提要：本文試圖從分析目標管理責任制入手，探討當代中國基層政權的運作特征及重大變化。通過分析，本文發(fā)現，目標管理責任制是在當代國家正式權威體制的基礎上創(chuàng)生出的一種實踐性的制度形式。在實踐中，目標管理責任制以構建目標體系和實施考評獎懲作為其運作的核心，它在權威體系內部以及國家與社會之間構建出一整套以"責任-利益連帶"為主要特征的制度性聯結關系，進而對基層政權的運行以及地方社會的治理等產生了一系列重要而復雜的影響。

　　　　關鍵詞：目標管理責任制；
基層政權行為；
國家-社會關系

　　　　一、導言

　　　　上世紀80年代中期以來，在中國地方的黨政工作中逐漸建立起一種叫做"目標管理責任制"的制度形式，目前它已經廣泛應用于各地黨政管理的實踐之中。所謂"目標管理責任制"，簡言之，就是將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行"管理"（如考評、獎懲等）的依據，并以書面形式的"責任狀P 書"在上下級黨政部門之間進行層層簽訂。概言之，目標管理責任制是以指標體系為核心，以責任體系為基礎，以考核體系為動力，輻射形成目標管理網絡，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法。然而遺憾的是，對于這一存在廣泛且影響深遠的制度，深入的學術討論卻相當缺乏。據筆者所接觸到的觀點，目前學界有關目標責任制的討論大致可以分成兩派。

　　　　其中一派以榮敬本、徐勇等學者為代表。榮敬本、崔之元在《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》一書中指出，中國各級政府所普遍實施的目標責任制，實際上是中國特有的"壓力型政治"的一種表現和實施手段。作者對"壓力型政治"的基本內涵作了闡釋：隨著中國市場化改革的推進和中央放權讓利改革的實施，地方政府日益卷入到各種圍繞著資源、政策等展開的競爭當中，并形成了某種"總體性"的壓力環(huán)境。存在于此環(huán)境中的中國縣鄉(xiāng)政治體制則呈現為某種"壓力型體制"，具體表現為：上級政府通過將確定的經濟發(fā)展和政治任務等"硬性指標"層層下達，由縣而至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)再到村莊，并由村莊將每項指標最終落實到每個農民身上。在指標下達的過程中，上級還輔以"一票否決"為代表的"壓力型"懲罰措施。由此，縣、鄉(xiāng)兩級首尾連貫的經濟承包制就演化為"政治承包制"，并變相地形成縣委（縣政府）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委（政府）-村黨支書（村長）的"連坐制度".因此，基層黨政組織是在重重壓力之下運行的（榮敬本、崔之元等，1998）。榮的這一觀點提出之后，徐勇和吳毅等學者的一些相關研究為其提供了經驗支持（徐勇、黃輝祥，2002；
吳毅，2007）。①「比如，徐勇、黃輝祥在有關河南省某地區(qū)的調研報告中發(fā)現，目標責任制是基層政權實際運作中的重要一環(huán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊的關系中，"鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須強化對村的控制，從而掌握村的資源，進而實現自身的目標。這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以"命令"代替"指導"的根本性原因"."鄉(xiāng)里的辦法是盡量"控制"住村，依靠村的"配合"來實現鄉(xiāng)的治理目標？？具體做法主要有兩點：一是通過黨組織這條線來"控制"住居于村落權力核心的村支書，從而實現對村的控制；
二是通過推行"目標責任制"來實現對村干部（包括村支部委員和村委會委員）的"控制"，從而"控制"村"（徐勇、黃輝祥，2002）。吳毅在《小鎮(zhèn)喧囂》中也結合經驗事實對"壓力性體制"和"動員型政治運作方式"與"集權體制"等的關系作了深入的討論，參見吳毅，2007：40-43、644-645」我們姑且將這一派觀點概括為目標責任制的"壓力型"模式解讀。

　　　　應當說，這一派觀點對于中國基層政權的運作特征有很強的概括力和啟發(fā)性，特別是它改變了此前對于市場化過程中地方政府"濫權現象"的解釋套路，即將之歸咎為地方政府與基層官員的道德缺陷，相反它揭示了問題的制度性根源，即地方政治中的"壓力型政治"以及具體的制度運作方式"目標責任制"，并揭示了這一制度結構的復雜后果：一方面它促進了經濟的增長，但另一方面它也可能將國家與社會的關系推到更為緊張的沖突之中，同時使得中央政府對于地方政府的監(jiān)督變得更加困難。②「參見唐海華（2006）對壓力型體制的討論。這些政治學理論探討認為解決地方政治問題應當靠從制度上著手，其中一種呼聲比較大的方案是在地方政治中進一步推進民主選舉，在中央、地方與民眾三方之間建立起良性互動的均衡格局等」但這一觀點的局限性在于，過于強調了目標責任制的"控制"和"壓制"含義，卻有意或無意地忽略了對于各級地方政權所表現出的主動性、創(chuàng)造性與差異性的解釋，顯然，如果將這些現象僅僅歸結為"壓力"逼迫出來的產物，就顯得比較牽強，說服力不夠。

　　　　與上述一派學者的思路有所不同，另一些研究者傾向于將目標責任制視為在政治或行政管理層次上的"激勵體系"（楊順湘，2000；
張汝立，2003；
Edin，2004）。這些研究者提出，目標管理責任制結合了現代管理學鼻祖泰羅和福特等人的科學管理觀，它通過將目標最大程度地進行量化和分解，提高了管理的科學程度。他們較為關注這一制度的積極效果，無論是從行政管理的角度，還是從地方政權實際運作的角度來看"，目標管理（由于）融進了管理的能級原理，講究信任下屬，放權管理，一級管一級，這有效地克服了領導干部集權于一身，事無巨細，統(tǒng)包統(tǒng)攬的小生產的管理方式，有助于實現干部由命令型向信任型、由放任型向責任型、由耗散型向效率型，由依賴型向開拓型的轉變"（楊順湘，2000）；
并且，它對于中國地方政權推動經濟發(fā)展、特別是促進私營經濟壯大等方面發(fā)揮了極為重要的激勵作用。

　　　　我們姑且稱這一派觀點是目標責任制的"激勵性"解讀模式。這一模式注意到了目標責任制實際上對于基層政府具有績效評價和激勵的作用，即所謂的"激勵-績效-滿意"模式；
并認識到目標責任制的實施對于基層政府的自主性、積極性以及管理方式的轉變等都發(fā)揮了相當的積極作用。但此派觀點的一個局限在于，較少討論基層政權運行的問題和困境，即便有一些解釋，也往往顯得較為被動。比如將問題簡單歸結為上級政府制定出的不切實的目標要求，而地方政府在完成這些目標時手段上出現了"偏差"，從而產生基層政權的機構膨脹、制度性說謊以及形象工程等問題（張汝立，2003）。另一問題是，大多數此派觀點的討論都限定在行政管理的層次上，而沒有對基層政權的實際運作特征、運作方式及其本質等給予關注和做更深入的分析與解釋。

　　　　本文的關注點并非目標管理責任制本身，而是從目標管理責任制入手，探討當下中國基層政權、主要是農村基層政權的運作特征及其重大變化，進而嘗試著對國家權力是如何下伸到基層社會，也即基層社會的社會動員和社會秩序是如何達成的問題回答一二。

　　　　二、目標管理責任制體系

　　　　目標管理責任制本質上是一種管理關系，管理的計劃、指揮、協調、組織和控制實質上構成了責任制的內容，因此它同管理在構成上是相同的。換言之，目標管理責任制是由多個不同行政等級的責任主體相互勾連而成的管理體系，作為管理體系，上下級之間的權威關系是它的基本骨架，但它又有別于一般的科層管理體制，它把責任（進而利益）連帶關系納入了進來。

　　　　（一）政府責任制：上下鏈接

　　　　目標管理責任制體系的主體是所謂的"政府責任制".顧名思義，它是指在各級政府之間實施的、涉及地方政府各項工作的一種綜合性目標管理責任制。與之配套，在上下級地方政府之間簽訂的相關責任書也是綜合性的，其內容涵蓋了地方的各項經濟工作、黨建綜治工作以及各類社會事業(yè)的發(fā)展等等。

　　　　以縣鄉(xiāng)兩級政府為例，目標管理責任制在這里大致經由四個層次完成。第一個層次是縣委、縣政府與上級黨委和政府簽訂責任狀。責任人是縣委書記和縣長。第二個層次是由縣委、政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以及縣各職能部門簽訂責任狀。責任人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長以及縣各職能科局的負責人。第三個層次是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門與村莊之間簽訂責任書，責任人是職能部門領導與村黨支部書記及村委會主任。最后，由各個分部門的負責人和具體工作人員簽訂崗位責任書。在最后這一層次上，才實現行政任務真正地"落實到人".

　　　　在此需要指出的是，通常意義上的"目標管理責任制"，只包括前三個層次，最后一個層次則一般被冠以"崗位目標責任制"的說法。這兩種制度運行的范圍有所不同：前者主要是在各級政府、黨政機關之間實施，后者則是在政府機關職員的個人工作中實施的。本文討論的主要是前一種，即目標管理責任制。雖然在制度安排上目標責任體系中每一級責任主體均是黨政"一把手"，而在實際運作中第一責任人通常是黨的"一把手"，即黨委（支部）書記。

　　　�。ǘ�）部門責任制：雙線并聯與"條塊"勾連

　　　　在中國的行政框架中，一直存在著所謂的"條塊"結構。從廣義上講"，塊"指的是各級地方政府，而"條"則指各級職能和業(yè)務部門。關于條塊關系歷年來有不少的討論，但這不是本文所關注的，我們所關心的問題是兩者的"管理"在基層社會是如何實現的。

　　　　實際上，與各級政府一樣，各級職能業(yè)務部門間也廣泛實行了目標管理責任制。我們把這種目標責任制稱為"部門責任制"，以區(qū)別于更為綜合性的"政府責任制".在地方工作中常見的諸如"計劃生育管理責任制"、"綜合治理目標管理責任制"、"民政工作目標責任制"、"水利工作目標管理責任制"等等，均屬于此類。

　　　　各地在實施部門責任制時，一個常見的做法是實行所謂的"雙軌"或"雙線"責任制。所謂"雙軌"，即縣、鄉(xiāng)各級政府部門為一軌，縣、鄉(xiāng)、村各級業(yè)務部門為另一軌。雙遼市"畜禽疫病防治目標管理責任制"就是這種"雙軌目標管理責任制"的一個典型，它很好地說明了部門責任制的一些具體操作方式：

　　　　縣、鄉(xiāng)、村各級行政部門之間層層簽定責任書；
縣、鄉(xiāng)、村各級業(yè)務部門之間層層簽字責任書。在責任制中聯系工作指標和任務，定報酬，定獎罰。行政領導的職能是貫徹落實黨的有關方針、政策，從組織上、措施上支持和保證業(yè)務部門開展工作。業(yè)務部門的職能是按照行政部門的要求，實施防疫工作的技術措施，確保畜禽防疫工作任務指標的完成……

　　　　每年年初縣業(yè)務部門根據年度工作重點草擬責任書。然后，縣政府主持召開有各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)主要領導及有關部門領導參加的畜牧工作專題大會。在大會即將結束時，縣政府主管領導代表縣政府，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)主要領導代表鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，縣畜牧局局長和局直有關站（所）領導代表縣業(yè)務部門，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)畜牧站站長代表鄉(xiāng)、鎮(zhèn)畜牧站，當場在雙軌目標管理責任上簽字、蓋章，把全年的工作任務指標落實到各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)……（雙遼市政府門戶網站，2007）

　　　　雙軌責任制的實施，意味著每一級政府要簽訂至少兩類責任書，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，它不僅要就整體工作與區(qū)縣政府簽訂一份綜合性的目標責任書，而且要與區(qū)縣就有關部門的工作簽訂一些專門性的責任書。

　　　　如此一來，既在專業(yè)范圍內確認了區(qū)縣職能部門與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一種同級性的、相互協調與合作的關系，又通過分管區(qū)縣領導和區(qū)縣政府的名義確保了責任書中仍然貫穿著上下級政府間的權威關系。在村莊一級也是如此，村不僅要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂一份有關總體工作的責任書，而且要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能業(yè)務部門簽訂專門工作的責任書。

　　　　不過，并非所有的職能業(yè)務部門均要與下一級政府簽訂責任書，一般只有那些重要職能部門或涉及到階段重點工作的部門，才實行雙軌責任制。這樣一種責任制形式的實施，不僅充分調動了縣、鄉(xiāng)、村各級行政領導的積極性，促使其對縣、鄉(xiāng)、村各級業(yè)務部門的工作予以重視和支持，從而充分調動起業(yè)務部門工作的積極性，更重要的在于，通過構建責任主體的一元化與建立利益上的連帶關系，雙軌責任制使得"條塊"之間實現了一種制度性的聯結，從而起到減少內部摩擦，提高行政效率的作用。

　　　�。ㄈ�）目標管理責任制的基本框架

　　　　政府責任制與部門責任制構成了目標管理責任制的基本框架。下圖是這一結構的概括表述。需要指出的是，現實中的責任制比此圖可能要更加復雜一些，而且各地的情況也存在著一定的差別。

　　　　（四）專項工作責任制：不可或缺的組成部分

　　　　在整個目標管理責任制體系中，除了前述兩種主要的責任制形式外，還存在一個重要的"補充性"部分，(點擊此處閱讀下一頁)

　　即專項工作責任制。這類責任制在地方黨政工作中十分常見，名目繁多，如"安全生產目標管理責任制"、"防汛責任單位包路責任制"、"消防安全責任制"、"食品安全責任制"、"血防工作目標管理責任制"、"耕地保護目標管理責任制"、"減輕農民負擔工作目標管理責任制"、"被征地農民補償安置問題目標責任制"、"治理教育亂收費目標管理責任制"、"移民工作目標管理責任制"、"文明生態(tài)村鎮(zhèn)建設工作目標管理責任制"、"黨政領導科技進步和人才工作目標責任制"等等。各地設立單項工作責任制往往有以下幾個目的：

　　　　首先是為了應對和解決某些突發(fā)性事件。前面所講到的兩類責任制處理的基本上是年度內地方黨政系統(tǒng)中的常規(guī)性工作和任務，由于它們在年度之間也有很強的連續(xù)性，因而在年初往往就已確定下來。

　　　　然而遭遇某些意外或突發(fā)性事件，對于地方政府而言也是不可避免的，因此處理這些"非常規(guī)任務"的專項工作責任制便應運而生。

　　　　二是為了一些具有重大政治或社會意義的活動提供保障，或者為某些重要的新舉措造勢而設立的專項責任制。案例1（表1）就屬于此類。在我們對京郊一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊干部的訪談中，經常聽到"日常工作都是責任書，重大任務都是專項責任書"這類表述。通過這種類型的專項責任制，往往能夠通過將該突發(fā)事件或重大活動等所涉及的所有對象臨時性地納入其責任管理的范疇之中，而在較短時間中實現在相對較大的范圍內構建責任體以及建立責任-利益連帶關系，因此它也往往也表現出很強的社會動員性質。

　　　　第三，為了推動一些地區(qū)性的重點、難點工作（前者如招商引資，后者如解決農民征地補償問題），地方政府也經常會設立一些專項工作的責任制，以加強領導和干部對于這些工作的重視程度和責任意識。初看起來，這一類專項責任制與部門責任制很類似，但實則不同：部門責任制往往因其任務的常規(guī)性而能夠與專門的業(yè)務部門相對應，其責任主體也相對固定而明確，而推動重點和難點工作的專項責任制，即便它有時也可能由某些常規(guī)業(yè)務部門來承擔，然而較之部門責任制，它往往需要將與重點、難點工作相關的多個職能部門納入責任管理的范疇之中，以實現多部門的協同行動，展開攻堅。所以從某種意義上說，專項責任制也可以被視為一種變相的綜合責任制。

　　　　綜上，幾乎涉及到各項工作的專項管理責任制，既是政府責任制和部門責任制的補充，亦是政府靈活運作的有力手段和達成自身目標的重要工具，它是整個責任制體系一個不可或缺的組成部分。

　　　　三、目標責任制的運作方式

　　　　上面我們給出了目標責任制的制度框架，本節(jié)我們將從該制度的運行角度作進一步考察。在目標管理責任制的運行中有兩個核心要素，一是指標體系，一是考核方式。

　　　�。ㄒ唬┠繕素熑沃频暮诵囊�素：指標體系

　　　　"目標管理責任制"的一個關鍵環(huán)節(jié)是在層級責任主體之間簽訂目標責任書，這意味著各責任主體首先要對上級組織所確立的行政總目標進行分解和細化，形成一個指標體系，作為對下一級政府或部門考評獎懲的依據，然后制作成書面的"責任書"或"責任狀".各地責任制目標體系雖形式不一，但基本結構相去不遠，故我們以下面兩份責任書為例，概括介紹目標責任制指標體系的基本特點。表2為縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的年度目標責任書，表3為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊簽訂的責任書。

　　　　1."彈性任務"與"剛性任務"：指標的不同意義

　　　　由上述兩份責任書不難看出，地方政府的管理工作在內容上大致可分為經濟工作、農村工作、社會事業(yè)工作和黨建、綜治工作等幾大部分，每部分又包含若干小項。不過，這些工作任務對于責任人的意義卻是不同的。有學者將之劃分為"彈性任務"和"剛性任務"兩類（以下粗體字和著重號由筆者添加）：

　　　　首先討論積極或彈性任務，這類任務主要是按有關法律或者政策規(guī)定，鎮(zhèn)政府可以自行決定完成的數量、完成時間，其效益主要對政府或村莊有利，如農業(yè)結構調整，轄區(qū)內公共事務的管理。

　　　　或者是，盡管任務是上級分配下來的，而且到時候會組織檢查，但是這些任務可量化的程度不高，即便要求在數量上達標，但檢查時，往往只看材料或檔案的，如推行村民自治、各種達標，對村民自治的指導，都屬于這一類。這種任務，政府可以積極作為，也可以應對，如果做得好，可以增加政府的收益，顯示政府的政績，如果做得不好，并不會對本級政府的主要領導的政績及仕途有多大的影響。當然，在時間和精力充沛的條件下，政府會盡力去做，但是目前H 鎮(zhèn)由于另一類任務——消極或剛性的任務，在對這類任務上多采用應付的方式。當下達到村莊時，盡管也強調要村干部認真去做，但其結果并不與工資、獎金掛鉤。

　　　　消極或剛性任務是指如稅費收繳、計劃生育以及社會治安之類的事情，不僅是從上面一級一級以紅頭文件的形式傳達下來的，而且完成的好壞直接與主要領導的升遷，全體工作人員的工資、福利掛鉤。這種任務就需要政府和村里具體地落實，政府也多用行政命令的方式要求村干部完成，這往往就是行政硬核的主要內容。（吳淼，2003）

　　　　此外也有其他的表述方式，比如將政府責任制中的各項目標區(qū)分為"主題性目標"與"職能目標和基礎目標"兩大類，還有地區(qū)將政府的各項工作任務區(qū)分為"重點工作"和"經常性工作"等等（鳳翔縣目標管理責任制辦公室，2006）。無論怎樣進行分類，均說明對責任人而言，責任書中各項指標所具有的含義是有區(qū)別的，這也決定了他們在對待這些任務指標時采取的態(tài)度與行動也是不一樣的。

　　　　2.量化與非量化指標："選擇性關注"與"指標擴大化"

　　　　責任書中的各項指標不僅對于責任人的含義不同，而且在形式上也存在差異�？傮w上看這些指標可分為兩類：一為"量化指標"，一為"非量化指標".

　　　　量化指標指的是那些用數字加以明確規(guī)定、并能對任務完成情況予以清晰評估的任務指標，如表2中的"農民增收223元"、"轉移農村勞動力160人"、"200-500萬規(guī)模的企業(yè)1個，實現產值270萬元"、"鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點項目，年度完成投資300萬"等。非量化指標是指無法用數字予以清晰規(guī)定，或者難以量化和評估任務完成情況的那些指標，如表3中"精神文明及社會事業(yè)類"這部分所包含的"依法行政"、"社會事業(yè)"（科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障、廣播）和"黨建及其他"（黨紀、紀檢、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、雙擁）等指標，基本上都屬于非量化指標。表2與表3兩個案例反映了一個具有普遍性的情況：量化指標在責任書的指標體系中占有主導地位，它們不僅數量更多，而且位置也排在前面，在評分體系中的權重也更大；
相比之下，非量化指標通常較少，一般放在整個責任書或某部分的最后，所占的權重也相對更低。

　　　　指標的量化，實際上是各級政府力圖實現科學管理的一種努力。①「美國社會學家詹姆斯。C.斯科特在《國家的視角》一書中著重闡釋了現代國家形成過程中"清晰化、簡單化和數字化"的管理趨勢的形成和影響（參見斯科特，2004）」

　　　　量化指標具有清晰性和簡化性，因此其實施更具有剛性特征，在實際的任務執(zhí)行中也更容易引起官員的重視。這種現象曾被美國政治學家詹姆斯。威爾遜概括為官僚的"選擇性關注"傾向（威爾遜，2006）。換言之，當需要確定在一個較寬泛的工作范圍內，究竟哪些才是更"關鍵"的任務時，官僚們通常更會把"問題型任務"（比如事關重大人身生命安全的項目）和"數量型任務"（比如與具體資金、物資數目相關的任務等）這兩類放在首位，其理由在于：政府部門的工作通常在程序和結果兩方面存在差異"，問題型任務"至少意味著任務完成的結果較容易得到有效監(jiān)督和評估"，數量型任務"則保證了任務執(zhí)行的過程較容易被衡量、監(jiān)督。不過，對于那些既不易觀測產出、也不易監(jiān)督過程的"非量化性"任務，則即便它們本來應該是各級權力機構的核心工作（例如黨組織的"黨建工作"、政府部門的各項"社會事業(yè)工作"等等），也非�？赡茉诖诉^程中不被重視。

　　　　在責任指標逐級向下分解的過程中，量化指標不僅進一步被細化，而且在范圍上有進一步擴大的趨勢。從表2和表3中不難發(fā)現，村級責任指標不僅更具體，而且量化指標的比重比鎮(zhèn)更大。更重要的是，隨著量化指標范圍的擴大，責任制制度本身也可能面臨著一種潛在的危險，這是因為通常正是在一些"不可量化性"的任務中體現著更為純粹的政治權威關系，但現在它們卻可能在這種似是而非的"量化指標擴大化"和官僚的"選擇性關注"行為下被不斷地模糊化甚至被消解掉了。

　　　　3.經濟發(fā)展：重中之重

　　　　正如表2和表3所顯示的那樣，在每一份責任書中不僅會詳細列出年度各項工作任務，而且也會規(guī)定每項工作任務在總任務中的得分，亦即"權重".通過對不同指標權重的安排，上級政府就能夠在很大程度上將自己的意圖傳達給下一級責任主體，引導其與上級保持一致。

　　　　在當前基層政府的各項責任指標中，經濟類工作所占有的比重往往占據絕對優(yōu)勢。如在表2中，NY鄉(xiāng)經濟類工作（包括表中的工業(yè)經濟發(fā)展、固定資產投資、項目建設、招商引資和財政收入等）合并共計55分。而在表3中，W 村的經濟工作（包括農業(yè)經濟、私營個體經濟與招商引資等）也占到了50分。"以經濟工作為核心"、"把黨的中心工作轉移到經濟工作上來"，通過責任制的指標體系得到了充分的展現。這一點與我們在訪談中所了解到的情況一樣。當我們問及"本鎮(zhèn)一年中最主要的工作是什么"，或"您重點抓什么工作"，又或"您主要精力放在什么工作上"，鎮(zhèn)黨委書記的回答都是"抓經濟"（河北B 鎮(zhèn)、北京Z 鎮(zhèn)訪談錄音資料）。

　　　　在"發(fā)展是硬道理"的總體形勢下，各地黨委政府幾乎都把發(fā)展、特別是經濟發(fā)展放在工作的首位，而這一核心目標又通過指標體系得以進一步的彰顯和強化，通常采取的做法是：

　　　　第一，經濟社會指標年年遞增；

　　　　第二，年年都要增加新的任務。比如，W 村需要在當年"新增沙石路、集鎮(zhèn)新建樓房、新增集鎮(zhèn)人口、招商引資、新增個體私營企業(yè)、新增個體工商戶"等，而NY鄉(xiāng)則面對當年新建規(guī)模的企業(yè)1個、新上項目（含技改投資100萬以上的項目）2個、新轉移農村勞動力160人等等；

　　　　第三，各地政府均將招商引資視為地區(qū)發(fā)展的一個重要手段，通過招商引資指標的量化與設置，實現推動地方發(fā)展的目標。在上述兩份來自不同省份的責任書中，均有"招商引資"的指標。

　　　　4.壓力傳遞與分解：指標的層層細化與逐級加碼

　　　　由于每一個上級責任主體均面對著若干下級責任主體，這就意味著一個縣要與多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要與多個村莊簽訂責任書。對于一些總量性的目標，比如完成稅收數額、招商引資金額、固定資產投資額、新建企業(yè)數、勞動力轉移（或解決就業(yè)）人數等，上級責任主體（縣或鄉(xiāng)）通常的做法是將任務加以分解后下達到各下級責任主體（鎮(zhèn)或村），從而將自身的壓力分散化。需要特別指出的是：

　　　　第一，上級責任主體在進行指標分解時并非是按照平均主義原則進行的，而是根據每一個下級責任體的實際能力和具體狀況決定的。

　　　　雖然調查中幾乎所有的責任主體都表示，對于上級下達的指標沒有討價還價的可能，但這并不意味著他們的意見沒有反映的渠道。

　　　　第二，每一級政府在與下級（政府或部門）簽訂責任書的時候，一般不是僅僅將自己所要完成的目標簡單加以分解，而是層層加碼。如在我們調查的北京市H 區(qū)，區(qū)與鎮(zhèn)簽訂的《計生工作責任書》中這樣寫道"，政策符合率為98%；
財政投入：鎮(zhèn)級人均25元以上"；
而鎮(zhèn)與村簽訂《計生工作責任書》中"，政策符合率為100%；
財政投入：村級人均30元以上".可見，"各項指標往往是一級一級地往下壓，一級一級往下抄，論個平均，逐級加碼，往往到基層就高得離譜，甚至是脫離實際難以完成，更不用說超額完成任務了"（朱新峰，2006）。

　　　　之所以要層層加碼，一個重要原因是考慮到在多個下級責任主體中即使有個別完不成指標者，自身仍然可以完成上級下達的指標。當然，加碼也不能隨意為之，必須要考慮到對方達到目標的可能性。因此，在哪些方面加碼和把碼加給誰通常需要加以選擇，而且往往是預先達成了某種相互默契。

　　　　通過指標的分解和層層加碼，上一級責任主體就將自身承受的壓力傳輸和分散給多個下級責任主體。(點擊此處閱讀下一頁)

　　　　5.指標設置與指標變換：適應與創(chuàng)新

　　　　雖然各地責任制的運作方式大同小異，但在目標體系的設置上卻差別很大。這種差別與各地經濟社會環(huán)境以及政府面對的問題不同有關。指標體系設置上的差異也反映了政府的執(zhí)政理念和官員的"選擇性關注"的差異。因此，指標體系的設置、指標權重的安排以及指標的變換，就成為實現政府目標的重要手段。

　　　　比如，在目標的制定上，在包括了上級圈定的指標之余，地方政府經常設定一些自主性的目標，即所謂的"主題目標"或者"爭創(chuàng)性目標".這些目標包括各級政府所提出的一些施政口號，或者開展的特色性活動等，它們往往不是上級政府布置的，并且明顯區(qū)別于政府日常運作中的"職能目標".比如，杭州市在一般責任制目標之外，特別制訂了59項2007年的"創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標"，鼓勵創(chuàng)新（杭州市政府門戶網站，2007）。

　　　　有的地方政府則將各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）的主要工作任務目標分為四類：重點工程目標、產業(yè)發(fā)展目標、重點工作目標、職能工作目標，并分別形成相應的責任制（成都市新津縣政府門戶網站，2008）。有的市則通過設立"追加目標"的方式來適應形勢的發(fā)展（河南新鄉(xiāng)市政府辦公室，2006）。

　　　　由此可見，目標管理責任制確實是一個將政府所同時面對的多項不確定性的目標進行不斷再定義、再排序和再篩選的過程。

　　　�。ǘ�）目標責任制的關鍵環(huán)節(jié)：考評與獎懲

　　　　各種目標責任制實質上就是為實現一定的組織目的，將經濟利益同責任相結合，將獎勵同制裁相結合的一種制度。因此考核是責任制的一個關鍵環(huán)節(jié)，通過考核和與之相聯系的一套獎罰方法，構成了對地方各級政府的激勵與約束。

　　　　在每一年的年終，各上級單位都要就下級部門的責任制完成情況進行考核，通常還會以文件的形式來說明考核的具體辦法、程序和根據考核結果所進行的獎懲措施安排。各地在考核方法和獎懲制度上存在一定的差異，這里只就其中具有共性的做法做一簡要介紹。

　　　　1.加分與扣分：激勵與約束

　　　　各地在考核辦法中均具體規(guī)定了每項工作如何記分，按何種標準記分，即評分標準。大部分考評至少會采取三種計分方法：責任目標記分方法、創(chuàng)造性工作業(yè)績加分方法以及工作差錯扣分方法。

　　　　首先，責任目標計分主要是對責任書中的各項工作進行考評：達到要求的項目得滿分或者超過以100%的比例核算分數，未完成的則按一定百分比扣分。一些比較重要的工作如未能按要求完成，也會出現"雙倍扣分"、倒扣分甚至更嚴厲的"一票否決"等懲罰辦法。如果實行綜合目標責任制，則最后的總得分為各項得分加權后的合計分數。①「例如，山西省的經驗是，在綜合考核方法（即"多變量綜合評價法"）中，各類指標實際得分的計算被區(qū)分為"正指標"、"逆指標"和"特殊指標"分別進行綜合分值計算」

　　　　完成目標得基本分，未完成的扣除該項目標基本分。有時間進度要求未按時間進度完成的扣除該項目標基本分的50%，年終仍未完成的按該項目標的基本分雙倍扣分。

　　　　增幅增量目標：以省政府下達我市的目標表述為依據，省政府以增幅目標下達的，考核時增幅占70%的權重；
省政府以總量下達的，考核時增量占70%的權重。考慮增幅增量兩者的因素，以7P3的權重比例，合并計算該項目標的成績，第1位加1.2分，其他位次依次遞減0.1分。

　　　　無法同比的增幅、增量目標：完成目標計基本分，成績特別突出的可酌情加分（超出全省平均數或平均增幅）。

　　　　非量化目標：完成目標計基本分，未完成的扣除該項目標基本分。

　　　　部門承擔的全局性發(fā)展目標：完成目標計基本分，成績特別突出的加該項目標基本分的50%（該項工作目標在全省的位次處前"正指標"指實際值越大，在考評中所起的正面效應也越大的指標，如國內生產總值、財政收入、各種產量、農民和職工收入等指標。對正指標使用公式："該項指標完成程度實際得分=（實際完成XiP 目標任務Xm）×基準分"來進行計算。"逆指標"指實際值越大，在考評中所起的負面效應越大的指標，如商品零售價格指數、人口出生率、刑事案件發(fā)案率等。對逆指標使用公式："該指標完成程度實際得分=（目標任務XmP實際完成Xi）×基準分"來進行計算。對一些特殊指標，如地方國有工業(yè)控虧額，則可以研究特定公式計算：控虧額指標得分=基準分+（基準分P 控虧額）×（控虧額-實際完成）

　　　　各項指標綜合分值的計算，包括"加總"和"上限調整"兩部分。加總就是各參評單位或縣市的目標完成程度的總得分，公式為"各縣市目標完成程度直接得分=Σ（各項指標基準分×目標完成程度）".但考慮到指標體系中各指標間的平衡，此加總分還需作必要調整，比如適當規(guī)定一個得分上限，以防止一些次要指標的得分大大超過主要指標、一些柔性指標的得分大大超過剛性指標；
同時對一些原定目標中不盡合理的因素進行彌補和匡正。如晉中地區(qū)幾年來規(guī)定，在最終合計分數時，各項指標得分以基準分的1.5倍為上限，即以超目標50%為上限；
超出此上限的分數不予合計。因此上面的公式就應匡正為"各縣市目標完成程度實際得分=Σ[各項指標基準分×目標完成程度（以150%為限）]".

　　　　此外，如果由于經濟發(fā)展不平衡性，造成年初制定的目標責任制中同一項指標在各縣市間基數懸殊，增長百分之一絕對值含量有相當大的差異，且完成同類指標的難易程度也不盡相同，則會選擇一些重要指標計算其"貢獻率"，賦予"貢獻分"，作為目標完成程度考核的補充。貢獻分總值，以不超過目標完成程度基準分總值的10%為宜。貢獻分的具體計算，一般有"增量貢獻法"和"總量貢獻法"兩種方法（參見趙拴江等，2000年）。

　　　　凡赴京、省、市集體上訪的，每發(fā)生一批次分別扣除5分、3分、1分。

　　　　對目標完成情況無據可查的按未完成對待。（河南省新鄉(xiāng)市政府辦公室，2004）

　　　　職能工作實行獎罰分。有經濟任務或目標任務指標單位，任務完成的計滿分，沒有完成任務按比例扣分。沒有經濟任務或目標任務指標的單位，沒有出現工作失誤計滿分，出現工作失誤或對區(qū)級目標管理考核產生影響的，酌情扣分。職能工作突出受到上級表彰實行獎分，職能工作影響區(qū)級目標管理的，單位工作在市委政府對區(qū)委、政府考核中扣分的，按2倍扣分。區(qū)級目標管理單項工作被市級以上一票否決的，責任單位、主管部門、職能部門將評為不合格單位。（常德市鼎城區(qū)政府門戶網站，2007）

　　　　其次，絕大多數考評方法中都設立了作為激勵的加分項目。關于加分的具體項目，各地有所不同，但歸納起來主要集中在獲得上級部門的獎勵或者對于本地區(qū)的經濟發(fā)展等有突出貢獻者。如下例中的第一項屬于前者，后三項則屬于后者。

　　　　1.工作得到省部級以上或同級領導肯定的，國家級每次加5分、省部級每次加3分；
工作經驗同時得到推廣的，國家級每次加10分、省部級每次加6分。

　　　　2.爭取國家、省級各類支持資金成績特別突出的按比例加分（在完成年度目標的基礎上超出全省平均數的部分）。

　　　　3.金融部門支持地方經濟發(fā)展，每新增中長期貸款1億元加2分（在完成當年該項目標的基礎上），加分不設上限。

　　　　4.積極招商引資（境內）、引進符合我市投資政策的項目，縣（市）區(qū)超出目標部分每增加3000萬元加1分；
市直綜合委局（主要引資單位）超出目標部分每增加1000萬元加1分；
其他單位每引資500萬元加1分。加分不設上限（引進資金以實際到帳、引進項目以落地為準）。（常德市鼎城區(qū)政府門戶網站，2007）

　　　　2.剛性約束：一票否決

　　　　如前所述，幾乎在責任制的所有考核辦法中，都設置了對重大工作差錯的扣分辦法，其中最嚴厲的即是"一票否決".所謂"一票否決"，是指一旦某項任務沒達標，不僅此項任務不得分，該單位全年的各項工作成績也被算為不合格，甚至計零分，并可能取消該單位當年甚至幾年內參與各類先進稱號和評獎的資格，而且會對該單位主要領導的評獎和升遷造成重大影響。具體到實行一票否決的工作內容，各地雖有不同，但概括起來主要集中在違反計劃生育政策、越級上訪和出現重大責任、安全事故等幾方面。例如，常德市鼎城區(qū)《2007年度目標管理責任制考核辦法》中規(guī)定：

　　　　計劃生育、社會治安綜合治理與穩(wěn)定、安全生產、農民負擔監(jiān)督管理工作和財政工作分別實行達標考核與納入目標管理責任制考核基分并舉的辦法。上述五項工作責任只要1項考核未達標的，均對目標管理責任制評比結果實行"一票否決".（常德市鼎城區(qū)政府門戶網站，2007）

　　　　3.獎與罰

　　　　責任制的調控方式區(qū)別于行政管理上的"命令-服從"模式"，這種賞罰、升降必須同物質利益聯系起來�？傊�，要通過加強責任制，通過賞罰嚴明，在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕，爭當先進、奮發(fā)向上的風氣"（鄧小平，1994：142）

　　　　獎勵通常分為兩類：一類是"基本獎"（鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上）或基本報酬（村莊），俗稱"保底".只要考核達到標準分數或"合格"便可獲得此類獎，且大部分機構均可獲得。另一類為"優(yōu)勝獎"，目的是"獎優(yōu)"，即對于工作目標完成突出的單位給予特殊獎勵，獎勵形式可能是物質層次的，也包括精神層次的，比如單位或個人的記功、表揚、通報表彰甚至晉升等。

　　　　當然，有獎就有罰"，罰差"的方式也有很多：比如取消單位或主管、分管領導的評獎資格和獎金（村莊或居委會要扣基本報酬），還包括口頭警告、黃牌警告、調職、降職等。

　　　�。ㄎ澹┕膭钕冗M。按考評結果，總分從高到低設三個等級獎。

　　　　其中一等獎2名，各發(fā)給獎金5萬元；
二等獎4名，各發(fā)給獎金4萬元；
其余為三等獎，各發(fā)給獎金2.5萬元。同時給總分排前六名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)授予XX市2007年度黨政目標治理先進單位。

　　　　……

　　　�。ㄆ撸┍薏吆筮M。凡被評為"差"級檔次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要認真剖析原因。屬主觀原因的要按有關規(guī)定分別追究黨政主要領導和分管領導的責任，即當年不能評為先進，不能提拔；
連續(xù)兩年被評為"差"級檔次的，要限期整改，予以黃牌警告；
連續(xù)三年被列為"差"級檔次的，要辭職。（湖北省宜恩縣政府門戶網站，2007）

　　　　4.強激勵：競賽和單項獎

　　　　除綜合工作獎外，各地還展開單項競賽、評比，并設立單項獎，競賽及其單項獎的名目繁多，其目的是以更大的激勵推動政府的中心工作。

　　　　以表2的NY鄉(xiāng)所在的縣為例，為了推動經濟發(fā)展，該縣就責任書中的"項目工作"展開競賽，并設單項獎。

　　　　在表4中，參加評比的所有項目中，以固定資產投資完成額為標準的項目和招商引資完成的項目各占40分，項目儲備和縣級項目加起來僅占15分，所以這里所說的"項目"主要指的是招商引資用于固定資產投資的項目。假如對項目做進一步細分，會發(fā)現"評分標準"對于列入省市重點項目的項目、工業(yè)生產性項目是著重獎勵的。并且，項目儲備在一定程度上減小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在競爭過程中的摩擦，相當于進行了一個緩沖，更加有利于鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目申請、投資和建設。

　　　　5.考核方式："案頭作業(yè)"與"入戶抽查"

　　　　應當指出，上面所列出的幾項考核和獎懲辦法，主要還是集中在"科層化"，亦即可操作化的數據和指標的管理層次上。從考核的角度也可以這樣說，"首先是？？表格數據，而不是實際工作本身會成為體現基層工作業(yè)績的主要依據".這是因為每年上級對下級的考察很大程度上是對"各種相關帳、表、卡、冊是否齊備與規(guī)范和各種數據是否合乎要求的考核，是對下級組織具體服務實踐的文本抽象化能力和質量的考核"（吳毅，2007：582-583）。這些數據管理和文書制作的工作被基層政府形象地概括為"案頭作業(yè)".

　　　　但除了對"案頭作業(yè)"的考核，近年來，各上級政府和部門也開始越來越多地采取抽檢的辦法對基層的工作進行考核。這種方式對于基層政府的壓力顯然會更大，因為上級政府或部門往往要求"隨機抽樣（農戶），不打招呼，不要陪同，直接進村入戶查看"，而一旦被選中的"對象戶"在回答上級提出的問題時由于記憶不清等原因而出現含糊不清、甚至有意或無意中透露出任何不利于基層政府的信息，那么就不僅會使檢查人員對基層政府的印象大打折扣，而且上級領導可能據此"反推基層組織文件制作的真實性，(點擊此處閱讀下一頁)

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　　　　作者單位：北京大學社會學系

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