一

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該撤銷？以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何改革？是時(shí)下人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題。圍繞這一問題，人們提出了各種改革思路，綜合這些思路，不外乎以下三種代表性意見：一是主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將它建設(shè)成為一級(jí)完備（或完全）的基層政府組織；
二是主張?zhí)摶�鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將它改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，實(shí)行“縣政鄉(xiāng)派”；
三是主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行類似于村民自治那樣的社區(qū)性“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。

　　第一種意見是早期的主導(dǎo)性意見。當(dāng)初，人們之所以主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，主要是基于這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)理由，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條塊分割”體制瓜分或肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分權(quán)能，使之淪為一級(jí)不完全的基層政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)�！皸l塊分割”體制，實(shí)際上涉及縣級(jí)職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權(quán)能劃分和利益分配等關(guān)鍵性問題。盡管在不同的時(shí)期、不同的地區(qū)，設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所名稱、形式和數(shù)量不盡相同，但基本上都是這樣的，即有利可圖的站所一般由縣級(jí)職能部門直接管理或者以其為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視作“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)。這樣一來，那些由上級(jí)主管部門直接管理的站所勢必會(huì)肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分權(quán)能，同時(shí)，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪鄉(xiāng)村資源特別是財(cái)稅資源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權(quán)、能、利”三個(gè)方面都不能成為一級(jí)完備、統(tǒng)一、效能的政府。

　　隨后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的大肆膨脹，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有增無減以及農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步暴露出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的嚴(yán)重危機(jī)等問題，人們將它們歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這些問題（特別是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題）的始作俑者。例如，有人就認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形同“三要政府”，“養(yǎng)了不少不該養(yǎng)的人，收了不少不該收的錢，做了不少不該做的事”，已經(jīng)沒有必要再設(shè)立為一級(jí)政府，因而主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，或者實(shí)行“鄉(xiāng)派”，或者實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。這兩種意見是當(dāng)前較為流行的意見，尤其是前者更是得到了不少學(xué)者的贊同。在這種情況下，幾乎沒有人再主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)。

　　客觀地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)等問題的確負(fù)有一定的責(zé)任，但未必是“罪魁禍?zhǔn)住�。�?shí)際上，在“條塊分割”體制下，有相當(dāng)一部分從農(nóng)民身上汲取的資源（包括各種稅費(fèi)、攤派），通過“條條”被上級(jí)政府部門所拿走；
另一方面，在現(xiàn)有的支配式壓力型政府間體制下，另一些鄉(xiāng)村資源則通過所謂的逐級(jí)“財(cái)政包干”以及后來實(shí)行的自上而下偏重失衡的分稅制，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接抽取，自下而上地流向了上級(jí)政府。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際所得非常少，特別是分稅制以后，真正留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了征收這些稅收不但耗費(fèi)了它大量的精力，而且極容易與農(nóng)民產(chǎn)生直接的利益沖突。似乎更糟的是，我國在自上而下的分稅制改革中，各級(jí)政府并未及時(shí)地進(jìn)行分權(quán)式改革，以致最終形成這樣一種狀況，即財(cái)稅資源自下而上逐級(jí)向上集中，各種任務(wù)、指標(biāo)卻自上而下地逐級(jí)分解、落實(shí)給基層政府。處在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府境遇最糟，他們在完成上級(jí)的財(cái)稅征繳任務(wù)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度內(nèi)收入已所剩無幾�？蓱z的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度內(nèi)收入在鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)和供給方面尚且付之闕如，還要承擔(dān)大量自上而下交辦的各項(xiàng)事務(wù)（其中有不少事務(wù)本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）。這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在制度外“另辟蹊徑”、自謀財(cái)路。而這些最終勢必轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)，由此也就不難理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題何以愈演愈烈了。

　　主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”者，其潛在的前提似乎是，只要撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。這種想法未免過于簡單！事實(shí)上農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題并非僅僅是農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間利益分配不公的問題，從更深層次上反映了我國社會(huì)“二元結(jié)構(gòu)”以及“國家”與鄉(xiāng)村社會(huì)之間關(guān)系的失衡。同樣地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問題，也不能完全歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在相當(dāng)程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題是由于現(xiàn)有的偏重失衡的政府間財(cái)稅體制以及分割性的“條塊”管理體制造成的。一些人之所以在農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政這樣的問題上出現(xiàn)簡單的思維定式，主要是他們將分析問題的視閾局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，而忽視了上下級(jí)政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)、財(cái)稅體制等制度性因素更為根本性的影響作用。

　　二

　　我既不贊成加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，也不同意現(xiàn)在實(shí)行“鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。首先，我認(rèn)為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)完全不合時(shí)宜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本沒有必要建設(shè)成為一級(jí)“完全”（或完備）的政府組織。它在許多方面都不能與其上的政府組織相提并論，也沒有必要仿效上級(jí)政府的建設(shè)模式來建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上的任何一級(jí)政府組織都不相同，他們直接面對(duì)鄉(xiāng)民而治。這種面對(duì)面（face to face）的治理形式，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須擺脫衙門式（或科層制）官僚作風(fēng)和冷峻的政權(quán)面孔，保持較高的親民性。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部與其上的各級(jí)政府“官員”都不一樣，他們絕大部分都出身于農(nóng)村，他們的父母親、親人甚至自己在進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作以前就是農(nóng)民，其中還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是土生土長的，無論在天然的情感上還是在實(shí)際的交往中，他們都與農(nóng)民結(jié)成了紛繁復(fù)雜的關(guān)系。這些特點(diǎn)，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該完全按照上級(jí)政府的模式來建設(shè)。如果再考慮到統(tǒng)治成本問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更沒有必要建設(shè)成為一級(jí)完全的政府組織。

　　至于實(shí)行“鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，我認(rèn)為它們一是不可行，二是不可取。從“國家”這一角度而言，是否設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要取決于兩個(gè)因素：（1）是否有利于政權(quán)的穩(wěn)定、維護(hù)“國家”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理；
（2）是否有利于“國家”從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源。首先，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)政府有利于政權(quán)的穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會(huì)的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調(diào)整二者力量的一個(gè)極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個(gè)主要場域，甚至是二者沖突的一個(gè)不可置換的緩沖區(qū)間。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機(jī)制），二者之間不可避免的矛盾或沖突勢必會(huì)處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此之間的矛盾或沖突。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻能在一定意義上扮演著介于“國家”與基層民眾之間的一種“中介”角色，對(duì)于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關(guān)系起著不可忽視的作用。

　　其次，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不便于鄉(xiāng)村管理。建國初期，我國農(nóng)村主要實(shí)行“小鄉(xiāng)制”，由于不便“管理”，于是又在縣、鄉(xiāng)之間設(shè)立了“區(qū)”的建制；
后來，“撤區(qū)并鄉(xiāng)”以后，有些地方（如湖北、廣東等地農(nóng)村）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模過大，“管不過來”，于是又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下（鄉(xiāng)、村之間）設(shè)立“管理區(qū)”、“片”等非正式的管理層級(jí)。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質(zhì)，蛻變?yōu)橐环N“贏利型經(jīng)紀(jì)人”（entrepreneurial brokerage），它們不但加劇對(duì)農(nóng)民的剝奪，侵害農(nóng)民的利益，而且由于它們通常借用國家的權(quán)威，干些損公肥私的事，也會(huì)損害國家的利益和形象。與其設(shè)置一些非正式組織，毋寧保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正式組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于撤銷與否，關(guān)鍵在于它是一個(gè)什么樣的政府。

　　更為重要的是，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，便于“國家”從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源。再從鄉(xiāng)村民主這一視角來看，實(shí)行“鄉(xiāng)派”很顯然不利于鄉(xiāng)村自治式民主的發(fā)展，因?yàn)�，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”性格。由于鄉(xiāng)村組織的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同，二者之間不可避免地處于一種緊張乃至沖突狀態(tài)。另外，它也不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務(wù)，因?yàn)閺墓�共品的生產(chǎn)和供給角度而言，政府的層級(jí)越低，越符合社區(qū)地方性需要。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”，縣級(jí)政府往往只會(huì)考慮全縣的“平衡”而不會(huì)顧及鄉(xiāng)村社區(qū)地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級(jí)政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設(shè)上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。

　　而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在現(xiàn)階段更不會(huì)推行，因?yàn)樗�不便于國家�?duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政管理和社會(huì)整合，也不利于從鄉(xiāng)村社會(huì)提取資源。更為重要的是，它本身缺乏自治的基礎(chǔ)條件：一是當(dāng)前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級(jí)的社區(qū)自治形式，即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好；
二是在一個(gè)范圍較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行“自治”，具有許多難以克服的實(shí)際困難，首先是鄉(xiāng)村人民之間不甚了解，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)不同于村莊社會(huì)，村莊社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，大家彼此“心肝也了然”。有許多人以美國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為例，認(rèn)為在中國也可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。其實(shí)，美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模相當(dāng)小，其人口也不過于我國的一個(gè)村莊。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”至少在目前而言是一個(gè)可愛、美好的想法而已。

　　三

　　總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的關(guān)鍵，不在于“加強(qiáng)”或“撤銷”與否，而在于它的性質(zhì)、職能的根本性轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，即建構(gòu)一個(gè)什么樣的政府組織——是威權(quán)式還是民主式，是支配性還是合作性，是傳統(tǒng)的行政管理（控制）型還是現(xiàn)代的治理型？

　　前文所述的幾種改革思路，要么不能跳出“國家化”的思維定式，主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)；
要么基于“鄉(xiāng)村自治”的美好理想，主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“去國家化”或“民間化”。其實(shí)，這兩個(gè)極端的想法，既不符合中國鄉(xiāng)村社會(huì)組織傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，也不符合當(dāng)今社會(huì)基層政府治理變遷的要求。

　　從歷史上而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終都不是純粹的官方機(jī)構(gòu)或“民間組織”，而是一種“半官半民”或“亦官亦民”的組織。雖然近代以降，“國家”加劇了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的擴(kuò)張，但是，在1949年以前，各種近代“國家”政權(quán)基本上都沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“半官半民”或“亦官亦民”的性質(zhì)。直到1949年以后，才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)正式設(shè)立了國家政權(quán)組織，甚至將政權(quán)組織直接延伸到村莊社會(huì)之中，徹底摧毀了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的“官”“民”兩重性。這種情況，在人民公社體制下達(dá)到了它的極至狀態(tài)。80年代初期雖然撤銷了人民公社并恢復(fù)重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是其基本的建設(shè)思路仍然沒有改變，在相當(dāng)程度上承續(xù)了人民公社體制一貫的國家主義路線，沒有主動(dòng)適應(yīng)我國農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)變遷和政治轉(zhuǎn)型的要求。正因?yàn)槿绱�，才�?dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨后的機(jī)構(gòu)膨脹、農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加劇等一系列問題的出現(xiàn)。

　　隨著農(nóng)村家庭責(zé)任制的實(shí)行以及隨后的一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，農(nóng)民階層逐漸發(fā)生了分化，形成了各種新的利益主體，同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的流動(dòng)性和異質(zhì)性也不斷增強(qiáng)。這些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變化，必然要求鄉(xiāng)村政治“與時(shí)俱進(jìn)”地進(jìn)行適應(yīng)性改革：一是有多種利益要求通過政治渠道進(jìn)行表達(dá)，相應(yīng)地就必須建構(gòu)多元的、參與式鄉(xiāng)村政治，而不是通過自上而下的任命單向地建構(gòu)農(nóng)村基層政府；
二是要求鄉(xiāng)村政治更加開放、平等；
三是在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治之間建立一種民主合作的關(guān)系，而不是政治單方面控制或吸納社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。

　　為此，我們就不難在“國家化”和“民間化”兩種極端的思路之外，找到另一條改革路徑——“鄉(xiāng)政自治”，即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人由鄉(xiāng)村人民直接選舉、重新優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，建立和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)新型的多元的民主合作機(jī)制，擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，使國家與鄉(xiāng)村民間社會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。

　　“鄉(xiāng)政自治”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”雖然只有一字之差，卻是兩種完全不同的概念。前者是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家政權(quán)組織的基本前提下，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，徹底改變它依附于縣級(jí)政府的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位；
后者則是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國家（政權(quán)）的屬性，將他變成完全的社會(huì)自治組織。前者是一種制度內(nèi)的增量民主改革；
后者則是一種制度外的改革方式。前者重在國家與社會(huì)的相融和合作；
后者則是對(duì)國家主義（準(zhǔn)確的說是全能國家主義）的一種反動(dòng)，主張社會(huì)自治力量的擴(kuò)張。因此，對(duì)于前者而言，國家與社會(huì)可以實(shí)現(xiàn)可欲的雙贏或互強(qiáng)；
對(duì)于后者而言，國家與社會(huì)之間只能存在“你進(jìn)我退、彼強(qiáng)此弱”式零和博弈格局。

　　所謂“鄉(xiāng)政自治”，簡言之，就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為“官民合作”組織�！肮倜窈献鳌迸c“亦官亦民”（或“半官半民”）表面上看來似乎沒有什么區(qū)別，其實(shí)主張“官民合作”并非簡單地回復(fù)到傳統(tǒng)社會(huì)中去，但是也不能簡單地、粗暴地割斷歷史，也就是說，一方面要合理汲取傳統(tǒng)社會(huì)的基層管理資源，另一方面，又要順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的要求有所創(chuàng)新和進(jìn)步。

　　從本質(zhì)上而言，“官民合作”與“亦官亦民”（或“半官半民”）還是有著根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其實(shí)質(zhì)是一種“紳治”方式，他之所以呈現(xiàn)出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“紳權(quán)”的兩面性決定的；
而“官民合作”則是一種現(xiàn)代政府治理形式。按照現(xiàn)代的治理理念，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人、機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，他主張政府與社會(huì)全面的、積極的、多元的民主合作，而不是政府單方面的控制。只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織，才能從根本上解決當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設(shè)和鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展等問題，有利于鄉(xiāng)村社會(huì)的良性發(fā)展。

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