�(道光帝)天性儉樸，所御套褲當(dāng)膝處穿……飭人補之，然內(nèi)務(wù)府開銷補價，凡用寧綢數(shù)十匹，共價四百金�！伦�(同治帝)大婚，需用大柜四具，司員開價至六萬金……頤和園工程已費至二千萬金，知者以為實到工之款不及六百萬金。”[4]
多種史料證明，采購或工程成了貪污的大好機會；
實際用款僅為報銷額一二成者比比皆是�！胺簿⿴煷蠊こ蹋叵扰煽惫来蟪�，勘估大臣必帶隨員，既勘估后，然后派承修大臣，承修大臣又派監(jiān)督。其木廠由承修大臣指派，領(lǐng)價時，承修大臣得三成，監(jiān)督得一成，勘估大臣得一成，其隨員得半成，兩大臣衙門之書吏合得一成，經(jīng)手又得一成，實到木廠者只二成半�！薄皟�(nèi)務(wù)府經(jīng)手尤不可信，到工者僅十之一，而奉內(nèi)監(jiān)者幾至十之六七�！盵5]這種腐敗也延伸至后來的各種洋務(wù)新政中，成為反對者的口實：“外洋工料尤易浮冒，報價每至四五倍之多。粵東仿制三火小洋槍，民間購買每桿洋銀二圓半，而官中報價則每桿銀六兩……故人謂機器局管事一年，終身享用不盡，雖言之太過，實屬有因。此等制造既經(jīng)刨扣工本，則工粗料薄，無當(dāng)實用，可不問而知�！盵6]?
晚清貪污活動的又一顯著特點是形成了以財求官，以官求財?shù)膼盒匝h(huán)。在中國傳統(tǒng)社會，民眾上升的途徑很窄，做官(實缺和虛銜)或取得有關(guān)的身分成為人們成功的主要標志。以官求財是社會認可的人生途徑之一，不容許的僅是過分誅求。于是，除科舉外，以財求官也成了其中一條管道。明的是捐納，暗的則是行賄。從現(xiàn)有材料看，當(dāng)時的行賄受賄大都是為了保官、求官。這反映了晚清仍是官員處于支配地位的傳統(tǒng)社會，即使從西方傳進來的新的經(jīng)濟成分亦依附于官府，企業(yè)家也對保官求官有很大興趣。?
求官通常用重賄。大臣保舉是升官的重要途徑，其中有些就是用重金求得的。例如，聶緝規(guī)被任命為上海道，是曾國荃保舉的。聶是曾國藩的女婿，曾國荃對侄女婿應(yīng)該主動照顧吧？“然聞其求保之費亦一萬金”！[7]早就在洋務(wù)企業(yè)和官場中充當(dāng)要角的盛宣懷，為鞏固自己的地位和謀求高升為尚書，在巴結(jié)皇族政要上不惜花費巨資。他的遺檔留下了眾多難得的確鑿記錄。他的心腹向他報告，雖然攝政王載灃號稱“極廉潔”，但其妻“八姑則專愛鉆戒，兩弟(其子載濤、載洵)則既愛財，又愛馬……只要派一可靠之人進京運動，一拍即合……略費數(shù)文，轉(zhuǎn)瞬仍可取回�！鄙院�，載洵果然上鉤，主動向他索要四五萬元。[8]他夢昧以求的尚書自然也沒有落空。?
制度缺陷是貪污成風(fēng)的主要根源?
晚清官員貪污成風(fēng)的主要根源在于當(dāng)時的社會特別是政府制度。
社會制度的基本框架仍是中世紀的宗法制農(nóng)業(yè)社會。這類社會的分工相對地說比較簡單，人們上升的資源基本上掌握在政府官員手中。被視為出身“正途”的科舉直到1905年才廢除。由于傳統(tǒng)的巨大影響，即使在工商或其他領(lǐng)域事業(yè)有成的人士，也以得到官銜作為正式進入上層社會的標志�，F(xiàn)代工商企業(yè)的發(fā)展是這類社會賴以蛻變的基礎(chǔ)�？墒�，它當(dāng)時還在襁褓之中。不但官辦企業(yè)處處依賴政府，就是民間企業(yè)，在1901年實行新政以前基本上處于無法可依的狀態(tài)，離開官府往往寸步難行。于是，壟斷資源的官府便成了貪污滋長的溫床。?
制度的缺陷更集中地體現(xiàn)在政府機構(gòu)的運作上。清帝國各級衙門的運作有繁多的法例和慣例，并有幾個突出的特點：
第一， 禮儀繁多。
禮是中國傳統(tǒng)文化的核心觀念之一。與此相適應(yīng)，歷代都把煩瑣的禮儀視作安邦治國的大事，清代衙門的運作規(guī)則中很大一部分也屬這一類。官僚們互相動用公帑請客、送禮、看戲……此類費用都是合乎“禮”的大開支。例如，1842年初原閩浙總督顏伯燾被革職后途經(jīng)漳州回廣東家鄉(xiāng)。“隨帥兵役、抬夫、家屬、輿馬仆從幾三千名……酒席上下共用四百余桌�！卑徇\搜刮來的物資等歷時十多天“扛夫過境，每日總在六七百名”。招待費用全由當(dāng)?shù)毓俑摀?dān)，“實用去一萬余金”。當(dāng)?shù)刎斦щy，只好虛報鄉(xiāng)勇一千二百名的糧餉去填補。[9]已革官員過境尚且如此，在位者過往更可想而知。且這些交往通常都要饋贈厚禮，而諸如此類變相行賄受賄的公務(wù)是官場司空見慣的。?
第二，制度不嚴密，甚至有重大的缺陷。
以財政收支來說，直到滅亡前一年，清政府才試行編制預(yù)算。政府的收支雖不能說沒有法例可依，但有許多可以上下其手的漏洞；
于是，送禮和納費(給有關(guān)官員私分的費用)便成了彌縫補苴所必需。
有清一代，軍費一直是最大宗的支出。平常年份，供養(yǎng)80多萬八旗兵和綠營兵的費用已約占中央財政總支出的70%，戰(zhàn)時支出更加驚人。軍費報銷便成了貪污的淵藪。咸同之際，福建不是主要戰(zhàn)場，但“軍需款目，至一千數(shù)百萬之外，部費即須十余萬”。這為數(shù)不菲的部費固然是戶部官員的美食，那一千多萬支出也有頗多早已納入地方官吏私囊。僅一位署理知州“開銷募勇防堵數(shù)萬，聞當(dāng)日只雇勇一二百人”。[x]權(quán)傾一時的曾國藩、李鴻章也曾為軍費報銷中的“部費”困擾。鎮(zhèn)歷太平天國與捻軍的軍費報銷時，戶部書吏索價四十余萬，他們僅愿出八萬。最后他們上奏慈禧，得到“著照所請，該部知道”的朱批而不必交戶部再核議，才按八萬兩的低價了結(jié)此樁公案。[11]這些都是沒有建立嚴謹?shù)呢攧?wù)和報銷制度的惡果。?
這類制度缺陷更突出地表現(xiàn)在稅收上。清帝國以“永不加賦”自詡，但各種附加往往超過正賦；
加上官紳勾結(jié)，重負轉(zhuǎn)嫁給貧戶，與“依率計征”背道而馳。厘金制度建立后，情況更加混亂。從厘卡的設(shè)立到厘捐的高低都無嚴格的標準，而洋貨則可以免厘。這就為官商雙方行賄受賄留下廣闊的空間。?
第三， 薪俸制度不合理。
光緒元年奉天將軍上奏：“奉省賄賂公行已非一日。原情而論，出于貪墨者猶少，迫于窮困者實多�！比鐚④婐B(yǎng)廉原定二千兩，因財政困難，層層扣減，“實數(shù)不過二百余金矣，借此從公，萬難敷衍，不得已設(shè)為名目，取給下僚，陋規(guī)相沿，實一大弊”[12]這一情況各地皆然。而陋規(guī)一旦成為定例官吏可以從中漁利，要革除陋俗，建立健全的財政和薪俸制度便困難重重了。?
改革中的無序狀態(tài)?
在中西文化激烈沖撞中，晚清社會已在一些方面起了引人注目的變化；
洋務(wù)運動特別是最后十年的新政中清政府在軍事、經(jīng)濟、法律和教育等方面進行了一些有深遠影響的改革。但這些改革的某種無序狀態(tài)又帶來新的貪污。?
先看一個實例：1908年，在籌備立憲聲中，盛宣懷與有關(guān)人士合謀給皇室送乾股，作為日后用途。盛氏在給袁世凱的信中寫道：“前所面奏‘內(nèi)府公股’一節(jié)，力籌廠礦以公濟公之款，居然得有一百廿六萬兩。既難提出現(xiàn)款，莫如改作公股，并擬將自己創(chuàng)始股份十萬兩湊入報效，計可合約二百萬元。雖于公家無足重輕，而華商公司可入公股，藉開風(fēng)氣，實于農(nóng)工商大有裨益。惟‘皇室經(jīng)費’名目，確是立憲以后之事，目下未便處落邊際，故只說‘內(nèi)府公股’而已�！盵13]這件事說明幾個問題：一是朝廷和地方官員確實在為立憲作“預(yù)備”。二是他巴結(jié)最高領(lǐng)導(dǎo)者那些款項的來源大都是公款，實際是化公為私，但也不惜拿出一大筆已落入私囊的錢財。三是做這類事也沒有忘記找個冠冕堂皇的藉口如“于農(nóng)工商大有裨益”之類。人們猜測，由于當(dāng)時法制不健全，不少官員都收受“乾股”，但筆者尚未看到其他確鑿的史料，只好存疑。?
甚至在歷史轉(zhuǎn)折的重要關(guān)頭，賄賂也成了工具之一。攝政王之孫(載濤的兒子)寫道：“我記得在民國初年，慶親王奕劻死后，他的三個兒子載振、載、載掄請我父親給他們分家，載因嫌分給他們的現(xiàn)款太少，就對我父親說：‘辛亥前各方面所送的金銀珠寶就不用提了，光是辛亥革命時，因為隆裕太后遲遲不發(fā)表《遜位詔書》，袁世凱為了恫嚇她迅速發(fā)布，就向祖父(原文如此——引者)和總管張?zhí)m德(即小德張)每人報效了三百萬兩銀子，怎么才分配這么一點呢?’”[14]這六百萬兩白銀成了清帝國與民國更替的社會成本。
亨廷頓認為，在一定條件下，“腐化是握有新資源的新集團的崛起和這些集團為使自己在政治領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生影響所做的努力的產(chǎn)物”。[15]盛宣懷和袁世凱的作為為這個論斷提供了新的例證。此外，在厘金的盤剝下，清末的民間工商業(yè)仍能以較高速度增長，賄買有關(guān)官員，從而減輕了盤剝程度也是其中因素之一。外國商人和李鴻章等人曾出巨資安裝發(fā)電設(shè)備供宮內(nèi)照明，鋪鐵軌開小火車給慈禧等人玩耍。這類禮物讓此輩開了眼界，對有關(guān)事業(yè)的發(fā)展起了良好作用。?
專制主義的必然惡果?
晚清官員貪泉泛濫最根本的原因在專制制度本身。?
當(dāng)上司可以決定下級官員的命運，特別是大小官員和士紳的榮辱乃至生死都取決于皇帝和慈禧那樣的“圣母皇太后”的時候，各種對這些統(tǒng)治者及其周邊人物表示忠誠的行動是絕對無法遏制的。物質(zhì)上的送禮進貢(各種行賄受賄活動)不過是顯示忠心的方式之一。?
慈禧搜刮了不少私產(chǎn)，這是她生前已廣為人知的傳聞。甲午戰(zhàn)爭期間，張騫給翁同龢的密信就談到：“外間傳聞禧圣尚有儲款二千萬，若果有之，似亦可請�！盵16]夢想請她將私囊撥充軍費。盡管目前無法確切計算她搜刮了多少，但可以確定她通過種種途徑確實收受了不少財物。不妨看一個小例子：“世中堂(世續(xù))于正貢之外加貢，頗得慈歡……寫了一萬零星銀票，約數(shù)百張，用黃封封呈。奏云：‘此乃奴才代爺預(yù)備零賞之需�！匀f乘而重萬兩，殊出意外�！盵17]在專制制度下，“正貢”是必須遵守的制度。1894年(甲午)正值慈禧60大壽，臣子們?yōu)橛懞眠@位專制君主煞費苦心，在他們心目中強敵入侵、山河破碎不及討主子歡心來得重要�！凹迂暋眳s要察顏觀色，更見機心。慈禧收受世續(xù)的萬兩銀子表明她細大不捐，而“頗得慈歡”的世續(xù)不久就擢升為大學(xué)士和軍機大臣了。
同時，在這樣的制度下，不但主子受賄，專制統(tǒng)治者身邊的近臣和奴才也要按慣例分潤。如果不給他們約一成的手續(xù)費，貢品是不可能順利送達主子的。
此外，在這樣的制度下，各級官員都是他們管轄范圍的專制統(tǒng)治者。對上要層層供奉(冰炭敬等)，權(quán)力所達之處則任意動用公帑。貢品固然用公帑，私人送禮行賄亦不例外。為了巴結(jié)慈禧之下最有權(quán)勢的人物——慶親王奕劻，袁世凱將這位親王一家的一切費用全都包下，用的就是北洋的公帑。[18]就是以清廉自詡的曾國藩、張之洞等人的進貢和給有關(guān)官員送禮，(點擊此處閱讀下一頁)
用的也是公款。?
歷來的統(tǒng)治者都說要反貪污，但在專制制度下往往成效不彰，處在衰敗時期的清帝國更是如此。原因是：第一，有些行賄受賄活動已成為官場習(xí)慣，人人如此，法理和是非界限已經(jīng)模糊。第二，擔(dān)負反貪重任的監(jiān)察系統(tǒng)同樣沒有逃脫腐化的命運�！敖昭怨儋u摺之風(fēng)甚夥。
……大抵皆以賄陳奏者也�！鞒怨俣酄幰鈿�，今朝言官多因賄賂，可恥之甚!”[19]他們也會揭露若干黑幕，但很難求得公正、徹底，且很可能是以黑反黑。第三，沒有獨立的司法和監(jiān)察系統(tǒng)，它們都不過是行政系統(tǒng)的附屬物。最后的裁決權(quán)掌握在專政政權(quán)的最高統(tǒng)治層特別是皇帝、皇太后手中，當(dāng)他們本身不乾凈時，要真正反貪無異緣木求魚。第四，社會生活沒有民主化，民眾維護自己權(quán)益的現(xiàn)代公民意識沒有形成，也沒有形成強有力的獨立的新聞輿論監(jiān)督。一些報館是官辦或接受官方津貼的，缺少現(xiàn)代報刊的獨立品格。
總之，晚清貪風(fēng)無法遏止無非宣告專制政權(quán)依靠自我監(jiān)察力量不可能真正糾正自身的弊端。只有實現(xiàn)社會生活的民主化，建立強大的權(quán)力制約體系，才能凈化政府機構(gòu)——這是研究晚清貪污留給我們的重要的啟示。
歸根到底是官本位社會的毒瘤
貪污無非是公眾權(quán)力的私有化，在社會中尋求不當(dāng)租金。問題是為什么有那么多人自愿或被迫交租？答案應(yīng)該從社會結(jié)構(gòu)中去尋找。
中國的王權(quán)是絕對的，代表王權(quán)在各地行使權(quán)力的官吏的權(quán)力也處在絕對強勢的地位。他們是民眾的主人和管理者。與此相適應(yīng)的是政教合一、行政與司法合一。君主和各級官員體現(xiàn)的行政權(quán)利統(tǒng)治天下，“君師合一”，管治和教化百姓。與西方不同，沒有可以同君主和官員抗衡的教會系統(tǒng)，也沒有足以制約王權(quán)的領(lǐng)主及城市與鄉(xiāng)村自治。加上在小農(nóng)自然經(jīng)濟基礎(chǔ)上，全國形成了完整的宗法系統(tǒng)，相應(yīng)地精心打造了思想道德控制體系，幾千年間，基本的經(jīng)濟、政治和社會宗法體制穩(wěn)定不變。
中國也有法律，而且條目繁多，非常嚴密�？墒牵@個與眾不同的中華法系的特點是：1，民法、刑法不分，以刑法為主；
它不過是政府的統(tǒng)治工具。法律中沒有西方那樣的對統(tǒng)治者權(quán)力的約束，也沒有公民權(quán)利的保障。2，行政、司法、立法三權(quán)合一。沒有獨立的司法系統(tǒng)，也沒有律師和陪審團，更沒有“上帝和法律高于一切”的法治傳統(tǒng)�！耙粋�民族的法律是他的精神狀態(tài)和性格的明白無誤的見證�！盵20]法律也準確地體現(xiàn)著一個國家的社會結(jié)構(gòu)及其運行機制。在中華法系中，人們看到的是一個一權(quán)獨大的官本位社會或曰：東方專制主義社會。在這一類型的社會結(jié)構(gòu)中，君主及其官員的權(quán)力控制了社會生活的各個領(lǐng)域，即使是號稱上層社會的士紳也只能依附這個權(quán)力系統(tǒng)，普通百姓更只能服服帖帖做順民。在這樣的社會制度下，除了少數(shù)潔身自愛的統(tǒng)治者，作為群體的官員不可能不貪污。因此，嚴格說來貪污不是這類社會的末世現(xiàn)象，而是有生俱來的痼疾。大清帝國建國不久，康熙皇帝當(dāng)政，大將軍年羹堯奉旨在獄中自裁，他的92款罪狀中，“貪瀆之罪十八，侵蝕之罪十五”[21]；
上諭中更一再喟嘆“貪吏?削民力益殫”；
[22]表明這不是個別現(xiàn)象。乾隆號稱盛世，貪污也在繁衍，更出現(xiàn)了以和珅為代表的罕見的巨貪。
只要這樣的社會結(jié)構(gòu)不改變，貪污無法根治。晚清新政積極推動市場經(jīng)濟發(fā)展；
勇敢地引進西方的大陸法系；
推行地方自治；
促進以商會和教育會為代表的非政府組織的發(fā)展；
著手建立三權(quán)分立的政治體制，“預(yù)備立憲”……曙光在望。可是，在民眾迫切要求實行憲政的關(guān)鍵時刻，統(tǒng)治者貽誤時機，結(jié)果被歷史潮流所淹沒。這是晚清留給我們的又一重要教訓(xùn)。
1997年1月寫完，原載于《東方文化》1998年第四期。
2002年8月修改補充
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