養(yǎng)老保險制度“ 并軌” 改革的完善對策 如何實現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)并軌以確保全國統(tǒng)一勞動市場的形成，保障經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度改革至關(guān)重要的環(huán)節(jié)之一。目前，我國養(yǎng)老保險制度“并軌”改革還存在一些約束條件，主要是政治支持缺失，利益沖突顯著;轉(zhuǎn)軌成本巨大，基金收支失衡;補(bǔ)充機(jī)制滯后，體系發(fā)展受阻。為破解改革深化過程中的困境和難題，需要健全相關(guān)配套措施，打破長期存在的體制機(jī)制問題，形成改革的聯(lián)合動力;多項制度齊下，緩解收支壓力;形成多層次、可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系。

　一、養(yǎng)老保 險制度“ 并軌” 改革的約束條件 (一)政治支持缺失，利益沖突顯著 社會保障制度體現(xiàn)了一個社會各群體的利益關(guān)系，養(yǎng)老保險制度的改革則是各利益群體相互競爭和妥協(xié)的結(jié)果。在“官本位”的思想引導(dǎo)下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工天生有著職業(yè)優(yōu)越感，自認(rèn)為其職業(yè)聲望遠(yuǎn)高于企業(yè)，再加上近年來機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率連續(xù)多年高于企業(yè)(見圖 1)，因而與企業(yè)養(yǎng)老保險制度“并軌”改革在他們心中就意味著“降級”。當(dāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工產(chǎn)生心理落差，認(rèn)為自己會在改革中利益受損時，就會做出抵制行為，這也是目前我國養(yǎng)老保險雙軌制改革面臨的政治約束體現(xiàn)�；仡櫸覈�養(yǎng)老保險雙軌制的改革進(jìn)程，2009年試點省份的并軌改革失敗正是政治支持缺失、參與群體阻撓、民眾呼聲反對的真實寫照。再者，雙軌制改革一直以來是由上而下單方面制定的，民眾缺乏參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，缺乏制度公平的程序正義保障［1］。

　(二)轉(zhuǎn)軌成本巨大，基金收支失衡 將機(jī)關(guān)事業(yè)單位福利化的退休金制度轉(zhuǎn)化為社會化養(yǎng)老金制度，必然要涉及到轉(zhuǎn)軌成本問題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員自 2014 年 10 月才開始進(jìn)行養(yǎng)老保險基金的積累，而轉(zhuǎn)軌后涉及日益增多的退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放問題，這就意味著需要考慮養(yǎng)老金賬戶如何補(bǔ)齊、需要補(bǔ)齊多少等問題。因此，需要對并軌后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金賬戶所承擔(dān)的轉(zhuǎn)軌成本進(jìn)行測算。根據(jù)韓燁在《再分配理論視閾下我國養(yǎng)老保險雙軌制改革研究》中所提到的，對于養(yǎng)老保險制度改革的轉(zhuǎn)軌成本分兩個方案進(jìn)行計算:一是一次性做實養(yǎng)老金賬戶，消除轉(zhuǎn)軌成本，即轉(zhuǎn)軌成本=∑繳費率×平均工資水平×繳費年限×總?cè)藬?shù)，經(jīng)測算合計約 9.8 萬億元，占 2015 年 GDP 總值的 15%，占全國財政收入的61%，即若 2015 年一次性補(bǔ)齊所有養(yǎng)老金賬戶，則需耗費一半多的財政收入，轉(zhuǎn)軌成本巨大。二是未來逐期消除養(yǎng)老金轉(zhuǎn)軌成本，即轉(zhuǎn)軌成本=∑分年齡組承擔(dān)的支付比例×替代率×平均工資水平，經(jīng)測算合計約為 12.21 萬億元，且將在 2040 年左右達(dá)到成本支出的最大值，我國的養(yǎng)老保險體系將在未來 30 年面臨嚴(yán)峻的支付壓力。如此龐大的轉(zhuǎn)軌成本由誰來支付，成為當(dāng)前不可回避的問題［2］。從表 1 全國職工養(yǎng)老保險基金收支狀況統(tǒng)計的數(shù)據(jù)可看出，雖然我國養(yǎng)老保險基金的累計結(jié)余逐年增長，但截止到 2014 年底，“收不抵支”的省份已增加至 23 個，負(fù)結(jié)余總額達(dá) 1321 億元。它造就了我國養(yǎng)老保險基金積累的“增長悖論”:宏觀層面來看，養(yǎng)老基金有大量結(jié)余，運行制度良好;而微觀層面來看，部分省份的養(yǎng)老基金“收不抵支”問題尚未得到有效解決且缺口不斷增大。根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革原則，本次改革為增量改革，保證在職人員收入不下降，退休人員待遇不下調(diào)，通過增量進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和機(jī)制轉(zhuǎn)換。按此原則進(jìn)行改革可以大幅度降低改革阻力，保證制度并軌這一根本目標(biāo)的完成。因而，各級財政需在不降低工資水平的前提下為職工繳納養(yǎng)老保險、職業(yè)年金，這將導(dǎo)致自收自支事業(yè)單位和差額事業(yè)單位的籌資難度增加，地方政府將面臨巨大財政壓力。

　(三)補(bǔ)充機(jī)制滯后，體系發(fā)展受阻 作為養(yǎng)老保險制度的補(bǔ)充機(jī)制，企業(yè)年金發(fā)展滯后，職業(yè)年金定位偏差，商業(yè)保險作用甚微，阻礙了我國多層次養(yǎng)老保險體系的均衡推進(jìn)和完善，成為制約養(yǎng)老保險制度并軌改革的又一個約束因素。1．企業(yè)年金發(fā)展滯后。作為養(yǎng)老保險體系的第二支柱，企業(yè)年金制度已建立并運行 12 年，但與基本養(yǎng)老保險相比，其整體水平還很低。據(jù)人社部統(tǒng)計公報，截至 2015 年底，我國企業(yè)年金積累基金規(guī)模 9526億元，僅占城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余 3.6 萬億元的 26.95%，占當(dāng)年 GDP 不到 1.5%。建立年金的企業(yè)數(shù)量僅為 75454 家，不到全國企業(yè)法人單位的 10%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家 40%以上的水平。而參與人數(shù)為 2316 萬人，也僅是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的 6.55%，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的比例只有 2.99%，與發(fā)達(dá)國家接近 60%的水平相去甚遠(yuǎn)。中國社會保險學(xué)會會長、人社部原副部長胡曉義指出，目前企業(yè)年金覆蓋面仍然較小，“在全局上還很難說已經(jīng)發(fā)揮了重要的補(bǔ)充作用”。若企業(yè)年金參與率不能得到有效提高，基本養(yǎng)老保險依然承受巨大壓力，構(gòu)建“多層次混合型”福利體系的目標(biāo)將難以實現(xiàn)［3］。2．職業(yè)年金定位偏差。職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)充機(jī)制，對降低基本養(yǎng)老保險替代率，緩解財政壓力起著很重要的作用，在保障待遇水平不下降的前提下建立職業(yè)年金，具有強(qiáng)制性、福利性等特點。有關(guān)專家認(rèn)為，職業(yè)年金的發(fā)展會倒逼企業(yè)年金的發(fā)展，促進(jìn)養(yǎng)老保險體系第二支柱的整合與統(tǒng)一。但凡事都有兩面性，職業(yè)年金在給企業(yè)年金的發(fā)展提供動力的同時也給予了壓力，壓力一旦不能消解將會形成新的雙軌制，引發(fā)更加懸殊的待遇差距不公平現(xiàn)象。3．商業(yè)保險作用甚微。作為多層次養(yǎng)老保險體系的第三支柱，商業(yè)保險是個人和家庭自我保障的一個重要工具。但由于缺少稅收政策扶持，價格居高不下，風(fēng)險管理優(yōu)勢不明顯，導(dǎo)致其社會認(rèn)同程度不高，與歐美等國家相比發(fā)展?fàn)顩r差距較大，在整個養(yǎng)老保障體系中所占比例過低。此外，民眾的保險知識也有限，對商業(yè)保險的了解不多，缺乏信任，致使其第三支柱的制度補(bǔ)充作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，與發(fā)達(dá)國家的社會保障體系存在很大差距。

　二、養(yǎng)老保險制度“ 并軌” 改革的完善對策 (一)健全配套措施，克服改革阻力 養(yǎng)老保險制度改革的首要問題是處理好涉及人群的利益，獲得充分、廣度、持久的支持。通過相關(guān)配套制度的建立健全，打破長期存在的體制機(jī)制問題，形成改革的聯(lián)合動力，促進(jìn)政府、各利益群體和民眾對改革的持續(xù)參與和支持，緩解改革阻力，推動改革進(jìn)程，確保改革成功［4］。1．在進(jìn)行收入分配制度改革時要堅持注重效率、維護(hù)公平。初次分配要注重效率，創(chuàng)造機(jī)會公平的競爭環(huán)境，維護(hù)勞動收入的主體地位;再分配要注重公平，提高公共資源配置效率，縮小收入差距。同時，要規(guī)范收入分配秩序，理順收入分配關(guān)系，提高勞動者報酬在國民收入中的比重，充分調(diào)動勞動者的積極性;規(guī)范灰色收入，加大對腐敗的懲治力度，清理非法收入。建立以市場為主導(dǎo)，政府、雇主、雇員三方協(xié)商的工資決定機(jī)制與增長機(jī)制。2．要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事制度改革。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革已塵埃落定，但此次改革并未統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編制外人員，留下了編內(nèi)外“同工不同酬”的遺留問題。要想解決這個問題，首先要推進(jìn)人事制度改革。隨著事業(yè)單位分類改革基本完成，從 2011 年開始啟動的新一輪事業(yè)單位改革的上半場已經(jīng)告一段落，下半場的改革內(nèi)容主要包括事業(yè)單位的編制創(chuàng)新改革，編外人員的安置以及高校、醫(yī)院等單位取消編制管理等。目前北京高校針對編外人員普遍采取“備案制管理”，即如果一所高校有 800 個編內(nèi)人員，500 個編外人員，那就需要備案 1300 個職工崗位，并以此為基礎(chǔ)做財務(wù)預(yù)算。但這只是一個框架式的方案，更細(xì)節(jié)的內(nèi)容仍然需要在改革的試點和探索中發(fā)掘出一套新的管理規(guī)范。3．要完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的薪酬福利制度。工資福利制度的健全、科學(xué)與否對養(yǎng)老保險改革會產(chǎn)生重要影響。隨著并軌改革的推進(jìn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法與企業(yè)保持一致并同步進(jìn)行待遇調(diào)整，但在職人員工資卻沒有完善的制度化調(diào)整機(jī)制。當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資制度存在“低工資、多補(bǔ)貼、濫福利”現(xiàn)象，整個薪酬結(jié)構(gòu)不合理，甚至有些單位的地方補(bǔ)助性福利和工資外收入可達(dá)總收入的三分之二。國家已開始采取政策措施對機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員工資結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，但需要進(jìn)一步建立常規(guī)的薪酬調(diào)整機(jī)制，規(guī)范福利范疇，增加基本工資比例，實現(xiàn)收入信息的公開透明，為完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度掃除障礙［5］。

　(二)制度多管齊下，緩解收支壓力 1．提高統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)基金抗力。目前，我國大部分地區(qū)的基本養(yǎng)老保險制度還只實現(xiàn)了省、市級統(tǒng)籌，河北省于 2014 年 7 月實現(xiàn)了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，運行順利，改革效果顯著。十八屆五中全會明確提出“實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金”。不同省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口年齡結(jié)構(gòu)存在較大差異，所以養(yǎng)老保險基金結(jié)余也盈虧不一。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2016)的數(shù)據(jù)顯示，截至 2015 年末，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余位居全國前三位的廣東省(6532.8 億元)、江蘇省(6532.8億元)、浙江省(3163.7 億元)占全國基金結(jié)余總額的 36%。如果我國實現(xiàn)了職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌這一目標(biāo)，那么就可以實現(xiàn)在不同省份之間調(diào)劑盈虧，緩解養(yǎng)老金收支平衡壓力，增強(qiáng)基金的抗風(fēng)險能力，同時也解決了基本養(yǎng)老保險關(guān)系的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)問題［6］。2．規(guī)范調(diào)整機(jī)制，避免主觀盲目。養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制應(yīng)遵循的原則是:第一，為保證退休職工基本生活水平不降低，要考慮物價上漲因素;第二，為使退休職工分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)增長因素，且不能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)擔(dān);第三，應(yīng)進(jìn)行規(guī)范化調(diào)整，制定公開性的相對市場化的調(diào)整機(jī)制。因此，養(yǎng)老金調(diào)整應(yīng)綜合考慮物價上漲率和實際工資增長率兩個指標(biāo)，且一般情況下，每年啟動一次調(diào)整機(jī)制，并與企業(yè)基本養(yǎng)老金同步調(diào)整，在出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹等特殊情況下，還可在年內(nèi)啟動應(yīng)急調(diào)整機(jī)制。養(yǎng)老金調(diào)整幅度=物價上漲率+實際工資增長率的一定比例。2001—2013 年，中國年均物價上漲率為 2.5%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工平均實際工資增長率為 11.5%，同時假定退休職工分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的比例為 30%，由此得出退休職工基本養(yǎng)老金調(diào)整幅度建議為:2.5%+11.5%×30%=5.95%�！蛾P(guān)于 2015 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與 2016 年中央和地方預(yù)算草案的報告》指出，自 2016 年 1 月 1 日起按 6.5%左右提高企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。3．延遲退休年齡，減輕養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。退休年齡關(guān)乎退休人數(shù)和在職職工人數(shù)，是養(yǎng)老保險制度中舉足輕重的一個變量，其制定應(yīng)以不同人群特征為前提，綜合考慮勞動價值水平、勞動力供需、人均預(yù)期壽命等因素，同時兼顧對特殊、困難群體的照顧。我國現(xiàn)執(zhí)行的漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，既符合按部就班、穩(wěn)中求變的漸進(jìn)主義原則，又符合適度社會保障理論，既有利于在職職工逐步適應(yīng)和接受，又可減輕家庭和社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，對基本養(yǎng)老保險基金的收支平衡壓力起到了有效緩解作用。4．加強(qiáng)基金管理，健全投資運營。2015 年 8 月 23 日，國務(wù)院頒布了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，明確了基本養(yǎng)老保險基金投資運營采用信托管理模式，但并未指定具體的受托機(jī)構(gòu)。全國社會保障基金理事會一直致力于社會保障基金的投資管理、運營工作，自 2000 年成立以來至 2014 年末，全國社會保障基金年均投資收益率 8.38%，累計投資收益額 5611.95 億元，積累了豐富的理投經(jīng)驗，極有可能成為基本養(yǎng)老保險基金投資運營的受托單位。針對此次改革中出現(xiàn)的養(yǎng)老保險基金收支平衡壓力問題，引入社會保障基金可以為養(yǎng)老基金的支付能力吃上一顆“定心丸”，也會對正在建設(shè)中的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度發(fā)揮積極作用。此外，還需要認(rèn)真考慮的一個問題是———基本養(yǎng)老保險基金究竟是采取國家集中投資管理方式(比如委托給全國社會保障基金理事會)，還是選取多家符合資質(zhì)條件的商業(yè)養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行分散投資?本文認(rèn)為，如果采取集中投資管理方式，則需要避免政治干預(yù)問題;而如果采取分散投資管理方式，則需要控制管理成本，以及考慮投資風(fēng)險如何分擔(dān)等問題。

　(三)推進(jìn)多元體系，促進(jìn)改革深化 一個健康的、多層次、可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系，應(yīng)該由基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金(或職業(yè)年金)、商業(yè)保險共同組成。這其中，基本養(yǎng)老保險提供最基本保障，企業(yè)年金(或職業(yè)年金)、商業(yè)保險也是保障“老有所養(yǎng)”的主要力量。隨著養(yǎng)老保險制度并軌改革的逐步推進(jìn)，基本養(yǎng)老保險的頂層政策設(shè)計已完成，推進(jìn)多支柱養(yǎng)老保險體系的發(fā)展是改革的趨勢和必然。1．推進(jìn)企業(yè)年金和職業(yè)年金協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮第二支柱積極作用。職業(yè)年金的建立要遵循權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則，做到公平與效率相結(jié)合。在資源配置方面，政府除了承擔(dān)資金來源并制定一定的稅收優(yōu)惠政策外，不直接參與年金的運營和管理。市場是年金資源配置的主體，資金運營投向、機(jī)制和過程都要公平、公正、公開、透明，同時在政府的有效監(jiān)管下運作;在層次維度上，不同行業(yè)要允許有一定的差異性，但這種差異性應(yīng)控制在一定范圍內(nèi);在空間維度上，要隨參保人員的流動而具有可攜帶性。職業(yè)年金的順利推進(jìn)將對企業(yè)年金形成倒逼態(tài)勢，刺激和帶動企業(yè)年金協(xié)同發(fā)展，使企業(yè)年金并入職業(yè)年金發(fā)展的快車道，促進(jìn)越來越多的企業(yè)建立企業(yè)年金制度，并從根本上消除在制度改革中出現(xiàn)的新的“雙軌制”�！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》(國辦發(fā)〔2015〕第 18 號)的出臺，意味著養(yǎng)老保險制度改革又向前邁進(jìn)了一步，年金將在提高退休人員養(yǎng)老保障水平方面發(fā)揮重要作用，彌補(bǔ)單一層次的養(yǎng)老保險給付給財政帶來的負(fù)擔(dān)和壓力。2．提高商業(yè)保險的社會認(rèn)同，鼓勵第三支柱承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。商業(yè)保險是個人和家庭自我保障的一個重要工具。與政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險相比，具有多樣性、便利性等優(yōu)點。無論是從人力、技術(shù)、信息還是資本來說，商業(yè)保險公司在風(fēng)險管理方面都具有很大的優(yōu)勢。2014 年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》和《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)健康保險的若干意見》大大促進(jìn)了我國商業(yè)保險服務(wù)能力的提升，有助于推進(jìn)多層次社會保障體系建設(shè)。李克強(qiáng)總理在 2015 年 3 月 5 日的“政府工作報告”中也指出，要“推出個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險。大力發(fā)展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務(wù)的雨露甘霖。”我們不能期望基本養(yǎng)老保險將所有的事情都辦好，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，還需要家庭和個人未雨綢繆，做好基本養(yǎng)老保險之外的功課。在未來社會分工更加明確的背景下，商業(yè)保險將成為養(yǎng)老保險體系強(qiáng)大的主力軍。

　三 、結(jié)語 養(yǎng)老保險制度并軌改革符合社會保障公平、可持續(xù)發(fā)展的基本原則。當(dāng)前是改革的初期階段，政策執(zhí)行和落實效果都有待檢驗。本文針對深化改革過程中可能遇到的困境和難題進(jìn)行了分析研究，并探索了破解困境的有效途徑，為推進(jìn)改革的良性、可持續(xù)發(fā)展提供參考。相信更加公平合理的全國養(yǎng)老保險制度在不久的將來一定會實現(xiàn)。

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