【摘要】現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》存在價(jià)值目標(biāo)的局限、理發(fā)理念的偏差、制度體系的失衡、協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失、法律保障的不足等問(wèn)題。但廢除該法并非可取之策，因?yàn)椋�環(huán)境保護(hù)基本法具有宣示可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、明確“權(quán)力——權(quán)利”配置原則、建立雙重協(xié)調(diào)的法律機(jī)制、構(gòu)筑全力保障體系之功能。因此，應(yīng)該修改《環(huán)境保護(hù)法》，提升其法律地位，完善法律制度，以使其真正起到基本法的作用。

　　【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)法；
基本法；
可持續(xù)發(fā)展

　　1989年12月26日七屆全國(guó)人大第11次常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》），這部法律是根據(jù)1982年《憲法》第26條：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的要求，結(jié)合當(dāng)時(shí)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的新形勢(shì)、新情況、新要求，總結(jié)了十多年來(lái)中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)，吸收了國(guó)外環(huán)境立法的成功做法，在對(duì)“試行法[1]”進(jìn)行較大幅度修訂的基礎(chǔ)上重新頒布的�？陀^的講，《環(huán)境保護(hù)法》施行近15年來(lái)，對(duì)于保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。但在該法實(shí)施過(guò)程中，也的確暴露出其諸多不足。越來(lái)越多的跡象表明：這部法律已經(jīng)不能滿足中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不能適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在，引發(fā)了當(dāng)前對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》何去何從的激烈爭(zhēng)論。有人認(rèn)為，中國(guó)需要一部環(huán)境保護(hù)基本法，因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》及時(shí)進(jìn)行修訂完善，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要；
有人認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的單行法進(jìn)行了大規(guī)模的修訂，有的單行法甚至已經(jīng)多次修訂[2]，在單行法修訂過(guò)程中，不僅及時(shí)總結(jié)了我國(guó)成熟的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，而且吸收了一些國(guó)外的先進(jìn)制度；
同時(shí)，現(xiàn)行立法計(jì)劃中也有更多的環(huán)境保護(hù)單行法被列入，在單行法的立、改、廢完成以后，各項(xiàng)制度都將更加成熟，《環(huán)境保護(hù)法》將失去存在的理由；
因此，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》不僅不應(yīng)修訂，而且應(yīng)在不久的將來(lái)被廢止�！�

　　面對(duì)環(huán)境基本法的存廢之爭(zhēng)，人們也有不同態(tài)度。有人認(rèn)為，這僅僅是一部形式意義上的法律文件，有或者沒(méi)有無(wú)關(guān)緊要，沒(méi)有必要?jiǎng)谏褓M(fèi)力的去討論；
更沒(méi)有必要大動(dòng)干戈，讓所有人都來(lái)參與爭(zhēng)論，立法機(jī)關(guān)自己決定足矣。我對(duì)這種至少是沒(méi)有學(xué)術(shù)責(zé)任感的態(tài)度不以為然。表面看來(lái)，這的確是關(guān)于一部形式上的法律文件是否有必要存在的爭(zhēng)論，其具體對(duì)象特指現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》，如果止步于此，現(xiàn)在的爭(zhēng)論似有小題大做之嫌，一部法律文件是否存在并不會(huì)引發(fā)“地震”或“颶風(fēng)”，不足以摧毀中國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)。但透過(guò)爭(zhēng)論的表面，便不難發(fā)現(xiàn)：事情絕非形式那么簡(jiǎn)單。它不僅是一部法律文件的存廢之爭(zhēng)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)可持續(xù)發(fā)展觀及環(huán)境法的根本認(rèn)識(shí)以及如何理解和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀[3]的問(wèn)題。我以為，無(wú)論中國(guó)未來(lái)是否存在環(huán)境基本法，此番爭(zhēng)論都將對(duì)中國(guó)的環(huán)境法以及中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，將成為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)重要而具體的內(nèi)容。對(duì)于如此重大的問(wèn)題，不能輕率決策，至少應(yīng)該在廣泛征求各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)的論證與周密的分析，得出理性的結(jié)論，而不能被一些表面的、感性的認(rèn)識(shí)所迷惑。因此，展開對(duì)環(huán)境基本法存廢問(wèn)題的透徹討論、集中各方意見(jiàn)不僅是必要的，而且是必須的�！�

　　一、《環(huán)境保護(hù)法》的缺陷　

　　如前所述，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》頒布于1989年。回顧十五年前《環(huán)境保護(hù)法》從試行法到正式法的修訂，理由十分充分：“在執(zhí)行中也發(fā)現(xiàn)環(huán)保法（試行）有不夠完善的地方，有些內(nèi)容也已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要：一是環(huán)境保護(hù)的立法依據(jù)發(fā)生了變化[4]。二是對(duì)許多在實(shí)踐中行之有效的制度沒(méi)有加以確認(rèn)�！�…。三是有些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要。[5]”“環(huán)保法（試行）是試行法，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加以修改完善，作為正式法律施行。[6]”該法在修訂時(shí)，充分考慮了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外成熟的環(huán)境保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)，在“協(xié)調(diào)發(fā)展”這一相當(dāng)先進(jìn)的立法理念指導(dǎo)下設(shè)計(jì)了制度體系，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)較高的立法水平，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)法及其實(shí)踐也被世界上譽(yù)為“中國(guó)式的環(huán)境保護(hù)道路”，受到國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)[7]。因此，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的貢獻(xiàn)是我們必須承認(rèn)的客觀事實(shí)。但是，我們也必須看到，一部法律的生命力與其所依存的“環(huán)境”密不可分，在當(dāng)時(shí)諸多限制性條件制約下，《環(huán)境保護(hù)法》的開放度與適應(yīng)性都十分有限。在《環(huán)境保護(hù)法》施行的15年中，國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境立法的“環(huán)境”出現(xiàn)了重大變化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法制度的價(jià)值取向上發(fā)生了根本性變革，這種變革無(wú)疑會(huì)動(dòng)搖《環(huán)境保護(hù)法》的根基。在國(guó)際上，可持續(xù)發(fā)展作為一種不同于傳統(tǒng)“人類中心主義”的新的發(fā)展觀，在“生態(tài)人類中心主義[8]”的思維方式下，明確提出了對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行評(píng)估和制定新的符合“可持續(xù)發(fā)展”要求的法律的要求[9]，這一新的發(fā)展觀及其要求得到了世界各國(guó)的廣泛認(rèn)同與接受[10]。在國(guó)內(nèi)，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為中國(guó)未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)載入憲法，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”也成為了憲法所確定的治國(guó)方略；
執(zhí)政黨更是明確提出了與可持續(xù)發(fā)展旨趣一致的科學(xué)發(fā)展觀，政府也明確宣示要用十年的時(shí)間打造“法治政府”，并為此制定了具體的實(shí)施方案[11]�？沙掷m(xù)發(fā)展觀、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)、建設(shè)法治國(guó)家以及科學(xué)發(fā)展觀都是《環(huán)境保護(hù)法》制定時(shí)不可能達(dá)到的認(rèn)識(shí)。但這些認(rèn)識(shí)對(duì)于中國(guó)的今天與未來(lái)卻是具有決定意義的，它們意味著新的生產(chǎn)方式與生活方式、新的倫理道德、新的世界觀與方法論，更意味著新的立法理念、新的立法原則、新的立法模式、新的制度體系。如果我們運(yùn)用這些新觀念、新思維來(lái)審視《環(huán)境保護(hù)法》，不難發(fā)現(xiàn)它的距離，我將其歸結(jié)為如下方面：　

　　1、價(jià)值目標(biāo)的局限　

　　《環(huán)境保護(hù)法》的制定于1983年開始，該法在第4條規(guī)定：“國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，國(guó)家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)�！边@一規(guī)定雖然體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)已經(jīng)十分先進(jìn)的“協(xié)調(diào)發(fā)展”觀，但對(duì)于可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)尚未達(dá)到相當(dāng)高度�！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”與“可持續(xù)發(fā)展”的差異不僅僅是文字表達(dá)上的，實(shí)質(zhì)是不同發(fā)展觀的體現(xiàn)。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)達(dá)成可持續(xù)發(fā)展共識(shí)時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)頒行近3年。因此，這部法律沒(méi)有也不可能徹底貫徹“可持續(xù)發(fā)展”觀念，在立法宗旨、原則設(shè)定、制度安排方面均未全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展觀�！�

　　2、立法理念的偏差　

　　由于環(huán)境資源的公共產(chǎn)品屬性，政府的介入與管理不可避免，《環(huán)境保護(hù)法》也主要是關(guān)于國(guó)家環(huán)境管理方面的規(guī)定，有相當(dāng)多的規(guī)范涉及到對(duì)政府行政行為的授權(quán)。但是，在沒(méi)有法治政府的理念的情況下，《環(huán)境保護(hù)法》注重了環(huán)境管理權(quán)力的直接賦予，但無(wú)論是環(huán)境管理體制的設(shè)計(jì)、還是具體管理權(quán)限的劃定都十分模糊。該法第7條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理�！薄翱h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理�！薄皣�(guó)家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理�！薄翱h級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。”這一規(guī)定看似對(duì)中國(guó)環(huán)境管理體制的明確，但在整部法律中，既找不到權(quán)力的界限、也找不到權(quán)力行使的程序、更找不到權(quán)力沖突的協(xié)調(diào)原則，沒(méi)有樹立法治政府的理念，體現(xiàn)法治政府有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償?shù)姆ㄖ卧瓌t。這種對(duì)于行政機(jī)關(guān)的賦權(quán)缺乏法治理念的結(jié)果是權(quán)力沖突的加劇，必然導(dǎo)致各種管理制度落空甚至可能因?yàn)楣�共�?quán)力的惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致“公眾悲劇”。中國(guó)近十五年來(lái)，一方面是環(huán)境保護(hù)立法的空前繁榮，另一方面確是環(huán)境污染與破壞的日益嚴(yán)重，法律的規(guī)范功能與作用發(fā)揮不足，與缺乏法治理念是有直接關(guān)系的�！�

　　3、制度體系的失衡　

　　《環(huán)境保護(hù)法》的立法重點(diǎn)在于設(shè)置國(guó)家管理制度，具有強(qiáng)烈的政府干預(yù)色彩。該法除了第6條：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告�！敝苯由婕暗绞袌�(chǎng)主體的權(quán)利[12]；
以及從第40條[13]和第41條[14]的規(guī)定中可以推定市場(chǎng)主體的權(quán)利外，其它制度都是對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)管理權(quán)力的設(shè)定，甚至連市場(chǎng)主體的程序性權(quán)利也幾乎沒(méi)有。這種制度設(shè)計(jì)方式顯然不可能重視市場(chǎng)對(duì)環(huán)境資源的基礎(chǔ)性配置作用，也不可能關(guān)注“權(quán)力——權(quán)利”的平衡，注重社會(huì)公共利益與個(gè)人利益的平衡。市場(chǎng)主體對(duì)于環(huán)境資源的不同利益需求及自主選擇、自主決定權(quán)沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重，市場(chǎng)主體環(huán)境保護(hù)積極性與主動(dòng)性得不到引導(dǎo)與發(fā)揮�！皺�(quán)力——權(quán)利”的配置不當(dāng)不僅導(dǎo)致制度體系的嚴(yán)重失衡，而且制度運(yùn)行的高成本與低效率在所難免。　

　　4、協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失　

　　環(huán)境資源與社會(huì)生產(chǎn)和人類生活方式的密切聯(lián)系決定了其法律調(diào)整的特殊性，環(huán)境保護(hù)必須介入生產(chǎn)與生活的每個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)環(huán)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)。因此，環(huán)境基本法必須建立與那些已經(jīng)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和生活進(jìn)行調(diào)節(jié)的相關(guān)法律進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通的機(jī)制，具有與相關(guān)法律特別是民法、行政法、刑法制度進(jìn)行對(duì)接的功能�！董h(huán)境保護(hù)法》雖然在“法律責(zé)任”一章中對(duì)有關(guān)行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任的法律適用進(jìn)行了規(guī)定，但其規(guī)定并不完整與明確，有些條文十分模糊，令人費(fèi)解[15]。這種現(xiàn)象反映出《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有注重環(huán)境保護(hù)與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)問(wèn)題，沒(méi)有建立環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)有關(guān)的各種社會(huì)關(guān)系的統(tǒng)一調(diào)整機(jī)制的現(xiàn)狀，在環(huán)境法實(shí)踐中，也正是因?yàn)榄h(huán)境管理制度與基礎(chǔ)法如民法、行政法、刑法制度缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)機(jī)制，致使存在的大量的矛盾與沖突無(wú)法得到解決，最終導(dǎo)致環(huán)境法制度難以實(shí)施�！�

　　5、法律保障的不足　

　　環(huán)境法是二次調(diào)整法，有相當(dāng)部分屬于特別法的內(nèi)容，這些不同于傳統(tǒng)法律規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)該包括兩個(gè)方面：一是特別權(quán)利的賦予，二是對(duì)特別權(quán)利的專門救濟(jì)程序。但是，《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有完善的環(huán)境權(quán)利體系，沒(méi)有明確的環(huán)境法律責(zé)任制度，更沒(méi)有完善的權(quán)利救濟(jì)途徑。就現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，在法律責(zé)任一章中，除了對(duì)管理相對(duì)人的行政責(zé)任規(guī)定較為明確外[16]，行政主體的行政責(zé)任表述為模糊的“行政處分[17]”，有關(guān)民事責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定十分簡(jiǎn)單[18]，程序性規(guī)定也不清楚[19]。正是由于缺乏完善的實(shí)體和程序制度，環(huán)境違法行為的法律后果不明，法律救濟(jì)途徑不暢，環(huán)境訴訟立案難、審理難在所難免。權(quán)利救濟(jì)的困難，使環(huán)境法的功能與作用發(fā)揮大打折扣�！�

　　這些不足從歷史的角度看也許是必然會(huì)存在的，但它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)面前必須成為“歷史”�！�

　　二、環(huán)境基本法不可替代　

　　廢除《環(huán)境保護(hù)法》的觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在已經(jīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)單行法律進(jìn)行了較大修改，并且吸收了一些國(guó)外的先進(jìn)制度，如果將單行法修改好了，環(huán)境基本法就沒(méi)有存在的必要。我以為，這是對(duì)環(huán)境基本法的地位與功能認(rèn)識(shí)不足、沒(méi)有厘清基本法與單行法的關(guān)系而造成的誤解�！�

　　從理論上看，環(huán)境基本法是一個(gè)國(guó)家制定的全面調(diào)整環(huán)境社會(huì)關(guān)系的法律文件，它與就某一環(huán)境問(wèn)題的的解決或者規(guī)范某一類具體的環(huán)境社會(huì)關(guān)系的單行立法具有很大的不同。學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境基本法是“保護(hù)環(huán)境的國(guó)家基本章程”。如《國(guó)家環(huán)境政策法》，它在美國(guó)環(huán)境法體系中的地位主要是由其性質(zhì)和作用決定的。就其性質(zhì)而言，它是一部從宏觀方面調(diào)整國(guó)家基本政策的法律，它對(duì)一切聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充了保護(hù)環(huán)境的法律義務(wù)和責(zé)任，以統(tǒng)一的國(guó)家環(huán)境政策、目標(biāo)和程序改變了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上的各行其是、消極渙散的局面。就其作用而言，它規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序迫使行政機(jī)關(guān)把對(duì)環(huán)境價(jià)值的考慮納入決策過(guò)程，改變了行政機(jī)關(guān)忽視環(huán)境價(jià)值的行政決策方式。它在美國(guó)歷史上第一次為行政機(jī)關(guān)正確對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩方面利益和目標(biāo)創(chuàng)造了內(nèi)部和外部的條件。由于國(guó)家《環(huán)境政策法》的特殊性質(zhì)和作用，同其他的環(huán)境法律相比，它在美國(guó)環(huán)境法體系中顯然處于更高的位置[20]�？梢哉f(shuō)環(huán)境基本法是在人類面臨嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，重新審視人類與環(huán)境的關(guān)系，選擇新的生產(chǎn)方式和生活方式的產(chǎn)物。它雖然僅僅只是一個(gè)法律文件，但具有劃時(shí)代的意義�！�

　　從環(huán)境法實(shí)踐看，許多國(guó)家走過(guò)了“從單行法到基本法”的道路，基本法的制定是從“先污染后治理”的慘痛教訓(xùn)中得出的結(jié)論。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　環(huán)境問(wèn)題早已存在，不少國(guó)家試圖通過(guò)頒行單行法律法規(guī)以解決問(wèn)題，但由于始終未將環(huán)境問(wèn)題的解決與人類的生產(chǎn)方式、生活方式或發(fā)展模式聯(lián)系起來(lái)，沒(méi)有重視環(huán)境資源的整體性、生態(tài)性、開放性特征，單行法的作用十分有限。直到20世紀(jì)60年代人類環(huán)境問(wèn)題的大討論，隨后《人類環(huán)境宣言》的出臺(tái)，才使人們真正認(rèn)識(shí)環(huán)境與發(fā)展，環(huán)境與資源、環(huán)境與人口的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到需要有統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，需要有統(tǒng)一的法律。對(duì)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)的質(zhì)的飛躍導(dǎo)致了環(huán)境基本法的出現(xiàn)。1972年前后世界各國(guó)掀起了制定環(huán)境基本法的第一個(gè)高朝，大多數(shù)國(guó)家的環(huán)境基本法是在這一時(shí)期出臺(tái)的。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的召開，《地球宣言》將可持續(xù)發(fā)展作為全球環(huán)境保護(hù)的根本目標(biāo)，繼《人類環(huán)境宣言》以后又一次使人類對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了新的飛躍，環(huán)境與發(fā)展成為邁向21世紀(jì)的人類面臨的最大障礙，在這一挑戰(zhàn)面前，各國(guó)紛紛對(duì)環(huán)境保護(hù)基本法進(jìn)行了檢討，一些過(guò)去沒(méi)有環(huán)境保護(hù)基本法的國(guó)家迅速制定并頒行了環(huán)境保護(hù)基本法，如泰國(guó)以及拉丁美洲諸國(guó)；
一些已經(jīng)制定有環(huán)境保護(hù)基本法的國(guó)家根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求進(jìn)行了修訂或重新制定新的基本法，如日本將過(guò)去的《公害對(duì)策基本法》、《自然環(huán)境保護(hù)法》予以廢止，重新制定并頒布了《環(huán)境基本法》，完成了環(huán)境保護(hù)以公害治理為主到全面保護(hù)環(huán)境的過(guò)程。1992年以來(lái)，世界各國(guó)頒行環(huán)境基本法的熱潮方興未艾，在歐洲甚至出現(xiàn)了象《歐盟環(huán)境保護(hù)法》這樣的國(guó)際性區(qū)域的環(huán)境基本法。?　

　　由此不難看出，環(huán)境基本法是人類正確認(rèn)識(shí)自然、重新檢討人類傳統(tǒng)生活方式，規(guī)范人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響的產(chǎn)物，也是由于環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重所形成的不同于一般社會(huì)關(guān)系的環(huán)境社會(huì)關(guān)系客觀上需要有統(tǒng)一的法律調(diào)整的結(jié)果；
環(huán)境保護(hù)基本法是確立環(huán)境法的基本原則與制度，建立環(huán)境法律秩序的重要保障。其地位是單行法所無(wú)法取代的。我們必須要有一部環(huán)境保護(hù)的基本法：　

　　1、宣示可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略　

　　可持續(xù)發(fā)展作為二十一世紀(jì)發(fā)展的主題，包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)方面及其豐富的內(nèi)容，生態(tài)的可持續(xù)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)的前提，國(guó)家必須有生態(tài)可持續(xù)發(fā)展全面的制度安排，并且將這種制度安排上升為國(guó)家意志。環(huán)境基本法正是這樣一部將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行宣示并進(jìn)行全面的制度安排的法律文件。將可持續(xù)發(fā)展作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略以法律的形式加以明確是環(huán)境基本法的最重要功能，也是世界各國(guó)的通行做法�！�

　　2、明確“權(quán)力—權(quán)利”配置原則　

　　環(huán)境保護(hù)是國(guó)家提供的重要的公共物品，國(guó)家的環(huán)境管理權(quán)在現(xiàn)代國(guó)家必須由法律賦予，環(huán)境基本法可以全面規(guī)定國(guó)家的環(huán)境管理責(zé)任和公民的環(huán)境權(quán)利。環(huán)境管理是國(guó)家或政府公共事務(wù)管理的重要內(nèi)容，宣告國(guó)家的環(huán)境管理職能不可能由單行法來(lái)完成。與之相對(duì)應(yīng)，公民的環(huán)境權(quán)利也是完整的系統(tǒng)的權(quán)利，也應(yīng)該有基本法對(duì)其進(jìn)行概括性規(guī)定�！�

　　3、建立雙重協(xié)調(diào)的法律機(jī)制　

　　環(huán)境保護(hù)是對(duì)傳統(tǒng)資源配置與使用方式的限制，是對(duì)法律只重視人的社會(huì)性忽視人的自然性，將經(jīng)濟(jì)倫理作為法律的合法性基礎(chǔ)的反思與批判。環(huán)境法則要以新的生態(tài)倫理為基礎(chǔ)，重視人的社會(huì)、生物雙重屬性，實(shí)現(xiàn)人——自然——人的雙重協(xié)調(diào)。因此，環(huán)境法的一個(gè)重要職能就是實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)法律的溝通與協(xié)調(diào)，只有環(huán)境基本法才能確定環(huán)境法與民法、刑法、行政法等其他基本法的關(guān)系的原則，為具體立法的制度協(xié)調(diào)與銜接確立基本規(guī)則。環(huán)境法作為二次調(diào)整法，必須與基礎(chǔ)法相互協(xié)調(diào)與配合才能真正發(fā)揮作用，而進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合則必須確立相應(yīng)的準(zhǔn)則，這一功能是單行法所無(wú)法勝任的。　

　　4、構(gòu)筑權(quán)利保障體系　

　　環(huán)境法在與傳統(tǒng)法律進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)的過(guò)程中，必須要為主體設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)，并且要為這些新的權(quán)利提供保障。只有環(huán)境基本法才能確定環(huán)境保護(hù)的特別實(shí)體法與程序法制度，環(huán)境法的特殊性要求必須有專門的實(shí)體法與程序法制度，并且這些制度應(yīng)該能夠普遍適用于各種環(huán)境要素或者環(huán)境區(qū)域的保護(hù)，如果沒(méi)有基本法，單行法之間既可能出現(xiàn)大量重復(fù)也可能會(huì)因?yàn)槠鸩菡叩牟顒e而出現(xiàn)劇烈沖突�！�

　　三、中國(guó)需要完善的環(huán)境基本法　

　　中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展需要環(huán)境基本法，但是，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》并不足以勝任。該法無(wú)論在形式上還是內(nèi)容上都沒(méi)有達(dá)到基本法的要求：從立法的效力等級(jí)上看，《環(huán)境保護(hù)法》是由人大常委會(huì)通過(guò)的普通法，與單行法處于同一效力等級(jí)，并不具備基本法的形式地位；
從內(nèi)容上看，《環(huán)境保護(hù)法》的諸多欠缺使其無(wú)法達(dá)致基本法的境界。必須盡快啟動(dòng)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂程序，從內(nèi)容上加以完善，從效力等級(jí)上加以提升，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求�！�

　　1、提升法律地位　

　　一部法律文件的地位是指該法在一國(guó)法律體系中所處的位置。具體而言，環(huán)境基本法的地位應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容，其一是該環(huán)境基本法在其國(guó)家立法體系中與其他法律文件相比較而言所處的位置，其二是環(huán)境基本法在某國(guó)環(huán)境法體系中所處的位置。而這兩方面又是相互聯(lián)系的。?　

　　由于各國(guó)立法體制的不同，基本法與普通法的劃分標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。在我國(guó)，基本法與普通法的劃分標(biāo)準(zhǔn)是立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，即全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律為基本法，全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律為普通法。據(jù)此，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的地位十分尷尬。從形式上看，《環(huán)境保護(hù)法》與《水法》、《水污染防治法》等有關(guān)環(huán)境保護(hù)的單行法都是由人國(guó)人大常委會(huì)頒布的，它們應(yīng)屬于同一等級(jí)的法律，它與《刑法》、《民法通則》、《行政訴訟法》是普通法與基本法的關(guān)系，其地位不可能同日而語(yǔ)；
從內(nèi)容上看，《環(huán)境保護(hù)法》與《水法》、《水污染防治法》等單行法顯然是一般與特殊的關(guān)系，它處于環(huán)境法體系的最高位置�！�

　　《環(huán)境保護(hù)法》的尷尬地位是對(duì)可持續(xù)發(fā)展的豐富內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)沒(méi)有正確把握的體現(xiàn)，也是對(duì)環(huán)境基本法地位認(rèn)識(shí)不足的表現(xiàn)。這種局面導(dǎo)致了環(huán)境基本法的地位偏低、與其他基本法溝通協(xié)調(diào)困難、對(duì)環(huán)境保護(hù)單行法指導(dǎo)不力等弊端。因此，必須提升《環(huán)境保護(hù)法》的法律地位，使其成為真正的“基本法”�！�

　　2、完善法律制度　

　　針對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》存在的不足，我以為，應(yīng)從如下方面進(jìn)行制度完善：　

　�。�1）明確宣示可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將實(shí)施可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境基本法的立法宗旨，確立可持續(xù)發(fā)展的法律地位�！�

　�。�2）按照法治政府建設(shè)的原則，確立處理環(huán)境保護(hù)中的政府與市場(chǎng)、公權(quán)與私權(quán)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系的原則，明確國(guó)家環(huán)境管理權(quán)力與公民環(huán)境權(quán)利的配置方式。　

　�。�3）確立國(guó)家環(huán)境管理的基本體制，打破行政區(qū)劃，按照生態(tài)規(guī)律設(shè)置生態(tài)區(qū)域管理為主的新型管理體制。規(guī)定環(huán)境管理的權(quán)力分配、協(xié)調(diào)、運(yùn)行、監(jiān)督的基本規(guī)則�！�

　�。�4）確立公民環(huán)境權(quán)，規(guī)定環(huán)境權(quán)與民事權(quán)利、行政權(quán)力的關(guān)系與協(xié)調(diào)原則�！�

　�。�5）完善環(huán)境責(zé)任制度，明確規(guī)定責(zé)任的構(gòu)成要件與法律后果，規(guī)定環(huán)境法律責(zé)任的社會(huì)性、公益性判斷標(biāo)準(zhǔn)�！�

　　（6）建立專門的環(huán)境程序制度，根據(jù)環(huán)境權(quán)運(yùn)行的特殊性，確立環(huán)境司法救濟(jì)以及其他救濟(jì)的方式與程序�！�

　　（7）完善《環(huán)境保護(hù)法》的監(jiān)督管理制度，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、代際公平、全過(guò)程控制、公眾參與等可持續(xù)發(fā)展的基本要求，重新構(gòu)建環(huán)境管理的基本制度，在充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)規(guī)律與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，引進(jìn)市場(chǎng)化的管理手段與措施。　

　　呂忠梅，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)民法經(jīng)濟(jì)法專業(yè)研究會(huì)理事、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法專業(yè)研究會(huì)常務(wù)理事、湖北省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)。

　　----------------------

　　[1]即1979年五屆全國(guó)人大常委會(huì)第11次會(huì)議原則通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，為與后來(lái)通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》相區(qū)別，一般將其簡(jiǎn)稱為“試行法”。

　　[2]到目前為止，除了2000年以后頒布的環(huán)境保護(hù)單行法沒(méi)有進(jìn)行修訂以外，大多數(shù)法律都已經(jīng)進(jìn)行或者正在進(jìn)行修訂、或者已列入修訂計(jì)劃。有的單行法如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等都進(jìn)行過(guò)兩次修訂。

　　[3]從現(xiàn)有的對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的表述看，“可持續(xù)”是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容或者基本要求之一。我自己認(rèn)為，科學(xué)發(fā)展觀是對(duì)“可持續(xù)發(fā)展觀”的一種政治表達(dá)，其基本內(nèi)涵與價(jià)值目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展是一致的。因此，無(wú)論從哪個(gè)角度看，科學(xué)發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展都具有相當(dāng)?shù)囊恢滦�，可以成為環(huán)境法的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。

　　[4]指《環(huán)境保護(hù)法（試行）》是依據(jù)1978年憲法第11條“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”的規(guī)定制定的。1982年憲法對(duì)此作了修改，新憲法總則第26條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。由于憲法的修改，使環(huán)境保護(hù)法的立法依據(jù)發(fā)生了變化。

　　[5]原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)曲格平1989年10月25日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第10次會(huì)議上 《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（修改草案）〉的說(shuō)明》。

　　[6]原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)曲格平1989年10月25日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第10次會(huì)議上 《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（修改草案）〉的說(shuō)明》。

　　[7]當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府總理和國(guó)家環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)都獲得了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署授予的最高榮譽(yù)稱號(hào)，是當(dāng)時(shí)包括環(huán)境立法在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)處于世界先進(jìn)地位的標(biāo)志之一。

　　[8]“生態(tài)人類中心主義”是對(duì)“人類中心主義”的新發(fā)展，其在對(duì)傳統(tǒng)的“人類中心主義”藐視自然、征服自然，將人與自然直接對(duì)立的觀念進(jìn)行反思與批判的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)自然對(duì)于人類的價(jià)值，要求建立“人——自然——人”的雙重和諧關(guān)系。但是，它并沒(méi)有脫離“以人為本”的根本宗旨，依然將自然作為人的認(rèn)識(shí)對(duì)象和為實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展的手段，它與“生態(tài)中心主義”存在著本質(zhì)區(qū)別。因此，我將這種觀念歸結(jié)為“生態(tài)人類中心主義”，既區(qū)別于傳統(tǒng)的“人類中心主義”，又區(qū)別于“生態(tài)中心主義”。我以為“可持續(xù)發(fā)展”體現(xiàn)了最典型的“生態(tài)人類中心主義”。

　　[9]聯(lián)合國(guó)大會(huì)為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展而通過(guò)的《21世紀(jì)議程》提出，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，“必須發(fā)展和執(zhí)行綜合的、可實(shí)施的、有效的、并且是建立在周全的社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)原則基礎(chǔ)上的法律和法規(guī)�！�

　　[10]其認(rèn)同的程度可以從1992年聯(lián)合國(guó)“環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”通過(guò)的各項(xiàng)文件及其以后有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際上所通過(guò)的各種文件所獲得的極高的贊成票上得到最明顯的證明。

　　[11]指2004年《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。

　　[12]其實(shí)，即使是這一條，十分明顯的是從市場(chǎng)主體的義務(wù)著眼的，立法意圖是否真的是賦予市場(chǎng)主體權(quán)利令人懷疑。

　　[13]第40條：“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；
對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行�！�

　　[14]第41條：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失�！薄百r償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；
當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴�！薄巴耆�由于不可護(hù)拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時(shí)采取合理措施，仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的，免予承擔(dān)責(zé)任�！�

　　[15]這一章無(wú)論是行政責(zé)任還是民事責(zé)任的規(guī)定，都有與《行政訴訟法》、《民法通則》不一致之處，雖然有“特別法優(yōu)于普通法”的法律適用原則，這一原則在有些情形下沒(méi)有疑問(wèn)的可以適用，如提起行政訴訟的時(shí)效問(wèn)題；
但如果這種沖突是根本性的，如《環(huán)境保護(hù)法》第41條第一款與《民法通則》第124條規(guī)定的是兩種不同的歸責(zé)原則，問(wèn)題似乎并不那么簡(jiǎn)單。

　　[16]見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第35條至第39條。

　　[17]見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第45條：“ 環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！�

　　[18]見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第41條、第43條、第45條。

　　[19]見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第40條、第41條、第42條。

　　[20]參見(jiàn)王曦 著《美國(guó)環(huán)境法概論》，武漢大學(xué)出版社1992年版，第243頁(yè)。

相關(guān)熱詞搜索：基本法 中國(guó) 環(huán)境 呂忠梅