在信訪博弈中出現(xiàn)的國家常常會處在一個左右為難的困境中：既要為民做主保持其美好的形象，又要防止有人借機滋事無理取鬧；既要對某些基層政府的違法現(xiàn)象進行嚴厲彈壓，又不得不在一定程度上維護基層官員的既得利益以激勵其執(zhí)行中央政令的積極性。
　　
　　為應對2009年信訪形勢依舊嚴峻的情況，政府希望通過大接訪、基層官員培訓等措施，集中解決“信訪遺留問題”，“把不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài)”。有的地方還成立了集中處理信訪歷史遺留問題領導小組及其辦公室這樣的機構(gòu)。在新聞報道中，人們經(jīng)�？吹侥车啬彻偻ㄟ^大接訪化解了多年遺留的信訪難題等等。
　　筆者在地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方官員最頭疼的還是“去北京”。經(jīng)濟危機只是其中一個方面，可以說不是最主要的方面。最主要的是，2009年的重大節(jié)日比較多，敏感日子電比較多。尤其值得注意的是奧運會遺留的問題。奧運期間，通過各種方式穩(wěn)定住的一批進京信訪民眾，2009年可能會重新踏上進京之路。這讓有關方面比較緊張。
　　
　　假如總理親自接訪
　　
　　大接訪客觀上當然能夠減少進京數(shù)量。
　　溫家寶總理在全國“兩會”《政府工作報告》中說，“堅持領導干部特別是主要領導干部處理群眾來信和接待群眾來訪制度，服務群眾，化解矛盾。”此言一出，立即就成為了媒體關注的焦點。有媒體甚至不遠萬里來電詢問。筆者的回答是，領導干部特別是主要領導干部接訪制度的出發(fā)點應是好的，是希望各地領導干部能負起責任來，親自解決民眾的具體問題，以構(gòu)建和諧社會，但實際效果可能并不一定理想。因為領導干部接待群眾來訪本身就是一種與現(xiàn)代國家管理職權化原則相悖的制度�，F(xiàn)代國家最重要的規(guī)則之一，就是各司其職，各負其責。在這種規(guī)則面前，不是處理任何問題，都得主要領導干部親自處理，甚至可以說，主要領導干部并非有權處理某些具體的糾紛。只有各司其職，才能各負其責。如果主要領導可以隨意對下面職權部門負責的事情指手畫腳，最終的結(jié)果就是無人負責。
　　為了說明這個道理，我們不妨假設，總理親自接訪。當然，憑著總理的威望和掌握的權力，有可能解決某些具體的糾紛，維護了某些人的合法權益，也可以讓總理獲得親民愛民的好名聲。但一個直接后果則是，就會有更多的人到北京來找總理解決問題�？偫砻刻焓裁磩e的事都不干，也接待不過來。更為嚴重的是，總理并不能對任何信訪問題都批示，有些問題就是批示了也不一定能解決。這樣民眾就會希望找比總理還要大的官�？床∫欢ㄒ�找名醫(yī)，上訪一定要找大官是同樣的道理。現(xiàn)在許多來北京上訪的群眾，為何堅持數(shù)年，就是希望有一天皇天開眼，能獲得總書記和總理的批示，以求問題的解決。
　　為何就是總理親自接防也不能從根本上解決民眾的信訪糾紛，反而有可能產(chǎn)生更多更嚴重的問題呢?在筆者看來，這與我國信訪制度存在根本性缺陷是分不開的。
　　筆者把當前中國信訪活動面臨困境的制度性根源稱為“信訪悖論”。筆者是從信訪活動的參與各方來理解和闡述這個悖論的。在筆者看來，信訪民眾、信訪官員、基層政府和中央政府對信訪制度的理解和運用，無論是目標和手段都并不完全相同。在某種意義上，信訪就是參與各方運用國家權力和實現(xiàn)利益的博弈，是參與各方追尋自身利益最大化的制度平臺。
　　中央政府在信訪問題上面臨的困境是多方面的。對此，學者李宏勃有過很形象的分析。他說，“在信訪博弈中出現(xiàn)的國家常常會處在一個左右為難的困境中：作為游戲規(guī)則的制定者與仲裁者，國家既要保證言語的暢通并以此抵制基層政府的官僚主義，但又無力應付有時洶涌而來的大規(guī)模的進京上訪和集體上訪以及因此對社會造成的沖擊；國家既要為民作主保持其美好的形象，又要防止有人借機滋事無理取鬧；既要對某些基層政府的違法現(xiàn)象進行嚴厲彈壓，又不得不在一定程度上維護基層官員的既得利益以激勵其執(zhí)行中央政令的積極性�！�
　　那么，為何國家會遇到如此難堪的困境呢?
　　
　　減壓閥如何變成了增壓器
　　
　　從中央政府設立信訪制度的政治目標及其歷史演進過程可以看出，在中國共產(chǎn)黨奪取國家政權之初，國家的最高決策者所倡導的信訪制度不僅具有諸如深化政權合法化、化解劇烈社會矛盾、貫徹政策和實現(xiàn)社會動員等功能，而且還可以實現(xiàn)對官員非常規(guī)控制。然而，中央政府馬上就發(fā)現(xiàn)，這個非常規(guī)控制的一個重要后果，就是問題向中央集中。早在1963年，中共中央和國務院在《關于加強人民來信來訪工作的通知》中就承認：“如此眾多的群眾來北京要求解決各種具體問題，這給中央機關的工作增加很多困難�！�
　　為此，中央要求各省、市、自治區(qū)的黨委和人委，應當加強對信訪工作的領導，“努力做到使群眾的各種具體問題就地解決”，“地方各級組織應當認真處理上級交辦的案件，并按期回報處理結(jié)果。對于中央、國務院交辦并要結(jié)果的案件，應當及時處理，一般問題在三個月內(nèi)向中央、國務院回報處理結(jié)果。個別案件復雜，一時難以查清，到時不能結(jié)案回報的，應當說明原因，并提出結(jié)案日期”，并通過黨的各級監(jiān)察委員會“經(jīng)常對各級黨委和人委處理人民來信來訪工作進行監(jiān)督和檢查”。從此之后，各種信訪責任追究制也就越來越具體和越來越嚴格。也就是說，中央試圖通過對地方黨政施壓來消解大量民眾來京求決的制度效應，以確保信訪的制度性目標的實現(xiàn)。
　　然后，地方黨政為了自身的政治利益，采取各種手段消解來自中央的壓力，并使信訪的制度性目標發(fā)生異化，最后導致壓力轉(zhuǎn)移到中央。中央要求地方政府把問題解決在基層，在地方黨政看來，最直接的意義就是想盡辦法不讓民眾進京上訪。因此，各級地方不得不把信訪量作為最為重要的考核指標，以層層往下施壓。而為了達到這些考核指標，各地方政府試圖通過包括銷號等方式減少進京上訪的登記量。也就是說，中央對地方施加壓力，本意或許是促使包括縣政府在內(nèi)的地方政府切實為上訪民眾解決問題、主持正義，從而舒解民怨，增進社會和諧，或者至少減少社會的不和諧。但是，面對中央的壓力，地方政府往往并不是去解決問題，而是對上訪群眾采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、連坐等控制手段壓制上訪人員。
　　當然，我們不是說地方政府根本不想解決問題，因為有很多問題確實不是地方政府能夠解決的，也有很多問題是任何政府都不能解決的。但是，地方政府對于上訪人員的壓制常常激起更大的怨憤。有些上訪人員，本來可能是無理上訪，但是一旦被地方政府打擊，比如勞教，那么因為上訪被勞教便成了他們上訪的有理緣由。中央的意圖與效果南轅北轍的最好例子是銷賬。中央建立和維持信訪制度，本意或許包括借用民眾的力量防范腐敗。然而，中央加強信訪工作的客觀效果卻恰恰相反。有些地方政府甚至用納稅人的錢賄賂包括國家信 訪局在內(nèi)的上級信訪部門，以求減少信訪登記量。
　　特別值得注意的是，信訪民眾是完全能夠認識到地方政府與中央因不一致所產(chǎn)生的困境的。對他們而言，如何利用這種困境和壓力來保障自己的權益或獲得制度外的利益也是一種理性的選擇。因此，地方政府越是阻止民眾進京上訪，民眾進京上訪的動力越大。有的上訪人員相信一個行動邏輯，那就是被他們視為對手的地方政府怕什么，他們就偏偏做什么。
　　他們的心理軌跡似乎是這樣的：縣政府不讓上北京?很好，這說明縣政府怕我們上北京，為了迫使縣政府解決問題，我們就一定去北京。一旦群眾突破地方的重重防線，他們不僅持續(xù)進京上訪，還采用各式各樣的“非正常上訪”，諸如到使館區(qū)靜坐，造訪國家領導人駐地，甚至采取跳金水河等激烈手段，制造產(chǎn)生政治壓力的事件。然而，這樣做的后果就是地方政府采取更為嚴厲的辦法對待信訪民眾。這樣，也就不得不動搖全社會包括信訪民眾對信訪制度的信任。這種情況表明，信訪制度或許不那么有效，上訪人員也不一定認為信訪制度有多大用處。這樣一來，就有可能使信訪制度就從減壓閥變成了增壓器。
　　在筆者看來，這些缺陷最主要的根源在于信訪運行的邏輯和規(guī)則與中國的集權政治體制一脈相承，最集中的表現(xiàn)就是建立在壓力體制之上的信訪責任追究制。筆者認為，要從國家政權建設和執(zhí)政安全的高度來認識對信訪制度進行改革的重要性，并從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能目標和信訪體制。
　　
　　鏈接　信訪改革“三策”
　　
　　短期的行政治標之策：是給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護社會穩(wěn)定。具體來說，中央減少對地方黨政領導的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責任追究制，不要求地方政府來京接訪：中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；不對信訪公民的信訪級別作特別的限制；由信訪地公安機關依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。
　　中期的法律治標之策：是強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，由司法機關承辦目前積壓在信訪部門的案件。由上級法院和檢察院下派一級設立告訴申訴案件受理機構(gòu)，并在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經(jīng)費均由上一級法院和檢察院管理和保障。通過樹立國家司法機構(gòu)的權威，可以把社會矛盾的解決引導到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動。
　　長期的政治治本之策：是撤銷各級政府職能部門的信訪機構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達組織。具體來說，組織各級人民代表對本選區(qū)的重要信訪案件進行調(diào)查和督辦；公布各級人民代表的聯(lián)系方式；建立全國信訪網(wǎng)，并把一些重大問題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評議。允許社會各階層建立利益表達組織，以法律允許的方式讓他們通過集會示威等方式表達利益。這樣做，使各層級各選區(qū)的人大代表有了一項新的具體職責，將為人民代表逐步專職化和與此相應的人代會逐步實質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責兩方面的條件，還可以節(jié)約大量的社會資源，克服目前信訪公民盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和政治信任流失。最關鍵的是中國政治改革的方向要容許各種社會利益表達組織的存在，只有讓社會各階層都有自己的利益表達組織，才能產(chǎn)生一個利益相對均衡、社會相對和諧的現(xiàn)代社會。

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