巴西阿雷格里市是參與式預(yù)算的發(fā)源地。最近十多年來(lái)，該市的名聲伴隨著“參與式預(yù)算”的影響不斷擴(kuò)大而蜚聲世界。從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，巴西最大的左翼政黨勞工黨在阿雷格里上開(kāi)始實(shí)施參與式預(yù)算――讓普通居民直接對(duì)城市財(cái)政預(yù)算進(jìn)行管理和決策，一直持續(xù)至今日，取得了舉世公認(rèn)的成效。這一做法既是財(cái)政政策上的重大變革，同時(shí)也是政治上具有“革命性”的實(shí)踐，因而它又被稱(chēng)為“預(yù)算民主”、“直接民主”和“本地民主”。近年來(lái)，隨著參與式預(yù)算在中國(guó)浙江溫嶺和江蘇無(wú)錫等地的試點(diǎn)和推廣，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界越來(lái)越多地關(guān)注這一問(wèn)題。國(guó)內(nèi)學(xué)者們多從財(cái)政管理體制或技術(shù)角度來(lái)探討阿雷格里參與式預(yù)算，而對(duì)其民主方面的內(nèi)涵關(guān)注不多。本文嘗試從政治一民主這一維度對(duì)阿雷格里參與式預(yù)算進(jìn)行解讀。
　　
　　阿雷格里參與式預(yù)算產(chǎn)生的背景及影響
　　
　　阿雷格里是巴西南里奧格蘭德州的首府，有140萬(wàn)人口，處于一個(gè)300萬(wàn)人口的大都市地區(qū)的中心。該城市有著較高的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)：平均預(yù)期壽命為72.6歲，識(shí)字率為90％，但在經(jīng)濟(jì)上高度分化。阿雷格里在20世紀(jì)80年代貧富兩極分化非常嚴(yán)重，有50％以上的人在貧民窟地區(qū)居住。1989之前，和巴西其他許多城市一樣，阿雷格里市政府是一個(gè)典型的充斥腐敗、裙帶主義及技術(shù)官僚們的混合政體支配財(cái)政收入的政府。政府所作的投資決策很少考慮大多數(shù)人的真正需求。幾乎98％的城市收入用于支付雇員的工資。到1988年只有50％的居民可使用下水道系統(tǒng)。此外，該城市還擁有龐大的社會(huì)債務(wù)，卻幾乎沒(méi)有什么資金能解決城市居民的實(shí)際問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的阿雷格里也是巴西社會(huì)兩極分化、社會(huì)問(wèn)題突出的縮影。
　　1989年參與式預(yù)算在阿雷格里的實(shí)施后，財(cái)政狀況有了較大改善。1989年，阿雷格里市財(cái)政總收入為2億美元，到1998年，迅速增加到5億美元，增長(zhǎng)了一倍多。據(jù)世界銀行的分析，阿雷格里市財(cái)政收入增長(zhǎng)的重要原因就是因?yàn)椤肮�開(kāi)性對(duì)公民納稅動(dòng)機(jī)有積極影響”。而且，參與式預(yù)算實(shí)施后，巴西特有的逃稅之風(fēng)在阿雷格里得到了遏制。與巴西其他大城市明顯不同的是，阿雷格里來(lái)自當(dāng)?shù)氐亩愂找殉�過(guò)總收入的50％以上。
　　阿雷格里城市面貌和民眾生活質(zhì)量持續(xù)得到改善。最貧困的街區(qū)獲得了大筆市政基本建設(shè)投資，狀況大為改善。僅1989－2003年問(wèn)，用在解決住房上的政府公共開(kāi)支增長(zhǎng)了4倍多，由政府經(jīng)營(yíng)的學(xué)校也增長(zhǎng)了4倍，學(xué)校招收學(xué)生人數(shù)翻一番，培養(yǎng)質(zhì)量也明顯提高。一百多所由社區(qū)經(jīng)營(yíng)的新孤兒院也受到政府預(yù)算的資金支持。目前，阿雷格里全體居民都使用上了經(jīng)過(guò)處理的干凈水，絕大多數(shù)的居民家庭與污水處理系統(tǒng)相連接，連續(xù)四年阿雷格里市被媒體評(píng)為“巴西最佳生活品質(zhì)的城市”。
　　從1999年開(kāi)始，參與式預(yù)算已經(jīng)在阿雷格里所在的巴西南里奧格蘭德州(RioGrandedoSul)得到推廣。到2000年，巴西100多個(gè)城市開(kāi)始引入?yún)⑴c式預(yù)算，其中大多數(shù)并不足勞工黨執(zhí)政的地區(qū)。在巴西最大的城市巴西利亞，參與式預(yù)算已經(jīng)吸引了成千上萬(wàn)的居民，在另一個(gè)大城市圣保羅，僅2003年就有55000人參與了參與式預(yù)算。到2009年，參與式預(yù)算已經(jīng)在巴西250多個(gè)城市推行，而且被愛(ài)爾蘭、英國(guó)、加拿大、印度、烏干達(dá)、南非等40多個(gè)國(guó)家的不少地方政府所采用。在一些國(guó)家，參與式預(yù)算還從城市和地區(qū)層面向國(guó)家層面擴(kuò)展，越來(lái)越受到國(guó)際社會(huì)的重視。阿雷格里1998年被聯(lián)合國(guó)評(píng)為“全球公共行政管理的典范”，還獲得1999、2000年獲‘MercocidadesCultural Capital’獎(jiǎng)，2000和2004年獲‘Prefeito Criana’獎(jiǎng)。值得一提的是，近些年來(lái)蜚聲國(guó)內(nèi)外的“世界社會(huì)論壇”最早也是在阿雷格里發(fā)起并召開(kāi)的，從2001年到2010年的10屆世界社會(huì)論壇就有5次在阿雷格里召開(kāi)。
　　
　　阿雷格里參與式預(yù)算的過(guò)程及特點(diǎn)
　　
　　從時(shí)間和內(nèi)容上看，阿雷格里參與式預(yù)算由五個(gè)階段構(gòu)成：
　　每年的3月到4月，居民根據(jù)特定的鄰里小區(qū)、街道或街區(qū)，參加首輪區(qū)域性會(huì)議和專(zhuān)題性會(huì)議。阿雷格里的16個(gè)地區(qū)性大會(huì)和6個(gè)專(zhuān)題性大會(huì)都向公眾開(kāi)放。一般每個(gè)大會(huì)的人數(shù)在400－1500人之間。參會(huì)人員對(duì)政府執(zhí)行去年投資計(jì)劃的情況進(jìn)行審查。與會(huì)的每一個(gè)人從目錄上的14個(gè)預(yù)算大類(lèi)中選擇他認(rèn)定的按照優(yōu)先順序排列的4個(gè)選項(xiàng)。大會(huì)還對(duì)下一年度預(yù)算的優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)行投票表決。
　　5月到6月，按照每十人選出一名代表的比例，選出每個(gè)鄰里小區(qū)的代表或?qū)ｎ}性區(qū)域的代表參加不同的地區(qū)性和專(zhuān)題性論壇。這些代表們必須進(jìn)行實(shí)地走訪(fǎng)，在了解實(shí)際情況之后，與社區(qū)居民共同草擬優(yōu)先事項(xiàng)的順序。政府部門(mén)的代表必須提供相關(guān)的重要數(shù)據(jù)和信息。根據(jù)人們直接選出的全部?jī)?yōu)先事項(xiàng)，代表們與當(dāng)?shù)卣�府一起考慮和協(xié)調(diào)投資與服務(wù)計(jì)劃。此外，還要選舉參與式預(yù)算委員會(huì)委員。
　　7月，在市政大會(huì)上，入選參與式預(yù)算委員會(huì)的所有委員在論壇上草擬的優(yōu)先事項(xiàng)的詳細(xì)目錄提交政府。而政府計(jì)劃部門(mén)和財(cái)政部門(mén)代表政府提交一份下一年度主要預(yù)算開(kāi)支(工資、日常開(kāi)支、簽約服務(wù)和投資等)目錄，以及下一年度的預(yù)計(jì)收入。
　　從8月到10月，最終決定財(cái)政預(yù)算和投資計(jì)劃。政府對(duì)所有需求進(jìn)行技術(shù)和財(cái)政分析，并為不同地區(qū)和專(zhuān)題性區(qū)域中的預(yù)算資金分配設(shè)計(jì)一個(gè)框架。在8月或9月份，參與式預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行討論并表決。表決通過(guò)后，才把最終結(jié)果寫(xiě)入每年的公共預(yù)算案建議并提交給城市委員會(huì)最后批準(zhǔn)。政府在按照各種需求的技術(shù)與財(cái)政分析制定出一個(gè)計(jì)劃，然后把計(jì)劃返回地區(qū)性和專(zhuān)題性地區(qū)會(huì)議進(jìn)行討論。
　　從11月到次年1月是參與式預(yù)算的最后階段，討論改變參與式預(yù)算的規(guī)則及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。先召開(kāi)代表論壇，接著由參與式預(yù)算委員會(huì)討論改變參與式預(yù)算規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。然后，對(duì)是否采納新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投票表決。
　　縱觀阿雷格里參與式預(yù)算的過(guò)程，主要有幾個(gè)特點(diǎn)：
　　(一)局部利益和整體利益的平衡。阿雷格里最主要的會(huì)議――地區(qū)性大會(huì)和專(zhuān)題性會(huì)議可以視為局部利益和整體利益的體現(xiàn)。在地區(qū)性大會(huì)上，人們從14個(gè)預(yù)算大類(lèi)的目錄中選出他們認(rèn)為應(yīng)該最優(yōu)先考慮的4個(gè)大類(lèi)，然后在較小型的地方會(huì)議上，普通民眾根據(jù)他們所在地區(qū)的具體需要，初步確定本地區(qū)優(yōu)先事項(xiàng)的順序或是層級(jí)。而在專(zhuān)題性會(huì)議上，以專(zhuān)題為中心，討論更為宏觀的問(wèn)題，選出更能反映整個(gè)城市總體需求的優(yōu)先事項(xiàng)并進(jìn)行更廣泛的討論。這二者的結(jié)合能兼顧部分地區(qū)的特殊需求及城市整體的發(fā)展，也一定程度上體現(xiàn)了近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的統(tǒng)一。
　　(二)兼顧機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平。阿雷格里參與式預(yù)算過(guò)程注重不同人群的機(jī)會(huì)公平，在各種會(huì)議上，每個(gè)居民都有機(jī)會(huì)對(duì)政府財(cái)政資金的使用發(fā)表意見(jiàn)。盡管有時(shí)在高層次的參與決策中女性的比例有所降低，但能保證在男女性別上參與機(jī)會(huì)是公平的。在結(jié)果公平方面，參與式預(yù)算主要考慮人口數(shù)量、居民的意愿和資源的短缺程度三 個(gè)要素，分別制定了三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)：1、本地區(qū)所有居民選出的優(yōu)先事項(xiàng)；2、地區(qū)人口占城市總?cè)丝诘谋壤��?、缺乏基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)的程度。通過(guò)運(yùn)用公認(rèn)的權(quán)重乘數(shù)把各種因素轉(zhuǎn)換成一定的分值，這樣可以保證在分配資金上結(jié)果的大體公平。
　　(三)自上而下與自下而上的互動(dòng)。從普通民眾的最廣泛的討論開(kāi)始，逐步集中意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多輪次的會(huì)議商談逐步上升為代表性的方案，并選出代表參加參與式預(yù)算的決策。與此同時(shí)，政府部門(mén)把財(cái)政收入、支出及其細(xì)目公諸于眾，也將稅收的來(lái)源、稅種、稅率、納稅對(duì)象及政府的財(cái)政狀況、困難、居民的需求和投資計(jì)劃都向全體居民公開(kāi)。政府只提出建議但本身并無(wú)投票權(quán)。這種政府和居民之間建立起的上下結(jié)合的良性互動(dòng)機(jī)制及合作決策方式也被稱(chēng)之為“地方合作主義”(local Corporatism)的典范。
　　(四)參與制和代議制相結(jié)合。參與式預(yù)算并不排斥代議制原則。除了人人都可以參加開(kāi)放式的會(huì)議以外，參與式預(yù)算還創(chuàng)造了幾個(gè)永久的通過(guò)監(jiān)督可撤銷(xiāo)授權(quán)的代議制結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，入選參與式預(yù)算的代表及委員們將討論決定如何執(zhí)行市民直接作出的普遍性決策，在一定層面上體現(xiàn)了民主廣泛參與與意見(jiàn)集中的統(tǒng)一。
　　(五)規(guī)則性與靈活性的統(tǒng)一。普通民眾居民按照一定的規(guī)則參與預(yù)算，也同時(shí)可以參與修改預(yù)算規(guī)則本身。在參與式預(yù)算的后期，還專(zhuān)門(mén)討論改變參與式預(yù)算的規(guī)則及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。人們總是樂(lè)于遵守自己制定出的規(guī)則。這避免了因?yàn)橐?guī)則的僵化而窒息參與式預(yù)算自身的活力。
　　
　　阿雷格里參與式預(yù)算中的政治一民主意蘊(yùn)
　　
　　阿雷格里參與式預(yù)算的過(guò)程可以看作是一個(gè)直接、自愿和普遍的民眾參與過(guò)程，在這一過(guò)程中，人們可以直接討論并對(duì)政府的公其政策和公共預(yù)算作出決定。從操作層而看，它是財(cái)政預(yù)算或公共管理的技術(shù)問(wèn)題，因而它獲得r聯(lián)合國(guó)授予的“全球公共行政管理的典范”這一榮譽(yù)。從深層次上看，阿雷格里參與式預(yù)算不僅是財(cái)政預(yù)算本身的問(wèn)題，同時(shí)它還足以財(cái)政預(yù)算表現(xiàn)出來(lái)的民主問(wèn)題。
　　(一)阿雷格里參與式預(yù)算的成功是對(duì)西方“民主”理念的超越。多年以來(lái)，西方國(guó)家一直標(biāo)榜自己的民主是“普遍民主”、“全民民主”、“永恒民主”，指責(zé)別國(guó)反民主、非民主，甚至是獨(dú)裁。它們不考慮一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)、歷史淵源、宗教狀況等具體國(guó)情，把“西式民主”當(dāng)成“絕對(duì)價(jià)值”不斷強(qiáng)加給世界其他國(guó)家，主要是第三世界國(guó)家。在西方的勸誘下，一些國(guó)家對(duì)西方的民主制度抱有許多不切實(shí)際的幻想，尤其是不少第三世界國(guó)家不自覺(jué)地把民主等同于選舉，結(jié)果導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)停滯和社會(huì)政治動(dòng)蕩的局面。在阿雷格里，民眾的參與已經(jīng)超出每四年一次的投票選舉，它更深入地延伸到?jīng)Q定和控制政府資源的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。普通民眾不再是一個(gè)在“偶然的選舉中偶然參與”的選舉工具，而是成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的積極參與者。這樣，傳統(tǒng)資本主義制度下以“民主”選舉優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的分配公共資金的邏輯就被直接參與的邏輯取代了。當(dāng)人們獲得了公共預(yù)算和城市發(fā)展計(jì)劃的詳細(xì)數(shù)字時(shí)，當(dāng)人們有機(jī)會(huì)決定這些資金的用途和去向，贏得決定公共開(kāi)支的決策權(quán)力時(shí)，就突破了原有資本主義民主的狹隘限制，同時(shí)也就為下一步獲得更具實(shí)質(zhì)性的民主權(quán)利打下了基礎(chǔ)。
　　
　　(二)阿雷格里參與式預(yù)算是替代新自由主義政策的一種成功實(shí)踐。阿雷格里參與式預(yù)算實(shí)施于20世紀(jì)80年代末，那時(shí)正是美國(guó)在全球推行以華盛頓共識(shí)為核心的新自由主義政策的開(kāi)始。華盛頓共識(shí)的主要目的之一就是削減社會(huì)公共開(kāi)支和社會(huì)福利，而阿雷格里通過(guò)參與式預(yù)算這種方式不僅沒(méi)有減少、反而增加了社會(huì)公共開(kāi)支和居民福利，改善了多數(shù)普通民眾的生活狀況，扭轉(zhuǎn)了兩極分化現(xiàn)象的蔓延。正如美國(guó)《每月評(píng)論》的一篇評(píng)論所言：“在全球化時(shí)代，不按照新自由主義的邏輯做事是很困難的，但是如果由廣大人民群眾來(lái)參與制定且具有合法性的話(huà)，就會(huì)對(duì)新自由主義形成了替代。阿雷格里參與式預(yù)算是世界上民眾擁有參與經(jīng)濟(jì)決策可能的幾個(gè)實(shí)例之一。按照新自由主義的邏輯，只有經(jīng)濟(jì)學(xué)家才能作出經(jīng)濟(jì)決策，盡管這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)所作決策地區(qū)并不知情。就像IMF經(jīng)常做的那樣。阿雷格里參與式預(yù)算是一個(gè)不斷增強(qiáng)決策和政策的參與程度的典型實(shí)例�！北M管這還是局部的、非徹底的“替代”，但這種努力爭(zhēng)取來(lái)的成就給多數(shù)人帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的利益，阿雷格里二十年來(lái)的實(shí)踐結(jié)果可以說(shuō)明這一問(wèn)題。
　　
　　(三)阿雷格里參與式預(yù)算的實(shí)踐為探索一種新型治理模式開(kāi)辟了新的空間。參與式預(yù)算的核心是普通民眾直接參與地方和社區(qū)財(cái)政資金的分配與投向，它最重要的特點(diǎn)就是，城市預(yù)算和投資計(jì)劃是由普通民眾直接參與制定，政府官員和專(zhuān)家在整個(gè)過(guò)程中只起著咨詢(xún)或輔助作用，這個(gè)做法把原有的處理程序顛倒了過(guò)來(lái)，由普通民眾確定哪一項(xiàng)需求應(yīng)該最先得到處理。普通民眾通過(guò)積極參與，使得那些以前被政府“遺忘的角落”有了發(fā)言權(quán)和分配權(quán)，同時(shí)把那些有益于整個(gè)城市和地區(qū)的公共建沒(méi)項(xiàng)目置于優(yōu)先地位，這種機(jī)制的建立在一定程度上減少了社會(huì)分配不公、官僚主義等問(wèn)題。阿雷格里參與式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)證明，把普通民眾直接決定某些具有普遍性的優(yōu)先事項(xiàng)與一個(gè)通過(guò)監(jiān)督可撤銷(xiāo)授權(quán)的代表體制相結(jié)合，可以建立起一種內(nèi)在機(jī)制來(lái)確保人們選出的人能真正代表多數(shù)人的利益阿雷格里的參與式預(yù)算現(xiàn)在已經(jīng)從一個(gè)城市擴(kuò)大到整個(gè)州的范圍，但畢竟還是地區(qū)性治理模式，它能否擴(kuò)大到整個(gè)國(guó)家層次，作為國(guó)家性的治理模式仍然需要實(shí)踐的探索。
　　
　　(四)阿雷格里參與式預(yù)算對(duì)第三世界國(guó)家的民主進(jìn)程有著一定推動(dòng)作用。阿雷格里參與式預(yù)算在一定程度上滿(mǎn)足了普通民眾渴望真正參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、實(shí)現(xiàn)自己的民主權(quán)利的愿望。毫無(wú)疑問(wèn)，這是在第三世界國(guó)家進(jìn)行的一種具有進(jìn)步意義的社會(huì)實(shí)踐。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，民主政治制度屬于上層建筑的范疇；民主是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定。民主都是一定階級(jí)的民主。在階級(jí)社會(huì)中，民主總是有階級(jí)性的。而評(píng)判一個(gè)制度是否民主，關(guān)鍵是看最廣大人民的意愿是否得到充分反映，最廣大人民當(dāng)家做主的要求是否得到了充分實(shí)現(xiàn)，最廣大人民的合法權(quán)利是否得到了充分保障。顯然，一方面，從理論和規(guī)范性的角度看，在許多第三世界國(guó)家，當(dāng)今所謂的“民主”本質(zhì)上還是資本主義民豐的范疇，還是資本統(tǒng)治手段的一種延伸和擴(kuò)展：另一方而，從現(xiàn)實(shí)和實(shí)證性的角度看，也不能否認(rèn)“民主”在一定歷史條件下和在一定程度上成為人民爭(zhēng)取自己利益的一種手段。歷史與現(xiàn)實(shí)告訴我們，無(wú)論在西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是許多第二世界國(guó)家，勞動(dòng)者從來(lái)沒(méi)有放棄為實(shí)現(xiàn)自己真正的民主權(quán)利而進(jìn)行的努力和斗爭(zhēng)，而在這種努力和斗爭(zhēng)中，具有資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的民主在一定范圍內(nèi)也有著可以利用的價(jià)值。尤其對(duì)于那些具有封建主義傳統(tǒng)甚至殖民色彩的第三世界國(guó)家具有一定現(xiàn)實(shí)意義。但從根本上說(shuō)，要獲得真正意義上的實(shí)質(zhì)性民主，還必須在替代整個(gè)資本主義根本制度的前提下才能真正實(shí)現(xiàn)。

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