無論是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，還是加快建立社會主義公共服務(wù)體制，都需要進一步解決中央與地方的關(guān)系。站在改革發(fā)展的歷史新起點，以基本公共服務(wù)均等化為重點，進一步改革和規(guī)范中央與地方的關(guān)系，不僅可以逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距，而且對于打破ＧＤＰ政績觀、加快建立公共服務(wù)型政府，對協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系、維護社會公平正義，都將產(chǎn)生重大而積極的影響。

　　經(jīng)過２８年的改革開放，我國的改革發(fā)展正處在一個新的歷史起點。當(dāng)前，面對全社會公共需求全面快速增長的現(xiàn)實，需要在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，以滿足全社會成員的基本公共需求為目標(biāo)，加快建立社會主義公共服務(wù)體制，盡快形成惠及全民的公共服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)和諧社會。

　　從近幾年的改革實踐看，無論是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，還是加快建立社會主義公共服務(wù)體制，都需要進一步解決中央與地方的關(guān)系。站在改革發(fā)展的歷史新起點，以基本公共服務(wù)均等化為重點，進一步改革和規(guī)范中央與地方的關(guān)系，不僅可以逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距，而且對于打破ＧＤＰ政績觀、加快建立公共服務(wù)型政府，對協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系、維護社會公平正義，都將產(chǎn)生重大而積極的影響。

　　一、現(xiàn)行以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系面臨挑戰(zhàn)

　　近幾年來，我國政府對基本公共服務(wù)的投入力度很大。但從總的情況來看，目前中央與地方的關(guān)系，仍然以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向。在改革發(fā)展的新階段，這種以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，面臨著多方面的挑戰(zhàn)。

　�。保�分稅制改革后，地方財政收入主要依賴于地方經(jīng)濟總量的增長。由此，經(jīng)濟領(lǐng)域深層次、結(jié)構(gòu)性的矛盾難以克服。中央政府強調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，現(xiàn)行的中央地方關(guān)系，使地方政府把更多的精力放到地區(qū)經(jīng)濟總量和財政收入的增加上。近幾年，我國投資率居高不下，與地方政府追求地區(qū)經(jīng)濟總量的增長直接相關(guān)。由此，出現(xiàn)了投資過熱、重復(fù)建設(shè)、地方保護、市場分割等長期難以解決的問題。

　�。玻�中央政府集中了全國財政收入的大頭，但轉(zhuǎn)移給地方政府的收入中，具有均衡性作用的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量、規(guī)模過小。由此，拉大了區(qū)域間公共服務(wù)的差距。近些年來，中央對地方政府的稅收返還數(shù)量是一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的１０倍左右，經(jīng)濟總量增長速度越快的地區(qū)，稅收返還越多。比如，２００３年東部地區(qū)在全部稅收返還數(shù)量中的比重占到５０％以上。其中“增值稅和消費稅兩稅返還”占５２．６％，“所得稅基數(shù)返還”占７０．８２％。即使在實施了財力性轉(zhuǎn)移支付以后，西部地區(qū)的人均財力也只相當(dāng)于東部地區(qū)的４８．３％。

　　３．中央與地方在公共服務(wù)方面的分工不明確，不規(guī)范，由此難以形成嚴(yán)格的公共服務(wù)問責(zé)制。經(jīng)濟總量增長是硬指標(biāo)，基本公共服務(wù)仍是軟指標(biāo)。以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，使地方更多地關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟增長和財政收入，主導(dǎo)本地區(qū)的投資快速增長。在這種情況下，一些地方政府熱衷于招商引資，經(jīng)營城市。由此，弱化了政府的公共服務(wù)能力，使政府的公共服務(wù)職能嚴(yán)重不到位和缺位。由此看來，無論是實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)增長，還是逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距，重要的是盡快改變以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。

　　二、實現(xiàn)中央地方關(guān)系從“以經(jīng)濟總量為主導(dǎo)”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”的轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實性、迫切性

　　基本公共服務(wù)的均等化，其實質(zhì)在于政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)的非均等化問題比較突出，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。

　　１．實行基本公共服務(wù)均等化已成為縮小地區(qū)差距的基本條件。從我國實際出發(fā)，縮小地區(qū)差距，重要的是縮小區(qū)域之間基本公共服務(wù)的過大差距。從今年我院對西北三省調(diào)研的情況看，由于西部地區(qū)各種自然條件的局限，在經(jīng)濟總量上要趕上東南沿海地區(qū)，很大程度上是不現(xiàn)實的。逐步實現(xiàn)國家對西部地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化，應(yīng)當(dāng)成為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。為此，應(yīng)當(dāng)按照中共十六屆六中全會的要求，中央財政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)當(dāng)重點用于中西部地區(qū)，盡快使中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距。

　　２．實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為縮小城鄉(xiāng)差距的重大舉措。從我國的情況看，城鄉(xiāng)之間的差距不僅反映在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務(wù)方面。２００４年，我國名義城鄉(xiāng)收入差距為３．２∶１，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距已經(jīng)達到５∶１～６∶１。按照這個分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為３０％～４０％左右。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體系，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給之間的過大差距。

　　３．實行基本公共服務(wù)均等化已成為緩解貧富差距的重要因素。２００５年，城鎮(zhèn)居民家庭中收入最高１０％家庭的人均可支配收入是最低１０％家庭的９．２倍�？陀^地分析，我國要有效緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規(guī)范初次分配；
另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年，基本公共服務(wù)的個人承擔(dān)費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距不斷擴大的重要原因之一。相關(guān)研究表明，在導(dǎo)致收入分配差距的各種因素中，教育因素占２０％左右。為城鎮(zhèn)困難群體提供義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等基本公共服務(wù)，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質(zhì)，提高其獲取收入的能力。

　　在這樣一個特定的歷史背景下，應(yīng)當(dāng)充分估計基本公共服務(wù)均等化在有效緩解城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距中的重大作用，并以此為基礎(chǔ)改革和規(guī)范中央與地方的關(guān)系，為建設(shè)和諧社會提供制度保障。

　　三、以基本公共服務(wù)均等化為重點，加快建立中央與地方的公共服務(wù)分工體制

　　我國基本公共服務(wù)的非均等化有多方面的原因，比如區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)分割的二元制度結(jié)構(gòu)等。但重要原因在于，中央與地方公共服務(wù)的分工不合理，由此造成不同地區(qū)政府公共服務(wù)職責(zé)和供給能力的差距。

　�。保�“十一五”時期應(yīng)當(dāng)盡快建立科學(xué)的中央與地方公共服務(wù)分工體制。１９９３年分稅制改革以來，中央、地方關(guān)系基本上是按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求進行調(diào)整。但問題在于，在公共服務(wù)責(zé)任從上向下轉(zhuǎn)移的同時，并沒有伴隨足夠的財政轉(zhuǎn)移支付，由此形成基層政府公共服務(wù)職責(zé)和能力的嚴(yán)重不對稱。下一步的中央與地方關(guān)系應(yīng)當(dāng)按照建立公共服務(wù)體制的基本要求做進一步的調(diào)整。依據(jù)公共產(chǎn)品公益性涉及的范圍，中央政府原則上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)公益性覆蓋全國范圍的公共產(chǎn)品的供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點，強化再分配職能。各級地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注各自轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強化公共產(chǎn)品的供給效率。

　�。玻�按照基本公共服務(wù)均等化的要求，完善公共財政制度。當(dāng)前，財政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟建設(shè)性支出。２００４年中央財政經(jīng)濟建設(shè)支出仍占２７．８％，處于財政功能性支出的第一位。社會文教費在整個財政支出中所占的比例自１９９２年以來的１２年間一直徘徊在２６％～２８％之間。下一步要以提供基本公共產(chǎn)品為重點完善公共財政體制，關(guān)鍵問題是使各級政府的財力與公共服務(wù)職責(zé)相對稱。按照中共十六屆六中全會的要求，“著力解決縣鄉(xiāng)財政困難，增強基層政府提供公共服務(wù)的能力。逐步增加國家財政投資規(guī)模，不斷增強公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力”。現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)把新增財政收入主要用于公共服務(wù)上，盡快實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)型。

　�。常�把完善轉(zhuǎn)移支付制度作為下一步調(diào)整中央地方關(guān)系的重點。這樣，既可以抓住中央地方關(guān)系的主要矛盾，又可以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面有所作為。

　　第一，２００５年中央已集中５２．３％的財力，但中央一級的支出只有２５．９％。地方政府財政收入僅占４７．７％，卻要支出全國財政總收入的７４．１％。為此，重要的在于完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。正如中共十六屆六中全會指出的，要進一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制。由此，增強地方政府提供公共服務(wù)的能力。

　　第二，從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，我國工業(yè)化、城市化仍在加速，農(nóng)業(yè)在整個ＧＤＰ中的比例持續(xù)下降的趨勢不會改變，２００５年已降到１２．４％。完善轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)按照中央政府的要求，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，逐步加大政府土地出讓金用于農(nóng)村的比重。

　　第三，從區(qū)域發(fā)展來看，北京和上海的人均財政收入已達到４０００元以上，一些落后省份的人均財政收入大多徘徊在４００元～６００元，完善轉(zhuǎn)移支付制度可以有效地縮小東、中、西不同區(qū)域公共服務(wù)供給能力的差距。

　　四、以基本公共服務(wù)均等化為重點改革和規(guī)范中央地方關(guān)系，關(guān)鍵在于實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型

　　從總體上說，我國的經(jīng)濟體制仍然具有政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式的某些特點，政府在推動經(jīng)濟增長中扮演了重要角色。但與此同時，由于長期忽視社會發(fā)展，基本公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重短缺。因此，強化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。

　�。保�把改革和規(guī)范中央地方關(guān)系作為下一步政府行政管理體制改革的重要任務(wù)。同以往相比，近幾年來我國中央地方關(guān)系面臨的形勢發(fā)生了深刻變化。當(dāng)前，我國社會正面臨日益突出的兩大矛盾：一是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾；
二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾。要解決第一個矛盾，必須繼續(xù)堅持市場化改革，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制；
要解決第二個矛盾，其根本途徑是加快建立社會主義公共服務(wù)體制。適應(yīng)社會發(fā)展的階段性變化，應(yīng)當(dāng)按照基本公共服務(wù)均等化的要求，進一步改革和規(guī)范中央地方關(guān)系。

　　２．建立以公共服務(wù)業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的干部人事制度。近兩年的宏觀調(diào)控表明，我國一些地方政府注重ＧＤＰ增長而忽視公共服務(wù)的問題并未完全改觀。以招商引資和經(jīng)營城市為目標(biāo)，“項目市長”、“項目縣長”等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。這些現(xiàn)象反映出的深層次原因在于干部人事制度很難適應(yīng)公共服務(wù)體制建設(shè)的需要。一方面，我國的干部考核體系中，經(jīng)濟建設(shè)等指標(biāo)比重較大，某些時候ＧＤＰ指標(biāo)甚至對干部的升遷“一票否決”；
另一方面，干部業(yè)績考核中很難體現(xiàn)民意。因此，“十一五”時期應(yīng)當(dāng)加快改革現(xiàn)行的干部人事制度，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系中，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

　�。常�加快建立中央對地方的公共服務(wù)問責(zé)制。多年來，地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟、增加財政收入的積極努力以及因地制宜的改革舉措，對于我國２８年的經(jīng)濟快速增長功不可沒。當(dāng)前，地方追求局部利益最大化的傾向具有一定的普遍性。在這種情況下，以基本公共服務(wù)均等化為重點，加快建立中央對地方的公共服務(wù)問責(zé)制，改善和加強中央對地方的約束與監(jiān)督機制，并以此為起點，合理配置“條條”與“塊塊”之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對強化地方政府的公共服務(wù)職能，對加快建立公共服務(wù)體制都具有相當(dāng)重要的意義。（中國經(jīng)濟時報）

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