一、權(quán)力與公共權(quán)力

　　權(quán)力是人類社會中特有的現(xiàn)象，或者說，組織起來的人類社會必然要運用權(quán)力來為“組織”提供保障。尤其在政治社會，權(quán)力是理解一切政治現(xiàn)象的關(guān)鍵，因而政治學(xué)的研究核心總是放在權(quán)力問題上，幾乎所有的政治學(xué)家都需要對權(quán)力的問題發(fā)表意見，以致于眾說紛紜，莫衷一是。其實，權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會所獨有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因為，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。有的時候，個人所能承載起的力量簡直是無限的。個人之所以會有這種能力，是因為掌握權(quán)力的人受到了社會制度的支持，是一定的社會組織體系的代表，由他掌握的權(quán)力所顯示出的力量，是一定的社會制度所規(guī)范和鼓勵的力量，是一定的社會組織體系根據(jù)它所在的社會制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會個體的力量的系統(tǒng)綜合。

　　人們所關(guān)注的權(quán)力是政治社會的權(quán)力。在非政治社會中也存在著權(quán)力，但這種權(quán)力在性質(zhì)上的公共性與其作為功能力量的作用方向是一致的。在政治社會中，情況就不同了，權(quán)力的公共性質(zhì)與其功能力量的作用方向在應(yīng)然意義上的一致性與其在實際運行中的矛盾對立，造成了許多令人困惑的現(xiàn)象。即使在政治學(xué)家們的眼前，所展現(xiàn)出的也是一個個謎團。所以政治學(xué)的研究重心一直是放在權(quán)力問題的解析上的。

　　在應(yīng)然的意義上，一切權(quán)力都是公共權(quán)力。盡管權(quán)力存在、適用的范圍是不同的，但它在自己所適用的范圍內(nèi)是屬于公共范疇的。也就是說，權(quán)力作為一種組織起來的力量，在其組織范圍內(nèi)是歸屬于整個組織的，每一個組織成員都分有著這種權(quán)力。所以，權(quán)力必須是服務(wù)于整個組織的整體利益的，在組織成員之間利益要求發(fā)生矛盾的情況下，它應(yīng)當(dāng)在矛盾中發(fā)現(xiàn)其背后所包含著的那些具有共同性的利益。如果權(quán)力發(fā)揮積極作用的話，那么它不僅在組織成員個體的利益要求之間發(fā)現(xiàn)共同利益并加以維護之，而且會主動地促進共同利益的生成。同時，作為權(quán)力主動性的進一步延伸，它會在組織整體的近期利益和長遠利益之間尋找平衡點，從而在促進組織整體利益最大化的過程中實現(xiàn)組織成員個體利益的最大化。

　　然而，在政治社會，應(yīng)然的設(shè)計成為一種空想�，F(xiàn)實的情況是：權(quán)力喪失了其公共性，被少數(shù)人所攫有，掌握權(quán)力的人總是借助權(quán)力的力量而把自我凌駕于權(quán)力的作用范圍之上，對于一個國家來說，則表現(xiàn)為凌駕于社會之上。這就是應(yīng)然與實然的矛盾。就權(quán)力的來源來看，它是起源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。而在階級社會中，由于社會分裂為兩大對抗階級，公共意志被占統(tǒng)治地位的剝削階級的意志所侵蝕、所取締和取代，從而使權(quán)力成為維護剝削階級利益的一種工具，成為統(tǒng)治階級意志的一種體現(xiàn)。但是，為了謀求階級統(tǒng)治的合法性，為了保證階級統(tǒng)治能夠為全社會所接受，統(tǒng)治階級也不得不在一定程度上照顧到公共利益，在一些特定條件下讓代表著階級意志的權(quán)力服從公共意志。不過，這種應(yīng)然與實然的矛盾是社會基本矛盾在權(quán)力問題上的體現(xiàn)，因而是階級社會中的根本矛盾。

　　對于這種應(yīng)然與實然的矛盾，政治社會早期的統(tǒng)治者是意識到了的。所以在世界各國的封建社會階段，我們都可以看到統(tǒng)治者在維護權(quán)力方面所施用的方略：在實踐上適當(dāng)照顧到公共利益，以求公眾對階級統(tǒng)治的接受和擁護；
在理論上則極力淡化和抹殺權(quán)力的公共性，虛構(gòu)出權(quán)力神授的神話，從而增強了權(quán)力作為一種神秘力量的神圣性以及權(quán)力凌駕于公眾之上、壓迫和支配公眾的合理性。

　　近代社會，當(dāng)啟蒙思想家們揭開了權(quán)力的神秘面紗之后，權(quán)力的公共性被發(fā)現(xiàn)了。因而，關(guān)于權(quán)力問題上的應(yīng)然與實然之間的矛盾對立成了政治學(xué)家們極力要解決的問題。比如，近代社會關(guān)于權(quán)力制衡的制度設(shè)計、關(guān)于民主的呼喚、對公民參與的重視，以及通過法律來規(guī)范行政行為等等，都是出于維護權(quán)力公共性的考慮。但公共權(quán)力被私人占有，被用于謀取私利的狀況僅僅在法律制度的約束中表現(xiàn)出了程度上的區(qū)別，卻并沒有從根本上發(fā)生改變。

　　在社會主義社會，權(quán)力的來源是無產(chǎn)階級和廣大人民群眾的利益和意志，在領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和被管理者的權(quán)力關(guān)系格局中，發(fā)號施令和服從號令均以是否有利于無產(chǎn)階級和廣大人民群眾的利益，是否體現(xiàn)其意志為準則。因此，社會主義的權(quán)力運作和行使具有以往任何社會的權(quán)力所不可能有的群眾基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，使權(quán)力的公共性獲得了制度保障。但是，社會主義社會中也存在著權(quán)力腐敗的問題，這種腐敗雖然不是以制度支持為特征的，而在表現(xiàn)方式上卻與以往的制度條件下的情況一樣，是一種官僚主義和以權(quán)謀私行為。

　　這就清楚地向我們證明：在社會主義條件下，權(quán)力作為公共權(quán)力已經(jīng)有了科學(xué)依據(jù)和制度保障，但與權(quán)力的公共性相一致的觀念并未建立起來，人們習(xí)慣于用傳統(tǒng)社會中的思維方式來認識權(quán)力，習(xí)慣于按照傳統(tǒng)社會中權(quán)力運行的方式來運用權(quán)力，習(xí)慣于用權(quán)力所代表的公共力量來增強或炫耀掌握權(quán)力的行政人員的力量。在階級社會，統(tǒng)治者把權(quán)力變成階級統(tǒng)治的工具或組織壓迫的力量的做法本身已經(jīng)是對權(quán)力公共性質(zhì)的背叛，沿著這一背叛的思路走下去，自然會邏輯地導(dǎo)向統(tǒng)治階級中“掌握權(quán)力的個體”利用權(quán)力謀取私利的結(jié)果。而在社會主義條件下，理論上的規(guī)定和制度上的設(shè)計，都徹底告別了權(quán)力私有的邏輯導(dǎo)向，但卻無法根除以權(quán)謀私的行為發(fā)生。因此，為了確保公共權(quán)力的公共性，還需要有一場觀念革命，需要建立起與公共權(quán)力的科學(xué)依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權(quán)力公共性觀念，以及貫穿著這種觀念的道德規(guī)范體系，讓權(quán)力在運行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。

　　二、權(quán)力受道德約束的普遍性

　　雖然在階級社會中，在權(quán)力與其公共性質(zhì)的制度背離之下，存在著權(quán)力私有化的邏輯合理性，但是，在統(tǒng)治階級與掌握權(quán)力的統(tǒng)治階級中的個體之間，還是存在著一個群己關(guān)系的。在一切存在著群已關(guān)系的地方，都存在著道德的問題。所以，在階級社會中，權(quán)力也受著道德規(guī)范的約束。在前資本主義的社會中，權(quán)力為道德規(guī)范所制約受到了足夠的重視，統(tǒng)治階級在官吏是否擁有道德意識、是否遵從道德規(guī)范即是否有官德的問題上，是有著嚴格的要求的。在思想家們的著作中，我們也可以看到這些社會中對權(quán)力的道德規(guī)定。古希臘著名的思想家亞里士多德在他的《政治學(xué)》中特別強調(diào)對政治至善性的追求，認為權(quán)力在運行中合乎理想的道德境界所表明的是“一切社會團體均以善業(yè)為目的。”（注：亞里士多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第3頁。

）在中國歷史上，孔子則強調(diào)：“政者，正也”（注：《論語·顏淵》。），所表明的也是要求權(quán)力為謀取眾人之事服務(wù)，不要偏向從政者個人私的一方，自君王以降，一切掌權(quán)者都應(yīng)本著公正的原則，正直地做人，在其為官的行為中做到公正、廉潔、為公、愛民、不阿等。在社會主義條件下，行政人員群已的道德調(diào)節(jié)更為重要，因為這種群已關(guān)系在多大程度上是合乎道德理想的，決定了社會主義公共行政的性質(zhì)。也就是說，不受道德制約的行政人員和不合乎道德標準的行政行為，必然表現(xiàn)為官僚主義，必然傾向于利用一切機會以權(quán)謀私，以致于離間公共權(quán)力與公眾的關(guān)系，甚至在這種關(guān)系中楔入對立的種子。這也就是社會主義公共行政的異化。

　　權(quán)力道德約束的普遍性不僅存在于不同的社會制度、不同的歷史階段中，而且也是“官吏”、行政人員在公共管理中實現(xiàn)自我的普遍途徑。在中國歷史上，關(guān)于德與位之間關(guān)系的分析，闡發(fā)了官吏自覺接受道德約束的合理性�！抖Y記·中庸》中說：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽�！保ㄗⅲ骸抖Y記·中庸》。）相反，無德就會失其位，如果貪污腐敗、以權(quán)謀私，則有可能得其刑，甚至落個斬首示眾失其壽的結(jié)果。不僅官吏需要有“德”，而且高高在上的君王，也需要有“德”�！靶〉麓�流，大德敦化，此天地之所以為大也�！保ㄗⅲ骸抖Y記·中庸》。）天之所以成為崇拜的對象，是因為有德；
君主若要與天地共享人們的尊敬，就必須以自己的德行明昭天下，方可得到人們衷心的擁戴。正是基于這種認識，在中國歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導(dǎo)以德來約束權(quán)力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當(dāng)權(quán)者的知恥之心，并促使他們在對身后名譽的追求中實現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權(quán)力時，能夠主動地使自己的行為合乎道德標準。

　　權(quán)力道德約束的普遍性還在于它能夠帶動整個社會實現(xiàn)自律的普遍化。雖然權(quán)力來源于社會公眾，但在任何社會中，掌握權(quán)力的人畢竟是為數(shù)極少的一部分人。根據(jù)以往的思維程序，我們也許會堅持“官德”、行政道德規(guī)范是社會道德規(guī)范的子集，是整個社會道德體系中的一個部分，它的內(nèi)容以及功能表現(xiàn)都取決于社會道德的狀況。因而，不是“官德”行政道德決定了社會風(fēng)氣，而是社會風(fēng)氣決定了“官德”、行政道德。事實卻并非如此，一個社會中的“官德”、行政道德的狀況，對整個社會的道德風(fēng)氣的狀況有著決定性的影響。因為，官吏、行政人員無論在人數(shù)上是多么少的一部分，但卻是直接掌握權(quán)力的，處在一種直接支配社會資源配置狀況的位置上，其道德行為和道德風(fēng)貌不僅為社會大眾所關(guān)注，而且直接對社會大眾起示范效應(yīng)和導(dǎo)向功能，影響著民德和民風(fēng)�？鬃诱f：“君子之德風(fēng)，小人之德草。草上之風(fēng)，必偃�！保ㄗⅲ骸墩撜Z·顏淵》。）孔子把掌權(quán)者的道德狀況比作風(fēng)，把老百姓的道德狀況比作草，認為風(fēng)往哪邊吹，草就會向哪邊倒。表面看來似有所絕對，但細細品味卻覺得恰是如此。以我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的過渡時期來看，所謂道德滑坡、社會風(fēng)氣的敗壞，不恰恰是從“官倒”、貪污腐敗、以權(quán)謀私開始的嗎？所以，孔子希望掌握權(quán)力的人應(yīng)當(dāng)重視德政，愛好禮義，清正廉潔，極少貪利之心。一旦做到這一點，就能夠促使普通百姓學(xué)禮義，講道德，美風(fēng)俗。這就是“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從。”（注：《論語·子路》。）

　　當(dāng)然，在中國歷史上，存在著把公共管理中的“德”絕對化的傾向，即把德提高到興國安邦的地位上�？鬃诱f：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之�！保ㄗⅲ骸墩撜Z·為政》。）東漢時期的哲學(xué)家王充也說：“治國之道，當(dāng)任德也。”（注：《論衡·非韓》。）若“為君不君，為臣不臣，亂之本也�！保ㄗⅲ骸秶�語·齊語》。）作為反例：就是“桀以奢亡，紂以淫敗�！笨傊�，“德”是國之興衰的根本原因，也就是說，當(dāng)權(quán)者的道德是贏得民心和民意的重要法碼，對統(tǒng)治的穩(wěn)固和國家的治亂興衰有著直接的影響。所以，歷代統(tǒng)治者總是要求官吏們“正心”、“誠意”、“修身”、“齊家”，以實現(xiàn)“治國”、“平天下”的目標。歷史經(jīng)驗證明，這種把“德”絕對化的做法并不可取。因為在“德治”的思想前提下并未切實地實現(xiàn)“道德”的制度化，因而，道德制約權(quán)力功能的發(fā)揮往往取決于最高統(tǒng)治者個人的素質(zhì)和好惡。這是“德治”絕對化的失敗。所以，隨著社會的發(fā)展，人們開始尋找另一條更為可靠的道路，因而法律制度的選擇被作出，并迅速地得到了人們的普遍認同。但是，法律制度的治國之道也存在著絕對化的傾向，其結(jié)果也勢必與“德治”絕對化一樣，是有害的。

在公共管理中，道德建設(shè)與法律制度建設(shè)一樣，都具有普遍意義。在歷史上，法律制度的匱乏并不意味著是對法律制度普遍性的否定。相反，歷史上一切權(quán)力運行方式的壽終正寢都證明了法律制度的缺位。在今天，行政道德也是這樣，它的缺位也是極其危險的。我們強調(diào)道德在公共管理中的普遍意義，同時，我們也強調(diào)法律制度在公共管理中的普遍意義。但是，我們反對任何一個方面的絕對化。也就是說，我們認為這兩個方面是相互補充，相互支持的。在當(dāng)前腐敗泛濫，(點擊此處閱讀下一頁)以權(quán)謀私猖獗的情況下，加強道德建設(shè)，尋求行政人員心靈向度對廉潔行政的支持，是更為迫切的任務(wù)。

　　三、市場經(jīng)濟條件下的權(quán)力道德制約

　　近代社會中，早期的資產(chǎn)階級思想家們對權(quán)力的公共性作出了充分的理論證明，形成了主權(quán)在民的思想共識，在權(quán)力的來源問題上是不存在著理論歧見的，因而維護權(quán)力的公共性也是一種共同愿望。在實踐上，理論的明確性受到了挑戰(zhàn)，公共管理中背離理論的現(xiàn)象是普遍存在的，權(quán)力屬于人民，卻為少數(shù)人所竊取，權(quán)力應(yīng)當(dāng)為公共利益服務(wù)，卻經(jīng)常地被用于謀取私利，等等。當(dāng)然，公共管理的制度設(shè)計者們極力想解決這一問題，因而在法律的健全和制度的完善方面做出了大量的工作。但權(quán)力與人民之間在實踐上的背離并未從根本上得到解決。所以，我們認為，這是一條忽視了行政道德的法律制度絕對化之路。這一結(jié)果的出現(xiàn)，并不能完全從近現(xiàn)代公共管理的制度設(shè)計者主觀方面尋找原因，而應(yīng)當(dāng)從整個近現(xiàn)代社會的政治經(jīng)濟關(guān)系中來認識公共管理體制的畸形化。

　　近代以來，最為顯著的社會特征是市場經(jīng)濟的出現(xiàn)，而市場經(jīng)濟在其自我的發(fā)展中以不可阻遏的客觀性迫使公共的領(lǐng)域與私人的領(lǐng)域分離開來，以便這兩個領(lǐng)域都能實現(xiàn)純潔化。也就是說，在這種公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化中，私人領(lǐng)域可以不受公共領(lǐng)域的干擾，在平等自由的條件下借助于競爭的動力得以發(fā)展；
公共的領(lǐng)域作為一個相對獨立的領(lǐng)域，不直接作為個人利益爭端的一方存在，因而能夠為私人領(lǐng)域提供公正需求，在私人領(lǐng)域的利益沖突和矛盾中較好地維護公共利益。然而，在實踐中并未達到這一目標。反而，由于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，致使公共領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的重合，公共管理的完全政治化。因而，公共領(lǐng)域中的行為準則往往從屬于政治原則。如果說在古代社會，政治與倫理曾經(jīng)處于一種混沌的統(tǒng)一狀態(tài)，那么在近現(xiàn)代社會中，凡是受到政治侵蝕的領(lǐng)域，道德因素總是受到了排擠�？梢�，在公共管理的領(lǐng)域中，權(quán)力的道德約束受到忽視是與政治排擠道德相關(guān)系的。

　　公共管理的政治化以及政治對道德的排擠，造成了公共管理的官僚主義化和公共權(quán)力的被濫用。而這一切都反射到了制度上，以致于人們希望在公共管理的制度設(shè)計上進行重新調(diào)整來解決公共管理中的一切問題。具體做法是在公共行政科學(xué)化的旗幟下進行的，也就是使公共行政脫離政治，避免政治紛爭的干擾。近年來，國內(nèi)也有一批人在公共行政科學(xué)化的名義下倡導(dǎo)公共行政的非政治化，對公共行政中的黨派色彩提出了尖銳的批評，甚至認為公共行政中的黨派色彩是一切腐敗的根源，黨為腐敗筑起了一道保護屏障。對于這些偏激觀點的是非，我們姑且不論，但就其思維路向來看，它是政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的分化、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化的邏輯繼續(xù)，即要求公共行政與政治相分離。如果對公共管理作出的這一新的設(shè)計依然無法解決權(quán)力運行中的各種問題，那么下一步應(yīng)當(dāng)怎樣辦？能否在公共行政領(lǐng)域中再進一步制造新分化？顯然，進一步的分化是不可能的。如果在公共行政的領(lǐng)域中存在著官僚主義、以權(quán)謀私等權(quán)力腐敗問題的話，那么上述思路就必然進入一個死胡同。而且，從美日等發(fā)達國家的情況來看，政治與公共行政的分離是否取得了成功，依然是一個值得懷疑的問題，而且在這些國家的實踐中，公共行政中的腐敗并未得到根除。因而，國內(nèi)的那些急于懷疑黨對公共行政的領(lǐng)導(dǎo)的觀點就顯得非�？梢闪�。

　　因此，在公共管理的制度設(shè)計中，追求“分化”并不是一條正確的道德。相反，把一切對于調(diào)節(jié)權(quán)力有著積極意義的因素綜合到制度設(shè)計的方案中，所建立起來的公共行政體制可能會更有益于權(quán)力運行機制的健康。道德在權(quán)力的制約中能夠發(fā)揮著積極作用。所以，在公共行政中，引進道德的因素，建立行政道德的規(guī)范體系，并為行政道德發(fā)揮作用提供環(huán)境支持，是公共管理制度創(chuàng)新的必要出發(fā)點。

　　在人類社會的歷史演進中：“分析的時代”已經(jīng)終始，“綜合的時代”方興未艾。在市場經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政治與經(jīng)濟的分離、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化，以致于后來公共管理中行政與政治的分離，都帶有“分析時代”的特征。然而，市場經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)進入到一個新的時期，經(jīng)濟在運行體制上政治化，政治擔(dān)負著經(jīng)濟職能，公共的領(lǐng)域不斷深入到私人領(lǐng)域的腹地，而私人的領(lǐng)域卻越來越多地承擔(dān)公共職能。不同領(lǐng)域之間的交叉融合，已經(jīng)成為一個新時代的特征。所以，在公共管理中，引進行政道德，使其在與法律制度的相互補充中實現(xiàn)對公共權(quán)力的有效約束，是市場經(jīng)濟發(fā)展的新要求。

　　發(fā)達國家和地區(qū)的實踐也證明了新時代的市場經(jīng)濟與行政道德之間不可分割的關(guān)系。例如，1978年，美國第95屆國會通過了第521號法案《 公務(wù)道德法》；
1980年，美國第96屆國會通過了第303 號法案《公務(wù)員道德法》。這兩個法案不僅表明道德與法律是可相結(jié)合的，而且賦予了公務(wù)員道德以法律的意義，使上至總統(tǒng)、國會議員，下至最低一級公務(wù)員的行為在道德上有了依據(jù)。在制度上，美國國會設(shè)有專門的道德委員會和公務(wù)犯罪處，其職能是對政府官員和公職人員的道德操守予以有效監(jiān)督，凡違背道德又不夠刑事犯罪者，皆由道德委員會督促其主動辭職，凡違法者由公務(wù)犯罪處移交司法機關(guān)依法進行懲處。意大利也出臺了一部國家公務(wù)員《道德法典》，對公務(wù)員幾乎所有的行為都作了限制性規(guī)定，在芬蘭，公職人員如果接受商界的任何吃請和游山玩水，都被視為受賄行為。在香港，公職人員接受吃請，如果一頓飯的費用按就餐人員平均分攤超過公職人員月薪的1％，就屬于受賄行為。而且， 這些國家和地區(qū)的法律對于貪污腐敗行為的處罰普遍比較嚴厲。對于觸犯反貪法律的政府官員，不管其地位多高資格多老，一旦發(fā)現(xiàn)并取得足夠證據(jù)，就要使其鋃鐺入獄，身敗名裂。

　　當(dāng)然，發(fā)達國家和地區(qū)在公共管理中引進道德的因素完全是實踐所使然，理論上的研究還是遠遠不夠的，不象資本主義制度確立時那樣，有著啟蒙思想的指導(dǎo)。然而，道德因素在公共管理中的引入，代表著公共行政發(fā)展的歷史趨勢。在完善社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我們需要有著更多道德內(nèi)涵的公共行政；
在反腐興廉的過程中，我們需要作出道德的選擇。廉潔的行政、健康的權(quán)力運行機制，是離不開行政道德的。所以，我們必須強化道德對權(quán)力的制約作用。

　　來源：云南行政學(xué)院學(xué)報

相關(guān)熱詞搜索：封建社會 史實 制約 權(quán)力 道德