省十二屆人大常委會五年立法工作研究

　 韓軍、黃東霞、張豪

　法律是治國之重器，良法是善治之前提。推動全面依法治省，建設(shè)法治江西，必須堅持立法先行。為了總結(jié)我省近五年來地方立法工作所取得的成績和經(jīng)驗，進一步健全和完善我省立法工作機制，提高我省立法工作水平和法規(guī)質(zhì)量，更好地推動、指導(dǎo)設(shè)區(qū)市人大常委會依法有序開展立法工作，本課題研究組對我省第十二屆人大常委會立法工作進行了分析研究，形成了本研究報告，以期對進一步做好今后一段時間內(nèi)地方立法工作，充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)和推動我省經(jīng)濟社會發(fā)展、完善中國特色社會主義法律體系中的作用上有所裨益。

　一、五年立法工作基本情況 2013 年以來，江西省人大及其常委會在中共江西省委的領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹習近平總書記系列重要講話和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，立足我省省情，堅持科學立法、民主立法，著力提高立法質(zhì)量水平，立法工作取得新進展。

�。ㄒ唬﹪�繞全省大局，加強重點領(lǐng)域立法。

　截至 2017 年 7 月，省人大及其常委會共制定和修改法規(guī) 57

　件，批準設(shè)區(qū)市法規(guī) 29 件。這些法規(guī)，基本涵蓋了我省政治、經(jīng)濟、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)等各個領(lǐng)域，為保證法律、行政法規(guī)在我省貫徹實施、完善中國特色社會主義法律體系作出了積極貢獻,為建設(shè)富裕美麗幸福江西提供強有力的法制保障。具體立法情況見下表：

　類別 政治 領(lǐng)域 經(jīng)濟 領(lǐng)域 文化 領(lǐng)域 社會 領(lǐng)域 生態(tài) 領(lǐng)域 總數(shù) 制定 2 5 3 10 11 31 修改 5 7 1 10 3 26 總數(shù) 7 12 4 20 14 57 1. 著眼于 促進民主法治建設(shè) ，加強政治領(lǐng)域立法。為推動人大工作與時俱進，健全完善人大工作制度，制定和修改各級人大常委會討論決定重大事項規(guī)定、規(guī)范性文件備案審查條例和實施憲法宣誓制度辦法，促進人大及其常委會更好行使憲法法律賦予的重大事項決定權(quán)，推動規(guī)范性文件備案審查工作有序開展，確保憲法宣誓制度在我省全面、規(guī)范和有效實施。為適應(yīng)法治江西建設(shè)和全面賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)重大改革需要，完善科學立法、民主立法工作機制，修改立法條例。為加強縣鄉(xiāng)人大制度建設(shè)，與新修改的地方組織法、選舉法、代表法保持一致，及時修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例、選舉實施細則以及實施代表法辦法。

　2. 著眼于推動發(fā)展升級，加強經(jīng)濟領(lǐng)域立法。制定政府非稅收入管理條例，增強政府宏觀調(diào)控和公共服務(wù)能力，完善預(yù)

　算管理制度,使政府非稅收入管理有法可依。修改招標投標法實施辦法，規(guī)范我省招標投標活動，促進市場公平競爭，保護國家利益、社會公共利益和招標投標當事人的合法權(quán)益。制定公路條例，進一步推動交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進公路事業(yè)發(fā)展，通過立法制度設(shè)計解決公路管理體制中影響公路發(fā)展的深層次矛盾問題。修改旅游條例，有效保護和合理開發(fā)利用旅游資源，規(guī)范旅游市場秩序，強化旅游市場監(jiān)督，助推旅游強省建設(shè)。

　3. 著眼于推進文化建設(shè)，加強文化領(lǐng)域立法。為加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作，推動非物質(zhì)文化遺產(chǎn)合理利用與發(fā)展，制定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例。為保護傳統(tǒng)村落，繼承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)，制定全國首部傳統(tǒng)村落保護省級地方性法規(guī)，推動傳統(tǒng)村落重現(xiàn)生機與活力。為增強自主創(chuàng)新能力，解決我省科技經(jīng)費投入不足、科技創(chuàng)新機制有欠缺、動力不足等問題，推動我省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，制定科技創(chuàng)新促進條例。

　4. 著眼于解決民生熱點，加強社會領(lǐng)域立法。針對群眾關(guān)注的食品安全問題，制定食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例、林產(chǎn)品質(zhì)量安全條例，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。針對群眾反映強烈的消費者維權(quán)難問題，修改實施消費者權(quán)益保護法辦法，切實維護消費者合法權(quán)益。為促進老齡事業(yè)發(fā)展，切實保障老年人合法權(quán)益，修改實施老年人權(quán)益保障法辦法。為維護軍人軍屬權(quán)益，強化軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、退役士兵及隨軍家屬安置等方面權(quán)益保障，制定軍人軍屬權(quán)益保障條例。

　為維護殘疾人的合法權(quán)益，發(fā)展殘疾人事業(yè)，保障殘疾人平等地充分參與社會生活，制定殘疾人保障條例。

　5. 著眼于促進綠色崛起，加強生態(tài)領(lǐng)域立法。順應(yīng)國家“嚴法治污”新形勢，回應(yīng)人民群眾“健康呼吸”新關(guān)切，依法保護和改善大氣環(huán)境，出臺大氣污染防治條例、機動車排氣污染防治條例。其中大氣污染防治條例被評為 2016 年度“江西十大法治事件”。適應(yīng)水資源管理新常態(tài)，落實最嚴格的水資源管理制度要求，合理開發(fā)、利用和保護水資源，制定水資源條例。正確處理保護自然環(huán)境和合理利用自然資源的關(guān)系，推動國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，促進可持續(xù)發(fā)展，制定武夷山國家級自然保護區(qū)條例、河道采砂管理條例、礦產(chǎn)資源管理條例。為維護生態(tài)安全，改善生態(tài)環(huán)境，解決長期困擾我省農(nóng)業(yè)林業(yè)發(fā)展的突出問題，制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例、林業(yè)有害生物防治條例。

�。ǘ�）加強指導(dǎo)督促，推進設(shè)區(qū)市積極有序開展地方立法工作 黨的十八屆三中、四中全會提出了依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的重大改革舉措，十二屆全國人大三次會議及時修改了立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，并規(guī)定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省級人大常委會確定。省人大常委會對落實我省設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)工作高度重視，根據(jù)省委的統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌謀劃，精心組織，依法有序推進設(shè)區(qū)

　市行使立法權(quán)。

　為確保開始行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)市具備相應(yīng)的立法條件，省人大法制委、法工委研究制定了評估工作方案，明確了具體評估標準，組織評估組對除南昌市之外 10 個設(shè)區(qū)市的立法能力、立法需求等情況進行了全面調(diào)研評估。按照省委確定的“成熟一批、確定一批”原則，分別于 2015 年 11 月和 2016 年 4 月經(jīng)省人大常委會決定，分兩批賦予了各設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)。

　針對設(shè)區(qū)市普遍存在的立法力量欠缺、立法工作機制不夠健全、立法經(jīng)驗不足、立法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高等突出問題，積極從以下幾方面著手，加強各設(shè)區(qū)市立法能力建設(shè)。一是督促設(shè)置立法機構(gòu)、配備立法人員。明確要求開始行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會必須先設(shè)立法制委、法工委等立法機構(gòu)，行政區(qū)域較大市的法工委編制不少于 8 人，較小市的法工委編制不少于 6 人。目前各設(shè)區(qū)的市人大均按照要求已設(shè)立立法機構(gòu)，相關(guān)立法人員已基本到位，部分市還專門成立了人大立法研究機構(gòu)。二是組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、開展跟班學習。多次派員到各設(shè)區(qū)市就立法工作專題授課，并結(jié)合立法調(diào)研進行現(xiàn)場培訓(xùn)；組織各市立法人員參加全國地方立法培訓(xùn)班；舉辦了全省立法工作座談暨培訓(xùn)會，通過以會代訓(xùn)方式進行專題輔導(dǎo)；有計劃地安排設(shè)區(qū)市立法工作人員分批到省人大常委會法工委跟班學習，全程參與立法工作，培養(yǎng)實際操作能力。三是開展立法能力建設(shè)督查指導(dǎo)。要求各設(shè)區(qū)市開展立法能力建設(shè)自查

　自評工作，在此基礎(chǔ)上啟動了督查工作，組成四個工作組，深入各市進行專題調(diào)研、實地督導(dǎo)，全面了解立法能力建設(shè)和立法工作開展情況，并將有關(guān)情況梳理匯總，反饋各市指導(dǎo)其進一步改進工作，督促解決各市立法能力建設(shè)和立法工作進展不平衡問題。

　為幫助設(shè)區(qū)市提高立法質(zhì)量，一方面，指導(dǎo)各設(shè)區(qū)市科學編制立法規(guī)劃和立法計劃，按照“循序漸進、量力而行、寧缺毋濫”原則確定立法項目，把好立法選項關(guān)。防止超越立法權(quán)限，以及單純把立法數(shù)量作為衡量工作的標準。另一方面，對各設(shè)區(qū)市報請省人大常委會批準的具體立法項目，把好法規(guī)質(zhì)量關(guān)。在設(shè)區(qū)市人大常委會審議期間就提前介入，了解掌握相關(guān)情況，及時提出修改完善意見，既堅持合法性審查，又注重合理性和規(guī)范性。對各設(shè)區(qū)市立法工作中遇到的重大問題，及時給予指導(dǎo)和幫助。

　兩年來，新賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)市行穩(wěn)致遠，有序推進地方立法工作，立足本市經(jīng)濟社會發(fā)展實際，廣泛征集立法項目建議，合理制定年度立法計劃和五年立法規(guī)劃。目前共制定出臺地方性法規(guī) 10 件，其中立法條例 8 件，實體性法規(guī) 2 件；已提請市人大常委會審議的有 9 件，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等多個方面。

　（三）開展立法質(zhì)量評價和法規(guī)清理，提高法規(guī)有效性和權(quán)威性

　2015 年，結(jié)合常委會開展的執(zhí)法檢查活動，對《江西省實施<中華人民共和國獻血法>辦法》進行了立法質(zhì)量評價。2017年，選擇《江西武夷山國家級自然保護區(qū)條例》作為評估對象，采取網(wǎng)絡(luò)征求意見、聽取專題匯報、問卷調(diào)查、召開座談會、實地考察等多種方式，開展立法質(zhì)量評價。結(jié)合“暢通省城”活動“回頭看”專題監(jiān)督，與南昌市人大常委會一起，對《南昌市電動自行車管理條例》開展立法質(zhì)量評價暨督促實施工作。通過法規(guī)質(zhì)量評價，一方面審視法規(guī)本身的立法質(zhì)量，評估其有關(guān)制度規(guī)定的合法性、科學性和實效性，提出相應(yīng)的完善意見，并為今后立法工作提供借鑒；另一方面指出相關(guān)部門執(zhí)法工作中存在的突出問題，提出加強和改進執(zhí)法工作的意見建議，切實推動地方性法規(guī)的全面正確實施。

　建立了法規(guī)清理常態(tài)化機制。制定法規(guī)常態(tài)化清理方案和法規(guī)清理工作安排，組織有關(guān)部門和單位對我省現(xiàn)行有效地方性法規(guī)中與上位法規(guī)定不一致、與當前改革要求不符合的規(guī)定，及時進行清理，提出修改或者廢止的意見。在此基礎(chǔ)上，及時匯總、研究各方面意見，提出分類處理意見，形成清理工作報告，并做好清理成果的運用，將有關(guān)法規(guī)列入立法計劃或立法規(guī)劃項目庫適時修改。通過常態(tài)化清理，有效維護維護地方性法規(guī)的權(quán)威尊嚴和法律體系的內(nèi)在和諧統(tǒng)一。

　二、五年立法工作主要做法和特點 （一）發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，加強立法組織協(xié)調(diào)

　充分發(fā)揮人大在法規(guī)立項、起草、審議方面的主導(dǎo)作用，不斷健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機制。

　一是 統(tǒng)籌安排，切實把握法規(guī)立項主導(dǎo)。在編制五年立法規(guī)劃項目庫時，堅持從省情和實際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各方面的需求，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的問題，在促進和保障經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)的各個方面都根據(jù)需要和可能安排了相應(yīng)立法項目；在制定年度立法計劃時，加強對立法工作的通盤考慮，對有關(guān)部門申報的立法項目逐件聽取有關(guān)情況匯報，就立法的必要性、可行性、成熟度、擬規(guī)范的主要內(nèi)容等進行科學評估論證，在此基礎(chǔ)上合理確定年度立法項目。

　二是 提前介入，積極把握法規(guī)起草主導(dǎo)。對政府主管部門牽頭起草的法規(guī)，堅持提前介入、積極督促和指導(dǎo)法規(guī)起草工作，及時掌握法規(guī)草案起草進展情況，推動列入計劃的法規(guī)草案如期提請審議。對法規(guī)草案中重大制度設(shè)計，從源頭上把好關(guān)，協(xié)調(diào)處理意見分歧。三是 加強協(xié)調(diào)，切實把握法規(guī)審議主導(dǎo)。對修改審議中遇到的分歧意見較大又迫切需要解決的重點難點問題，加大調(diào)查研究和溝通協(xié)調(diào)力度，努力取得共識，勇于并善于在矛盾焦點上“劃杠杠”，力求制度設(shè)計科學、合理、可行。

�。ǘ�）突出地方特色，增強立法針對性和可操作性 針對經(jīng)濟社會發(fā)展中急需解決的突出問題，結(jié)合本地實際，有針對性地開展立法，以先行性立法求示范，以實施性立法求細化，力求制定的法規(guī)務(wù)實、管用、可操作。通過運用立法手

　段，推動化解突出矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。針對近年來我省醫(yī)療糾紛頻發(fā)、處理難度不斷加大的情況，探索運用法治思維和法治方式處理醫(yī)療糾紛、打擊醫(yī)鬧，制定醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理條例，明確了衛(wèi)生、公安、司法行政等部門在預(yù)防糾紛、加強調(diào)解、防止醫(yī)鬧等方面的工作職責，充分發(fā)揮醫(yī)調(diào)委作為獨立第三方在醫(yī)療糾紛處理中的主渠道作用，引入醫(yī)療責任保險制度，有效分解醫(yī)療風險。條例實施后，全省醫(yī)療糾紛人民調(diào)解成功率達 91.06 %，擾亂醫(yī)療秩序事件同比下降 78.8%，引起了人民日報等中央媒體的高度關(guān)注。針對近年來因?qū)W生人身傷害事故引發(fā)的矛盾糾紛突出問題，制定學校學生人身傷害事故預(yù)防與處理條例，規(guī)定了事故糾紛可以選擇多元解決途徑，設(shè)計了學生人身傷害事故糾紛處理的人民調(diào)解制度，通過建立第三方調(diào)解平臺，保障學生和學校合法權(quán)益。該條例的出臺，被評為“2015 年度江西十大法治事件”。

�。ㄈ�）堅持開門立法，擴大立法參與 開辟“人大立法在進行”欄目，探索“陽光立法”新途徑。2015 年，在常委會領(lǐng)導(dǎo)重視和高位推動下，選擇社會關(guān)注度高、涉及群眾切身利益的學校學生人身傷害事故預(yù)防與處理條例，首次在省內(nèi)主流媒體推出“人大立法在進行”欄目，通過報紙、電視、廣播、微信、微博、手機等媒體全覆蓋宣傳、全景式追蹤報道、全方位征求意見，把擴大立法公開貫穿于法規(guī)制定全過程、各環(huán)節(jié)，使立法更接地氣、更具民意基礎(chǔ)，真正把法立

　在百姓心坎上。2016 年，又將大氣污染防治條例作為當年“人大立法在進行”活動重點，充分發(fā)揮專欄、專題優(yōu)勢，結(jié)合制作暗訪片形成新聞媒體聯(lián)動、網(wǎng)上網(wǎng)下互動模式，廣泛動員人民群眾積極有序參與立法重點、難點問題討論。實踐證明，“人大立法在進行”欄目的開辦，不僅大大提高了立法質(zhì)量，而且為擴大公民有序參與立法、健全民主開放包容的立法工作機制探索出一條新路。

　堅持立法公開，創(chuàng)新立法調(diào)研方式。將每件法規(guī)草案及時向社會公開征求意見，并將公眾意見采納情況通過立法調(diào)研報告形式印發(fā)，在常委會公報中向社會反饋。改進立法調(diào)研方式，既通過召開座談會、征求立法聯(lián)系點意見等常規(guī)渠道，又結(jié)合特殊立法項目，創(chuàng)新運用體驗式調(diào)研、跟蹤典型案例、“暗訪”、隨機訪談、問卷調(diào)查等多種方式，努力掌握第一手材料，為立法決策提供參考依據(jù)。充分借助“外腦”。積極發(fā)揮專家顧問智囊作用，就一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的重要立法項目中相關(guān)問題開展課題研究，提出立法對策或者建議，為立法決策提供參考。

　三、五年立法工作的主要體會 （一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好地方立法工作的根本保證 堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我國立法工作必須堅持的基本原則，是確保立法工作沿著正確方向發(fā)展的根本保證。在立法工作中要自覺貫徹體現(xiàn)黨委的主張和意圖，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿

　到地方立法工作全過程，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策和黨委重大決策部署的貫徹落實。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要堅持立法規(guī)劃、立法計劃、重要法規(guī)草案和立法工作中重大問題請示報告制度，在重大改革舉措、重大權(quán)利分配、重大利益調(diào)整、重大分歧解決、重要制度設(shè)計等方面取得黨委重視和支持。

　省人大常委會黨組多次就立法規(guī)劃項目庫、年度立法計劃、設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使以及立法條例、規(guī)范性文件備案審查條例的制定修改等立法工作中的重大問題向省委請示報告，及時落實省委決策部署，在省委的高度重視支持下，增設(shè)了法規(guī)批準審查處，新增了 5 名行政編制，為立法工作提供了堅強的組織保障。

�。ǘ�）維護法制統(tǒng)一是做好地方立法工作的前提 維護社會主義法制統(tǒng)一，是完善中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在要求，也是地方立法必須遵循的法定原則和前提。在立法工作中，要始終堅持法制統(tǒng)一原則，準確把握地方立法權(quán)限，凡屬中央專屬立法權(quán)限的事項，未經(jīng)授權(quán)，地方均不得越權(quán)立法。地方性法規(guī)的具體規(guī)定不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實質(zhì)、基本原則和具體規(guī)范相沖突、相違背，與新制定或者修改的上位法規(guī)定不一致的，應(yīng)當及時予以修改或者廢止。

　省人大常委會在修改審議法規(guī)案和審查設(shè)區(qū)市法規(guī)時，緊緊圍繞是否超越地方立法權(quán)限，是否與上位法相抵觸，尤其是

　設(shè)定的行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費等條款是否合法有據(jù)和是否超越權(quán)限等方面進行審查，對其中與上位法不一致的內(nèi)容及時予以修改或者刪除，有效地維護了社會主義法律體系的和諧統(tǒng)一。

�。ㄈ�）堅持立法服務(wù)改革發(fā)展是做好地方立法工作的關(guān)鍵 黨的十八屆四中全會決定指出：“做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。”立法決策要適應(yīng)改革決策，為改革決策服務(wù)。通過立法引領(lǐng)和推動各領(lǐng)域改革，實現(xiàn)改革與法治同步推進，既能增強改革的有效性和影響力，也能增強法治的權(quán)威性和保障力。對實踐證明行之有效的改革措施，及時上升為地方性法規(guī)；對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法規(guī)，啟動立法程序及時修改或者廢止，為改革掃清體制機制上的障礙；對實踐條件還不成熟、需要先行先試的,要按照法定程序作出授權(quán)。

　為了貫徹落實中央和省委關(guān)于全面實施兩孩政策重大決策部署，省人大常委會及時啟動人口與計劃生育條例的修改，確保全面兩孩政策在我省依法實施。為推動行政審批制度改革全面深化，對森林公園條例等 4 件地方性法規(guī)進行一攬子修改，取消了 6 項行政審批事項，修改實施煤炭法辦法和文物保護條例，取消煤炭生產(chǎn)許可以及文物保護單位拍攝許可等行政審批事項，先立后破，使簡政放權(quán)的改革措施做到于法有據(jù)。

　四、五年立法工作存在的問題和不足

　總結(jié)我省人大常委會五年來的立法實踐，雖然取得了可喜的成績和進步，但是我們也應(yīng)清醒地認識到，地方立法工作也存在一些問題和不足，還不能完全適應(yīng)民主法治建設(shè)和改革發(fā)展的需要。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

　 （一）人民代表大會的立法職能有待強化 人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，在人大工作中居于主體地位，是憲法、法律規(guī)定的重要立法主體。然而，在我省長期以來的立法實踐中，絕大部分的地方性法規(guī)都由人大常委會制定的，人民代表大會的立法數(shù)量占地方性法規(guī)總量的比重極低，本屆以來未有一件法規(guī)項目是提請省人民代表大會審議通過的。這在一定程度上影響了人大代表主體地位的發(fā)揮。造成這種情況，原因是多方面的：一是對由人民代表大會立法的重要性認識還不夠；二是法律、法規(guī)對于應(yīng)當由地方人民代表大會立法的事項沒有明確規(guī)定；三是從立法效益角度出發(fā)，法規(guī)案提請人民代表大會審議程序復(fù)雜、成本過大。

　 （二）立法中還存在一定的部門利益傾向

　目前地方立法中部門利益傾向有了一定程度的收斂和改觀，表面的、明顯的部門利益看不到了,但是隱性的、帶有部門利益色彩或者變換了表現(xiàn)形式的部門利益依然有所表現(xiàn)：一是重權(quán)力輕權(quán)利。最典型的就是“借法擴權(quán)”，通過立法增加部門的審批權(quán)、收費權(quán)和處罰權(quán)等，過多地增加公民、法人和其他組織的法定義務(wù)。二是重職權(quán)輕職責。一些法規(guī)對部門職權(quán)規(guī)定得

　細之又細，而對執(zhí)法過程中應(yīng)遵循的程序、規(guī)范、條件以及所承擔的責任等一筆帶過，或者避而不談。三是重處罰輕引導(dǎo)。一些法規(guī)沒有規(guī)定罰款前置糾錯程序，沒有設(shè)定如警告之類的輕處罰，缺少必要的教育引導(dǎo)，動輒以罰款為目的，“以罰代管”現(xiàn)象突出。

　 （三）立法精細化水平有待進一步提高

　 一些法規(guī)解決實際問題的有效性不足，法規(guī)內(nèi)容的針對性、可執(zhí)行性和可操作性不夠強。片面追求大而全、小而全，有些法規(guī)為達到所謂的體例完整，大量照搬照抄上位法的規(guī)定，缺乏可操作性和地方特色。雖然條文有幾十條，但真正管用的可能只有兩三條，大大浪費了有限的立法資源。還有些法規(guī)為了保持所謂的穩(wěn)定性和適用性，不少條款僅作原則性規(guī)定，立法過粗，法規(guī)條文彈性較大，缺乏針對性，從而影響了法規(guī)的有效實施。

　 （四）重立法輕實施

　 一直以來，立法機關(guān)對法規(guī)實施工作不夠重視，往往把它與立法活動割裂開來，視為執(zhí)法的一個過程，對法規(guī)實施情況聽之任之，不少法規(guī)雖然花費大量的時間和精力制定出來了，卻沒有在實踐中得到很好實施。究其原因，立法質(zhì)量是一個方面，更主要的是沒有去關(guān)注法規(guī)實施前的準備工作，在法規(guī)尚未具體實施條件時，便匆忙開始實施，使得一些原本立法質(zhì)量不錯的法規(guī)，實際執(zhí)行效果卻大打折扣。

　五、進一步加強和改進地方立法工作的幾點建議

　 （一）充分發(fā)揮人民代表大會的立法職能 發(fā)揮人民代表大會的立法職能，讓人大代表直接對法規(guī)草案進行審議和表決，是發(fā)揮人大代表在立法中主體作用最直接最根本的體現(xiàn)。要逐步提高人民代表大會立法在我省地方立法中的比重，每屆人大應(yīng)當至少有二至三件法規(guī)案提請代表大會通過。立法法第七十六條規(guī)定：“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當由人民代表大會通過”。建議將涉及人大及其常委會重要職權(quán)、事關(guān)本省經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾重大關(guān)切的立法項目，明確為“特別重大事項”，提請省人民代表大會審議通過。在提請代表大會審議前，立法工作機構(gòu)事先要做好充分的調(diào)研論證工作，廣泛征求各位人大代表的意見，會議期間要主動為人大代表提供立法知識、立法技術(shù)等方面的幫助，保證全體代表有效地行使立法職權(quán)。

　 （二）堅持立法為民，健全完善立法工作機制 堅持以人民為中心，充分反映人民的意愿，切實保障人民的利益，是新形勢下立法工作的價值取向和工作重點。一是在法規(guī)立項時，要規(guī)范立項程序，建立論證審查機制。堅持問題導(dǎo)向，對社會普遍關(guān)注、迫切需要用法規(guī)規(guī)范的社會焦點、難點問題，關(guān)系人民群眾切身利益的民生保障項目，要優(yōu)先論證、優(yōu)先立項、優(yōu)先安排審議。二是在法規(guī)起草修改過程中，要正確處理權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責任的關(guān)系，努力克

　服部門利益法制化傾向。要建立多元化的法規(guī)起草機制，對政府有關(guān)部門組織起草的法規(guī)項目，省人大有關(guān)專工委應(yīng)當積極主動介入起草環(huán)節(jié)，督促指導(dǎo)有關(guān)部門做好起草工作；對于一些綜合性較強、事關(guān)全局或者關(guān)系廣大人民群眾切身利益的法規(guī)項目，可以由人大有關(guān)專工委牽頭，組成綜合起草小組負責起草；專業(yè)性、技術(shù)性較強的立法項目，還可以委托大專院校、科研機構(gòu)或社會組織起草。

　三是要不斷探索民主立法新途徑、新方法，積極健全完善公眾有序參與立法機制。堅持“問法于民”、“問需于民”、“問計于民”，進一步暢通民意表達渠道，綜合運用多種調(diào)研形式，聽取基層和群眾意見，特別是管理相對人和利害關(guān)系人意見，真正做到集思廣益；對關(guān)系群眾切身利益的法規(guī)案，要采取聽證、論證、評估等形式，充分協(xié)商，凝聚共識，審慎決策。

�。ㄈ�）主動適應(yīng)改革發(fā)展需要，增強立法工作的及時性、系統(tǒng)性、針對性和有效性

　 立法要立足管用，抓住關(guān)鍵性和本質(zhì)性問題，做到能具體盡量具體、能明確盡量明確，切實提高法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性。一是增強立法及時性。在立法時效上，從省情實際出發(fā)，針對實踐對法規(guī)提出的迫切需要，及時啟動立法程序，積極回應(yīng)社會關(guān)切。二是增強立法系統(tǒng)性。綜合運用立改廢釋等多種形式，做好法規(guī)銜接協(xié)調(diào)。特別是要結(jié)合法律、行政法規(guī)的出臺，同步修改或廢止相關(guān)地方性法規(guī)，做到各項制度相互銜接、

　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是增強立法針對性。緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作，尤其要抓住改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進重點領(lǐng)域立法。在立法模式和體例上，不盲目追求“大而全”，要小而精，多采用“單項立法”；在立法內(nèi)容上，盡可能細化標準、程序、規(guī)則，少用授權(quán)性條款，集中精力研究管用的法規(guī)條款，需要幾條規(guī)定幾條，重在實用和管用。四是增強立法有效性。要厘清法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系，科學嚴密地設(shè)計法規(guī)條文，確保法規(guī)制度嚴謹周密、可靠管用。要精雕細刻，以“工匠”精神出細活、出精品、出佳作，確保出臺的法規(guī)能夠解決實際問題。

　 （四）加強法規(guī)實施前的準備，促進法規(guī)有效實施

　 法律法規(guī)的生命力和權(quán)威在于實施。法規(guī)實施前的準備工作做得好，可以極大提升法規(guī)實施效果。做好法規(guī)實施前的準備工作：一是法規(guī)自身(附則)規(guī)定要給宣傳、貫徹、實施準備預(yù)留一定的時間，除了上位法有時限要求，或者關(guān)乎公民權(quán)利的及時行使，或者法規(guī)的簡單修改等因素應(yīng)當自通過之日起實施外,都要給法規(guī)實施預(yù)留足夠的時間。二是要加強宣傳，通過的法規(guī)要及時公告，并通過新聞發(fā)布會、電視電話會、印發(fā)宣傳資料、編寫法規(guī)釋義、電視網(wǎng)絡(luò)等多種形式進行廣泛深入宣傳，家喻戶曉，便于全面準確貫徹實施。三是督促法規(guī)實施部門和協(xié)作部門，要提前制定法規(guī)實施方案，對執(zhí)法人員進行相關(guān)培訓(xùn)，分解和落實職責分工，明確任務(wù)和要求，做好法規(guī)主

　要制度實施的準備工作，不能出現(xiàn)法規(guī)實施后的制度真空，損害法規(guī)的權(quán)威，影響立法機關(guān)和執(zhí)法部門公信力。四是督促政府有關(guān)部門對照新出臺的法規(guī)規(guī)定，梳理相關(guān)的政府規(guī)章、規(guī)范性文件，對與法規(guī)規(guī)定不一致的要及時修改或者廢止。

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