經(jīng)過近年來的改革，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展，2008年國家為農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼資金達(dá)60.5億元，有力地鼓勵(lì)了農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定起到了重要的作用。但是也要看到，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展仍然存在一定的問題，必須正視并逐漸加以解決。

　　一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革的主要成就

　　（一）形成了支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的共識

　　全社會對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識由恢復(fù)之初的“是商業(yè)化經(jīng)營險(xiǎn)種，由保險(xiǎn)公司自主經(jīng)營”，發(fā)展到“是政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要工具，必須依靠國家支持”。尤其是黨中央和國務(wù)院高度重視解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也受到社會各界的廣泛關(guān)注。對投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，既有效利用了WTO規(guī)則中的“綠箱”政策，又可以將其作為支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的平臺，全社會對此基本達(dá)成共識。在推進(jìn)試點(diǎn)的過程中，盡管中央有關(guān)部門仍然存在不同程度的分歧，但是整體支持和推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的思路和政策體系已經(jīng)形成。

　　（二）促進(jìn)了保險(xiǎn)經(jīng)營主體的不斷成長

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體在恢復(fù)經(jīng)營時(shí)的一家，即中國人民保險(xiǎn)公司（現(xiàn)在的“中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司”）發(fā)展到現(xiàn)在的8家以上，這些主體中既有經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的綜合性公司，也有專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，還有中國漁業(yè)互保協(xié)會等協(xié)會組織也在積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。完全符合2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的第四十六條規(guī)定：“國家逐漸建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。”也符合2006年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2006］23號）提出“探索發(fā)展相互制、合作制等多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織”的要求。

　�。ㄈ�）加快了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程

　　一直以來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法都是個(gè)空白。2002年修訂的《中華人民共和國保險(xiǎn)法》附則第一百五十五條規(guī)定：“國家支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)另行規(guī)定。”針對這一實(shí)際，各級政府、有關(guān)部門和保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)都已經(jīng)認(rèn)識到立法的重要性。2006年底，在國務(wù)院法制辦、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委員會等相關(guān)部門的積極倡導(dǎo)下，于啟動(dòng)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（以下簡稱“條例”）的起草工作。《條例》對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、費(fèi)率水平、保障范圍經(jīng)營模式、組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式、政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民的責(zé)任、各主體的保費(fèi)負(fù)擔(dān)比例、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的提留、監(jiān)管責(zé)任、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼方式等都有明確的規(guī)定。目前，這項(xiàng)工作正在積極推進(jìn)。

　　（四）強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“社會穩(wěn)定器”作用

　　各地發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的步伐雖然有快有慢，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在補(bǔ)償損失、幫助農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)、保障農(nóng)民生活、促進(jìn)社會和諧方面起到了“穩(wěn)定器”的作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既穩(wěn)定了農(nóng)民基本生活水平，又保障了農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐漸改變了農(nóng)民“一次重災(zāi)，即刻致貧”的困境。2005年“麥莎”臺風(fēng)中，僅上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司就賠付8000萬元，與地方政府下?lián)艿木葹?zāi)款相當(dāng)，有力地支持了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村抗災(zāi)工作，投保農(nóng)戶和企業(yè)切身感受到了保險(xiǎn)的好處，投保積極性大大提高。

　　 總體來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最近幾年取得較好成績的主要經(jīng)驗(yàn)是：一是將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展置于構(gòu)建和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的大環(huán)境之中，緊密圍繞中央關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的政策精神，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的社會管理功能；
二是因地制宜，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)采取不同的模式；
三是充分調(diào)動(dòng)地方政府、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的積極性，形成多方合力；
四是試點(diǎn)地區(qū)政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等方面給予了大力支持。

　　二、當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展存在的突出問題

　�。ㄒ唬┕芾眢w制不順影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深入發(fā)展

　　1998年以前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管是由中國人民銀行代管，成立中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“中國保監(jiān)會”）以后，監(jiān)管工作由保監(jiān)會負(fù)責(zé)。但是由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性很強(qiáng)，其管理涉及部門較分散。從政策的制訂來看，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，因而需要由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過有關(guān)文件將這項(xiàng)惠農(nóng)政策發(fā)布出來；
從國家改革和發(fā)展的政策來看，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的金融改革，必須由國家發(fā)展和改革委員會進(jìn)行協(xié)調(diào)；
從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)容來看，仍然屬于保險(xiǎn)的一種，因而其監(jiān)管工作由中國保監(jiān)會來負(fù)責(zé)；
從覆蓋行業(yè)來看，仍然是農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，因而其推進(jìn)的主體包含農(nóng)業(yè)部；
從財(cái)政補(bǔ)貼來看，財(cái)政資金的支持是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要舉措，補(bǔ)貼資金的撥付涉及財(cái)政部的五個(gè)相關(guān)司局。此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法問題涉及國務(wù)院法制辦，稅收問題涉及到稅務(wù)部門等等。盡管各部門都在努力做好自己所屬的工作，但是由于缺乏牽頭的機(jī)構(gòu)，各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)比較困難，由此帶來工作效率十分低下。

　�。ǘ�）參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各方缺乏有效銜接機(jī)制

　　由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的是有生命的動(dòng)植物，投保人是經(jīng)營規(guī)模小、居住分散的農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)勘察定損的技術(shù)性又很強(qiáng)，僅靠保險(xiǎn)公司一方發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的難度很大，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷推進(jìn)的過程中，缺乏保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)技術(shù)部門、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)之間的有效銜接機(jī)制，因而不能調(diào)動(dòng)各方面的積極性，也不能形成促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的合力。

　�。ㄈ�）缺乏多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的探索試驗(yàn)

　　我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是按照商業(yè)保險(xiǎn)模式運(yùn)作的, 實(shí)質(zhì)上是一種政府引導(dǎo)下的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。當(dāng)前政府主推的模式有三種：一是商業(yè)性保險(xiǎn)公司代辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。綜合性保險(xiǎn)公司例如中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司有多年經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，這些公司仍然有一部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這兩個(gè)公司在全國農(nóng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)份額仍然占絕大部分。最近幾年成立了一部分專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，它們也是商業(yè)性的經(jīng)營主體，例如上海安信、吉林安華、安徽國元等都在各地開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。政府主要通過保費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司按照市場規(guī)則經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。二是相互制保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在黑龍江省成立的陽光相互保險(xiǎn)公司就是在相互制模式上的重要探索，這個(gè)公司的成立得到了中央財(cái)政資金和政策的大力支持。三是外資公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。國家批準(zhǔn)法國安盟集團(tuán)在成都設(shè)立分公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，探索外資公司在中國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式。除此之外，還有一些協(xié)會也在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是這些協(xié)會經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)卻沒有得到相關(guān)政策的支持。例如中國漁業(yè)互保協(xié)會14年積極經(jīng)營的漁業(yè)保險(xiǎn)為漁民提供了重要保障，北京市谷物協(xié)會、果樹協(xié)會、養(yǎng)雞協(xié)會等經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也取得了積極的成效。

　　（四）缺乏巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制影響保險(xiǎn)經(jīng)營積極性

　　隨著中國加入WTO后金融業(yè)對外開放過渡期的終結(jié)，中國再保險(xiǎn)市場已經(jīng)開始成為國際市場的一部分。同時(shí)，隨著法定再保險(xiǎn)的全面取消，商業(yè)再保險(xiǎn)成為再保險(xiǎn)公司最主要的業(yè)務(wù)來源。因此，中國再保險(xiǎn)集團(tuán)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不可避免地出現(xiàn)萎縮。在我國，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不完善，巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制沒有建立，災(zāi)害損失完全集中在直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司身上，其經(jīng)營的積極性、承保能力和持續(xù)經(jīng)營能力受到嚴(yán)重影響。

　　三、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的思路

　　建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，今后一個(gè)時(shí)期，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的長效機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的主要任務(wù)，因此，應(yīng)該在“政策扶持、商業(yè)運(yùn)作、多模式發(fā)展”的經(jīng)營原則下，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各項(xiàng)工作。

　　（一）建立完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體制

　　要將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體制納入到國家解決“三農(nóng)”問題的總體框架，在國務(wù)院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，明確主管部門，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理體系，有效調(diào)劑整合政府、社會、企業(yè)、農(nóng)民多方資源，尤其是要明確行政管理部門的職責(zé)范圍，形成合力，共同支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，增強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制的政策效力。

　　（二）建立各方參與的利益銜接機(jī)制

　　在國家政策支持下，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，在地方政府支持下，建立一個(gè)合作平臺，基層農(nóng)技部門（包括農(nóng)技、畜牧獸醫(yī)部門、農(nóng)經(jīng)管理站）、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)等多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)共贏。即在農(nóng)技部門的技術(shù)支持和金融部門的資金支持下，以農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為橋梁，依托保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供的保險(xiǎn)保障，積極開展各方合作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。通過平臺，把風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制與科技服務(wù)機(jī)制有機(jī)地結(jié)合在一起，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有機(jī)結(jié)合在一起，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

　　（三）加快多行業(yè)多主體多形式的試點(diǎn)

　　現(xiàn)階段中國開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能完全套用國外任何一種現(xiàn)成模式，不能完全依靠國家財(cái)政補(bǔ)貼，不能走單一主體經(jīng)營的道路。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上加快總結(jié)推廣，探索成立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、保險(xiǎn)公司共保經(jīng)營、保險(xiǎn)公司與地方農(nóng)技服務(wù)部門共保、行業(yè)協(xié)會互保、相互制公司經(jīng)營、合作制公司經(jīng)營等，建立制度，逐步建立多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營的符合中國國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

　�。ㄋ模┘涌旖�立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

　　加快在財(cái)政部門設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，并將其作為全國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的一個(gè)組成部分，逐年滾存，不斷壯大。在使用時(shí)分成兩部分，一部分用于沒有投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的損失補(bǔ)償，即承擔(dān)災(zāi)害救濟(jì)的責(zé)任，這部分的比例可以隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸減少；
另一部分用于投保了農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的保險(xiǎn)賠付，按照再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置賠付辦法，給予中央指定的再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定比例的賠付，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展解決后顧之憂。

　　本文發(fā)表于《中國科技成果》2008年第20期。

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