一國(guó)基本社會(huì)保險(xiǎn)是強(qiáng)制性制度，本應(yīng)覆蓋全體就業(yè)人口；
但如果長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，長(zhǎng)期不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，不僅不能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，不利于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，而且還容易產(chǎn)生其合法性的質(zhì)疑。在這方面，拉美社保制度有沉痛的教訓(xùn)。

　　社保覆蓋面長(zhǎng)期狹小有可能導(dǎo)致政府合法性危機(jī)：阿根廷的案例

　　自20世紀(jì)80年代初以來，智利等十幾個(gè)拉美國(guó)家先后進(jìn)行了私有化改革。私有化改革后，社�；�金支付能力的可持續(xù)性問題取得了較大成就，但其覆蓋面卻下降了，大約從改革前的40%降至30%左右，至今也沒恢復(fù)到私有化改革前的水平，成為目前拉美社保制度的一個(gè)頑疾。有研究表明，拉美國(guó)家之所以成為世界貧困率最高的地區(qū)之一，與其社保覆蓋范圍狹小是密不可分的。

　　阿根廷1994年私有化改革前社保覆蓋率為45%，改革后下降到40%。由于阿根廷經(jīng)歷了2001年金融危機(jī)，其社保覆蓋面狹小導(dǎo)致的社會(huì)問題開始逐漸尖銳起來，在危機(jī)期最深重的2003年，覆蓋面進(jìn)一步下降到30%，失業(yè)率從改革前1993年的8.8%驟升至25%。2008年11月，當(dāng)美國(guó)次貸危機(jī)剛剛波及拉美時(shí)，阿根廷政府便宣布廢除私有化社保制度，對(duì)其進(jìn)行國(guó)有化再改革，并宣稱其主要理由有二：一是為了擴(kuò)大覆蓋面，認(rèn)為私有化改革失敗的主要表現(xiàn)就是參保覆蓋面低下，在2008年900萬參保登記者中，僅有360萬為正常繳費(fèi)者；
二是為了避免金融危機(jī)對(duì)其投資導(dǎo)致的巨大損失，因?yàn)樗接谢�社保制度的重要特征就是個(gè)人賬戶基金實(shí)行完全的市場(chǎng)化投資。早在2001年金融危機(jī)時(shí)，其投資收益率就降到-10%，2003年進(jìn)一步跌至-45%；
投資損失還導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平急劇下降，例如2002年第1季度養(yǎng)老金待遇水平下降了38%。事實(shí)上，在此次金融危機(jī)中，阿根廷社保基金2007年10月就已經(jīng)開始貶值，到2008年10月宣布國(guó)有化之前已下降到-19.1%。為此，2008年11月克里斯蒂娜總統(tǒng)直言，對(duì)社保實(shí)行國(guó)有化改革是應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的一個(gè)重要手段。

　　阿根廷社保國(guó)有化在國(guó)際上產(chǎn)生了廣泛影響，在國(guó)內(nèi)雖受到一些利益集團(tuán)的極力反對(duì)，但卻受到廣大工人的堅(jiān)決擁護(hù)和工會(huì)組織的堅(jiān)定支持。廣泛和雄厚的社會(huì)基礎(chǔ)使阿根廷運(yùn)行了14年的私有化社保制度頃刻之間迅速瓦解，并成功地實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化再改革。從本質(zhì)上講，狹窄的社保覆蓋面長(zhǎng)期不能得到根本改善是導(dǎo)致其合法性危機(jī)的直接后果，是促使其傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制全面“回潮”的根本原因。

　　實(shí)現(xiàn)社保全民覆蓋的三個(gè)不同路徑：國(guó)際比較

　　眾所周知，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家基本都實(shí)現(xiàn)了社保制度的全覆蓋。雖然它們實(shí)現(xiàn)全覆蓋的結(jié)果是一樣的，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，但其實(shí)現(xiàn)全覆蓋的途徑是不一樣的，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響也是不一樣的，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的效果也存在較大差異性。歐洲大陸國(guó)家主要是通過碎片化方式實(shí)現(xiàn)全覆蓋的，即不同群體各自建立起不同的制度，不同的制度之間存在較大的待遇差距，個(gè)別群體甚至還保留較為明顯的特權(quán)。美國(guó)則實(shí)行的是“大一統(tǒng)”制度，不存在職業(yè)和行業(yè)間的差別，全國(guó)一個(gè)制度，全民一個(gè)門檻。

　　英國(guó)整合碎片的成功經(jīng)驗(yàn)

　　歐洲是社保制度的發(fā)源地。在19世紀(jì)建立現(xiàn)代社保制度之前，其前身是幾百年前成立的行業(yè)工會(huì)和基爾特主義(guilt)互助會(huì)。當(dāng)19世紀(jì)末德國(guó)以國(guó)家立法的名義將之逐個(gè)“招安”的時(shí)候，這些源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的大小制度就一夜之間被納入到強(qiáng)制性的國(guó)家保險(xiǎn)制度框架之內(nèi)。于是，這個(gè)以當(dāng)時(shí)德國(guó)鐵血宰相俾斯麥命名的社保制度保留了碎片化管理的行業(yè)統(tǒng)籌特征，在隨后半個(gè)多世紀(jì)里成為歐洲各國(guó)效仿的模式。直到第二次世界大戰(zhàn)，俾斯麥模式一統(tǒng)天下的局面才被英國(guó)的貝弗里奇模式所打破，從此“俾式”與“貝氏”便成為歐洲乃至全世界占主導(dǎo)地位的兩個(gè)主要模式，成為分析社保制度的兩個(gè)主要工具。起源于第二次世界大戰(zhàn)的貝弗里奇模式的特征是試圖對(duì)俾斯麥模式的碎片化現(xiàn)狀進(jìn)行整合，以建立起一個(gè)“大一統(tǒng)”的社保制度�？梢哉f，除少許遺留問題以外，英國(guó)基本上完成了碎片整合的歷史任務(wù)，建立起一個(gè)“三統(tǒng)一”的社保制度，即統(tǒng)一國(guó)民資格、統(tǒng)一待遇比例、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)“三統(tǒng)一”制度徹底摒棄了碎片化造成的社會(huì)歧視，為歐洲和全世界樹起了一個(gè)最新的標(biāo)桿，很多已經(jīng)采取俾斯麥模式的國(guó)家隨之效法，有的國(guó)家改革成功了，有的失敗了。北歐國(guó)家成功地對(duì)其碎片制度進(jìn)行整合，建立起統(tǒng)一制度，而大多數(shù)西歐大陸國(guó)家則比較完整地保留了傳統(tǒng)的碎片化制度。

　　法國(guó)整合碎片的沉痛教訓(xùn)

　　在第二次世界大戰(zhàn)后期，法國(guó)也曾試圖效法英國(guó)，對(duì)其碎片化制度進(jìn)行整合，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)此項(xiàng)使命的拉羅克也想做法國(guó)的“貝弗里奇”，制訂了一個(gè)整合方案，但由于種種原因沒能如愿，法國(guó)便比較完整地保留和繼承了幾百年前的“碎片遺產(chǎn)”。在戰(zhàn)后60多年里，碎片化制度逐漸顯現(xiàn)其缺陷，即待遇水平存在差距，福利剛性導(dǎo)致攀高拉齊，致使財(cái)政不堪重負(fù)，歷屆政府均信誓旦旦，試圖削減山頭，“向下”拉齊福利水平，但始終沒有成功過，尤其是最近十幾年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已成為新政府上臺(tái)后列入其議事日程的第一目標(biāo)，但每次改革都引發(fā)全國(guó)性的示威游行，兩屆總理直接或間接為此而下臺(tái)。鐵路等享有養(yǎng)老保險(xiǎn)特權(quán)的“小制度”甚至每隔兩年左右便發(fā)動(dòng)一次全國(guó)性的大規(guī)模社會(huì)運(yùn)動(dòng)，主動(dòng)迎擊政府的改革行為，至于小規(guī)模的罷工、游行、示威、街頭政治等則越來越頻繁和密集，年年不斷，月月發(fā)生。據(jù)2008年1月1日至12月31日法國(guó)主要報(bào)刊的數(shù)據(jù)，法國(guó)僅與福利待遇有關(guān)的罷工和游行示威就多達(dá)100多次，平均每周兩次左右，聲勢(shì)浩大，成為西方世界的一大景觀。

　　美國(guó)統(tǒng)一社保制度的重要啟示

　　美國(guó)1935年批準(zhǔn)《社會(huì)保險(xiǎn)法案》，一起步就建立起一個(gè)統(tǒng)一的社保制度，而不是以行業(yè)和企業(yè)為基礎(chǔ)的碎片化制度。雖然當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與歐洲差不多，并呈現(xiàn)較為明顯的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，但是它并沒有重蹈歐洲覆轍，而是另辟蹊徑。雖然在建立之初其覆蓋范圍不是很大，甚至大多數(shù)公務(wù)員沒有覆蓋進(jìn)來，但是美國(guó)的制度并沒有步英國(guó)“先碎片后整合”的后塵，也沒有像法國(guó)那樣沿著“碎片式打補(bǔ)丁”的舊路亦步亦趨、難以自拔，而是走出一條“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”的獨(dú)特道路，讓其逐漸擴(kuò)大覆蓋范圍，最終到20世紀(jì)80年代完成了統(tǒng)一之路，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)所有公務(wù)員和私人企業(yè)的全部覆蓋。

　　碎片化制度的后果與“大一統(tǒng)”制度的優(yōu)勢(shì)

　　英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)為代表的三個(gè)不同改革路徑的效果是不同的，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響也是不同的。英國(guó)的“先碎片后整合”、法國(guó)的“碎片式打補(bǔ)丁”和美國(guó)的“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”改革道路是三個(gè)截然不同的改革路徑。由于歷史的局限性，英國(guó)和法國(guó)的碎片化制度是歷史遺產(chǎn)的結(jié)果，如果說它們是舊制度的被動(dòng)接受者的話，那么，美國(guó)1935年首次立法建立的社保制度就帶有相當(dāng)?shù)闹鲃?dòng)性，它在吸取英法當(dāng)時(shí)碎片化教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，一起步就建立起一個(gè)統(tǒng)一制度，通過“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”的改革路徑在全國(guó)建立起一個(gè)“大一統(tǒng)”的社保制度。

　　美國(guó)的“大一統(tǒng)”制度為其社會(huì)穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)，半個(gè)世紀(jì)以來從未發(fā)現(xiàn)美國(guó)因社保問題而發(fā)生的社會(huì)不穩(wěn)定的記錄，但相比之下，法國(guó)半個(gè)多世紀(jì)以來則飽嘗碎片化制度的苦頭，即使英國(guó)的碎片化制度整合任務(wù)已在1946年完成，但也還遺留一些痕跡，時(shí)常引起社會(huì)動(dòng)蕩。比如，英國(guó)2006年3月28日，150萬地方市政員工舉行了24小時(shí)大罷工，他們走上街頭舉行示威游行，抗議政府提高退休年齡的計(jì)劃，這是英國(guó)自1926年大罷工以來規(guī)模最大的一次全國(guó)性罷工。也是在同一天，隔海相望的法國(guó)也發(fā)生了青年騷亂，一多半大學(xué)罷課，抗議《首次雇傭合同法》的實(shí)施，警方出動(dòng)大批警力，強(qiáng)行驅(qū)散巴黎中心罷課學(xué)生，這是十幾年來發(fā)生的最大的學(xué)生運(yùn)動(dòng)之一。

　　碎片化社保制度在爆發(fā)金融危機(jī)時(shí)也容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，例如2009年1月法國(guó)舉行大規(guī)模游行示威和全國(guó)罷工事件，甚至在巴黎演變成大規(guī)模社會(huì)騷亂，矛頭直指總統(tǒng)薩科齊，提出了維護(hù)就業(yè)、維持購買力和保護(hù)公共服務(wù)的口號(hào)，旨在迫使政府在金融危機(jī)時(shí)期采取反危機(jī)措施。

　　如果假設(shè)美國(guó)1935年的社保法沒有建立一個(gè)統(tǒng)一制度，那么70多年后的今天，美國(guó)社保制度必定也會(huì)像法國(guó)那樣，既是一個(gè)人人賴以生存的社會(huì)安全網(wǎng)，也是一個(gè)“燙手山芋”，成為社會(huì)動(dòng)蕩不安的“火藥桶”。英國(guó)的案例說明，碎片整合的時(shí)間越早，成功的可能性越大。法國(guó)的教訓(xùn)顯示，碎片整合的時(shí)間越晚，整合的難度越大，甚至不可能。美國(guó)的事例說明，一起步就建立一個(gè)統(tǒng)一制度，是一個(gè)最理想的境界，既可成為促進(jìn)消費(fèi)尋求的制度保障，在金融危機(jī)時(shí)又可成為阻止危機(jī)傳導(dǎo)的一道防火墻。

　　啟示：中國(guó)的社保覆蓋范圍狹窄，不利于轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)

　　截至2009年3月初，在這場(chǎng)肇始于美國(guó)次貸危機(jī)的全球金融風(fēng)暴中，歐美金融業(yè)受到重創(chuàng)，總計(jì)損失了1.23萬億美元，其中銀行8844億，保險(xiǎn)業(yè)2166億，政府發(fā)起企業(yè)(GSE)1313億；
而中國(guó)金融業(yè)卻一枝獨(dú)秀，業(yè)績(jī)斐然，幾乎毫發(fā)無損。相比之下，中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)卻受到極大沖擊，勞動(dòng)力市場(chǎng)受到十幾年來最為嚴(yán)峻的一場(chǎng)考驗(yàn)，截至2009年1月底，僅因金融危機(jī)失業(yè)提前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工就多達(dá)2000多萬人，占全球新增5000萬失業(yè)大軍總和的近一半。

　　與金融業(yè)相比，為什么我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)遭受如此重創(chuàng)？從增長(zhǎng)方式來看，顯然是在外貿(mào)依存度太高的條件下易受外部金融危機(jī)沖擊的結(jié)果。從社保制度的角度看，由于覆蓋率太低，絕大部分農(nóng)民工沒有任何社保待遇，失業(yè)后的繳費(fèi)能力僅能維持其家庭的基本生活，在危機(jī)期間內(nèi)需更加難以啟動(dòng)。

　　多年以來，社保制度覆蓋范圍始終很小，這個(gè)缺陷不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民心有余悸，不敢消費(fèi)，邊際儲(chǔ)蓄傾向很高，逼使增長(zhǎng)方式不得不過度依賴投資和出口。在金融危機(jī)時(shí)期，外貿(mào)依存度過高的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然更加容易受到?jīng)_擊，大量外向型企業(yè)歇業(yè)和倒閉造成失業(yè)人口比重過大，反過來更加制約了內(nèi)需的拉動(dòng)，不利于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，甚至在財(cái)政刺激方案中也不得不較多依靠項(xiàng)目投資拉動(dòng)增長(zhǎng)。例如，在四萬億人民幣刺激方案中(5680億美元)，包括住房在內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生教育文化的“福利支出”比重占14%，如不包括住房，“福利支出”僅占4%；
而在過度消費(fèi)的美國(guó)，在其7870億美元刺激方案中，包括住房和醫(yī)療衛(wèi)生教育培訓(xùn)在內(nèi)的“福利支出”比重占28%，即使不算住房，也高達(dá)26%。由此可看出，社保制度覆蓋面狹小有可能導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)行增長(zhǎng)方式的路徑依賴，對(duì)刺激方案支出結(jié)構(gòu)也有一定的慣性制約。

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