本文提要：在社會主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟，是前無古人的偉大創(chuàng)舉。與此同時，建成與社會主義市場經(jīng)濟相匹配的新型政府，也是前無古人的偉大創(chuàng)舉，是放在改革者面前的一個歷史性課題。由于政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，政府改革必然引發(fā)國家政治、經(jīng)濟、社會的深刻變革。反之，來自國家政治層面的（“以黨代政”）、政府自身層面的（政府權(quán)“三化”）、政府之間層面的（“投機政績”）、經(jīng)濟導向?qū)用娴模ā安缓玫氖袌鼋?jīng)濟”）和社會管理層面的（“不作為”）等社會力量形成對政府改革的阻擊，合奏出政府改革的博弈五重奏。當今世界各國都在進行政府改革。我國政府改革的目標是要建成一個能夠引領(lǐng)中國經(jīng)濟社會進入世界先進行列的政府，不僅要承擔在社會主義國家制度下完成由計劃經(jīng)濟職能向市場經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的使命，而且還要承擔在市場經(jīng)濟國家用了三四百年才走到今天而我們只能用不到十分之一時間完成政府改革任務(wù)，這就必然會使政府改革和社會轉(zhuǎn)型中所有問題與矛盾都沒有慢慢消化的時間余地和空間余地，都集中爆發(fā)出來。政府改革的艱難程度和社會轉(zhuǎn)型的震蕩烈度可想而知。

　　導言：政府改革中的悲劇精神

　　我把改革時代定位為誕生悲劇精神的時代。在黑格爾看來，只有偉大的時代才誕生真正意義的悲劇精神。他推崇的誕生了悲劇精神的時代只有一個——古希臘時代，但已經(jīng)作為人類歷史上的“幸福的瞬間”，不再復現(xiàn)了。我只認同他的前一句話，因為偉大時代的標志就是繼往開來，見證一個新的開始。那個從既定歷史里脫穎而出的新時代，雖然稚嫩，卻能以初生之犢的勇氣和力量，挑戰(zhàn)強大的既定現(xiàn)實，迸發(fā)出崇高的、視死如歸的英雄氣概，這就是悲劇精神。我之所以不認同他的后一句話，是因為“在社會主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟，是前無古人的偉大創(chuàng)舉”（十六大《報告》）。即使我們今天斷言這一“偉大創(chuàng)舉”將給世界帶來什么重大影響，刷新世界對什么是社會主義的認識，或許為時尚早，至少對中國發(fā)展走向?qū)�會產(chǎn)生的歷史性重大影響，已經(jīng)露出端倪。而圍繞發(fā)展市場經(jīng)濟、培育公民社會所進行的政府職能轉(zhuǎn)變，前承經(jīng)濟體制改革，后啟政治體制改革，是能否完善社會主義市場經(jīng)濟體制、破解政治體制改革難題、實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必然更需要震撼社會的悲劇精神。

　　政府職能轉(zhuǎn)變，核心問題就是分解歷史形成的集權(quán)，就是“放權(quán)”，具體地說，包括執(zhí)政黨向政府放權(quán)（改革“以黨代政”的政治體制）、中央政府向地方政府放權(quán)和政府向市場經(jīng)濟主體放權(quán)，是自上而下、由核心向周圍逐級流轉(zhuǎn)。經(jīng)過多年努力，傳統(tǒng)的、典型的計劃經(jīng)濟體制時代的高度集權(quán)開始分解。“改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式”，“支持政府履行法定職能，依法行政”、“合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理責權(quán)”、“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”等，這些都寫進了黨的十六大以來的綱領(lǐng)性文件，成為推進改革的指導思想。比較26年前中國的政治體制格局，進展到今天這一步，已經(jīng)非常不易了。

　　政府職能轉(zhuǎn)變的原動力來自經(jīng)濟體制的變革。既然完善社會主義市場經(jīng)濟體制的改革大勢已不可逆轉(zhuǎn)，必然會有更加強烈的政治體制改革訴求。理解了這一點，對“在社會主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟”的邏輯走向也就清楚了�，F(xiàn)在回過頭來再看看改革之初那一場關(guān)于經(jīng)濟體制選擇的較量——堅持計劃經(jīng)濟，選擇市場經(jīng)濟，還是走折中之路，取誰舍誰，何等重要。沖突各方都清楚這是一場決定國家政治走向的角逐。1992年，中共十四大召開，次年作出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的《決定》，標志著曾經(jīng)高潮迭起、由選擇什么樣的經(jīng)濟體制所引出的激烈沖突落下帷幕，中國未來走向的路徑和目標已經(jīng)鎖定。又經(jīng)過10的努力，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建成，十六屆三中全會再次以《決定》的方式提出了完善社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)任務(wù)。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍皩�、促進政治體制改革呈破竹之勢。在此，完全可以說：“我們已經(jīng)走得很遠。我們已經(jīng)回不去了�！�

　　市場經(jīng)濟的發(fā)展訴求，決定著政府職能轉(zhuǎn)變的目標。而且，沒有政府職能的轉(zhuǎn)變，就難有充分的市場經(jīng)濟。這一點，已在今天爭取WTO成員國承認中國是市場經(jīng)濟國家的國際交往中凸顯出來。市場經(jīng)濟已有三四百年的歷史。我們當然沒必要另起爐灶，何況市場經(jīng)濟是開放經(jīng)濟，需要與世界接軌。發(fā)軔于20世紀英、美國家的“新公共管理運動”，借助“經(jīng)濟全球化”浪潮和世貿(mào)組織的國際化，使“新公共管理運動”所倡導的法制政府、民主政府、責任政府、陽光政府漸漸成為各國政府行政管理體制改革取向，使包括其他發(fā)達的市場經(jīng)濟國家在內(nèi)的行政管理體制也發(fā)生了深刻的革命。這也為我國轉(zhuǎn)變政府職能，在不同國家制度條件下探索建成異質(zhì)同構(gòu)的政府職能提供了可資參考的范式。

　　這樣，以完善社會主義市場經(jīng)濟體制為原動力，促使政府職能轉(zhuǎn)變，進而影響國家制度的完善，成為改革逐漸深化的內(nèi)在邏輯。也正因為這一邏輯走勢的必然沖擊，無論怎樣淡化經(jīng)濟體制改革的政治色彩，只要觸及政府職能轉(zhuǎn)變，都繞不過解構(gòu)業(yè)也成形的傳統(tǒng)的國家政治結(jié)構(gòu)的實質(zhì)。而傳統(tǒng)的國家政治結(jié)構(gòu)具有不容質(zhì)疑的歷史合理性。因而圍繞政府職能的轉(zhuǎn)變所引發(fā)的沖突，是歷史的合理性與歷史趨勢的合理性之間的沖突。套用黑格爾對悲劇的經(jīng)典定義，是善（一種歷史合理性力量）與善（另一種歷史合理性力量）的沖突，是最高層次的悲劇。由于沖突的任何一方都不存在一般意義上的對或者錯，都有各自合理的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)，這就加大了解決沖突的難度。所以，盡管改革選擇了漸進式，先易后難，每一次觸動政府行政體制，都遭遇了更為嚴厲的反彈。最典型的事例就是近10年來，在按照“精簡、統(tǒng)一、效能”原則推進行政體制建設(shè)取得重大進展的同時，卻平添了一級市政府機構(gòu)，使法定的四級政府結(jié)構(gòu)變?yōu)槲寮壵�府結(jié)構(gòu)。

　　改革的嚴峻性還不僅如此。逐級“放權(quán)”之后，政府權(quán)越位、錯位、缺位現(xiàn)象相當普遍，致使有些作為改革進展的標志性成果，也存在偏離決策者的初衷，偏離預(yù)定航行的問題。這不能不使人暈旋：為什么每一次改革發(fā)展，總會有一批社會新貴誕生，加重社會不公，生發(fā)出新的社會積怨？為什么這些社會新貴，常常扮演市場經(jīng)濟主將的角色，得以堂而皇之地瓜分或掠奪改革成果？這些瓜分或掠奪改革成果的社會新貴，已經(jīng)蛻變?yōu)楦母锏漠惣毫α俊?/p>

　　可見，無論是阻止改革發(fā)展的力量還是竊取改革成果的力量，都以歷史的合理性自居，彼此互為印證抵消改革發(fā)展的合理性，削弱改革發(fā)展的社會基礎(chǔ)。所以，我用“博弈”來概括這場改革所形成的悲劇性沖突。因為沖突的任何一方都難以用“孰是孰非”的標準做價值判斷。每一方都以各自的合理性為矛為盾，爭取實現(xiàn)自身合理要求的最大化。用“博弈”的觀點來看待政府職能轉(zhuǎn)變面臨的阻擊，我們就對完成這一任務(wù)所迎接的挑戰(zhàn)將會多大、所付出的代價將會多大有足夠的心理準備，就對十六屆三中全會《決定》告誡全黨“完善社會主義市場經(jīng)濟體制”“是對全黨新的重大考驗”有更深刻的理解。至少，站在政府改革的風口浪尖上的先后兩位政府總理，幾乎在同一時刻（就職演說）不約而同地流露出凝重的“視死如歸”的神色，表達了對前景險象環(huán)生的清醒認識和闖過“雷區(qū)”的決心，煥發(fā)出令國人、令社會震撼的悲劇精神，已經(jīng)足以表明“新的重大考驗”絕非危言聳聽。

　　一、“黨政分工”與“以黨代政”的博弈

　　理論上講，“以黨代政”減少了國家行政環(huán)節(jié)，國家行為直接體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志，能夠更好地實現(xiàn)執(zhí)政黨的政治綱領(lǐng)和執(zhí)政目的。實踐上，這條路沒有走通。早在1986年，鄧小平就明確提出了由“以黨代政”向“黨政分工”轉(zhuǎn)變的政治體制改革任務(wù)。盡管鄧小平尖銳地批評了過去黨包攬一切的作法干擾了國家正常的黨政關(guān)系、束縛了政府的作用，盡管“黨政分工”是政府職能轉(zhuǎn)變的前提，盡管完善社會主義市場經(jīng)濟體制和建成更加開放的市場經(jīng)濟體制都需要轉(zhuǎn)變政府職能，畢竟，政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)（《中華人民共和國憲法》），由轉(zhuǎn)變政府職能引發(fā)的“黨政分工”觸動了國家權(quán)力究竟由誰來執(zhí)行的敏感問題，進而改變歷史形成的政治關(guān)系，必然是一個最艱難的環(huán)節(jié)。

　　我們非常熟悉這么一個國家觀念：國家是階級統(tǒng)治的工具。我們不僅認同這個觀念，而且是按這個觀念建構(gòu)了執(zhí)政黨與政府（包括兩院）、人大、政協(xié)及與國民的政治關(guān)系。這一國家政治關(guān)系的結(jié)成是基于存在著兩大根本對立的階級，存在一種社會力量能夠改變國家顏色和動搖執(zhí)政黨執(zhí)政地位的威脅，只有保持執(zhí)政黨對國家的強有力的領(lǐng)導和控制，才能消除威脅。只要階級對立存在，或者階級矛盾有演化為對抗性的可能，“以黨代政”就具有現(xiàn)實的必要性。

　　經(jīng)過20多年的改革開放，新的國家理念已經(jīng)在執(zhí)政黨內(nèi)形成主流意識，并上升為政治體制改革的目標。“黨政分工”，這個影響國家政治生活重大變化的政治體制改革任務(wù)，如今在十六大報告中明確概述為“改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式”。對執(zhí)政黨的領(lǐng)導方式的定位，報告表述為“黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織領(lǐng)導”，具體通過4個方面來實現(xiàn)執(zhí)政：（1）制定大政方針；
（2）提出立法建議；
（3）推薦重要干部；
（4）進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用。對執(zhí)政黨執(zhí)政方式的定位，報告表述為“依法執(zhí)政”�！耙婪▓�(zhí)政”就是“黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調(diào)一致地開展工作”，這里所指的“各方”，包括了政府，即政府“獨立負責”地“履行法定職能，依法行政”。

這其實就是對黨政關(guān)系和各自職能的明確劃分，即“黨政分工”。只有政府能夠“獨立負責”地“履行法定職能，依法行政”，政府職能轉(zhuǎn)變才能真正到位。

　　在政黨時代，執(zhí)政黨領(lǐng)導國家建設(shè)，決定國家發(fā)展方向，制定大政方針，推薦重要干部，監(jiān)督和保證執(zhí)政黨的綱領(lǐng)、方針、政策、路線、目標、任務(wù)得到落實。這符合現(xiàn)代國家理念和當今世界國家政治體制改革的潮流。在執(zhí)政黨的領(lǐng)導下完成了新一屆政府組成之后，執(zhí)政黨的執(zhí)政重點就轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ�府的督促、監(jiān)督、糾偏（彈劾）和考核，轉(zhuǎn)變?yōu)橹С终�府“獨立”地行使法定的職�?quán)，由政府代表國家具體管理社會公共事務(wù)。這也是現(xiàn)代國家政治體制的要求。因此，“黨政分工”的實質(zhì)是“還政府權(quán)于政府”，回到憲法賦予的政府執(zhí)行國家權(quán)力管理社會公共事務(wù)的職責上來。在我們國家，施行“黨政分工”，標志著一個新的憲政時代、公民社會的到來。

　　“還政府權(quán)于政府”，這就觸及到政府職能轉(zhuǎn)變最關(guān)鍵的部位了——誰對社會公共事務(wù)具有直接的、最終的管理權(quán)？在包括監(jiān)管經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的對社會公共事務(wù)的管理上，對自然資源和社會資源的配置權(quán)、對社會不同群體利益的分配權(quán)，本應(yīng)屬于政府權(quán)，因而介入政府權(quán)是與經(jīng)濟利益“親密接觸”的唯一途徑。在市場經(jīng)濟的包圍中，政府權(quán)特別容易異化，被用來謀取個人經(jīng)濟利益（即腐�。�，這是國際通病。任何人都是“理性經(jīng)濟人”，都有追求個人利益最大化的愿望。而權(quán)力人物實現(xiàn)個人利益最大化的可能性更大，屬于零成本收益。誰也不愿意輕易放棄獲得的權(quán)力和預(yù)期利益，這是市場經(jīng)濟初期“黨政分工”遲遲推進不了、黨內(nèi)腐敗日趨嚴重的癥結(jié)所在。那些私欲膨脹的權(quán)力人物，可以利用“以黨代政”的制度安排，合理地介入政府權(quán)，達到中飽私囊的目的。由于事實上嚴重存在利用政府權(quán)謀取私利，這場維護“以黨代政”還是推行“黨政分工”的博弈，雖然上升到國家政治結(jié)構(gòu)改革的高度，有的人以捍衛(wèi)神圣國家政治關(guān)系為盾牌，依然掩飾不了維護權(quán)力利益的實質(zhì)。

　　無數(shù)事實證明，“以黨代政”同時也是黨內(nèi)滋生腐敗的溫床。為什么改革開放以來，反腐的力度日益提高、機制日益健全、黨紀日益完善，階段性成果一個接著一個，結(jié)果卻是“道高一尺，魔高一丈”——反腐形勢依然嚴峻？根本原因就在這里，利用“以黨代政”的制度安排，黨權(quán)介入政府工作具體事務(wù)，與社會經(jīng)濟活動直接接觸，為黨內(nèi)腐敗創(chuàng)造了的溫床。同時，也必然削弱執(zhí)政黨對政府權(quán)腐敗的監(jiān)督、治理能力。

　　今天的國情依然是：不找市長找書記。即使你是外商，只要一踏上中國領(lǐng)土，要想辦成大事，最終要拜訪地方黨委書記，書記點頭之后心里才塌實。地方政府規(guī)劃好了的用地性質(zhì)，投資商只要打通了書記這個關(guān)節(jié)，也可以改變用地性質(zhì)。在支持地方建設(shè)的新增項目方面，地方黨委正、副書記都有批撥政府財政資金的權(quán)力，而且可以自由支配的資金數(shù)額遠比地方政府同級官員要多。這些都是黨權(quán)介入政府工作具體事務(wù)的表現(xiàn)。這些情況都表明黨權(quán)介入政府權(quán)并且在具體事務(wù)的處理上大于政府權(quán)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而這些介入，都為黨內(nèi)“權(quán)錢交易”提供了可能。所以，在“還政府權(quán)于政府”的改革實踐中，由于有“以黨代政”這個歷史合理性的盾牌，必然或潛在或顯現(xiàn)地存在著剝離權(quán)益與維護權(quán)益的博弈。

　　由于政府權(quán)是介入經(jīng)濟利益的唯一途徑，實行“黨政分開”，在國家政治體制上安排上剝離了各級黨委領(lǐng)導干部直接參與經(jīng)濟活動的機會，是對黨內(nèi)腐敗釜底抽薪。同時，沒有經(jīng)濟利益的瓜葛，才有利于執(zhí)政黨對政府權(quán)腐敗的監(jiān)控，從體制上解決政府權(quán)腐敗問題。

　　二、政府權(quán)“三化”與行政倫理的博弈

　　1992年中共十四大召開，確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革走向，轉(zhuǎn)變政府職能再也沒有回旋余地。國家出臺了一系列監(jiān)督、限制和規(guī)范政府權(quán)的法律和法規(guī)。10年之后，幾乎是在與改革競跑，在實施相應(yīng)法律法規(guī)的同時，政府權(quán)惡化也更加突出。2002年底，國家監(jiān)察部門權(quán)威人士對政府權(quán)腐敗的概括是“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力商品化”（即政府權(quán)“三化”）。國家審計署向全國人大常委會所做的《關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告》把政府權(quán)“三化”的概括具體化了。《審計報告》如此集中地披露從中央政府部門到地方政府部門存在的深層次問題，并且公諸于世，全社會的眼球都聚焦到《審計報告》上，應(yīng)該說，起到了敲山震虎的作用。殊不知，“老虎”我行我素。2004年6月23日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上，國家審計署的《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》從7個方面陳述了更為嚴重的問題。新一份《審計報告》披露出來的問題更加嚴重，輿論界比喻為“審計風暴”。人們不禁要問：這些政府部門在怎樣行使國家賦予的政府權(quán)呀？

　　 政府權(quán)問題的嚴重性不僅是包括一些中央政府部門在內(nèi)都存在各種利用政府權(quán)謀取部門利益或個人利益已經(jīng)使我們瞠目結(jié)舌，更嚴峻的是一些政府部門敢于蔑視國家審計監(jiān)督和社會輿論刮起的“風暴”。

　　是什么力量使他們有恃無恐？

　　這得從改革發(fā)展初期默許政府部門“創(chuàng)收”談起。改革是在這樣的情況下起步的。社會經(jīng)濟一天天繁榮起來，而國家還很窮，沒有足夠的財力改善政府部門辦公條件和提高公務(wù)人員工資、福利，默許政府部門搞一點創(chuàng)收，以穩(wěn)定公務(wù)員隊伍，提高工作效率，無可厚非。問題在于，這種對部門利用政府權(quán)搞創(chuàng)收、謀取部門利益的默許，形象地說，就是默許了政府權(quán)與經(jīng)濟利益“親密接觸”，是政府權(quán)普遍異化的始作俑者。20多年間，愈演愈烈的利用政府權(quán)搞創(chuàng)收，以行使正當權(quán)力為幌子，要么增設(shè)審批事項、提高審批難度，要么“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，彼此靠山吃山、靠水吃水，各顯神通，波及面之廣、之深，到了連那些維護社會秩序和社會正義底線的司法部門、執(zhí)法部門都逐級下達創(chuàng)收指標的地步。部門創(chuàng)收的程度究竟有多嚴重，有一組1996年在全國范圍進行的行政收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以窺見一斑：預(yù)算外資金達3840億元之多，超過預(yù)算內(nèi)收入的50%，占當年GDP的6%。數(shù)額如此巨大的預(yù)算外收入，一方面表明各職能部門可以自主掌握、用來修建樓堂館所、發(fā)放“獎金”、提高福利的資金該有好多；
另一方面表明一些政府部門超越法定職責的行為，即“三亂”行為該有好嚴重。雖然國家治理“三亂”重拳出擊，以及堅決清理和廢除不合理審批項目，結(jié)果收效甚微。2002年12月27日，新任總書記胡錦濤在西柏坡學習考察時發(fā)表重要講話，指出“這些年來，拜金主義、享樂主義和奢靡之風在黨員隊伍和干部隊伍中有蔓延之勢”。這“蔓延之勢”，足以表明“收效甚微”。而且，從2003年、2004年的國家審計《報告》還可以看出，政府權(quán)濫用的行為在與改革治理玩“游擊戰(zhàn)”，此消彼長，新變種層出不窮。中國社會科學院“當代人民內(nèi)部矛盾研究”課題組耗時數(shù)年，在全國31個省市自治區(qū)對15000多名居民做了問卷調(diào)查，2003年底調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計出來：黨政干部是改革以來受益最多的群體。國家公職人員為什么會“受益最多”，不就是部門有權(quán)嗎？

　　利用政府權(quán)謀取部門利益，不僅是滋生個人腐敗的溫床，而且本身就是腐敗。政府權(quán)與經(jīng)濟利益“親密接觸”，既擾亂了政府權(quán)的正常行使，又腐蝕了公務(wù)人員的行政倫理道德。經(jīng)過多年的蔓延演化，政府部門已經(jīng)形成兩大“集體無意識”：一是政府部門領(lǐng)導成為解決部門辦公條件和職工福利的主體，只要是用于部門硬件建設(shè)和職工待遇，即使踐踏規(guī)則、破壞制度，也敢于理直氣壯地挑戰(zhàn)國家審計“問責”；
二是經(jīng)過數(shù)10年經(jīng)濟利益的“滋潤”，不少公務(wù)人員的行政倫理道德喪失殆盡，助紂為虐，分享部門非法利益時心安理得，沒有絲毫的犯罪感，對黨紀國法置若罔聞。更可怕的是，這些“集體無意識”已經(jīng)蔚然成風，連社會也麻木了。部門明目張膽地在創(chuàng)收的幌子下違法亂紀，公務(wù)人員心安理得地分享部門“福利”，存在如此嚴重的兩大“集體無意識”，何以言政府“行為規(guī)范”？何以言“運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”？何以言“公正透明”？何以言“廉潔高效”？

　　法制建設(shè)是從體制上解決問題。加強監(jiān)督、限制和規(guī)范政府權(quán)的法制建設(shè)，無疑是推進政府職能轉(zhuǎn)變的重中之重。針對存在的問題，國家已經(jīng)出臺了一系列法規(guī)，如《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復議法》，還有現(xiàn)在正在實施的《行政許可法》以及剛剛完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政強制法》。這些法規(guī)都將對政府行為規(guī)范有強大的約束力。但那些暴露出來的嚴重問題并非都是因缺乏法律制約才出現(xiàn)的。法律是硬性的，并需要人去執(zhí)行，而人的想象力是無限的，謀取私利的智慧遠遠超過法律的設(shè)計者。一些法制專家無不憂慮地感嘆：從歷史情況來看，從《行政訴訟法》到《行政處罰法》，再到《行政監(jiān)察法》、《行政復議法》、《行政許可法》，任何一部約束政府權(quán)力的法律出臺，都會刺激新一輪的權(quán)力擴張。

　　可見，轉(zhuǎn)變政府職能，最重要的一步就是剝離政府權(quán)與部門利益的“親密接觸”。，把無意中放出來的“魔鬼”重新放進“魔瓶”。國家實施了一系列措施：重處私設(shè)“小金庫”的行為、推行“收支兩條線”、“政企脫鉤”等。到2002年，一些省市試行黨政干部福利標準化，從重懲處私設(shè)“小金庫”和濫發(fā)錢物的行為，將部門管理的多余的國有資產(chǎn)全部收繳由國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理和經(jīng)營。到2003年，十六屆三中全會《決定》明確提出在“深化行政管理體制改革”領(lǐng)域要實行“權(quán)力與責任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤”。這些舉措都是對政府權(quán)與利益的“親密接觸”的釜底抽薪，使政府權(quán)“復原”，回到應(yīng)有的位置，為建成“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的新型政府排除利益的侵蝕。

　　三、“投機政績”博弈中央宏觀調(diào)控

　　為什么十六屆三中全會的《決定》把“繼續(xù)改善宏觀調(diào)控，加快轉(zhuǎn)變政府職能”作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要任務(wù)連在一起提出來，就因為在“放權(quán)”改革中仍然需要地方政府行為與中央政府行為“協(xié)調(diào)運行”，就因為在25年的“中央放權(quán)”和“地方爭權(quán)”的改革實踐中，這場改革一開始就出現(xiàn)了“因為事情要由人來做。你放權(quán)，他收權(quán)，你有什么辦法”（鄧小平語）的“放”“爭”之間的博弈。中央政府每一次啟動強硬的宏觀調(diào)控措施，都與地方官員對上“爭權(quán)”、“越權(quán)”、地方之間彼此惡性競爭、破壞了國家經(jīng)濟的正常發(fā)展秩序和內(nèi)在結(jié)構(gòu)有關(guān)。

　　“放權(quán)”是歷史趨勢。計劃經(jīng)濟體制下形成的政府權(quán)，是高度集中、自上而下的結(jié)構(gòu)。這個集中有余、靈活不足的行政運行機制，在幅員遼闊、發(fā)展很不平衡的我國，顯然會窒息地方政府根據(jù)自身特點發(fā)展經(jīng)濟的活力和獨創(chuàng)力。所以，解構(gòu)計劃經(jīng)濟體制下形成的中央集權(quán)，“合理劃分中央和地方權(quán)限”，是國家行政體制改革的題中應(yīng)有之義。早在1978年揭開改革序幕的中共十一屆三中全會就提出：我國經(jīng)濟管理體制的一個主要缺點是權(quán)力集中，應(yīng)該有領(lǐng)導地大膽下放，讓地方有更多的管理自主權(quán)。之后包括設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、實施“讓一部分地方先發(fā)展起來”的“兩個大局”發(fā)展戰(zhàn)略在內(nèi)等重大舉措，都是“放權(quán)”的具體體現(xiàn)。1992年十四大《報告》提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，“放權(quán)”就進入體制建設(shè)領(lǐng)域。到2002年十六大《報告》提出“建立更加完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和更加開放的市場經(jīng)濟體系”，十六屆三中全會的《決定》明確表述為“合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理責權(quán)”。

　　客觀地說，從總趨勢上看，中央“放權(quán)”的改革已經(jīng)邁出了很大步子，成效顯著，區(qū)域經(jīng)濟呈現(xiàn)出“百舸爭流”、生機勃勃的大好局勢。但是，同時，還有一個嚴峻的事實也必須正視：逐級“放權(quán)”之后，中央宏觀調(diào)控的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)、全國“一盤棋”被破壞，“一‘放’就亂、一‘管’就死”的惡性循環(huán)使國家經(jīng)濟社會發(fā)展總是在劇烈的震蕩中前行�！胺拧�、“爭”博弈的直接惡果是形成了更多的“將在外，軍令可以不受”的“地方集權(quán)”、“部門集權(quán)”、“諸侯經(jīng)濟”。

　　充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，形成既有中央宏觀布局又有地方創(chuàng)造活力、上下左右“運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的新的行政運行機制，是“放權(quán)”改革的初衷和目的。但是，在改革實踐中，地方“爭權(quán)”、“越權(quán)”的行為愈演愈烈。在此，僅從新一輪經(jīng)濟“虛熱”的形成和中央宏觀調(diào)控治理與地方反治理的較量，就足以看見博弈的激烈場景。

　　在正常情況下，經(jīng)濟增長是靠投資與消費兩套馬車來拉動的。由于地區(qū)之間的發(fā)展越來越不平衡、社會各階層之間的收入差距越來越大，一個“很不平衡”，一個“差距拉大”，使社會總需求嚴重受阻。

2003年我國消費率僅55.4%，是1978年以來25年里的最低點，消費對經(jīng)濟增長的拉動力越來越小。要保持經(jīng)濟持續(xù)高速增長，各地政府都把擴大投資作為經(jīng)濟增長的主力。多年以來，消費增長年均10%左右，投資增長年均40%以上，積累下來，中國經(jīng)濟是在缺乏強力支撐的高位上運行。從2003年起下半年起，中央再次鳴響治理經(jīng)濟“虛熱”的警笛，決心把地方投資過熱控制下來。

　　結(jié)果怎樣呢？中央已經(jīng)決定把GDP增速從2003年的9%降為8%，希望籍此緩解地方經(jīng)濟惡性競爭的壓力，減弱地方政府投資增速。而各地依然把增長的目標在2003年的基礎(chǔ)上進一步提高，保持投資增長規(guī)模和速度。國家統(tǒng)計局公布的經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)是：2004年一季度中央政府主導的固定資產(chǎn)投資增速僅為4.8％，僅占總投資的15.9％。而地方政府主導的投資額卻增長了60.2％，占到總投資額的84.1％。江蘇新增貸款達一千一百余億元，占全國增量總和65%左右。此外，南京GDP大增21.6%，固定資產(chǎn)投資更達72.8%；
杭州市GDP增長15.5%，固資產(chǎn)投資增加48.9%。西部底子薄，想降低增速也不行，明顯感到東部投資增速所帶來的壓力，迫使其奮起直追。第一季度云南省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成154億多元，比2003年同期增長60.7%，增幅比2003年同期高55.5個百分點。到6月底，上半年中央項目投資為3370億元，同比僅增長1.3％，地方項目則達到了18474億元，增長率達38.5％。從一季度到二季度的投資增速上看，在中央強力控制下，投資增速有所減弱，治理初見成效。但這是畢竟是在中央強力控制下出現(xiàn)的，行政手段針對性強，效果快，持續(xù)性弱，地方政府的觀望心理使博弈依然存在。

　　地方政府要提高投資增速，資金哪里來？從這些年的情況看，幾乎都存在在土地上打主意和繼續(xù)干擾金融政策兩方面著力。

　　在破壞國家土地監(jiān)控方面，各地政府以城市化和對外招商的名義，程度不同地欺瞞中央獲得土地使用指標，大肆圈地，從農(nóng)民手中用低價買過來，再以數(shù)十倍、百倍的高價賣出去，從中獲取巨額資金。近7年來全國耕地減少1億畝，其中600多個縣、市的人均耕地面積低于0．8畝的國際警戒線。2003年，國家實行最嚴格耕地保護政策，全年凈減少耕地仍達253．7萬公頃。有專家估算，各級政府僅倒手土地一項就從中獲得資金總計達2萬億元之多。由此帶來巨大的社會問題和社會矛盾他們?nèi)�然不顧�?/p>

　　在干擾國家金融監(jiān)控方面，由于政府保持對一些高收益領(lǐng)域的壟斷性經(jīng)營地位決定了金融資金走向依然依賴政府行為，這一特殊性決定了各級政府對金融業(yè)務(wù)仍具有“斬不斷”的巨大影響力，雖然金融管理體系改革通過設(shè)置大區(qū)回避同級政府干預(yù)，力保金融運行的獨立運行，但在地方政府的強攻下，金融防線早已形同虛設(shè)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在這種背景下，這些年來，除地方政府直接為所在地國家控股的混合制企業(yè)到國有銀行融資屬于直接投資行為之外，還有民企與政府“勾搭”，利用政府的影響力在銀行融資，實質(zhì)上是地方政府的間接投資。這方面在導致投資猛增方面所起的作用也不小。著名經(jīng)濟學家、中國社科院副院長王洛林尖銳地指出，比如很多浙江的民營企業(yè)家都說，他們的投資還是通過地方政府向商業(yè)銀行施加壓力借來的錢�！拔矣X得從投資決策的角度來講，近幾年來政府的因素是越來越大，這不是一個好現(xiàn)象”。

　　 所以，這次中央重點整治土地和金融兩大領(lǐng)域的違規(guī)行為。對中央治理經(jīng)濟“虛熱”的起因與過程的考察，我們所看到的僅僅是地方政府博弈中央宏觀調(diào)控的“冰山之一角”，是冒出水面、嚴峻到了國家已經(jīng)不能承受之重的領(lǐng)域。是什么力量驅(qū)使地方官員敢于“上有政策、下有對策”，出現(xiàn)如此嚴重的背離“放權(quán)”改革初衷、離上下左右“運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的行政運行機制越來越遠呢？

　　——是地方官員的“投機政績”心理作祟。

　　“為官一任，造福一方”，這是地方官員的神圣職責和崇高理想。進一步，通過驕人的業(yè)績，獲得新的升遷，也是合理、健康的追求。問題是，如果在“造福一方”實踐中，以“造福一方”這個天大的理由，卻是用來實現(xiàn)個人的政治利益（升遷）或者經(jīng)濟利益的滿足（設(shè)租），于是不擇手段，不擇路徑，蔑視國家大政方針、總體發(fā)展戰(zhàn)略布局，蔑視國家法律法規(guī)政策，不惜犧牲國家整體利益和地方發(fā)展的長遠利益，不惜損害地方“少數(shù)部門”和“少數(shù)群體”的權(quán)益，勞民傷財堆砌出一個又一個“政績工程”。只要這些“政績工程”在任上沒有土崩瓦解，沒有造成直接的嚴重惡果，沒有引起沸反盈天的民怨，而上級領(lǐng)導考核時只需安排去視察那些“豐功偉績”，由此獲得升遷或經(jīng)濟利益的幾率就超過95%。在社會浮躁、普遍追求“短期效應(yīng)”的今天，“上有所好，下必甚焉”，十試九爽。在這種投機心理驅(qū)使下創(chuàng)造的“政績”，就是“投機政績”。

地方官員非常清楚這些虛假“政績工程”的危害，非常清楚一旦暴露，自己的政治前途、經(jīng)濟利益都將前功盡棄，非常清楚搞虛假的“政績工程”是一次政治賭博，是一場政治投機。現(xiàn)實情況是“投機政績”常常得逞，所以他們敢冒天下之大不韙，與國家大政方針和中央宏觀調(diào)控博弈。這時的政府官員，處理城鄉(xiāng)發(fā)展問題時，輕視農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展，偏重城市建設(shè)與發(fā)展；
處理區(qū)域發(fā)展問題時，輕視欠發(fā)達地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，偏重發(fā)達地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展；
處理經(jīng)濟社會發(fā)展問題時，輕視社會公正和弱勢群體的利益訴求，偏重經(jīng)濟增長這個“中心”；
處理人與自然問題時，輕視對環(huán)境的保護和對自然資源的可持續(xù)利用，偏重對眼前利益的滿足；
處理地方經(jīng)濟發(fā)展和對外開放問題時，輕視對地方企業(yè)發(fā)展的扶持，偏重招商引資。因為經(jīng)營城市、發(fā)展經(jīng)濟、錦上添花、引進外資外企等特別能夠凸顯政績。只要政績卓著，其他即使極其嚴重的社會問題、社會矛盾都被掩飾了，淡化了。最突出的事例就是湖南嘉禾拆遷事件和江蘇鐵本事件等。

　　地方官員如此過分強調(diào)自己的權(quán)力，甚至突破應(yīng)有的權(quán)限，地方與中央之間、地方與地方之間，甚至政府部門之間維護各自的利益需求，怎么能形成“運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的機制？而行為不規(guī)范、運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)、分配不公正不透明、結(jié)果不高效不廉潔，其根子是“投機政績”心理作祟�！巴稒C政績”之所以能夠得逞，當然與對干部的考核和任免制度存在體制性弊端有關(guān)。因此，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，“放”而不“亂”，降低地方博弈中央給社會經(jīng)濟造成的災(zāi)難性傷害程度，避免中央屢次重拳出擊對經(jīng)濟正常發(fā)展形成劇烈震蕩，必須在改進傳統(tǒng)的干部考核和任免制度上著力。

　　四、“‘不好’的市場經(jīng)濟”與政府管理的博弈

　　我把中國市場經(jīng)濟理論前輩吳敬璉先生痛斥市場經(jīng)濟發(fā)展中結(jié)出的“惡之花”稱為“吳敬璉現(xiàn)象”。既然稱之為現(xiàn)象，就不僅是吳老一人，其他還有茅于軾、林凌等。提出“吳敬璉現(xiàn)象”，能使我們更容易理解“不好的市場經(jīng)濟”與政府管理的博弈。早在上個世紀80年代初中期，這些大師級專家就著手研究在社會主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟的體制設(shè)計。他們硬是從有計劃的商品經(jīng)濟縫隙里撬開了發(fā)展市場經(jīng)濟的口子。歷經(jīng)近20年的吶喊、呵護，可謂嘔心瀝血，如今市場經(jīng)濟已經(jīng)成為中國主導經(jīng)濟。按說，諸如吳敬璉等前輩應(yīng)該高興�，F(xiàn)實則相反，吳老不僅高興不起來，甚至常常拍案而起，比如，吳老勇敢地揭露股市“黑幕”。比如面對中國出現(xiàn)“權(quán)貴資產(chǎn)階級”的機率越來越大，吳老在紀念改革25周年的學術(shù)會上大聲疾呼吁警惕“權(quán)貴資產(chǎn)階級”。比如茅于軾先生追問：改革究竟出了什么問題？因為他們看到了這個市場經(jīng)濟大潮中出現(xiàn)了太多的“怪異現(xiàn)象”。那些市場經(jīng)濟的弄潮兒有恃無恐地非法謀取社會財富。相信這是吳老最不愿意看到的，卻越來越猛烈地撞擊吳老等人的心靈。我用“欲哭無淚”、“憂心如焚”來形容他們的心情，或許有揣度之嫌，但吳老等眾多前輩都不約而同地指出：這是“‘不好’的市場經(jīng)濟”，這不是他們曾經(jīng)設(shè)想的中國式市場經(jīng)濟。

　　作為上升為支撐國家經(jīng)濟制度的市場經(jīng)濟，是一個龐大的社會體系，它不僅會滲透進社會的各個領(lǐng)域，而且社會各個領(lǐng)域會對市場經(jīng)濟產(chǎn)生巨大影響。其中，政府行為對形成好或不好的市場經(jīng)濟具有決定性的影響力。在以轉(zhuǎn)變政府職能為基點的政治體制改革完全滯后的條件下，市場經(jīng)濟單軍突進，長驅(qū)直入，怎么會不是如脫韁的野馬“攪得周天寒徹”呢？吳老的悲哀正是中國市場經(jīng)濟的悲哀。經(jīng)濟學家可以設(shè)計出很好的市場經(jīng)濟模式，卻無力改變現(xiàn)實社會帶體制性弊端的東西。這時的市場經(jīng)濟改革與發(fā)展，幾乎每一步都成了權(quán)勢群體和強勢群體撈取社會財富的大好機會。價格轉(zhuǎn)軌“闖關(guān)”，出現(xiàn)了“官倒”；
公司上市，出現(xiàn)了“股市黑幕”；
國企改革，出現(xiàn)了國資“流失”。而在新一輪圈地熱潮中，出現(xiàn)了官商勾結(jié)對國家資產(chǎn)、農(nóng)民資產(chǎn)赤裸裸地掠奪。市場經(jīng)濟改革在造就了少數(shù)暴富群體的同時，也導致了大量人群走向“絕對貧困化”。在這些目不忍睹的事實面前，一些曾經(jīng)一度為發(fā)展市場經(jīng)濟搖旗吶喊的理論家們也反戈一擊，市場經(jīng)濟理論陣營出現(xiàn)嚴重分裂。這是“吳敬璉現(xiàn)象”的泛化。即使是堅守市場經(jīng)濟的理論家們，也不得不捫心自問：究竟是什么力量要把中國市場經(jīng)濟引向了歧途？為什么“播下龍種，收獲跳蚤”？原本就反對市場經(jīng)濟改革取向的人們把中國市場經(jīng)濟發(fā)展結(jié)出的“惡之花”歸咎為市場經(jīng)濟理論和自由主義理論本身，把市場經(jīng)濟、自由主義與“放任自流”、“無政府主義”等量齊觀，籍此否定中國市場經(jīng)濟選擇。

　　顯然，這是無視今天世界那么多國家發(fā)展市場經(jīng)濟的成功范例和市場經(jīng)濟已經(jīng)成為世界經(jīng)濟主流的事實，是對市場經(jīng)濟理論和自由主義理論的肆意歪曲，是把解決市場經(jīng)濟改革發(fā)展中出現(xiàn)的問題和矛盾引向歧途。放眼今日世界，無論是發(fā)達國家的市場經(jīng)濟實踐還是支撐這些實踐的理論，哪一頁寫有輕視政府管理、放任市場經(jīng)濟發(fā)展？事實上成功的實踐和支撐這些實踐的理論，都強調(diào)政府對市場經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管，都強調(diào)市場經(jīng)濟的普世原則。特別是在新自由主義取代古典自由主義之后，市場經(jīng)濟國家把“正義二原則”和“優(yōu)先原則”這些體現(xiàn)社會公正和利益均衡的思想作為體制創(chuàng)新的基本原則。只有政府切實承擔起宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管的職責，才有健康的、可持續(xù)發(fā)展的市場經(jīng)濟，才有惠及全體國民的市場經(jīng)濟。中國市場經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)如此多、如此嚴峻的問題和矛盾，不僅不是市場經(jīng)濟理論和自由主義理論之過，恰恰相反，是市場經(jīng)濟理論難以到位、執(zhí)行不徹底的原因，而根子是政府管理越位、錯位、缺位。

　　說中國市場經(jīng)濟發(fā)展過程中管理“缺位”，可真是冤枉了政府權(quán)行使人。而問題正在這里。由于政治體制改革沒有同步跟上，計劃經(jīng)濟體制賦予的政府權(quán)沒有讓位于市場經(jīng)濟理論所設(shè)計的政府權(quán)，在缺乏相應(yīng)制度制約的情況下，政府權(quán)以管理者身份介入謀取個人利益或部門利益的經(jīng)濟活動，這時管理者與被管理者之間的關(guān)系實際上是權(quán)力行使人與受益代理人之間的關(guān)系，管理者游刃有余地變換著管理者與受益者的角色。在強調(diào)政府管理的時候，每一個政府行為都有可能轉(zhuǎn)化為“權(quán)力尋租”；
在強調(diào)市場配置資源的時候，每一次資源配置都有可能落在“自己人”手上彼此“平分秋色”。健全市場經(jīng)濟體制、轉(zhuǎn)變政府職能的改革必然是剝離權(quán)與利的“親密接觸”，而具有“點石成金”效能的權(quán)力怎么會輕易地被“健全”、被“轉(zhuǎn)變”。這些作為改革的具體執(zhí)行者，在制度監(jiān)管不嚴的情況下，有足夠的智慧與“上面的政策”周旋，形成“管”與“怎樣管”的博弈。

　　發(fā)展市場經(jīng)濟有兩個最基本的環(huán)節(jié)：一是最大化地由市場配置資源。事實是資源的配置權(quán)長期由政府掌管，權(quán)力部門和權(quán)力人物都程度不同存在在資源配置中坐收漁利，迫使市場經(jīng)營主體——企業(yè)家必須仰仗權(quán)力獲取資源，所以，今日之市場經(jīng)濟不是嚴格意義上的市場經(jīng)濟，而是“權(quán)力”成為經(jīng)濟要素的“權(quán)力經(jīng)濟”。這是政府權(quán)“越位”、“錯位”；
二是法制在規(guī)范市場經(jīng)濟行為中起著舉足輕重的作用。20多年法制建設(shè)可謂成果累累，而有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、徇私枉法的情況屢見不鮮。法律再多，執(zhí)行不力，也形同虛設(shè)。沒有嚴格的法制監(jiān)管，就難有公平競爭。在不公平的環(huán)境里，合法經(jīng)營成本太高，迫使市場經(jīng)營主體尋找體制的弊端或薄弱點，甚至踐踏法制。政府執(zhí)法不嚴，其實就是政府權(quán)“缺位”。透過現(xiàn)象深入觀察，不難發(fā)現(xiàn)“管理缺位”與“管理越位、錯位”有異曲同工之妙�！八�至清則無魚”，只有趁混水才便于摸魚。在執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍如此龐大的情況下，依然是市場混亂——官商結(jié)盟的“權(quán)貴經(jīng)濟”盛行，假冒偽劣的“痞子經(jīng)濟”猖獗，只要一個解釋：縱容、分羹。在兩大基本環(huán)節(jié)缺失的情況下，這些作為市場經(jīng)濟的經(jīng)營主體，要么千方百計依傍權(quán)貴，要么投機鉆營管理漏洞，非法致富，期待這樣的經(jīng)濟行為來形成健康的市場經(jīng)濟，必然南轅北轍。

　　無論是權(quán)力尋租、徇私枉法還是監(jiān)管不靈，責任都在政府。政府權(quán)錯位、越位、缺位使得懲罰機制失靈，而懲罰機制失靈意味著違法違規(guī)的風險降到極低。做了壞事而不受懲罰，這種機制的缺陷怎能不讓經(jīng)營主體投機取巧。這樣的市場經(jīng)濟，怎么不會受到國際社會的質(zhì)疑？

　　五、“不作為”與公民社會發(fā)展訴求的博弈

　　市場經(jīng)濟帶來了發(fā)展公民社會的訴求。這個訴求就是期望建成一個有限政府。可是，什么是“有限型”政府？這是一個嶄新課題。市場經(jīng)濟發(fā)達國家經(jīng)歷了三四百年的探索、實踐、改革、創(chuàng)新才形成今天這個樣子。中國特色的市場經(jīng)濟政府既不能照搬西方國家的模式，又不能繼續(xù)維持傳統(tǒng)的“管制”模式，由于理論上國家威權(quán)主義和自由主義是影響政府改革的兩大思潮，雖然都有合理的設(shè)計，卻各走極端，分庭抗禮，加上改革是在既定的歷史條件下推進，歷史的慣性力影響和既得利益者對既得利益的捍衛(wèi)，使其政府改革在實踐中撲朔迷離，舉步維艱。

　　無論是全能政府、有限政府，還是政府職能轉(zhuǎn)變，基本性質(zhì)是共通的，即政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。管理社會事務(wù)和提供公共服務(wù)，是政府的神圣職責。計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的不同點，前者與政府融為一體，后者要求政府保持適當距離。這里的適當距離，就是需要政府放棄對資源的絕對配置權(quán)，放棄對涉及國計民生的高利潤、低風險行業(yè)的絕對壟斷權(quán)，才能“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強企業(yè)活力和競爭力”。同時還要保障市場經(jīng)濟發(fā)展的健康有序，保障市場經(jīng)濟的發(fā)展有利于社會各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會各階層受益均衡。因此，在“允許”市場經(jīng)濟這只“看不見的手”自由伸張的環(huán)境里，在市場經(jīng)濟實際上為公民社會的發(fā)展搭設(shè)了平臺、傳統(tǒng)強制的行政方式自然減弱的社會背景下，公民社會對政府這只“看得見的手”加強社會事務(wù)管理和提高公共服務(wù)水平的訴求更強烈，客觀上要求有限型政府是一個責任心更重、執(zhí)行力更強、行政水平更高的政府，是一個彼此呼應(yīng)、“運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”、“高效”的政府。

　　然而，是否我們走向了另一個極端？當我們解構(gòu)那個全能的強制型政府后，構(gòu)建出一個執(zhí)行不力的弱力型政府。這個弱力型政府，在對微觀經(jīng)濟監(jiān)管方面千孔百出，官商合謀下的企業(yè)違規(guī)行為比比皆是（如“權(quán)貴經(jīng)濟”），假冒偽劣充斥市場和社會（如“痞子經(jīng)濟”）；
在對宏觀經(jīng)濟管理方面常常顧此失彼（在不到20年的時間里就遭遇了5次大的經(jīng)濟失控）。由于地方政府執(zhí)行不力，對市場經(jīng)濟這只看不見的手自由伸張常常是欲管不能，欲罷不忍，經(jīng)濟危機總是如達摩克利斯之劍在頭上來回晃蕩。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在一些地方、一些領(lǐng)域，政府“不作為”、執(zhí)行不力已經(jīng)到了難以容忍的程度。比如，國有資產(chǎn)流失一直是經(jīng)濟體制改革之痛，國企、民企的違規(guī)行為向縱深挺進（比如郎咸平痛斥的“保姆變主人”的現(xiàn)象），地方政府直接投資或間接投資的重復建設(shè)屢禁不止，特別觸目驚心的是連民工的工錢都需要總理出面追討，總是把難題逐級上推致使越級上訪事件越來越多，一些地方黑勢力居然敢于挑戰(zhàn)司法機關(guān)……等等。在我們國家，改革發(fā)展的大政方針、政策法令都是昭之天下的，政府官員都耳熟能詳，而且，還有一個越來越龐大的行政、執(zhí)法、監(jiān)督的機構(gòu)和隊伍，政府行政的單位成本高居世界前列，為什么社會問題越積越多，社會矛盾愈演愈烈？人們有理由追問：政府到哪里去了？政府職能部門到哪里去了？那么多行政人員、執(zhí)法人員到哪兒去了？

　　政府缺乏執(zhí)行力、“不作為”，必然缺乏社會公信力、凝聚力。缺乏社會公信力、凝聚力又會加重政府執(zhí)行不力、難有作為，這是非�？膳碌膼盒匝�環(huán)。在政府缺乏社會公信力、凝聚力的情況下，整個社會必然是“一袋土豆”，彼此各自為陣，不合作。這種各自為陣，不合作，沒有對話空間，容易導致原本可以協(xié)商解決的權(quán)益分歧卻被迫動用執(zhí)法機關(guān)簡單處理等強權(quán)手段。在公民社會逐漸形成但又不成熟的今天，人們對政府的不滿情緒日積月累，衍化為普遍的、甚至是盲從的社會情緒。一個情緒化的社會很難有理性�！坝欣砣◆[”，一點星火，一件小事，都可能釀成大事，成為人們宣泄不滿情緒乃至憤怒情緒的爆發(fā)點，成為點燃大火的火種。比如“寶馬撞人”事件、“小思怡死亡”事件，起因很 “偶然”，政府也不是直接責任人，為什么后來卻轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯迂熑稳�，引出一場場鋪天蓋地、曠日持久的聲討浪潮，都與社會積壓的不滿情緒有關(guān)。

　　我國已經(jīng)進入一個全新的歷史時期。市場經(jīng)濟使公民的維權(quán)意識日益強烈，公民社會的形成呈不可逆轉(zhuǎn)之勢，黨的十六大報告明確提出了推進政治文明建設(shè)和加快人民民主進程，這些都為公民社會走向成熟注入了動力。公民社會對政府職能提出了全新的要求，期望改革中的政府不僅是一個有限政府，而且是一個責任政府，切實加強社會事務(wù)的管理和不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量。目前政府的執(zhí)行不力和“不作為”，已經(jīng)與公民社會這一歷史趨勢的距離越來越大，潛伏著“斷裂”的危機。由此，建成懲治政府公務(wù)人員不作為的機制，提高政府執(zhí)行力，不僅必要，而且緊迫。

　　結(jié)束語：鹿死誰手？

　　中國改革，既然涉及經(jīng)濟體制、政治體制，必定是一場巨大的社會轉(zhuǎn)型。我們已經(jīng)選擇了市場經(jīng)濟，并且實現(xiàn)了初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，培養(yǎng)出了市場經(jīng)濟體系和公民社會胚胎，完成了中國社會基本結(jié)構(gòu)的改變，由此，改革政府，轉(zhuǎn)變職能，使之與市場經(jīng)濟和公民社會相匹配，呈不可逆轉(zhuǎn)之勢。

　　情勢已經(jīng)明朗：今天社會問題越積越多、社會矛盾愈演愈烈，歸根到底是市場經(jīng)濟已經(jīng)有了很大的發(fā)展、公民社會已具雛型，而政府改革嚴重滯后，既難以對經(jīng)濟社會實行有效的管理和服務(wù)，又干擾了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。政府改革屬于經(jīng)濟體制改革范疇，更屬于政治體制改革范疇。沒有政治體制的重大變化，難有對政府改革的深化。所以，相對與市場經(jīng)濟體制對政府改革的影響而言，政治體制改革的推進對政府改革的影響更大、更直接。這一點，早在上世紀80年代改革初期，選擇什么樣的經(jīng)濟體制還未塵埃落定，作為改革的總設(shè)計師，鄧小平就指出了政治體制改革的極端重要性。作為政治體制的重要組成部分的政府改革，也早在1982年就憑借改革大勢大刀闊斧進行了。20多年來，包括目前正在推進的政府職能轉(zhuǎn)變，重大的政府改革已經(jīng)歷了5次�？陀^地說，雖然今天政府的組織效率、職能效率和政治效率已經(jīng)與改革之前相比發(fā)生了巨大變化，應(yīng)該充分肯定政府改革的成果。但是，當我們看到站在政府改革風口浪尖上的改革者對推進政府改革至今仍懷有悲壯情懷；
當我們深感政府改革一步三回頭，步履凝重；
當我們看到市場經(jīng)濟發(fā)展太快，而又太亂，政府管理鞭長莫及，宏觀調(diào)控與微觀監(jiān)管顧此失彼；
看到在向公民社會轉(zhuǎn)型中民主政治建設(shè)迅猛，人們對民主權(quán)利的訴求越來越多，公民社會與官僚主義與政府權(quán)腐敗之間的沖突愈加尖銳——我們不得不感嘆：政府改革太難；
——我們不得不指出，政府改革遠未達到歷史的要求。“現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”。在這個時刻，重溫小平在改革初期這些語重心長的告誡，倍感他老人家的眼光何等高瞻遠矚，他老人家的憂慮何等深刻而現(xiàn)實！由于政治體制改革滯后，我們付出了太沉重的經(jīng)濟成本和政治成本。在有些涉及社會整體利益訴求的領(lǐng)域，其過大的成本已經(jīng)接近社會可承受的極限，致使改革的社會基礎(chǔ)發(fā)生重大變化，改革成果受到空前猛烈的責難。

　　當今世界各國都在進行政府改革，以適應(yīng)經(jīng)濟全球化浪潮的挑戰(zhàn)。以美國為例，在市場經(jīng)濟國家制度已經(jīng)成型的條件下，僅在過去的100年里，圍繞著維護市場機制、彌補市場缺陷的基礎(chǔ)性工作而不斷深化的重大政府改革，就有4次。在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，市場經(jīng)濟制度已有三四百年歷史。我國政府改革的目標是要建成一個能夠引領(lǐng)中國經(jīng)濟社會進入世界先進行列的政府，不僅要承擔在社會主義國家制度下完成由計劃經(jīng)濟職能向市場經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的使命，而且還要承擔在市場經(jīng)濟國家用了三四百年才走到今天而我們只能用不到十分之一時間完成政府改革任務(wù)，這就必然會使社會轉(zhuǎn)型中所有問題與矛盾都沒有慢慢消化的時間余地和空間余地，都集中爆發(fā)出來。政府改革的艱難程度和社會轉(zhuǎn)型的震蕩烈度可想而知。一個理性的人，是不會輕易責怪政府改革沒有達到預(yù)期目的的。

　　但是，我們已經(jīng)沒有時間拖延政府改革。鄧小平早就說過，不改革，只有死路一條。如今，改革已經(jīng)全方位拉開（完善市場經(jīng)濟體制），向縱深推進（破解政治體制改革難題）。各種新問題、新矛盾已經(jīng)凸顯出來。改革是在與時間賽跑，因難度太大或半途而廢，或減慢速度，聽任新問題、新矛盾的積累激化，仍是死路一條。因為當前的社會問題和社會矛盾已經(jīng)積累和激化到與“拉美危機”不遠了。任何猶豫，都有可能錯失時機，釀成難以收拾的結(jié)局。在這個關(guān)鍵時期，惟有的選擇是“闖關(guān)”。

　　歷經(jīng)20多年政府改革發(fā)展實踐，阻擊政府職能轉(zhuǎn)變的潛在力量和顯現(xiàn)力量日益暴露了。我把這些與政府改革展開博弈的力量分成五個方面：政府與執(zhí)政黨方面（“以黨代政”）、政府自身“亂作為”方面（政府權(quán)“三化”）、政府之間方面（“投機政績”）、政府與市場方面（“不好的市場經(jīng)濟”）和政府管理與公民社會方面（“不作為”）等�，F(xiàn)實中這5個方面彼此呼應(yīng)、互為消長，形成“博弈五重奏”。社會問題有好多、矛盾有好重，政府改革有好艱難、風險有好大，就表明這股博弈政府改革的合力所釋放的能量有好大。這股合力盤根錯節(jié)在政治、經(jīng)濟、社會之中，常使我們生發(fā)“撼樹易，撼大山難”的感嘆。在這條標識“雷區(qū)”的路上，好多風云人物壯懷激烈：“風蕭蕭兮易水寒，壯士一去兮不復返”！由此可見阻力之大。面對政府改革“闖關(guān)”，人們不得不憂心忡忡地問一句：鹿死誰手？

　　在這個關(guān)鍵時期，有一點非常重要：堅定信念。信念是戰(zhàn)勝強大對手、穿越艱難險阻的精神力量。那些通過暴露問題和矛盾進而從根本上否定市場經(jīng)濟改革取向的認識和言論都會動搖人們的信念，動搖改革的社會基礎(chǔ)——民心。不錯，按照時下流行的“木桶理論”，決定木桶容量的是最短的一塊木板，評價改革得失的尺度是看社會底層群體的受益情況，評價體制建設(shè)的完善程度是看薄弱環(huán)節(jié)。因其如此，當我在觀察社會變革進程中，我把社會問題、社會矛盾和實際存在的弱勢群體、體制缺陷作為評定變革得失的基點，即觀察這塊最短的木板。但是，我對“木桶理論”還有另一個層面的理解，那就是不能因為這塊最短的木板決定木桶的容量而斷言這個木桶不存在更多更長的木板�！�—這也是真相。明白了這一點，我們更要看到政府改革在體制建設(shè)、職能轉(zhuǎn)變、社會認同等方面所取得的巨大成就，更要看到政府改革是不可逆轉(zhuǎn)的大勢，是歷史所向、民心所向，更要看到中央一屆又一屆再接再厲推進政府改革、排斥萬難、志在必勝的決心和舉措�！岸霹N啼歸猶滴血，不信東風喚不回”。只要信念不倒，信念形成合力，政府改革的目標就一定能達到。

　　在社會主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟，是前無古人的偉大創(chuàng)舉。與此同時，建成與社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展相匹配的新型政府，也是前無古人的偉大創(chuàng)舉，是放在改革者面前的一個全新課題。雖然中國特色的政府職能建設(shè)不可能照搬市場經(jīng)濟發(fā)達國家的路徑和范式，在處理執(zhí)政黨與政府的關(guān)系上有特殊的要求，但僅就與市場經(jīng)濟發(fā)展相匹配而言，必然有共同的、基礎(chǔ)性的理性定位。比如，政府必須承擔這些職能：創(chuàng)造和維護正常的市場運行和競爭秩序；
調(diào)節(jié)總供給和總需求之間的關(guān)系；
提供經(jīng)濟發(fā)展所必要的基礎(chǔ)設(shè)施；
發(fā)展教育和科學技術(shù)事業(yè)；
調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)間的資源配置結(jié)構(gòu)；
調(diào)節(jié)地區(qū)間的平衡發(fā)展和合理分工；
調(diào)節(jié)對外經(jīng)濟關(guān)系；
調(diào)節(jié)收入分配和組建社會保障制度；
維護國家安全等。這些都寫進了十六大報告和十六屆三中全會的決定。對政府職能的理性定位形成共識，并上升為改革目標，是20多年的政府改革的重大成果之一，使政府職能轉(zhuǎn)變的指向日益明朗，使阻擊政府改革的力量活動空間日益縮小。因此破解政府改革難題的條件更加成熟�，F(xiàn)在需要集中力量攻克的就是提高執(zhí)行力。也就在這關(guān)鍵時刻，十六屆四中全會對加強和改革黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，推進執(zhí)政能力建設(shè)作出新的安排。執(zhí)政黨總是通過政府行政來實現(xiàn)執(zhí)政目標的。相信政府改革會有重大突破。由此，鹿死誰手？結(jié)論不宣自明。

　　主要參考文獻及英文提要略。

　　本文是參加2004年10月30日“政府轉(zhuǎn)型與中國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展國際論壇”的論文。并獲得該屆國際論壇優(yōu)秀論文獎。

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