[摘要]在西方政黨政治潮流及蘇俄體制的影響下，中國國民黨總理孫中山形成了一套頗有特色的“黨治”理念，為此后中國國民黨執(zhí)政體制奠定了理論基礎(chǔ)。1926年，廣州國民政府初步建立起中國歷史上第個“黨國”體制。1927年4月，伴隨著南京國民政府成立和統(tǒng)一全國，中國國民黨繼續(xù)實(shí)施其“黨國”體制�！包h國”體制的核心在于，作為執(zhí)政黨的中國國民黨，以黨的意識形態(tài)作為治國的基本原則，以“黨政雙軌制”的權(quán)力管理體系作為自上而下的行政運(yùn)作模式。這一獨(dú)具特色的行政管理體制，既是西方政黨政治理念特別是蘇俄政黨體制進(jìn)入中國政壇的結(jié)果，也是傳統(tǒng)中國政治文化與西方現(xiàn)代政黨體制及理念相互作用的產(chǎn)物。由于理念與利益的分化，“黨國”體制不僅形成了中國現(xiàn)代政治制度及其運(yùn)作模式的重大變革，成為中國國民黨統(tǒng)治體系內(nèi)黨，政，軍的利益紛爭的根源，也由于黨，政兩條管理系統(tǒng)并存且關(guān)系滯礙而導(dǎo)致行政成本倍增，進(jìn)而演變?yōu)橹袊鴩�民黨政治制度上的一大頑癥。

　　[關(guān)鍵詞]中國國民黨；
黨國體制；
“黨政雙軌制”；
孫中山；
蘇俄政黨體制

　　中國國民黨大陸執(zhí)政時期建立起來的“黨國”體制，開創(chuàng)了20世紀(jì)中國政治制度演變的新篇章�！包h國”體制發(fā)仞于西方政黨政治理念，在晚清民初中國政壇的傳播和孫中山基于現(xiàn)實(shí)利益考慮而對蘇俄以黨統(tǒng)政體制的推崇及由此產(chǎn)生的“黨治”理念，初試于廣州國民政府時期的政治實(shí)踐，成熟于國民黨全國執(zhí)政的南京政府時期。在政治體制上實(shí)行了頗具特色的“黨國”體制，在行政管理上具體表現(xiàn)為“黨政雙軌制”的管理機(jī)制。由于長期戰(zhàn)亂，加上具有獨(dú)裁傾向的軍人首領(lǐng)蔣介石的操縱，“黨國”體制在具體實(shí)施過程中逐漸與初期的政治理論相脫節(jié)，并使國民黨統(tǒng)治時期的政黨政治漸成畸形，在黨政不分的體制下，演繹出“黨弱政強(qiáng)”，“黨弱軍強(qiáng)”的基本特點(diǎn)。王奇生認(rèn)為：中國國民黨推行的黨政雙軌制，是“中國有史以來政治控制體制由單軌制向雙軌制的重大轉(zhuǎn)變，亦是近百年來中國政治體制由帝治向黨治，由王朝體制向黨國體制轉(zhuǎn)型嬗變的一個重要表征，可謂中國政治制度史上‘千年未有之變局’�！边@一評價，強(qiáng)調(diào)了“黨國”體制在中國近代政治制度史上的轉(zhuǎn)折意義，頗具啟發(fā)性。

　　由相關(guān)學(xué)術(shù)史的回顧可知，有關(guān)中國國民黨“黨國”體制的相關(guān)研究，處于一個起步階段，若干重要問題尚有再深化的必要。對這一問題持續(xù)而深入的研究，是理解中國國民黨在大陸執(zhí)政時期的政治思想及活動的根本所在。本文旨在對中國國民黨“黨國”體制的中西源流，基本理念，不同時期的具體實(shí)踐，基本形態(tài)的變異及其影響進(jìn)行較為系統(tǒng)的考察。

　　一、源流：孫中山“黨治”理念與蘇俄體制的影響

　　與傳統(tǒng)的王朝集權(quán)制度相比，源于西方的政黨政治，不僅打破了少數(shù)精英分子通過世襲制度對政治資源的壟斷，也在某種程度上體現(xiàn)了更多階層和民眾的利益與需求，體現(xiàn)的是更大范圍內(nèi)民眾參與政治的基本歷史趨勢。顯然，政黨政治是人類在尋求政治民主化進(jìn)程中的必由階段。

　　西方政黨政治的理念進(jìn)入中國，起于甲午戰(zhàn)后的改革及革命運(yùn)動，真正付諸政治實(shí)踐始于民國之初。各政黨對未來中國采納何種政治體制意見不一，如共和憲政，如專政集權(quán)等，莫衷一是，但此時尚無一黨專權(quán)的提法。站在中國政黨政治潮頭的孫中山曾說：“余之謀中國革命，其所持之主義，有因襲吾國固有之思想，有規(guī)撫歐洲之學(xué)說事跡者，有吾所獨(dú)見而創(chuàng)獲者”。在孫中山的思想表層，源于法國啟蒙思想的“自由，平等，博愛”的意識，構(gòu)成他政治思想中“新學(xué)”的核心理念，然而傳統(tǒng)政治文化的積淀與革命現(xiàn)實(shí)的需要，又使孫中山的政治理念及實(shí)踐特征表現(xiàn)出明顯的傳統(tǒng)意味。思想中的中西雜陳，實(shí)踐中的新舊并存，不僅極大地模糊了中國資產(chǎn)階級革命的目標(biāo)，也使其建國理論的現(xiàn)代性構(gòu)成充滿變異。

　　在探索建立共和國過程中，孫中山看到了西方國家政黨政治的重要性，多次聲稱：“國家必有政黨，一切政治始能發(fā)達(dá)�！薄叭魺o政黨，則民權(quán)不能發(fā)達(dá)，不能維持國家，亦不能謀人民之幸福，民受其毒，國受其害，是故無政黨國，國家有腐敗，民權(quán)有失敗之患�！薄安还苷�府是民主的或是君主的，政黨總是在的，而且政府的指導(dǎo)權(quán)也總是從一黨轉(zhuǎn)移到彼一黨的。中國也已開始有了自己的政黨。事實(shí)上，中國的黨，社，已經(jīng)太多了，最好他們能聯(lián)合成兩三個有力的大黨。每一政黨的明確政策將會隨著時間的推移而確定下來”，因而孫中山“向來主張以黨治國”。1912年，同盟會與其他團(tuán)體共建國民黨，并在民初國會選舉中獲得大勝。孫中山甚至認(rèn)為英美式政黨政治已在中國展開，其治國理念明確“以英，美先進(jìn)國之[為]模范”，政黨政治“一以養(yǎng)成多數(shù)者政治上之智識，而使人民有對于政治上之興味；
二組織政黨內(nèi)閣，直行其政策；
三監(jiān)督或左右政府，以使政治之不溢乎正軌”，顯然，此時的孫中山主張多黨制而不是“一黨治國”，國民黨的組成及活動也仿效歐美的政黨模式。然而，在與袁世凱倡行假共和，真專制的對壘中，國會第一大黨的國民黨被宣布非法，多黨制為基礎(chǔ)的代議制被棄之如敝履。民國初年中國政治體制的變異，使心儀歐美代議制的孫中山大受震動。

　　民初，西方政黨政治的運(yùn)作程序在中國表現(xiàn)出了明顯變異，如黨員跨黨現(xiàn)象的普遍性，黨義異同難以區(qū)別，“黨綱不過是一種空洞的招牌”，“一切黨都沒有民眾作基礎(chǔ)”，“不過是讀書紳士階級的專用品”�！按藭r候已有了長久歷史的國民黨的組織和黨員間的聯(lián)絡(luò)指揮，恐怕還不如這個新成立的全國學(xué)生聯(lián)合會組織的完密，運(yùn)用的活潑，靈敏�！贝送�，國民黨內(nèi)部派系分化過大，利益不均，沖突不斷的問題，多次嚴(yán)重影響到革命黨應(yīng)有的組織功能及必需的組織效率，也令孫中山苦惱不已。為實(shí)現(xiàn)“二次革命”及再造民國的宏愿，孫中山希望國民黨在與北洋軍閥的斗爭中，充分體現(xiàn)出一個革命型政黨所應(yīng)有的凝聚力和戰(zhàn)斗力。孫中山認(rèn)為，非得有一個徹底的革命，才能解決中國所有的政治問題�！澳媳毙屡f國會，一概不要它，同時把那些腐敗官僚，跋扈武人，作惡政府[客]，完完全全掃干凈它，免致它再出來搗亂，出來作惡，從新創(chuàng)造一個國民所有的新國家，比現(xiàn)在的共和國家還好得多。”而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一個具有較強(qiáng)凝聚力和戰(zhàn)斗力的革命黨的存在就顯得非常重要，“革命未成功時要以黨為生命，成功后仍絕對用黨來維持�！贝藭r，孫中山在不同場合屢次倡議“以黨治國”理論，既是對民初共和體制變異的極度不滿，更是對國民黨無力奪取政權(quán)，穩(wěn)定政局的不滿。從某種意義上講，孫中山政黨理論的核心，是先“以黨建國”，即依靠革命政黨以革命方式奪取政權(quán)，然后“以黨治國”，運(yùn)用政權(quán)，訓(xùn)練民眾，最后實(shí)現(xiàn)全民政治，其思路尚局限于西方政黨政治的路數(shù)中。

　　1917年11月，沙俄帝國爆發(fā)十月革命并導(dǎo)致政權(quán)更替。十月革命后，列寧領(lǐng)導(dǎo)布爾什維克黨進(jìn)行了創(chuàng)立無產(chǎn)階級專政體系的探索。1922年底，俄共(布)一黨獨(dú)存和專政的局面形成，黨代表人民行使權(quán)力的國家管理模式同時確定。蘇俄式“黨國”體制的基本特征是：在自上而下的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)蘇聯(lián)蘇維埃代表大會——中央執(zhí)行委員會(主席團(tuán))——加盟共和國蘇維埃代表大會——州與省蘇維�！�—區(qū)蘇維�！�—工人區(qū)所屬市蘇維埃，鎮(zhèn)蘇維埃，村蘇維埃外，另外建立起一整套黨的組織管理機(jī)構(gòu)，形成了黨組織與行政機(jī)構(gòu)共同分治公共權(quán)力的雙重管理體系。

　　與此同時，成功領(lǐng)導(dǎo)了一場中心城市暴動，全國響應(yīng)并迅速奪權(quán)革命的布爾什維克黨，強(qiáng)烈吸引著處于革命激進(jìn)主義思潮中的孫中山和知識分子群體。1918年，孫中山即表示希望“中俄兩黨團(tuán)結(jié)共同奮斗”。1921年，孫中山正式提出了“以黨治國”的概念，這一理念顯然是有別于之前的“黨治”思想的。1922年1月，他明確表示：“法美共和國皆舊式的，今日唯俄國為新式的；
吾人今日當(dāng)造成一最新式的共和國。”在比較中俄兩國革命的效果后他又指出：“此后欲以黨治國，應(yīng)效法俄人�！边@一時期，孫中山倡行學(xué)習(xí)蘇俄的興奮點(diǎn)，主要在于蘇俄能為國民黨提供什么具體的政治與軍事援助，為此，孫中山與蘇俄接觸頻繁并有目的地屢次強(qiáng)調(diào)“以俄為師”。這一政治態(tài)度，終于換得了蘇聯(lián)政府200萬金盧布的財政支持與提供武器，軍事顧問的軍事援助。但孫中山并沒有因此全盤接受蘇俄政治理念及體制，他曾明確表示：“共產(chǎn)組織，甚至蘇維埃制度，事實(shí)均不能引用于中國。因?yàn)橹袊�并無使此項共產(chǎn)制度或蘇維埃制度可以成功之情況也�！蓖跗嫔�也認(rèn)為：孫中山“師俄”的目標(biāo)，主要是希望以蘇俄黨的組織性及紀(jì)律性改造派系紛爭，缺少凝聚力的國民黨黨務(wù)。隨著蘇俄及共產(chǎn)國際對孫中山援助的增加，以現(xiàn)實(shí)政治利益為出發(fā)點(diǎn)的孫中山，先后派蔣介石等人出訪蘇俄，在政治理念上基本拋棄了西方政黨模式，接受蘇俄顧問對于中國國民黨改組的指導(dǎo)，甚至接受了共產(chǎn)國際提出的共產(chǎn)黨加入國民黨的合作主張。國民黨“一大”期間制定的黨章，決議案及宣言等一系列文件，基本確定了按照布爾什維克黨模式建黨和按照蘇聯(lián)模式“以黨治國”的新方針，直到孫中山去世未有變化。

　　孫中山“以黨治國”的理念具體包括如下內(nèi)容：一，中國國民黨是各個革命階級的聯(lián)盟。1924年國民黨改組前，孫中山稱政黨是“代議機(jī)關(guān)或政府之腦海”，認(rèn)為中國同盟會和中華革命黨是革命黨而不是政黨，“必須流血冒險，犧牲性命財產(chǎn)，才能做成革命之功”，才能完成由革命黨到政黨的角色轉(zhuǎn)換。改組后，孫中山認(rèn)為中國國民黨兼具革命黨與政黨的雙重功能，要求國民黨，“一方面當(dāng)對于農(nóng)夫，工人之運(yùn)動，以全力助其開展……，一方面又當(dāng)對于農(nóng)夫，工人要求參加國民黨，相與為不斷之努力，以促國民革命運(yùn)動之進(jìn)行�！倍�中國國民黨要想真正成為各社會階級的聯(lián)盟，孫中山認(rèn)為必須推行三民主義，以民族主義反對帝國主義，建立強(qiáng)大的獨(dú)立民族國家，以民權(quán)主義使民眾享有直接民權(quán)為基礎(chǔ)的五權(quán)分立制度和真正的地方自治，以民生主義實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“耕者有其田”，節(jié)制資本，改善民眾生活。如此，中國國民黨才能具備代表各階級利益的資格與能力，也才能“以黨治國”。二，改組后，黨的組織原則襲用聯(lián)共(布)的民主集權(quán)制原則和組織制度，增加了黨內(nèi)民主性，權(quán)力主要集中在各級黨組織；
確立了全國代表大會，地方代表大會，地方黨員大會的制度，分別為各級黨部的權(quán)力機(jī)關(guān)。再由它們選出各級執(zhí)行委員會具體管理黨務(wù)。代表大會閉會期間，執(zhí)行委員會為代行權(quán)力機(jī)關(guān)。在執(zhí)行機(jī)關(guān)中，采取委員會合議決策的體制，這是國民黨對俄共黨章的移植。此外，國民黨還保留總理制，總理擁有對決議的最后決定權(quán)，黨的領(lǐng)袖顯然有僭越黨章的嫌疑。三，以黨統(tǒng)政是“以黨治國”理念的核心。孫中山認(rèn)為，革命未成功前，革命黨的主要責(zé)任是建國；
革命勝利后，中國國民黨是擔(dān)負(fù)中華民國政治權(quán)力管理的唯一政黨。“革命未成功時，要以黨為生命；
成功后，仍絕對用黨來維持�！闭�權(quán)建立后，為“芟除實(shí)行國民黨主義之一切障礙，更應(yīng)以黨為掌握政權(quán)之中樞。蓋惟有組織，有權(quán)威之黨，乃為革命的民眾之本據(jù)”。孫中山還認(rèn)為，西方資本主義國家的兩黨制或多黨制弊端極大，主張中國應(yīng)模仿十月革命后蘇俄實(shí)行一黨制，由中國國民黨單獨(dú)承擔(dān)和治理中華民國的責(zé)任。四，孫中山認(rèn)為，“以黨治國”的基本要求，是要把黨的意識形態(tài)如三民主義理論作為國家的根本原則，“并不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國”。五，孫中山提出了“權(quán)能分治”“五權(quán)分立”的理念，目的在于防止專制獨(dú)裁現(xiàn)象的發(fā)生。同時把國家權(quán)力分為“政權(quán)”和“治權(quán)”。前者也叫民權(quán)，包括選舉，罷免，創(chuàng)制，復(fù)決四項應(yīng)該交到人民手中；
后者也叫政府權(quán)，包括行政，立法，司法，考試，監(jiān)察五權(quán)。通過權(quán)與能的劃分，用民權(quán)來管理治權(quán)，組成一個完整的權(quán)力機(jī)關(guān)，以達(dá)到兩權(quán)平衡。六，“訓(xùn)政”時期由國民黨擔(dān)負(fù)“訓(xùn)導(dǎo)”國民行使“政權(quán)”的責(zé)任，并強(qiáng)調(diào)其最終目的是還政于民。在孫中山看來，中國四萬萬人口中，大多數(shù)是“不知不覺”，而管理國家需要“先知先覺”，以此為據(jù)，將整個國民革命分為“軍政”，“訓(xùn)政”，“憲政”三個時期，分別實(shí)行“軍法之治”，“約法之治”，“憲法之治”。不難看出，孫中山“以黨治國”學(xué)說的指導(dǎo)思想，是要在中國建立一種有別于西方政黨政治的新型政黨運(yùn)作模式。孫中山“黨治”思想內(nèi)涵的日益豐富成熟，成為國民黨政權(quán)確立“黨國”體制的理論基礎(chǔ)。

　　從早期接受西方政黨政治理念及運(yùn)作模式的立場，轉(zhuǎn)而吸收蘇俄“一黨專政”體制，晚年孫中山政治理念的轉(zhuǎn)變影響深遠(yuǎn)，即可以視為孫中山意識到政黨政治不可逆轉(zhuǎn)趨勢的順勢而為，也可以看作他對民初北京政府時期代議制政治運(yùn)作混亂局面極度不滿的反映。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　暴力奪取政權(quán)以及強(qiáng)化國民黨凝聚力及組織效率的現(xiàn)實(shí)需要，又使孫中山在不愿接受蘇俄式共產(chǎn)主義理念及蘇維埃體制的同時，卻對截取蘇俄“一黨專政”的技術(shù)層面興趣濃厚。在具體的政治運(yùn)作層面上，“一黨治國”的理念不僅要將黨的意識形態(tài)置于與憲法同樣的最高地位，而且如果沒有抱有信仰的黨員的貫徹與執(zhí)行，“主義治國”勢所難行。顯然，孫中山的“以黨治國”理念，混合著西方憲政理念和蘇俄體制影響的復(fù)雜成份，對廣州，武漢國民政府時期“黨國”體制的初創(chuàng)以及南京國民政府“黨國”體制的成熟，均產(chǎn)生了重大影響。

　　二、確立：廣州國民政府的政治實(shí)踐

　　所謂“黨治”理念，主要是強(qiáng)調(diào)由革命的政黨來領(lǐng)導(dǎo)革命和治理國家�！昂喍�言之，以黨治國并不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國”，是用三民主義“統(tǒng)一全國人民的心理”。這是孫中山先生“以俄為師”，仿效蘇俄“黨國”體制而在政治制度上推進(jìn)的重大革新措施之一。經(jīng)過改組以后的中國國民黨，號稱是工人，農(nóng)民，小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級四個革命階級的聯(lián)盟，“以黨治國”與“聯(lián)俄”“容共”的政策，是此時國民黨的基本綱領(lǐng)。孫中山逝世后，國民黨中央采取了一種所謂“委員合議制”決策方式，目的在于強(qiáng)調(diào)合議精神，反對個人獨(dú)裁。

　　1924年1月，中國國民黨“一大”通過的《中國國民黨總章》規(guī)定，黨的組織系統(tǒng)按全國，省，縣，區(qū)，分區(qū)的不同等級，依次設(shè)各級執(zhí)行委員會，下級黨部受上級黨部的管轄。并要求在“秘密，公開或半分開之非黨團(tuán)體，如工會，俱樂部，會社，商會，學(xué)校，市議會，縣議會，省議會，國議會之內(nèi)”，特別組織國民黨黨團(tuán)。會議通過的《組織國民政府之必要提案》規(guī)定：國民黨依照孫中山手?jǐn)M的《國民政府建國大綱》“組織國民政府”。這一時期，中國國民黨設(shè)立各級黨部的規(guī)定，顯示出向社會結(jié)構(gòu)深層的滲透意識，其明確提出的由其“組織國民政府”的“黨國”理念，雖然未及詳細(xì)規(guī)定至關(guān)重要的黨政關(guān)系原則，但“黨國”體制已是呼之欲出。1925年6月，中國國民黨中央政治委員會決議組建廣州國民政府，規(guī)定國民政府必須在中國國民黨的指導(dǎo)和監(jiān)督下掌管全國政務(wù)，國民政府是國民黨的行政和執(zhí)行機(jī)關(guān)，“黨國”由此而來。廣州國民政府不是對南京臨時政府體制的繼承，而是對孫中山“黨治”理論的實(shí)踐，其在中國現(xiàn)代政治制度沿革史上具有轉(zhuǎn)折性意義。

　　1925年7月1日成立的廣州國民政府，是在原廣州大元帥府的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的，是早在1924年1月國民黨“一大”上決定建立的新式“黨治”政權(quán)。孫中山逝世后，代大元帥胡漢民于1925年6月27日發(fā)布改組政府令。7月1日，國民政府宣告成立，同日公布的《國民政府組織法》，基本體現(xiàn)了新政府的階級性質(zhì)，組織原則等，規(guī)定“國民政府受中國國民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督，掌理全國政務(wù)”，必須符合國民黨的基本政綱和每一時期的具體政策，充分體現(xiàn)了孫中山“以黨治國”的政治原則。為實(shí)現(xiàn)國民黨對政府的指導(dǎo)監(jiān)督，國民黨中央在決議成立國民政府的同時修訂了中央政治委員會的組織法，規(guī)定了兩項內(nèi)容：一是政治委員會直屬中央執(zhí)行委員會，以指導(dǎo)國民革命為基本任務(wù)；
二是中央政治委員會決定施政方針并交國民政府執(zhí)行，中央政治委員會與國民政府的關(guān)系是決策者與實(shí)施者的關(guān)系。

　　如深町英夫所言，與此前廣州的軍政府，陸海軍大元帥府大本營不盡相同的，廣州國民政府的合法性并非來源于國會，而是孫中山的政治“遺囑”。為了維護(hù)政府的合法性，孫中山的繼承者不得不更加強(qiáng)調(diào)“黨國”體制并力求徹底的推行。據(jù)國民黨廣東省黨部的請求，國民政府決定：“嗣后對于任用人員，文職委任以上，武職尉官以上，務(wù)以本黨黨員為準(zhǔn)，不必以特種條件限制”。這一規(guī)定，顯然并不滿足于孫中山的“用本黨的主義治國”，而是朝著“黨員治國”的方向大步跨進(jìn)的。由于國民黨確立“黨治”原則為政治體制的核心，并通過各級黨部的建立以及對行政權(quán)力的“監(jiān)督”之權(quán)來體現(xiàn)“黨權(quán)”的權(quán)威，黨員又成為政府官員任職的先決條件的規(guī)定，無形中為各階層，團(tuán)體參與政治提供了明顯的導(dǎo)向，也導(dǎo)致了吸收黨員的濫化。由入黨進(jìn)而邁入權(quán)力管理階層的升遷之路，使“黨組織成為連接國家與社會的獨(dú)一無二的‘升官’媒介”，由此，“黨國”的認(rèn)同意識被不斷強(qiáng)化，合法性也得以日益鞏固。

　　在中央軍事機(jī)構(gòu)中，以國民政府軍事委員會和新組建的國民革命軍總司令部為最重要。軍事委員會是國民政府中設(shè)立的最高軍事行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，實(shí)際上代表著原定設(shè)立的軍事部的職權(quán)。7月5日，國民政府明確規(guī)定：軍事委員會“受中國國民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督，管理統(tǒng)率國民政府所轄境內(nèi)海陸軍，航空隊及一切關(guān)于軍事各機(jī)關(guān)�！� 國民革命軍總司令不僅對國民政府負(fù)責(zé)，也對國民黨“在軍事上須完全負(fù)責(zé)”。實(shí)際上它已不全受國民政府管轄，而是“受中國國民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督”，從某種程度上說，它是國民黨中央控制的最高軍事機(jī)構(gòu)。

　　這一時期的許多規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)了國民黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，但由于戰(zhàn)亂環(huán)境的影響，蔣介石的“武人”出身和個人野心的膨脹，在加上此時某些制度規(guī)定的漏洞，以及諸派系之間的紛爭等原因，“黨國”體制在具體的行政權(quán)力管理上逐漸遠(yuǎn)離了初衷。在1925年7月公布的《中華民國國民政府軍事委員會組織法》規(guī)定，軍事委員會委員兼任軍事部長。1926年7月7日公布的《國民革命軍總司令部組織大綱》明確規(guī)定，國民革命軍總司令兼任軍事委員會主席。漸次形成了軍權(quán)高度集中的事實(shí)，使廣州國民政府內(nèi)部迅速形成了一股以軍事實(shí)力為依托，日益破壞廣州國民政府的“黨國”體制，并最終導(dǎo)致以軍干政，以軍治黨的新軍閥主義勢力。這些軍閥之間紛爭不斷，“黨國”體制面臨的變異，是包括孫中山等一批國民黨先驅(qū)所沒有想到的。

　　在地方行政體系方面，1926年11月，廣州國民政府公布的《修正省政府組織法》規(guī)定：廢除了舊的省，道，縣三級制，改為省，縣兩級制，并且將舊的行政長官獨(dú)任制改為集體領(lǐng)導(dǎo)的委員合議制。根據(jù)“黨治”原則，“省政府于中國國民黨指導(dǎo)監(jiān)督下，受國民政府之命令處理全省政務(wù)�！薄�1926年修正法又將此改為：“省政府于中國國民黨中央執(zhí)行委員會及省執(zhí)行委員會指導(dǎo)監(jiān)督之下，受國民政府之命令管理全省政務(wù)�！碧貏e增加了同級省黨部對省政府負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督之責(zé)的規(guī)定。在地方黨政關(guān)系方面，1924年1月國民黨改組前，在其勢力控制下的廣東，黨政人事基本上是相通的，此時黨組織并未掌握實(shí)際行政權(quán)力。改組后，國民黨自上而下建立起了各級黨務(wù)組織。廣州國民政府建立后，國民黨各級黨部依法與同級行政部門并行存在，并對其具有指導(dǎo)及監(jiān)督之權(quán)。此時，黨權(quán)高于政權(quán)的例證比比皆是。1926年10月，國民黨中央召開各省區(qū)聯(lián)席會議，正式通過《省黨部與省政府之關(guān)系議決案》，規(guī)定省級黨部與政府間關(guān)系大致有如下三種情況：1，省政府在省黨部指導(dǎo)之下；
2，省政府在中央特別政治委員會及省黨部指導(dǎo)之下；
3，省政府與省黨部合作。前兩者是以黨治政的表現(xiàn)，是統(tǒng)屬關(guān)系；
后者則是黨政合作，屬平行關(guān)系。同年，國民政府公布的《修正省政府組織法》規(guī)定：“省政府于中國國民黨中央執(zhí)行委員會及省執(zhí)行委員會指導(dǎo)，監(jiān)督之下，受國民政府之命令，管理全省政務(wù)”。至此，省級黨部關(guān)系體制被統(tǒng)一明確為省黨部指導(dǎo)，監(jiān)督省政府的關(guān)系，亦即黨政統(tǒng)屬關(guān)系。這一時期的縣級黨政關(guān)系，未有統(tǒng)一規(guī)定，有的黨強(qiáng)政弱，有的政強(qiáng)黨弱，各地情形參差不一。總的看來，這個時期地方黨政關(guān)系尚處于探索和調(diào)適階段，但國民黨黨部多數(shù)凌駕于政府之上，黨權(quán)高于政權(quán)。

　　1926年10月，北伐的國民革命軍占領(lǐng)了武漢三鎮(zhèn)。12月5日，國民黨中央黨部及國民政府正式遷至武漢。隨即，武漢國民政府重新修訂了政治制度，對國民政府和軍事委員會人事作了重大的調(diào)整，在民國政治制度史上有重要意義。12月13日，中央聯(lián)席會議成立，兼具黨，政雙重職能，代行中央政治會議職權(quán)，并代表國民政府處理內(nèi)政外交等重大事務(wù)。在此過程中，針對蔣介石軍權(quán)過大的現(xiàn)象，中央黨部還在武漢發(fā)起了“提高黨權(quán)”運(yùn)動。1927年3月召開的國民黨二屆三中全會，鑒于“自北伐軍興，軍事，政治，黨務(wù)之集中個人，愈使政治之設(shè)施，不能受黨的指導(dǎo)，而只受軍事機(jī)關(guān)的支配”的狀況，從而“縱成個人獨(dú)裁軍事專政之謬誤，妨害中央執(zhí)行委員會在政治上之威權(quán)，形成黨內(nèi)投機(jī)腐化之傾向�！睕Q定“將一切政治，軍事，外交，財政大權(quán)均集中于黨”。全會決定對政治制度進(jìn)行重大的修改：重申以全國代表大會為國民黨最高權(quán)力機(jī)關(guān)，廢除中央常務(wù)委員會主席，實(shí)行常務(wù)委員集體領(lǐng)導(dǎo)制度；
修改國民政府組織法并改組國民政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。全會還有針對性地修正了軍事委員會組織法，置軍事委員會于國民黨中央執(zhí)行委員會之下，確立了“黨管軍事”原則。

　　這一時期，由于北伐戰(zhàn)爭展開及政權(quán)擴(kuò)張的需要，軍事成為國民黨政權(quán)運(yùn)作過程中的重中之重，國民黨執(zhí)政的內(nèi)在特征不得不以軍事為依托，進(jìn)而突出政治及黨治的合法性。身掌軍權(quán)的蔣介石，正是利用了《國民革命軍總司令部組織大綱》的規(guī)定，把總司令部置于國民政府之上，實(shí)現(xiàn)以軍治黨，以軍治政的軍事獨(dú)裁。事實(shí)上的以軍治黨，以軍治政，不可避免地與孫中山苦心經(jīng)營的“黨國”體制相違背，現(xiàn)實(shí)政治也不可避免地推動著“黨治”原則的變形。此后，由于國民黨的執(zhí)政環(huán)境未有明顯改善，通過軍事手段維持政治統(tǒng)治的方式成為國民黨政治運(yùn)作的常態(tài)，“以軍治黨”，“以軍帶政”甚至黨政必須服務(wù)于軍事斗爭的運(yùn)作模式，嚴(yán)重影響到國民黨“黨國”體制的運(yùn)轉(zhuǎn)。在經(jīng)過廣州，武漢時期的短暫高漲后，黨權(quán)日漸低落，“黨國”體制日益空洞化。

　　三、成熟：南京政府時期的“黨國”體制

　　1927年4月成立的南京政府，是中國國民黨從廣東一隅走向全國執(zhí)政的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是廣州時期“黨國”體制向全國擴(kuò)張的開始。隨后兩年中，國民黨通過軍事行動統(tǒng)一了全國。按照孫中山的政治理念，全國形式上的政治統(tǒng)一，標(biāo)志著國民黨“軍政”時期的結(jié)束和“訓(xùn)政”時期的開始，而“以黨治國”是國民黨“訓(xùn)政”時期政治制度的基礎(chǔ)與核心。

　　根據(jù)國民政府組織法規(guī)定，國民政府組織系統(tǒng)為三級制：第一級為國民政府，包括國民政府委員會，國民政府主席；
第二級為五院：行政院，立法院，司法院，考試院，檢察院；
第三級為五院所屬各部，會�！拔逶褐啤痹从趯O中山的“五權(quán)分立”學(xué)說，是以西方三權(quán)分立體制為基礎(chǔ)，結(jié)合中國古代的考試，監(jiān)察制度而提出的獨(dú)特的政治構(gòu)架——五權(quán)分立�！坝�(xùn)政”時期，國民黨雖然標(biāo)榜按孫中山的遺愿創(chuàng)建五院制政府，五院彼此獨(dú)立。對國民政府和五院的權(quán)力也都作了具體規(guī)定。但在“以黨治國”的前提下，“中國國民黨中央央執(zhí)行委員會政治會議，在決定訓(xùn)政大計指導(dǎo)政府上，對中國國民黨中央執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)；
國民政府在實(shí)施訓(xùn)政計劃及方案上，對中國國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議負(fù)責(zé)。”顯然，國民政府是國民黨政策的代言人和政策的執(zhí)行工具。

　　孫中山的“黨治”理念是“以本黨的主義治國”，但這一設(shè)想如果付諸實(shí)踐的話，不可能僅僅是空洞地宣稱將黨建在國上，沒有黨對行政體系，社會結(jié)構(gòu)的逐級滲透，黨義就很難真正進(jìn)入社會與文化的深層，“主義治國”也便如空中樓閣。由于南京政府時期“黨國”體制的合法性，源于孫中山的“黨治”理念，也就必然要合理合法地“黨化”行政管理體制，并嘗試自上而下地展開黨組織的運(yùn)作體系。1928年10月3日，國民黨第172次中常會通過的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，以國家根本大法的形式，確立了“訓(xùn)政”時期“以黨治國”的政治體制。此后，在具體的自上而下的行政體系構(gòu)建中，黨務(wù)組織系統(tǒng)與行政組織系統(tǒng)雙軌并進(jìn)，以充分體現(xiàn)“黨治”原則。中央黨部之下依次設(shè)立省黨部，縣黨部，區(qū)黨部，分別與省，縣，區(qū)，鄉(xiāng)等級行政系統(tǒng)相對應(yīng)，終于形成了對行政權(quán)力的多級雙重管理體制，也可稱作“黨政雙軌制”，這是中國近代行政控制體制的重大轉(zhuǎn)變。

　　然而，此時的國民黨統(tǒng)治體系中，出現(xiàn)了蔣介石，胡漢民與汪精衛(wèi)三駕馬車爭雄的局面，三人都自詡是孫中山的“忠實(shí)信徒”和學(xué)生，也都難以忤逆三民主義思想及“黨國”體制的合法性。在國民黨內(nèi)，胡漢民，汪精衛(wèi)的資歷，威望都遠(yuǎn)在蔣介石之上。作為孫中山的主要政治繼承人，胡漢民也是南京政府最初的負(fù)責(zé)人，也是“黨國”體制的主要奠基人，胡漢民堅持“以黨治國”的原則，便是以黨的主義治國，“民族先有革命的需要，才有革命的思想，才定革命的主義；
有了革命的主義，才成立革命黨”。胡漢民認(rèn)為，以三民主義為指導(dǎo)思想的國民黨，是“多數(shù)人照他們所信仰的主義，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　適應(yīng)人群的需要，而自規(guī)律發(fā)展其行動有一種組織”，甚至胡漢民提出了“黨外無政，政外無黨”的說法。因此，在訓(xùn)政時期，只能有國民黨一黨專政，國民黨是一切民眾組織，活動的中心。在胡漢民一手?jǐn)M定的《訓(xùn)政大綱》里，胡漢民的這些思想得到了充分的體現(xiàn)，如國民黨應(yīng)該訓(xùn)練民眾掌握選舉，罷免，創(chuàng)制，復(fù)決“四權(quán)”，五大治權(quán)則付托國民政府“總攬而執(zhí)行”，國民黨中執(zhí)會中央政治會議則指導(dǎo)監(jiān)督國民政府對重大國務(wù)的執(zhí)行。

　　以軍事起家的蔣介石，不能直接與“黨國”體制的合法性相抗衡，故表面上必須倡行“黨治”，聲稱“我們的政府是由黨產(chǎn)生出來的，黨是政府的一個靈魂，政府完全要黨來指導(dǎo)，要黨員來擁護(hù)，輔助，才能施行我們黨的政綱，發(fā)揮我們的黨的效力”，強(qiáng)調(diào)的也是孫中山的“主義治國”理念。訓(xùn)政開始時，國民黨內(nèi)部長期實(shí)行“合議制”，相互制衡的效能有效地遏制了國民黨內(nèi)的寡頭統(tǒng)治。但對于一心要奪取最高權(quán)力，卻在國民黨內(nèi)地位低微的蔣介石而言，要想真正掌握中央權(quán)力，就只有借軍事力量的增長以擴(kuò)大個人在國家核心權(quán)力層面中的影響。而要做到這一點(diǎn)，在具體的地方行政，軍事決策程序中，就必須采取“抑黨抬政”，“抑黨抬軍”的方式，提高軍隊在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨(dú)特地位。通過中原大戰(zhàn)，穩(wěn)定國民黨統(tǒng)治的蔣介石進(jìn)一步鞏固了軍事實(shí)力，借“約法之爭”打擊了與其“黨國”理念不同的胡漢民等國民黨元老及各派勢力。1931年5月5日，在蔣介石力主下，國民會議制定并通過了《訓(xùn)政時期約法》。根據(jù)“約法”規(guī)定，政府的權(quán)力和獨(dú)立性在“以黨治國”原則下得以擴(kuò)大，胡漢民賴以對抗蔣介石專權(quán)的“中政會”，其對于國民政府的指導(dǎo)監(jiān)督作用被大大削弱。選舉，罷免，創(chuàng)制，復(fù)決四種政權(quán)，都由國民政府訓(xùn)導(dǎo)之，行政，立法，司法，考試，監(jiān)督五種治權(quán)由國民政府行使。如此，國民黨的“黨國”體制及對政權(quán)的掌握，便如空中樓閣般的空虛。如此，掌握軍權(quán)的蔣介石，就可以擺脫國民黨中央“合議制”的約束，以國民政府主席的身份獨(dú)掌大權(quán)。此外，身為國民黨高級官員的蔣介石，卻在各種場合下不斷指責(zé)國民黨組織渙散，黨員自私自利，不思進(jìn)取，懈怠無能，頗有反對黨之風(fēng)，既可看作蔣介石意在振作國民黨組織效率與能力的期盼，也可視為蔣介石視黨權(quán)為其個人專權(quán)障礙的反映。直至1938年4月國民黨“臨全大會”上當(dāng)選為國民黨總裁后，蔣介石才有一種大業(yè)完成，如釋重負(fù)的感覺。此后，以軍權(quán)主導(dǎo)的南京政府時期的“黨國”體制，呈現(xiàn)出了與孫中山“以黨治國”，五權(quán)憲法并力求“還政于民”思想的本質(zhì)區(qū)別，其發(fā)展的走向是專制獨(dú)裁的歧路。

　　“黨國”體制在地方層面上的運(yùn)作，顯示出與中央層面截然不同的景象。1928年8月國民黨二屆五中全會規(guī)定：“凡各級黨部對于同級政府之舉措有認(rèn)為不合時，得報告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦。各級政府對于同級黨部之舉措有認(rèn)為不滿意時，亦得報告上級政府，轉(zhuǎn)咨其上級黨部處理”，1929年6月15日，國民黨三屆二中全會在《訓(xùn)政時期黨務(wù)進(jìn)行計劃案》中，重申了各級地方黨部與相應(yīng)政府間關(guān)系的原則。這一系列政策法規(guī)顯示，國民黨在地方實(shí)施的“黨政雙軌制”，是一種近乎于真正的雙軌制，地方黨政機(jī)構(gòu)間是一種互不統(tǒng)屬，平等分開，相互監(jiān)督的關(guān)系。此后出臺了許多有關(guān)地方黨政關(guān)系的政策，基本上都堅持著同一個原則：國民黨地方黨部不能直接干預(yù)地方政府的政務(wù)，國民黨中央只有通過中政會和國民政府才能向地方政府發(fā)號施令。反之，地方政府也無權(quán)干預(yù)地方黨部的行動。黨政系統(tǒng)如果互有意見，只能逐級上報黨務(wù)系統(tǒng)或行政系統(tǒng)，再轉(zhuǎn)行政或黨務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行處理。此外，國民黨黨章還賦予了國民黨地方監(jiān)察委員會對政府的稽核權(quán)，也是一種黨對政府具有監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)。

　　“黨國”體制在中央與地方層面的不同原則及表現(xiàn)，在很大程度上影響著國民黨的執(zhí)政效率與滲透，控制社會能力的展現(xiàn)。在中央，不管是黨權(quán)高于政權(quán)，軍權(quán)還是相反，不管是胡漢民，汪精衛(wèi)等黨內(nèi)元老掌權(quán)還是蔣介石的軍人干權(quán)，畢竟黨政軍間在重大事務(wù)上如“剿共”，建立戰(zhàn)時體制等問題上沒有較大的利益分歧，政治運(yùn)作尚稱順利。但在省級以下的地方，黨政相互獨(dú)立，互不干預(yù)，互相隸屬的兩個系統(tǒng)，在具體的利益與權(quán)力面前，不可能一個從事宣傳意識形態(tài)，甘于清貧，而另一個獨(dú)自運(yùn)用權(quán)力在社會上“尋租”。于是，本來希望能成為國民黨穩(wěn)定執(zhí)政基礎(chǔ)的雙輪，卻在實(shí)際運(yùn)作中難以平行運(yùn)行，相互的爭斗只能自亂控制體系。其最終的結(jié)果是無權(quán)力可恃的地方黨部被嚴(yán)重虛化，“黨國”體制嚴(yán)重空洞化，變成了一塊銹蝕的招牌。

　　1937年7月，中日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，戰(zhàn)爭環(huán)境導(dǎo)致中國政治制度迅速轉(zhuǎn)向戰(zhàn)時體制，黨組織的作用被淡化，“黨國”體制被進(jìn)一步空洞化。這種體制的調(diào)整，首先是在黨內(nèi)確立了領(lǐng)袖制。1938年3月31日，在武漢召開的國民黨“臨全大會”通過的《改進(jìn)黨務(wù)并調(diào)整黨政關(guān)系案》中提出：“中央黨部應(yīng)在制度上明確規(guī)定全黨之領(lǐng)袖，俾此革命集團(tuán)有一穩(wěn)固之重心�！辈⒃谛薷牡狞h章中加上“總裁”一章列為第五章，規(guī)定“總裁代行第四章所規(guī)定總理之權(quán)”。大會選舉蔣介石為總裁�？偛眉仁屈h的全國代表大會主席，也是中央執(zhí)行委員會主席。大會還授權(quán)蔣介石“統(tǒng)一黨政軍之指揮，負(fù)抗戰(zhàn)建國之大任�！敝链耍�以軍權(quán)起家的蔣介石，終于獲得了黨的領(lǐng)袖地位，正是國民黨體制中“軍強(qiáng)黨弱”特征的具體表現(xiàn)。

　　其次，以軍事首領(lǐng)統(tǒng)馭黨和政府。國民政府的軍事統(tǒng)帥機(jī)關(guān)軍事委員會曾在1928年11月撤銷。1932年3月，基于“九一八”事變的刺激，國民黨四屆二中全會決定恢復(fù)軍事委員會。國民黨“中政會”決定蔣介石為委員長兼參謀總長。隨著中日全面戰(zhàn)爭形勢的迫近，本來是一個單純軍事機(jī)關(guān)的軍事委員會職權(quán)逐漸增大，在下屬的軍事參議院，參謀本部，訓(xùn)練總監(jiān)部外，又設(shè)立了國防經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，這是軍事委員會兼管經(jīng)濟(jì)的開始�？箲�(zhàn)爆發(fā)后，國民黨中央做出決定：由軍事委員會委員長行使陸�？哲娮罡呓y(tǒng)帥權(quán)，并授權(quán)委員長對于黨政統(tǒng)一指揮。并決定設(shè)立戰(zhàn)時大本營，后將軍事委員會加以擴(kuò)充，成為實(shí)際上的戰(zhàn)時大本營，其組織和職權(quán)都有擴(kuò)大。1938年調(diào)整后的軍事委員會，下屬機(jī)關(guān)主要有軍令部，軍政部，軍訓(xùn)部，政治部，軍法執(zhí)行總監(jiān)部，軍事參議院，航空委員會，銓敘廳和侍從室等，以后又增設(shè)撫恤委員會，戰(zhàn)地黨政委員會，知青從軍編練總監(jiān)部等。1944年12月，在昆明成立了陸軍總司令部，負(fù)責(zé)對西南戰(zhàn)區(qū)部隊的指揮和控制。軍事委員會是為鞏固國防，統(tǒng)轄全國軍民作戰(zhàn)而設(shè)。國防最高委員會成立后，軍事委員會歸屬指揮，并成為它的核心，這一變化同時也賦予了國民黨戰(zhàn)時政治體制軍事化的性質(zhì)。

　　再次，黨政軍一體化�？箲�(zhàn)全面爆發(fā)后，國民黨對國防機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改組，以提高戰(zhàn)時行政效率。1938年8月，設(shè)置國防最高會議。1939年1月，國民黨五屆五中全會決定改設(shè)“國防最高委員會”，“以統(tǒng)一黨政軍之指揮”，國防最高委員會設(shè)委員長一人，由國民黨總裁擔(dān)任，“委員長對于黨政軍一切事務(wù)，得不以平時程序，以命令為便宜之措施”。國防最高委員會受國民黨中執(zhí)會領(lǐng)導(dǎo)，只需議定國家大政方針，無需法律上的職權(quán)。由于國防最高委員會代行國民黨中央政治會議職權(quán)，包括立法原則，施政方針，軍政大計，財政計劃，特任特派官吏及政務(wù)官人選，中央執(zhí)委會交議事項等6項職權(quán)，國防最高委員會事實(shí)上兼有了對所有黨，政，軍事務(wù)進(jìn)行決策的權(quán)力。實(shí)際上，國防最高委員會更多的是處理軍事與行政的事務(wù)，中常會則主要處理有關(guān)黨務(wù)的問題，并將有關(guān)行政及軍事的決定交予國防最高委員會處理。國防最高委員會的成立，是國民黨戰(zhàn)時政治體制的集中體現(xiàn)，它不僅擁有國家大政方針的決策權(quán)，而且擁有實(shí)施決策的直接指揮和監(jiān)督權(quán)。實(shí)際上，國防最高委員會已是凌駕于國民黨中央執(zhí)行委員會和國民政府之上的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，委員長則為高居一切之上的獨(dú)裁者。

　　在中央實(shí)行黨政軍一體化的同時，國民黨也未放松基層黨政軍一體化的進(jìn)程。1938年4月召開的國民黨“臨全大會”上，規(guī)定省市及縣一級的黨政關(guān)系原則分別是：“省及特別市采取黨政聯(lián)系的形態(tài)”，“縣市采取黨政融化的形態(tài)”�？h以下黨部，對于政府及民眾團(tuán)體不直接發(fā)生指揮與監(jiān)察關(guān)系，但與同級政府切實(shí)聯(lián)系，推動民眾執(zhí)行本黨政策及政府法令；
各級黨部書記長以下工作人員，不得干預(yù)各級政府機(jī)關(guān)人事任免升降；
縣黨部書記長應(yīng)出席縣政府會議并兼任縣參議會秘書，縣政府教育(或社會)科長，軍事科長，應(yīng)由縣黨部提出的在中央訓(xùn)練合格的黨員擔(dān)任。但在實(shí)際運(yùn)行中，黨政融化并非易事，兩者矛盾重重，明爭暗斗，糾紛不斷。沒有實(shí)權(quán)且缺乏政治資源的黨部，在斗爭過程中常處劣勢，黨權(quán)進(jìn)一步弱化。后來，國民黨中央意識到地方黨政對立問題的嚴(yán)重性，采取種種手段進(jìn)行協(xié)調(diào)，但效果極微。

　　在淪陷區(qū)或戰(zhàn)區(qū)，地方黨政軍三者間矛盾相當(dāng)突出，非是黨指導(dǎo)，監(jiān)督軍政，相反，黨部是政軍指導(dǎo)下的“工作機(jī)”。國民黨中央對在戰(zhàn)區(qū)或淪陷區(qū)的黨務(wù)工作的要求，沒有考慮到黨務(wù)體統(tǒng)的活動能力，以及黨政軍三者之間的權(quán)限分配，勢必引起矛盾與沖突。事實(shí)上，地方黨部也根本沒有力量干預(yù)政和軍的活動。戰(zhàn)時軍隊體系中，還存在著一個黨軍矛盾的問題。國民革命軍模仿蘇聯(lián)體制建立的政工制度，“清黨”后面目全非，軍中黨部也是幾度廢設(shè)。軍隊的政工制度雖經(jīng)過數(shù)次改革，尤其是張治中的強(qiáng)化，使其作用得到一定體現(xiàn)，但效率很低，甚至地位也不明確，毫無前途可言，而且黨軍間糾紛不斷。1939年，在軍隊恢復(fù)黨部后，又存在黨部與政工制度重復(fù)建設(shè)的問題，更加影響到黨部的地位和工作效率。缺乏制度保障的“以黨治軍”原則，實(shí)際上根本無法做到，黨反而逐漸成為軍隊的附庸，黨務(wù)工作也極難推行。最終，軍隊中形成了事實(shí)上的“以軍統(tǒng)政”局面。

　　顯然，戰(zhàn)時體制下的國民黨“黨國”體制完全有別于戰(zhàn)前。戰(zhàn)前，國民黨與政府的關(guān)系是采取公開，外部控制的形式。即國民黨有從中央到基層的系統(tǒng)，國民政府亦有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，兩大系統(tǒng)的縣以上組織均公開存在，國民黨對國民政府各級機(jī)構(gòu)的控制在法律上的是明確的，如國民黨中央通過中政會控制國民政府五院，省黨部控制并監(jiān)督省政府，縣黨部“指導(dǎo)督促”縣政府，省縣政府應(yīng)將自己施政綱領(lǐng)送至同級國民黨黨部審核，如黨部有不同意見時政府應(yīng)進(jìn)行修改，但實(shí)際運(yùn)作中這種控制卻是逐級弱化�？箲�(zhàn)期間，為提高軍事，行政的效率，避免黨政軍因體制原因的相互糾纏，1938年3月，國民黨“臨全大會”決定了“調(diào)整黨政關(guān)系之原則三項：一，中央采取以黨統(tǒng)政的形態(tài)；
二，省及特別市采取黨政聯(lián)系的形態(tài)；
三，縣采取黨政融化，即融黨于政的形態(tài)。”這三項原則的特點(diǎn)是，在中央一如既往地實(shí)行公開控制，但愈往下控制方式愈隱蔽，愈弱化，“黨國”體制的特點(diǎn)愈不明顯。

　　戰(zhàn)時“黨治”原則的體現(xiàn)，在中央繼續(xù)“以黨統(tǒng)政”，與戰(zhàn)前相同，所不同的是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)政的路徑。戰(zhàn)前“統(tǒng)政”的路徑是通過“中政會”實(shí)現(xiàn)的，戰(zhàn)時卻由國防最高會議和后來的國防最高委員會代行。在省市黨政聯(lián)系形態(tài)，也與戰(zhàn)前不同。戰(zhàn)前，省黨部對省政府實(shí)行外部控制，國民黨中央曾明確指示其下級黨部成員不列席省政府的會議，其意圖是對省政府的政策與政績保留批評權(quán)，這種批評是以省黨部的組織名義提出，比起列席省政府會議，以與會人員身分提出更具權(quán)威性。戰(zhàn)時改為“黨政聯(lián)系形態(tài)”，省政府主席即為省黨部主任委員，全體委員，書記長，由省黨部主任委員與省政府主席輪流擔(dān)任聯(lián)席會議主席，聯(lián)席會議做出的決議按其性質(zhì)分別由省黨部或省政府施行，并將戰(zhàn)前的事后督察變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)了國民黨對政府的控制�？h以下各級黨部與政府的關(guān)系取“黨政融化”原則，即“融黨于政”，但不取消國民黨的基層組織。縣黨部以下各級黨組織機(jī)構(gòu)“對外秘密”，縣黨部在成立“地方自治籌備委員會”后才實(shí)行秘密。地方自治籌備委員會為代行縣參議會的一個機(jī)構(gòu)，擁有預(yù)算，決算，施政方針及指導(dǎo)權(quán)力。之后，國民黨還加強(qiáng)了在基層行政及民眾團(tuán)體中的“黨團(tuán)”工作。以黨統(tǒng)政，黨政聯(lián)系，融黨于政，運(yùn)用黨團(tuán)四項方式，成為國民黨戰(zhàn)時黨政關(guān)系的基本原則。

　　總的來說，戰(zhàn)時政治體制一方面表現(xiàn)為高度集權(quán)。各項變動都是為了加強(qiáng)國民黨對社會各方面的監(jiān)控，將一切權(quán)力都集中于中央，最終集中于國民黨總裁——蔣介石手中，突出“一個黨”，“一個領(lǐng)袖”；
同時也應(yīng)看到“黨國”體制顯示出了一定的開放性和活力，各地民意機(jī)關(guān)的建立，較過去相比是一個大的進(jìn)步。

　　抗戰(zhàn)結(jié)束后，中共等各種政治力量的強(qiáng)大以及外部因素，有力地推動著國民黨主導(dǎo)的“黨國”體制的變革。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　政治協(xié)商會議召開，“制憲國大”，“行憲國大”的舉行，《中華民國憲法》的頒布，政府的改組等。但作為統(tǒng)治集團(tuán)的國民黨，缺少一種從“黨國”體制走向“還政于民”的誠意與理念，不可能與其他政治力量分享政權(quán)，在孫中山作為手段的“黨國”體制運(yùn)作中，他們漸漸習(xí)慣于獨(dú)有政治資源并視之為執(zhí)政的終極目標(biāo)。這自然引發(fā)了諸種政治勢力的反對，戰(zhàn)痕累累的中國被迫再次走入戰(zhàn)火硝煙，“黨國”體制由此終于崩潰。

　　結(jié)語

　　民國初創(chuàng)，標(biāo)志著中國政治體制從傳統(tǒng)皇權(quán)向近代代議制的根本性轉(zhuǎn)折，政治合法性也由“君權(quán)神授”向人民“付托”相應(yīng)轉(zhuǎn)變。然而，源于西方的政黨政治和代議體制，必須以獲得民眾的政治認(rèn)同為前提。正是由于當(dāng)時中國社會與文化中缺乏這種認(rèn)同意識，代議制短時間內(nèi)無法獲得足夠的政治認(rèn)同而被視為敝履。顯然，培植對代議制的共同意識形態(tài)，成為政治家尋求合法性的必然。孫中山幾經(jīng)挫折后形成的“黨治”理念，是基于西方政黨政治理念及蘇俄“黨國”體制的影響而確立的，它以“三民主義”和“五權(quán)憲法”為核心，以“主義治國”為理念，以“黨國”體制為模式，以“黨政雙軌制”為基本形態(tài)，以“還政于民”為根本目的。由于迅速構(gòu)建全民意識形態(tài)認(rèn)同的需要，國民黨強(qiáng)調(diào)了“黨治”原則，推行黨組織自上而下向社會結(jié)構(gòu)的逐級滲透。

　　廣州國民政府創(chuàng)設(shè)的“黨國”體制，是孫中山“黨治”理論實(shí)踐的載體，一個基本特點(diǎn)是黨權(quán)高于政權(quán)，黨成為國家與社會間的聯(lián)系紐帶，“黨政雙軌制”初具規(guī)模且在地方實(shí)踐中頗有特色。這一時期，對國民黨中央和地方的具體組織原則，以及黨政關(guān)系都有明確的規(guī)定，幾乎所有的決議案，都會強(qiáng)調(diào)國民黨的指導(dǎo)監(jiān)督，“以黨治國”得到很好的體現(xiàn)。

　　進(jìn)入國民黨全國執(zhí)政的南京政府時期后，“訓(xùn)政”被提上了政治日程，“以黨治國”的原則也漸被民眾認(rèn)同。在中央嚴(yán)格奉行黨指導(dǎo)政府的原則，充分體現(xiàn)國民黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；
在地方實(shí)行黨政分開，黨的系統(tǒng)和地方政府一反以前的主從地位，成為平行，互不統(tǒng)屬的關(guān)系，無權(quán)的黨權(quán)在實(shí)踐中漸被弱化，“黨國”體制的特征日益模糊�？箲�(zhàn)時期，“黨國”體制在實(shí)踐中轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)時體制”，以國防最高委員會統(tǒng)攝黨政軍大權(quán)于一體，蔣介石借機(jī)實(shí)現(xiàn)了個人獨(dú)裁，地方黨政軍關(guān)系出現(xiàn)了明顯的“軍強(qiáng)黨弱”，“政強(qiáng)黨弱”的跡象，由此造成了國民黨“黨國”體制的空洞化。

　　1948年時出任中央大學(xué)教授的吳世昌，曾對國民黨體制有一個如下的評價：“國民黨之一黨專政，無疑是模仿蘇聯(lián)的。不過國民黨政綱規(guī)定訓(xùn)政以后有憲政，不像蘇聯(lián)的長期一黨專政，是仍以民主政體為目的，訓(xùn)政不過是一段過程。但不幸這段過程太長，甜頭太多，竟使它還沒有走到目的地，便腐化起來�！贝_如斯言，國民黨主導(dǎo)的“黨國”體制，在理念及實(shí)踐層面上都存在著先天性的困境，孫中山的“黨治”原則中“以本黨的主義治國”，在政治體制由傳統(tǒng)向近代體制邁進(jìn)的中國，不可能完成停留在意識形態(tài)的宣傳教育上，而“黨員治國”的利益誘惑不可避免地形成了黨員“濫化”現(xiàn)象；
“黨政雙軌制”在實(shí)踐中也不可避免地形成了黨政兩條系統(tǒng)的利益紛爭，大大增加了行政成本，降低了行政效率，激化了雙方的矛盾，最為關(guān)鍵的是，“黨國”體制對政治資源及物質(zhì)利益的過度把持，必須會造就占據(jù)要津的既得利益集團(tuán)，從而形成了體制改革尾大不掉的最大障礙，在漸漸淡忘“還政于民”的終極目標(biāo)的同時成為政治腐化與社會動蕩的根源。

　　注釋：略。

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