人們對(duì)政府財(cái)政行為的觀察一般局限于稅制、稅收政策或收費(fèi)等方面，而對(duì)政府財(cái)政支出的規(guī)�；蚪Y(jié)構(gòu)問(wèn)題卻不很重視，包括學(xué)界也是如此。其實(shí)，比起收入來(lái)，財(cái)政支出更能準(zhǔn)確地反映一個(gè)政府的施政方向，因?yàn)樗�能更直接地反映這個(gè)政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的水平。

　　公共服務(wù)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡

　　手頭恰有一份資料，我國(guó)學(xué)者收集了50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其中包括低收入國(guó)家、中下等收入的國(guó)家、上中等收入的國(guó)家和高收入的國(guó)家在內(nèi)，對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行研究分析以后得出結(jié)論，公共服務(wù)的實(shí)際提供量和理論上的適度偏好的提供量之間存在著很大的差距：1978年，這個(gè)差距是0.141個(gè)百分點(diǎn)，2006年這個(gè)差距被拉到了3.118個(gè)百分點(diǎn)，政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的程度由1978年的87.5%下降到2006年的52.4%（呂煒、王偉同等，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第4期）。

　　可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)于公共服務(wù)提供的現(xiàn)實(shí)數(shù)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于依據(jù)各國(guó)客觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)所測(cè)算出的經(jīng)驗(yàn)值。這種不斷擴(kuò)大的差值表明是某種主觀因素限制了公共服務(wù)和人民福利水平的提高。并且這種失責(zé)程度呈逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。也就是說(shuō)，30年來(lái)公共服務(wù)缺失的程度實(shí)際上不是改善了，而是恰恰相反。

　　改革開(kāi)放30多年，我國(guó)人民創(chuàng)造了巨量財(cái)富。中國(guó)人名不虛傳，勤勞智慧，是個(gè)特別能吃苦、能吃虧、能忍讓的民族。這是沒(méi)有爭(zhēng)議的。問(wèn)題在于，我國(guó)經(jīng)濟(jì)雖有大的長(zhǎng)進(jìn)，卻還沒(méi)能使社會(huì)上的多數(shù)人享受到比較理想的國(guó)民福利，比如公共醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、基本住房等社會(huì)福利，還有社會(huì)成員之間的貧富差距、東西部差距、城鄉(xiāng)差距以及城鄉(xiāng)各自內(nèi)部的差距等，都有越拉越大的趨勢(shì)。而這些，恰恰應(yīng)該是最應(yīng)當(dāng)向大家提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　人民創(chuàng)造財(cái)富，理應(yīng)享受到相應(yīng)的國(guó)民福利，這是大家交稅的理由。兩者應(yīng)該是正相關(guān)的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使政府財(cái)政收入增加，政府提供公共服務(wù)的能力提升，人民享受的福利待遇從道理上說(shuō)就應(yīng)該逐步得到改善。然而，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在持續(xù)30年的高速增長(zhǎng)過(guò)程中，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物質(zhì)水平的提高，社會(huì)發(fā)展及福利安排卻還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　這個(gè)悖論從社會(huì)公眾對(duì)于政府公共服務(wù)的滿意度的評(píng)價(jià)就可以清晰地看出來(lái)，據(jù)零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)對(duì)2006—2007年中國(guó)公共服務(wù)公眾評(píng)價(jià)指數(shù)的調(diào)查，有28.4%的人認(rèn)為政府公共服務(wù)水平比較高，41.5%的人認(rèn)為政府在公共服務(wù)方面的表現(xiàn)一般，有25.9%的人認(rèn)為政府公共服務(wù)的表現(xiàn)比較差或很差。

　　G D P增長(zhǎng)很快，政府財(cái)政收入也很多，如果沒(méi)有很好地解決國(guó)民福利問(wèn)題，整個(gè)發(fā)展含金量、它的價(jià)值、意義無(wú)形中就下降了，打了折扣。

　　決策者顯然認(rèn)識(shí)到了問(wèn)題的嚴(yán)重性，從絕對(duì)額上逐步增加對(duì)社保、教育、農(nóng)村等的財(cái)力安排，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比，財(cái)政支出中用于公共服務(wù)的比例有較大幅度的提高。2008年，更提出了建立“民生財(cái)政”的政策原則，以比較主動(dòng)的姿態(tài)和比較大的幅度擴(kuò)大了財(cái)政用于民生的部分。這是事實(shí)，應(yīng)當(dāng)肯定。

　　發(fā)展失衡需要政府承擔(dān)更多責(zé)任

　　在改革開(kāi)放的前期，我們所處的客觀發(fā)展條件造成的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給不足，但從21世紀(jì)開(kāi)始的近10年左右的時(shí)間，我們感覺(jué)上確實(shí)是“不差錢(qián)”了，讓世界各國(guó)的人們刮目相看，這時(shí)候如果還是以“國(guó)家窮”為理由，就說(shuō)不過(guò)去了。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障的投入比重逐年下降的同時(shí)，公共財(cái)政資源被過(guò)多地投放于本應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，即競(jìng)爭(zhēng)性的和贏利性的領(lǐng)域，而政府自身的行政管理費(fèi)用在以“飛起來(lái)”的速度增長(zhǎng)。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2007）》提供的數(shù)據(jù)，我國(guó)政府的文教、科學(xué)、衛(wèi)生以及社會(huì)保障等公共服務(wù)性支出由1978年的131157億，增長(zhǎng)為2006年的11787176億，增長(zhǎng)了89倍，而維持政府自身運(yùn)作的行政管理費(fèi)，卻由1978年的49109億，猛增至2006年的5639105億，增長(zhǎng)了近114倍。

　　民眾的富�；蛘哓毨�，取決于他們與政府之間的分配比例。如果一定時(shí)期內(nèi)的社會(huì)財(cái)富是一個(gè)恒值，那么，政府占有的部分多了，人民占有的部分必定少了。政府變得富有，人民便必定貧窮，關(guān)系民生的基本公共服務(wù)領(lǐng)域就很容易被忽略，反之亦然。所以出現(xiàn)上述情況并不奇怪，這種在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)背景下出現(xiàn)的以社會(huì)問(wèn)題不斷累積、凸顯為特征的福利安排相對(duì)弱化、缺失的現(xiàn)象，是我們所說(shuō)的那種真正意義上的發(fā)展失衡。

　　福利制度是所有發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)歷長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后普遍形成的一種制度安排，從長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)的福利化存在著正向關(guān)聯(lián)的關(guān)系。這話通俗地說(shuō)，政府存在的理由就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就是為大家服務(wù)，這是政府的職責(zé)所在。市場(chǎng)或公民的權(quán)利所到之處，就是政府權(quán)力的邊界。稅收除了維護(hù)政府日常的運(yùn)轉(zhuǎn)外，絕大部分都應(yīng)該用來(lái)提高國(guó)民的福利，搞好公共服務(wù)。這是一個(gè)非常簡(jiǎn)單的問(wèn)題，最基本的常識(shí)，卻是我們經(jīng)常忘掉的，恰恰是常識(shí)。

　　影響政府公共服務(wù)提供水平的因素，一是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；
二是政府的財(cái)政能力；
三是政府對(duì)于公共服務(wù)支出的相對(duì)偏好，決定著政府在多大程度上愿意將財(cái)政收入投入公共服務(wù)領(lǐng)域；
四是政府公共服務(wù)提供的效率，反映政府在一定財(cái)力和意愿下，提供公共服務(wù)的績(jī)效和效率。

　　四個(gè)變量中，經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政能力決定了政府能夠提供公共服務(wù)的能力，是制約公共服務(wù)的客觀條件，不存在主觀責(zé)任問(wèn)題，而政府偏好和效率則是自身因素對(duì)公共服務(wù)的影響。顯然，中國(guó)公共服務(wù)的問(wèn)題，既有客觀，也有主觀。

　　所以，當(dāng)前中國(guó)出現(xiàn)的發(fā)展失衡，需要政府承擔(dān)更多的社會(huì)發(fā)展責(zé)任，問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。正是這種推論引致了近期人們?cè)诠�共服�?wù)問(wèn)題上對(duì)政府責(zé)任問(wèn)題的諸多關(guān)注和批評(píng)。正如我在另一篇文章中指出的，中國(guó)的體制改革實(shí)際上早已結(jié)束了，一個(gè)新的“老體制”已經(jīng)形成并日益完善，我們現(xiàn)在談的改革，已經(jīng)跟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那個(gè)“正宗”的老體制的改革不是一回事了，已經(jīng)跟它徹底“拜拜”了，現(xiàn)在要談改革，應(yīng)該談的是如何對(duì)現(xiàn)在的這個(gè)新的“老體制”的改革了。

　　解決當(dāng)前問(wèn)題的幾點(diǎn)建議

　　個(gè)人認(rèn)為，眼下最為急切的改革至少應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

　　——從制度上完成政府職能邊界定位的改革，并用法律規(guī)定下來(lái)。政府應(yīng)該提供那些市場(chǎng)失靈無(wú)法有效提供的、但對(duì)社會(huì)有益的、必需的產(chǎn)品和服務(wù)，包括基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)住房等優(yōu)效品與服務(wù)，以及與社會(huì)保障相關(guān)等社會(huì)福利的提供。政府有益和有效地履行這些職能是保障社會(huì)公正實(shí)現(xiàn)的前提條件。這是中外學(xué)界統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，無(wú)爭(zhēng)議。

　　——加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革。我國(guó)的財(cái)政支出具有濃厚的生產(chǎn)投資特征，支出被過(guò)多地應(yīng)用于那些本應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而關(guān)乎民生的基本公共服務(wù)如義務(wù)教育、最低生活保障、醫(yī)療保健等投入相對(duì)較少。一直以來(lái)人們呼吁的投資型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，一直沒(méi)能完成。這種支出結(jié)構(gòu)不扭轉(zhuǎn)，公共服務(wù)水平就提高不了。要造成某種機(jī)制，讓財(cái)政更加關(guān)注民生項(xiàng)目的投入和改進(jìn)，從意識(shí)和制度的層面上將公共服務(wù)的職責(zé)作為政府的重要職能和不得不履行好的責(zé)任。

　　——加強(qiáng)財(cái)政體制的改革。人們?cè)缫讯喾秸撟C，目前中央政府與地方政府，在財(cái)權(quán)、財(cái)力與責(zé)任及事權(quán)的分配上有較為嚴(yán)重的不匹配現(xiàn)象，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付被重視，而與提供公共服務(wù)密切相關(guān)的一般性轉(zhuǎn)移支付則處于不被重視的地位，問(wèn)題在于，與民眾生活最為緊密的公共服務(wù)基本是由地方政府提供的，體制造成的財(cái)政來(lái)源不足，即使想提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，他們做得到嗎？

　　——加強(qiáng)人大制度的改革。政府怎么收稅，怎么花錢(qián)，本是政治權(quán)力的核心部分，人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其實(shí)施有力和有效的控制和監(jiān)督。要把治稅權(quán)收歸人大，要在法律上規(guī)定人大對(duì)預(yù)算的修正權(quán)，要改革預(yù)算的編制和審批制度，要建立公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給的信息聯(lián)動(dòng)和反饋機(jī)制，促使政府勢(shì)力提升行政效率，促使財(cái)政資金的預(yù)算和管理效率的提高，促使政府大幅度降低行政費(fèi)用，為此，還需要設(shè)計(jì)和構(gòu)造出可量化的政府責(zé)任指標(biāo)來(lái)。這些都是財(cái)政預(yù)算主權(quán)在民的表現(xiàn)，不是可有可無(wú)的小事情。

　　上述各項(xiàng)，目前人們最容易犯糊涂的是財(cái)政支出問(wèn)題。必須認(rèn)識(shí)到，增加公共支出并不會(huì)自動(dòng)提高公共福利。一般說(shuō)，公共支出增加會(huì)產(chǎn)生兩種效應(yīng)：一是導(dǎo)致稅收水平提高，進(jìn)而導(dǎo)致居民個(gè)人的可支配收入下降；
二是從公共支出過(guò)多會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，公共行為在一定程度上替代了私人活動(dòng)。這兩種結(jié)果都不會(huì)加強(qiáng)政府履行公共服務(wù)責(zé)任的意識(shí)和能力，反倒有害于此。

　　來(lái)源：南方都市報(bào)評(píng)論周刊

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