石發(fā)勇：城市社區(qū)民主建設(shè)與制度性約束：上海市居委會(huì)改革個(gè)案研究
發(fā)布時(shí)間:2020-06-02 來(lái)源: 短文摘抄 點(diǎn)擊： 
一、導(dǎo)論
在當(dāng)今，如何在基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)良性治理或“善治”（注1）是各國(guó)都在探索的共同課題。對(duì)中國(guó)而言，盡快在城市基層建立良好的治理秩序更是國(guó)家面臨的一個(gè)緊迫任務(wù)。城市是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的中心。隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)家原先賴以整合城市基層社會(huì)的“單位制”模式的控制功能逐步弱化。在此背景下，國(guó)家對(duì)城市基層實(shí)行管理的重心開(kāi)始由單位移向街區(qū)——市民居住區(qū)。因?yàn)槊裰魇菍?shí)現(xiàn)“善治”的手段和保證，新形勢(shì)下的基層治理要求實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主化，使得普通市民有權(quán)參與社區(qū)公共事務(wù)管理，從而在基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)市民與國(guó)家、市場(chǎng)的良性互動(dòng)和合作。另一方面，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和世界民主化潮流的影響，中國(guó)城市市民本身的權(quán)益和自主意識(shí)也有了相應(yīng)增長(zhǎng)，迫切希望參與社會(huì)治理。
面臨這些壓力，我國(guó)政府已經(jīng)啟動(dòng)了包括社區(qū)建設(shè)在內(nèi)的新一輪國(guó)家政權(quán)建設(shè)（state-building），以適應(yīng)新的形勢(shì)需求�！案鞣焦餐瑓⑴c”的社區(qū)建設(shè)口號(hào)也體現(xiàn)了政府對(duì)于治理新理念的初步接納。在實(shí)踐上，政府要求改革原有的城市街道－居委會(huì)管理體制（簡(jiǎn)稱街居制）以推動(dòng)社區(qū)民主建設(shè)；
各級(jí)政府正在多方位地積極探索社區(qū)政治發(fā)展的新體制——居民自治。具體而言，各個(gè)城市分別采用不同的方式改革依附于街道的居委會(huì)的組織形式，并依法實(shí)行民主選舉。
那么，當(dāng)前的街居制改革能否在實(shí)質(zhì)上推動(dòng)社區(qū)民主化呢？這個(gè)問(wèn)題引起了筆者的濃厚興趣。實(shí)際上，民主化程度和治理狀況受制于社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)。很難想象，在一個(gè)金字塔式的壟斷型權(quán)力結(jié)構(gòu)中，無(wú)權(quán)的社區(qū)成員會(huì)真心擁護(hù)和協(xié)助統(tǒng)治者施行管制。換言之，只有在多元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，社區(qū)民主化和“善治”才可能實(shí)現(xiàn)。而社區(qū)管理體制對(duì)于社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的形塑至關(guān)重要；
前者的改革意味著社區(qū)政治場(chǎng)域主要行動(dòng)者之間權(quán)力關(guān)系可能發(fā)生相應(yīng)的變化。因而，本研究將通過(guò)透視城市基層社區(qū)管理體制的改革，來(lái)考察社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況，以探討實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主化和“善治”的可能性。具體而言，本文關(guān)注以下問(wèn)題：在當(dāng)前中國(guó)城市以“回歸自治性”為目標(biāo)取向的居委會(huì)改革中，各級(jí)政府、社區(qū)組織和居民等主要行動(dòng)者參與制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和實(shí)際作用何在？經(jīng)過(guò)民主改革的新體制的運(yùn)行績(jī)效及其發(fā)展前景如何？由此而反映出來(lái)的當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織和居民在街區(qū)中實(shí)際的互動(dòng)關(guān)系狀況又是怎樣的？概言之，街居制改革是否導(dǎo)致我國(guó)城市微型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)或者即將發(fā)生某種有意義的變遷，以推動(dòng)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)民主化和“善治”呢？
本文以下部分將首先對(duì)既有的相關(guān)研究加以回顧和討論。在此基礎(chǔ)上，本文以上海市N區(qū)綠街街道四村（簡(jiǎn)稱綠街四村）居委會(huì)改革為個(gè)案進(jìn)行分析，以探討上述問(wèn)題。
（一）社區(qū)民主化如何可能？——城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層民主研究回顧
社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)及其民主化是社會(huì)學(xué)研究的重要課題。早在上個(gè)世紀(jì)三十年代，由美國(guó)學(xué)者林德夫婦所進(jìn)行的“中鎮(zhèn)”研究就開(kāi)始關(guān)注社區(qū)權(quán)力。此后，西方主流學(xué)界的有關(guān)研究，在這個(gè)問(wèn)題上一度出現(xiàn)了兩種截然對(duì)立的主要理論：精英論和多元論。二者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于，地方社區(qū)政治權(quán)力是掌握在極少數(shù)社區(qū)精英手中還是分散在各個(gè)不同的社會(huì)群體之中；
或者說(shuō)，社區(qū)是否“民主化”。兩種觀點(diǎn)的論戰(zhàn)持續(xù)了數(shù)十年，并一度陷于方法論爭(zhēng)論的僵局之中（詳見(jiàn)Hunter，1953；
Dahl，1961；
Domhoff ，1983；
Waste ，1986）.那些關(guān)于西方民主政體下的城市政治研究都把城市社區(qū)視作相對(duì)“獨(dú)立”的實(shí)體。它們側(cè)重于社區(qū)內(nèi)部的主要行動(dòng)者之間的權(quán)力關(guān)系研究，而較少關(guān)注政治體制對(duì)于社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響。
當(dāng)前西方關(guān)于地方治理的一些重要研究也存在類似的問(wèn)題。如在一部影響深遠(yuǎn)的經(jīng)典著作（《讓民主運(yùn)作起來(lái)》）中，普特南認(rèn)為影響地方治理的主要因素是社區(qū)社會(huì)資本的多少（Putnam ，1993）.盡管他注意到了地方治理的狀況受路徑依賴的制約，但由于他主要關(guān)注于公民文化的考察，因而或多或少地忽視了行政權(quán)力對(duì)于地方治理的影響。
當(dāng)代西方學(xué)界對(duì)于中國(guó)城市社區(qū)政治的研究則非常關(guān)注社會(huì)主義國(guó)家的宏觀政治經(jīng)濟(jì)制度對(duì)基層治理的影響。在新制度主義理論框架下，安德魯。沃爾德（Andrew Waldet ）通過(guò)對(duì)單位制的研究認(rèn)識(shí)到了管理階層是如何在城市基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)控制的。他發(fā)現(xiàn)，在改革開(kāi)放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的分配制度使得單位管理階層代表國(guó)家壟斷了所有的政治、經(jīng)濟(jì)資源。由此，為獲取物質(zhì)利益和流動(dòng)機(jī)會(huì)，普通民眾不得不在經(jīng)濟(jì)和政治上高度依賴于單位及其管理者（Walder，1986）.其他研究者也發(fā)現(xiàn)，在市民居住區(qū)，街道和居委會(huì)等也利用分配就業(yè)和行政手段等方式對(duì)街區(qū)實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)厲的控制（Schurmann，1968；
White，1984）.也就是說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得基層行政管理機(jī)構(gòu)在各自的社區(qū)中建構(gòu)了統(tǒng)一集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)并掌握著支配性權(quán)力，普通市民完全服從地方當(dāng)局的行政權(quán)威而鮮有利益表達(dá)或發(fā)言機(jī)會(huì)。（注2）九十年代以來(lái)的主要研究則發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟(jì)體制改革和資源獲取渠道的多元化，中國(guó)城市居民已經(jīng)在個(gè)人事務(wù)上實(shí)現(xiàn)了自主權(quán)。在社會(huì)公共事務(wù)上，普通市民也有可能將抗?fàn)幮睦磙D(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，并擴(kuò)展到公共空間（Davis et al ，1995）.但是，這些研究沒(méi)有具體考察微觀層次的行政體制是如何影響街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的。
由于近年來(lái)社區(qū)建設(shè)和街區(qū)治理的重要性日益顯現(xiàn)，城市社區(qū)政治也獲得了越來(lái)越多的本土研究者們的關(guān)注。很多國(guó)內(nèi)研究從整體社區(qū)發(fā)展的角度考察了街區(qū)場(chǎng)域中主要行動(dòng)者如基層政府機(jī)構(gòu)、居委會(huì)、物業(yè)公司、居民等在社區(qū)建設(shè)中的角色和作用（沈關(guān)寶，1997；
顧駿，2000；
曹錦清等，2000；
徐中振編，2000）；
也有研究者從“地方行政建設(shè)”的角度探討了街道辦事處這樣的基層政府代理機(jī)構(gòu)如何在街道社區(qū)層面上建構(gòu)與其他社區(qū)組織的權(quán)力關(guān)系（朱健剛，1999）.還有些研究者提出社區(qū)建設(shè)的最終目的應(yīng)是發(fā)展相對(duì)獨(dú)立的、并與國(guó)家和市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)的現(xiàn)代社區(qū)（沈關(guān)寶，2000a ），并指出社區(qū)重構(gòu)的方式就是加強(qiáng)民主（盧漢龍，1999）.但對(duì)于這種理想的建設(shè)目標(biāo)在目前的實(shí)施狀況、制約因素及其發(fā)展前景如何等問(wèn)題，目前尚無(wú)研究作出清晰的回答。
縱上所述，目前城市基層社區(qū)民主建設(shè)和權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況及其與行政管理體制之間的關(guān)聯(lián)尚不清楚。本研究將就這些方面進(jìn)行探索。
�。ǘ﹤�(gè)案街區(qū)基本情況和研究資料
自1999年3月起，上海市N 區(qū)開(kāi)始在下屬四個(gè)居民小區(qū)進(jìn)行“三自”（自我選舉、自我管理、自我服務(wù)）改革試點(diǎn)工作；
其中綠街四村（注3）新
居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)最為順利。為了探索上述問(wèn)題，筆者于1999年底到該小區(qū)調(diào)查新居委會(huì)運(yùn)行狀況，進(jìn)行了半年多的實(shí)地考察。此后幾年，筆者又多次對(duì)該小區(qū)和上海其他地區(qū)的居委會(huì)進(jìn)行了一些短期調(diào)查以進(jìn)行比較。
綠街四村是上世紀(jì)八十年代末期建成的居民新村，在上海居住街區(qū)中有一定的代表性。（注4）該小區(qū)是當(dāng)時(shí)政府為了安置市政工程動(dòng)遷市民而建立的。它先后多次獲得國(guó)家、市和區(qū)級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)，一度是綠街街道辦事處的“寵兒”。該小區(qū)現(xiàn)有住戶1306戶，常住居民3600多人。
根據(jù)研究目的和內(nèi)容，本研究主要采用了以下三種資料收集方法：1、參與觀察法。筆者在綠街四村居住長(zhǎng)達(dá)八個(gè)月之久，其間一直參加居委會(huì)的主要活動(dòng)并列席當(dāng)?shù)卣囊恍┫嚓P(guān)會(huì)議，以了解新體制實(shí)際運(yùn)行的成效及其存在的問(wèn)題。2、深度訪談。我們與政府官員、社區(qū)組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居民等各方人士進(jìn)行了六十多人次的面對(duì)面的深度訪談，以了解各方對(duì)舊、新體制的感受和看法。3、文獻(xiàn)法。主要通過(guò)對(duì)有關(guān)文件、資料的解讀以了解各方的參與動(dòng)機(jī)和新體制的運(yùn)行成效。
�。ㄈ┥鐓^(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度變遷：主要概念闡釋
按照馬克斯。韋伯的觀點(diǎn)，所謂“權(quán)力”，是指“一個(gè)特定社會(huì)關(guān)系圈中的行動(dòng)者不管他人反對(duì)與否都能實(shí)施自己意愿的能力或可能性”（Weber ，1947：152）.社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)則指特定社區(qū)中行動(dòng)者之間相對(duì)穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系，即由誰(shuí)以及通過(guò)什么樣的方式實(shí)施權(quán)力。一般來(lái)說(shuō)，公共項(xiàng)目決策制定和參與狀況是判斷社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的一個(gè)主要指標(biāo)。因此，在特定社區(qū)中，通過(guò)某些重要公共項(xiàng)目的決策制定和實(shí)施過(guò)程可以判斷該社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況：權(quán)力是最大程度地分散在眾多的參與者中還是壟斷在個(gè)別當(dāng)權(quán)者手中，抑或是處于這兩個(gè)極端之間的某個(gè)中間狀態(tài)。
所謂“制度”既指正式的機(jī)構(gòu)設(shè)置或成文規(guī)章等，也包括非正式的風(fēng)俗習(xí)慣等約定俗成的規(guī)則。它們都是人為設(shè)定的“固定化”的關(guān)系，其主要功能是規(guī)范和整合（龐樹(shù)奇，1998）.制度對(duì)于我們理解社會(huì)發(fā)展和變遷至關(guān)重要。正如道格拉斯。C .諾斯指出，“制度變遷決定了社會(huì)的演進(jìn)方式，是理解歷史變遷的關(guān)鍵”（諾斯，1994：II ）.在研究社會(huì)主義國(guó)家時(shí)，安德魯。瓦爾德等也強(qiáng)調(diào)，國(guó)家制度本身的變革比市民抗?fàn)幐苡绊懻魏蜕鐣?huì)變遷（參見(jiàn)Walder，1995）.由于社會(huì)發(fā)展的過(guò)程就是一個(gè)“制度化”的過(guò)程（龐樹(shù)奇，1998），制度也將隨著社會(huì)發(fā)展而發(fā)生相應(yīng)的變遷。制度變遷（注5）有兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是指人們?cè)诿媾R獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)推動(dòng)制度創(chuàng)新；
后者指政府頒布行政命令或法律以變更制度安排（林毅夫，1994）.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度安排總是由初始時(shí)的均衡態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)向非均衡態(tài)勢(shì)，非均衡則進(jìn)而導(dǎo)致制度創(chuàng)新可能性的進(jìn)一步增大。但行動(dòng)者只有在特定利益動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，才會(huì)實(shí)施制度創(chuàng)新。新制度安排成敗與否取決于創(chuàng)新的績(jī)效；
而后者又受原有制度環(huán)境的約束（戴維斯、諾斯，1996）.制度安排具有路徑依賴特性，即制度變遷方向受制于初始選擇。初始制度具有報(bào)酬遞增特性，并形成一些該安排下的受益群體；
后者進(jìn)而支持和強(qiáng)化該制度。由此，制度就會(huì)沿著原有路徑不斷地自我強(qiáng)化。結(jié)果是制度變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)，也可能形成惡性循環(huán)或“閉鎖”。（注6）在初始選擇后，要扭轉(zhuǎn)制度安排，就必須借助于政權(quán)或其他外部力量（諾斯，1994）.
制度有不同層次，前面曾提及政治和經(jīng)濟(jì)體制那樣的宏觀層次上的制度對(duì)基層政治所形成的決定性影響；
而本文則主要致力于探索現(xiàn)行城市管理體制這樣的微觀層次“制度”變遷如何影響街區(qū)民主化進(jìn)程或社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。在筆者看來(lái)，在國(guó)家主導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，城市基層社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)型實(shí)際上是一個(gè)動(dòng)態(tài)的強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程。制度變遷的內(nèi)在規(guī)律也必定制約著管理體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新建構(gòu)。如忽視這一點(diǎn)，將無(wú)法完全揭示當(dāng)下城市街區(qū)中的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
因而，本文將在分析城市微型社區(qū)管理體制改革的基礎(chǔ)上，考察行政體系和社區(qū)的互動(dòng)關(guān)系以及相應(yīng)的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，并從制度的視角出發(fā)對(duì)這些互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行解釋。具體而言，本研究將對(duì)綠街四村居委會(huì)的改革背景、成效及其制約因素作一全面分析。我們不僅考察各種行政或社區(qū)組織的行為和動(dòng)機(jī)，同樣關(guān)注普通市民的參與和感受。社區(qū)管理體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)乃是由社區(qū)互動(dòng)各方之間的權(quán)力關(guān)系“固定化”而形成的，這種關(guān)系反過(guò)來(lái)規(guī)范著人們的社區(qū)行動(dòng)。因?yàn)榫游瘯?huì)改革是一項(xiàng)集體行動(dòng)推動(dòng)的制度創(chuàng)新，因此須要比較全面地考察社區(qū)行動(dòng)和社區(qū)關(guān)系對(duì)社區(qū)制度變遷的影響和制約，并探討三者之間的關(guān)系。
二、上海街居制改革緣起
�。ㄒ唬┬姓w系推動(dòng)居委會(huì)改革的動(dòng)因分析
1、居委會(huì)改革是為了進(jìn)行基層民主建設(shè)，增強(qiáng)政權(quán)合法性
我國(guó)目前正處于現(xiàn)代化的加速發(fā)展階段，主要社會(huì)群體的民主參與期望也日益增強(qiáng)。因此，要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，避免因阻礙民眾參與而導(dǎo)致的合法性危機(jī)（李普塞特，1993），就必須進(jìn)行民主化改革。另一方面，如果能夠?qū)Υ蟊妳⑴c進(jìn)行有效吸納，則可能為實(shí)現(xiàn)“善治”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
發(fā)軔于上世紀(jì)八十年代初的農(nóng)村村民自治改革所取得的一些成就使得國(guó)家決策層認(rèn)識(shí)到，在城市中可以同樣推行基層民主建設(shè)。因?yàn)檫@種制度創(chuàng)新成本較低，可以把市民政治參與的要求誘導(dǎo)到基層的社區(qū)參與之中，使之不至于對(duì)上層行政體系造成太大的壓力（王剛等，1999）.換言之，國(guó)家決策層希望通過(guò)基層民主建設(shè)，一方面部分滿足民眾的參與要求，另一方面促進(jìn)對(duì)城市基層社會(huì)的有效治理。
近年來(lái)，上海在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開(kāi)放方面取得了突出成就，因而在國(guó)家中的地位顯得越來(lái)越重要。如何響應(yīng)中央的號(hào)召，在政治發(fā)展上謀求突破，以進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)上海在國(guó)內(nèi)的地位以及國(guó)際上的影響，就必然成為市政府的現(xiàn)實(shí)考慮。因此，近年來(lái)上海逐步加快了基層民主建設(shè)的步伐。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
2、居委會(huì)改革是為了解決原有街區(qū)管理體制存在的問(wèn)題
自上世紀(jì)九十年代以來(lái)，隨著城市管理事務(wù)的激增和管理重心的下移，街道將原來(lái)由自身所承接的大量行政事務(wù)轉(zhuǎn)給了居委會(huì)；
另一方面，由于街道負(fù)責(zé)向居委會(huì)提供經(jīng)費(fèi)，由此控制了居委會(huì)人事任免和工作任務(wù)分配等權(quán)力，從而使居委會(huì)偏離了自治方向，走上了“行政化”軌道。由于居委會(huì)不得不將主要的精力用于應(yīng)付政府行政事務(wù)，所以，一方面，其承接的工作大大超出其職責(zé)范圍和承受能力，另一方面也導(dǎo)致居民對(duì)其認(rèn)同感越來(lái)越差。這些問(wèn)題嚴(yán)重削弱了居委會(huì)的管理能力。居委會(huì)的“行政化”還使得一些居民將其視作基層政府機(jī)構(gòu)，對(duì)其提出種種要求，一旦得不到滿足，就對(duì)居委會(huì)甚至政府產(chǎn)生怨恨情緒。城市居民區(qū)管理體制由此而陷入“閉鎖”化的困境。
另一方面，城市基層社會(huì)又面臨著新的治理要求日益增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)：首先，由于原有政府包攬式的管理模式已無(wú)法應(yīng)付激增的城市公共事務(wù)，因而需要基層機(jī)構(gòu)能夠切實(shí)管理好居民區(qū)事務(wù)，使政府致力于宏觀調(diào)控。其次，隨著國(guó)有企業(yè)改革和流動(dòng)人口的大量增加，原有的“單位制”管理模式已無(wú)法適應(yīng)新的社會(huì)整合和保障要求，因而需要居民區(qū)發(fā)揮更多的治理功能。再次，市民生活水平的提高也需要居委會(huì)提供相應(yīng)的服務(wù)（徐中振等，2000）.也就是說(shuō)，原有的社區(qū)管理體制一方面有悖于自治理念和居民利益，另一方面又面臨著新的治理需求的壓力。因此，政府不得不對(duì)此進(jìn)行改革以解決這些問(wèn)題。
3、居委會(huì)改革是為了加強(qiáng)社區(qū)群眾組織建設(shè)，提高政策貫徹執(zhí)行能力
雖然中國(guó)仍然是一個(gè)威權(quán)主義特征較為明顯的國(guó)家，但是整個(gè)行政體系并非鐵板一塊；
各級(jí)政府和部門分別具有不同的利益取向（參見(jiàn)Lieberthal Lampton，1992；
應(yīng)星，2001）.基層政府既有通過(guò)履行國(guó)家指令而實(shí)現(xiàn)自己一般利益的取向，也有通過(guò)違背國(guó)家指令來(lái)滿足自己特殊利益的可能。尤其是隨著改革開(kāi)放以來(lái)，基層政府擁有越來(lái)越多的自我支配的資源和特殊利益，以致于出現(xiàn)有些基層組織屢屢違背國(guó)家政策，與民爭(zhēng)利甚至直接侵占民眾利益的現(xiàn)象（參見(jiàn)Lu，1997；
應(yīng)星，2001）.在大規(guī)模的城市建設(shè)中，這種情況更是屢有發(fā)生，如有的基層政府機(jī)構(gòu)在街區(qū)中搭建違章建筑開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)就是其中比較突出的表現(xiàn)之一。上級(jí)政府盡管意識(shí)到了這些問(wèn)題，但由于監(jiān)管能力有限，其政策往往被基層政府的“對(duì)策”化解，以至于此類違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。這些情況的存在嚴(yán)重?fù)p害了政權(quán)的合法性。由此可見(jiàn)，上海市政府啟動(dòng)基層民主化改革、加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)的一個(gè)用意顯然在于希望通過(guò)賦予民眾一些權(quán)力，以制約基層政府的違規(guī)行為，提高政策貫徹能力。而在城市中，當(dāng)前發(fā)育較好并可以利用來(lái)組織居民的基層社區(qū)組織當(dāng)屬居委會(huì)。
總之，在市政府決策層看來(lái)，在城市中推行基層民主建設(shè)可以增強(qiáng)政權(quán)合法性，動(dòng)員社會(huì)資源參與治理，并提高國(guó)家的政策貫徹能力。概言之，政府開(kāi)展居委會(huì)改革的根本目的就是希望在轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，確�；鶎由鐣�(huì)的穩(wěn)定。
綠街街道辦事處能積極參與居委會(huì)改革，首先主要是因?yàn)樯霞?jí)政府的要求。由于N 區(qū)確定了四家試點(diǎn)單位，因而如何在改革中表現(xiàn)更突出以獲取上級(jí)的肯定就成了街道干部們主要關(guān)心的問(wèn)題。實(shí)際上，街道對(duì)基層民主建設(shè)本身并不感興趣，有些人擔(dān)心真正實(shí)施居民自治會(huì)影響街道對(duì)居委會(huì)的支配。綠街街道辦事處的一位負(fù)責(zé)人曾透露：“我熟悉的街道主任多了，可以說(shuō)沒(méi)有什么人對(duì)搞基層民主真正感興趣，他們只關(guān)心搞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)”。另一方面，街道參與居委會(huì)改革一定程度上也受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。進(jìn)行“三自”改革后，街道就可相應(yīng)削減聘用專職居委干部的支出。
總之，由于社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致了城市基層社會(huì)治理的要求和現(xiàn)狀發(fā)生了相應(yīng)的變化，使得原有的制度安排由均衡轉(zhuǎn)向非均衡，大大影響了政府對(duì)基層社會(huì)的控制和政權(quán)合法性。因此，行政體系不得不進(jìn)行制度創(chuàng)新。
（二）社區(qū)組織參與動(dòng)機(jī)
在綠街街道的此次居委會(huì)改革中，居民區(qū)黨組織負(fù)責(zé)在小區(qū)中具體組織實(shí)施選舉工作。在綠街四村，居委會(huì)黨支部書(shū)記朱女士在該小區(qū)工作已達(dá)八年之久，“表現(xiàn)優(yōu)異”，頗得街道賞識(shí)。所以在接到改革試點(diǎn)任務(wù)時(shí)，朱感到很受器重，希望能夠順利完成試點(diǎn)工作，以向上級(jí)“交待”。如果改革失敗的話，她將為此承擔(dān)很大的壓力。由于朱的身份和個(gè)人威望，所以基本上足以左右小區(qū)的集體行動(dòng)。在選舉過(guò)程中，朱一方面以黨支部的名義動(dòng)員一些黨員參加了選舉的籌備工作和正式競(jìng)選。另一方面，她也在街道的支持下較圓滿地做好了原居委會(huì)成員的“安撫”工作。
隨著新居委會(huì)的當(dāng)選和運(yùn)行，其本身也逐漸成為制度創(chuàng)新的主體之一。新居委會(huì)的成員原先大多具有黨員身份，也是社區(qū)活動(dòng)積極分子，長(zhǎng)期協(xié)助居委會(huì)工作。所以，這批人自然成了黨支部動(dòng)員參與競(jìng)選的主要對(duì)象。他們大多本來(lái)不愿做全職居委工作。但在街道許諾新居委會(huì)將作為“議事機(jī)構(gòu)”后，這些積極分子覺(jué)得既然只是議議小區(qū)事務(wù)，花費(fèi)精力不多，于是同意參選。在黨支部支持下，他們順利當(dāng)選。但后來(lái)當(dāng)街道要求他們參與具體工作后，他們開(kāi)始有一定的疑慮，覺(jué)得這些要求超出了自己原先的預(yù)想。但是，出于“面子”、責(zé)任心以及與支部書(shū)記的關(guān)系等方面的考慮，他們還是比較積極地參與了居委會(huì)工作。然而，他們中的部分成員也表示下一屆不愿再連任�？梢哉f(shuō)，這些居委會(huì)成員參與社區(qū)管理工作主要是基層黨組織動(dòng)員的結(jié)果。
�。ㄈ┥鐓^(qū)居民參與動(dòng)機(jī)
在支部書(shū)記朱女士的主持下，綠街四村一些居民“積極分子”組成了選舉委員會(huì)。該小組的期望就是按照街道和黨支部的要求，順利地把新居委會(huì)選出來(lái)。選舉委員會(huì)成立后，開(kāi)始在街道和黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，并挑選候選人。正如他們所說(shuō)：“當(dāng)時(shí)我們只知道把（候選）人產(chǎn)生了，把工作做起來(lái)。街道里一步步布置下來(lái)，等于劇本都編好了，我們像演員一樣照著去做，也就是說(shuō)按照上面的要求把新居委選出來(lái)就行了，其他的也沒(méi)考慮太多。”可以看出，選舉委員會(huì)主要是按照基層政府指令組織選舉。
在選舉之前，居民們并不了解“三自”改革的含義，以為選舉又是象以前一樣“走過(guò)場(chǎng)”。另一方面，原居委會(huì)的一些成員給居民的印象還不錯(cuò)。所以，有些居民不太情愿參加選舉，認(rèn)為沒(méi)有改選的必要。隨著選舉工作的逐步深入和擴(kuò)大宣傳，一些居民開(kāi)始逐漸關(guān)注此事。他們對(duì)改革開(kāi)始產(chǎn)生一定的期望，希望新的居委會(huì)能夠解決小區(qū)長(zhǎng)期存在的如物業(yè)管理、社區(qū)治安以及違章建筑等“老大難”問(wèn)題。居民代表們還對(duì)將來(lái)的新居委會(huì)提出了關(guān)于社區(qū)發(fā)展的142條意見(jiàn)。至此，居民對(duì)新居委寄予了很大的期望和支持。
總之，這些創(chuàng)新主體之所以參與改革，是因?yàn)樗麄兌枷Ｍㄟ^(guò)相同的獲取收益的途徑——?jiǎng)?chuàng)新居民區(qū)管理體制——來(lái)滿足各自的期望。但是，三個(gè)主要?jiǎng)?chuàng)新主體的利益期望又有著很大的不同：各級(jí)政府主要希望通過(guò)創(chuàng)新加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)各自的政績(jī)；
社區(qū)組織則有兩重性，組織的“行政性”決定它們必須服從政府指令，參與創(chuàng)新。組織的“社區(qū)性”又使它們希望盡量滿足居民的期求，以博取政府和民眾的雙重認(rèn)同；
居民們則希望改革能夠解決自己的基本需要如物業(yè)服務(wù)和社區(qū)治安等。就目前而言，政治民主仍非當(dāng)?shù)卮蟛糠志用裰饕非蟮哪繕?biāo)。上述創(chuàng)新主體期望的不一致使得相關(guān)人員對(duì)創(chuàng)新績(jī)效作出了不同評(píng)價(jià)和反應(yīng)。
三、居委會(huì)“三自”改革歷程
�。ㄒ唬┚游瘯�(huì)選舉過(guò)程中各創(chuàng)新主體的參與
1998年9月，為了探索新形勢(shì)下的居委會(huì)組織體制和運(yùn)作機(jī)制，上海市有關(guān)部門制訂了《加強(qiáng)居委會(huì)管理試點(diǎn)方案》。在此基礎(chǔ)上，N 區(qū)于1999年4月制定了《N 區(qū)居委會(huì)改革試點(diǎn)工作方案》。綠街街道辦事處據(jù)此于當(dāng)年5月制訂了《綠街四村居委會(huì)改革試點(diǎn)方案》，并要求四村居委會(huì)黨支部遵照?qǐng)?zhí)行。有關(guān)部門還籌集了試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)。
在各級(jí)政府部門的要求和“指導(dǎo)”下，綠街四村居委會(huì)黨支部具體組織了選舉工作。其他各方在如從選舉委員會(huì)的成立，到候選人的產(chǎn)生和居民代表參加選舉等的活動(dòng)中，都是在四村黨支部的主導(dǎo)下進(jìn)行的。
�。ǘ┬麦w制運(yùn)作過(guò)程中各創(chuàng)新主體的參與
基層政府選舉結(jié)束后，為加強(qiáng)“指導(dǎo)”，綠街街道辦事處主要開(kāi)展了以下工作：①成立了綠街基層工作指導(dǎo)小組，多次到四村進(jìn)行“指導(dǎo)”，并對(duì)新居委會(huì)成員進(jìn)行培訓(xùn)；
②制訂了有關(guān)居委會(huì)工作的規(guī)章制度和居委會(huì)運(yùn)作的具體意見(jiàn)；
③街道表明今后將放棄對(duì)四村居委會(huì)的“考核”，而由小區(qū)居民代表對(duì)其工作進(jìn)行“評(píng)估”；
④幫助新居委會(huì)建立了五個(gè)小組委員會(huì)，作為居委會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；
⑤將四村黨支部升格為黨總支，并由居委會(huì)副主任任第二黨支部書(shū)記，以“加強(qiáng)基層黨組織對(duì)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。
居民區(qū)黨總支自1999年8月四村新居委會(huì)正式運(yùn)轉(zhuǎn)后，隨著新居委會(huì)成員工作逐漸步入“正軌”，黨總支書(shū)記得以能夠逐漸集中精力著手黨務(wù)工作，并負(fù)責(zé)居委會(huì)的重大事務(wù)決策。黨總支還多次召集黨員會(huì)議，要求黨員發(fā)揮帶頭作用，支持新居委會(huì)工作。改革后，剩余三名老居委會(huì)干部被街道聘為社工，（注7）主要在黨總支領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)完成街道分派給居委會(huì)的具體行政事務(wù)，如優(yōu)撫救濟(jì)、治保和宣傳等。
新居委會(huì)它是制度創(chuàng)新的成果。但自正式運(yùn)轉(zhuǎn)后，新居委會(huì)本身也成了制度創(chuàng)新的主體之一。他們主要開(kāi)展了以下工作：①建構(gòu)組織，在街道的要求和幫助下，成立了小區(qū)發(fā)展、保障、物業(yè)管理、綜合治理以及經(jīng)費(fèi)審查等五個(gè)小組委員會(huì)，吸納居民代表參與。②確立制度，將街道所制訂的工作制度等一一附諸實(shí)施，主要有居委會(huì)月度工作例會(huì)制度、一周學(xué)習(xí)工作例會(huì)制度、居委會(huì)成員輪流值班制度、五個(gè)小組委員會(huì)月度工作例會(huì)制度等。③制訂社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，如制訂《四村居委會(huì)2000年小區(qū)實(shí)事項(xiàng)目分解表》等。④努力為居民辦“實(shí)事”，如聯(lián)系、協(xié)調(diào)物業(yè)管理工作等。⑤支持和參與群眾文體團(tuán)隊(duì)活動(dòng)。⑥召開(kāi)居民代表大會(huì)，匯報(bào)工作。⑦組織各種社區(qū)活動(dòng)，如慈善募捐、文藝活動(dòng)等。
普通居民目前，綠街四村居民參與社區(qū)事務(wù)的主要方式和內(nèi)容有：①參加一些社區(qū)管理事務(wù)，如參加居民代表大會(huì)、五個(gè)小組委員會(huì)月度例會(huì)，向居委會(huì)、居民代表和樓組長(zhǎng)反映各種問(wèn)題等；
②相對(duì)固定地參與社區(qū)文體鍛煉團(tuán)隊(duì)，并通過(guò)這些團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人向政府和居委會(huì)反映意見(jiàn)等；
③比較零散地參加居委會(huì)舉辦的各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)，如募捐、文藝活動(dòng)等。
從上述各個(gè)方面的情況可以看出，這次改革是政府主導(dǎo)下的多元主體參與的強(qiáng)制性制度變遷。政府組織是體制創(chuàng)新的啟動(dòng)性行動(dòng)團(tuán)體，發(fā)揮了主導(dǎo)作用。社區(qū)組織是體制創(chuàng)新的繼動(dòng)性行動(dòng)團(tuán)體，發(fā)揮了實(shí)際操作作用。尤其是新居委會(huì)的成立，標(biāo)志著一個(gè)重要的新的創(chuàng)新主體的形成。它一方面實(shí)際承擔(dān)了其后的改革工作；
另一方面，其運(yùn)行狀況則是制度創(chuàng)新績(jī)效的表征。社區(qū)居民則發(fā)揮了參與和支持的作用，沒(méi)有他們參與，改革就沒(méi)有任何意義，而且實(shí)際上也不可能成功。
從理想目標(biāo)來(lái)說(shuō)，改革就是要使居委會(huì)和居民成為管理體制創(chuàng)新的主體以分享社區(qū)權(quán)力。因此，這種權(quán)力轉(zhuǎn)移是否真正實(shí)現(xiàn)，決定了城市社區(qū)管理體制改革是否能夠成功，并將對(duì)中國(guó)城市治理乃至國(guó)家和社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生重大影響。下文將對(duì)綠街四村改革的效果和社區(qū)權(quán)力關(guān)系狀況進(jìn)行評(píng)估。
四、居委會(huì)改革績(jī)效評(píng)價(jià)
對(duì)一項(xiàng)科學(xué)實(shí)驗(yàn)的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，須要將實(shí)驗(yàn)結(jié)果與實(shí)驗(yàn)方案所提出的目標(biāo)進(jìn)行對(duì)照考察。由于本研究的對(duì)象是社會(huì)實(shí)驗(yàn)，其目的是為了滿足實(shí)驗(yàn)主體的利益訴求。因此，對(duì)實(shí)驗(yàn)效果的考察還須參考實(shí)驗(yàn)主體的主觀感受。因此，本文對(duì)制度創(chuàng)新的成效考察具體擬從理想改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及各創(chuàng)新主體的評(píng)價(jià)這兩方面來(lái)進(jìn)行。
�。ㄒ唬┲贫葎�(chuàng)新實(shí)效與理想化目標(biāo)之比較
1、居委會(huì)組織體制、運(yùn)作機(jī)制有所改善
本次改革方案把居委會(huì)組織體制、運(yùn)作機(jī)制的健全和完善作為居委會(huì)“三自”建設(shè)的主要目標(biāo)之一。就綠街四村試點(diǎn)情況來(lái)看，居委會(huì)選舉后，建立了下屬的五個(gè)小組委員會(huì)和一系列規(guī)章制度。同時(shí)，街道將對(duì)居委會(huì)工作成績(jī)認(rèn)定的權(quán)力從形式上交給了居民。此后，黨支部和新居委會(huì)采用多種方式，使新居委會(huì)成員盡快熟識(shí)居民并參與實(shí)際工作。五個(gè)小組委員會(huì)的成立使得二十余名居民代表有了制度化的參與渠道。走訪制度的推行使得居委會(huì)能夠了解一些民情。社區(qū)團(tuán)隊(duì)的組建不僅使部分老年居民有更多機(jī)會(huì)可以參與文體活動(dòng)，而且成為居委和居民之間溝通的重要渠道。概言之，行政約束的相對(duì)弱化、參與渠道的建設(shè)、部分社區(qū)問(wèn)題的解決，尤其是團(tuán)隊(duì)活動(dòng)的開(kāi)展在一定程度上提高了居民的參與積極性。這些可以看作是四村居委會(huì)改革的主要成果。但是，改革沒(méi)有解決當(dāng)前城市社區(qū)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
2、居委會(huì)的自治化程度難以提高
改革方案聲稱要回歸居委會(huì)的“自治”性質(zhì)，把居委會(huì)的自治化當(dāng)作改革的重要目標(biāo)。那么，四村居委會(huì)的自治化發(fā)展程度如何呢？在研究社團(tuán)自治化程度時(shí)，康曉光（1999）曾提出過(guò)一套測(cè)評(píng)指標(biāo)：①法律框架，有關(guān)法規(guī)對(duì)社團(tuán)的自治地位是如何界定的？②章程制訂，誰(shuí)決定了自治組織的組織制度、組織目標(biāo)和活動(dòng)領(lǐng)域？③人事權(quán)的歸屬。④經(jīng)費(fèi)來(lái)源。⑤日常決策權(quán)歸屬。⑥運(yùn)行方式，是以行政化方式為主，還是以社會(huì)化方式為主？⑦激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)自治組織發(fā)展的動(dòng)力來(lái)自哪里？是政府還是社會(huì)？⑧監(jiān)督制度，誰(shuí)監(jiān)督自治組織，是政府、社會(huì)還是自己？⑨自治組織的主觀傾向，是希望強(qiáng)化對(duì)政府的依附，還是追求自治？根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，居委會(huì)和社團(tuán)都是社會(huì)中介組織，具有社會(huì)成員自治并代表民眾與政府溝通的功能，性質(zhì)相似。因此本文將改造利用上述指標(biāo)，對(duì)改革后四村居委會(huì)自治化程度進(jìn)行考察。
法律框架/根據(jù)1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》和1989年頒布的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《居組法》）規(guī)定，居委會(huì)的性質(zhì)是“基層群眾性自治組織”，其主要功能是組織居民開(kāi)展自我管理、自我教育、自我服務(wù)活動(dòng)。此點(diǎn)各方均無(wú)異議。
章程/《綠街四村居民自治章程》規(guī)定，居民會(huì)議是居委會(huì)決策機(jī)構(gòu)，其主要職權(quán)是：討論決定涉及全體居民利益的重要問(wèn)題；
聽(tīng)取并審議居委會(huì)的工作報(bào)告；
選舉、撤換居委會(huì)的成員。但是，這個(gè)章程是街道辦事處制訂的，基本重述了有關(guān)法規(guī)，而沒(méi)有反映居民關(guān)于自治的主張和要求。實(shí)際上，居民會(huì)議難以真正行使上述權(quán)力，原因?qū)⒃诤笪脑斒觥?/p>
人事權(quán)歸屬/雖然根據(jù)上述規(guī)定，居委會(huì)的人事權(quán)歸屬于小區(qū)居民會(huì)議。但實(shí)際上，街道辦事處和居民區(qū)黨組織可以運(yùn)用各種方式影響和控制選舉結(jié)果。事實(shí)上，本次選舉就是居委會(huì)黨支部動(dòng)員的結(jié)果。在2003年的換屆選舉中，四村黨總支再次極力控制選舉結(jié)果。為此，落選的候選人層層上訴至各級(jí)政府。盡管這次選舉在居民中引起很大不滿，上級(jí)政府還是認(rèn)可了選舉結(jié)果。所以，從根本上來(lái)看，居民會(huì)議對(duì)居委會(huì)的人事權(quán)是不完整的。
經(jīng)費(fèi)來(lái)源/《居組法》規(guī)定：居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和居委會(huì)成員的生活補(bǔ)貼的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來(lái)源，由當(dāng)?shù)卣?guī)定并撥付。由于在經(jīng)費(fèi)和工資上依賴街道，居委會(huì)不得不依附于前者。
日常決策權(quán)歸屬/在社區(qū)日常事務(wù)管理中，主要由黨總支書(shū)記和居委會(huì)主任共同決策并交其他委員具體執(zhí)行。其中黨總支書(shū)記具有最終決策權(quán)，實(shí)際上控制了居委的日常運(yùn)行。但對(duì)比較重大的事務(wù)，仍由街道辦事處決定。也就是說(shuō)，在社區(qū)管理中，街道辦事處沒(méi)有想到的或者不想管的可由居委會(huì)自行處理，但其可以任意進(jìn)行干預(yù)。
運(yùn)行方式/按照居委會(huì)規(guī)章，有關(guān)涉及小區(qū)建設(shè)的大事，由居委會(huì)向居民代表大會(huì)提議，經(jīng)大會(huì)審議后再執(zhí)行。日常社區(qū)管理中涉及全面工作的事宜由黨總支書(shū)記和居委會(huì)主任協(xié)商決定。分屬各小組委員會(huì)職責(zé)范疇的日常事務(wù)，由其負(fù)責(zé)人和居民代表商議處理。但實(shí)際上，由于居委會(huì)的主要工作安排和節(jié)奏都來(lái)自于街道的指令，居委會(huì)的運(yùn)行仍是以行政化為主。
激勵(lì)機(jī)制/一般地說(shuō)，自治組織的動(dòng)力包括有形的物質(zhì)激勵(lì)（如工資、補(bǔ)貼、福利等）和無(wú)形的精神激勵(lì)（如聲望、榮譽(yù)和自我實(shí)現(xiàn)感等）.目前居委會(huì)從辦公經(jīng)費(fèi)到工作人員工資等都來(lái)源于街道辦事處。雖然新居委表明希望“為居民辦實(shí)事”并以居民的滿意率作為自己的工作取向，但由于領(lǐng)取街道辦事處的津貼以及傳統(tǒng)的“官本位”意識(shí)影響，他們?nèi)匀皇种匾暬鶎诱畬?duì)自己的態(tài)度和評(píng)價(jià)。換言之，居委會(huì)成員的積極性很大程度上受街道激勵(lì)影響。此次選舉之后，綠街街道辦事處對(duì)民選居委會(huì)委員的物質(zhì)和精神鼓勵(lì)都一降再降。作為此種激勵(lì)機(jī)制變化的反映，此后幾年綠街地區(qū)新當(dāng)選的居委會(huì)成員很多對(duì)街道相當(dāng)不滿，對(duì)參加居委會(huì)工作有消極情緒。
監(jiān)督制度/根據(jù)《綠街街道辦事處對(duì)四村居委會(huì)改革試點(diǎn)運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“對(duì)居委會(huì)的工作認(rèn)定，運(yùn)用體外兩大機(jī)制，即小區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和居民代表，實(shí)行對(duì)下向居民負(fù)責(zé)，對(duì)上向黨支部負(fù)責(zé)，定期（3至6個(gè)月）進(jìn)行一次居委會(huì)工作評(píng)估。”實(shí)際上，小區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)自成立之后從未開(kāi)展過(guò)任何活動(dòng)，其成員甚至互不相識(shí)。所以，居委會(huì)目前主要由黨總支書(shū)記對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和實(shí)行內(nèi)部自律。
自治組織的主觀傾向/這是自治組織自主性能否成長(zhǎng)的決定性因素之一。目前四村居委會(huì)主任一方面認(rèn)為：“我理解三自模式應(yīng)該賦予居委會(huì)更大的權(quán)力”。但是同時(shí)又堅(jiān)持：“（街道與居委會(huì)）應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系……如果沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的話，那么居委它是空的。”他還表示：“居委會(huì)的日常工作要圍繞黨總支�！辈糠志游瘯�(huì)成員也持有與其相似的觀點(diǎn)。由此可以看出，目前居委會(huì)從總的來(lái)說(shuō)還是希望依附政府及其代理機(jī)構(gòu)。
從上述分析可以看出，雖然就法律規(guī)定而言，居委會(huì)具有自治性質(zhì)；
但無(wú)論從章程制訂、人事權(quán)歸屬、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、日常決策權(quán)歸屬方面，還是從激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督制度以及其主觀傾向等方面來(lái)看，居委會(huì)都對(duì)基層政府具有極大的依附性。這種依附性在短期內(nèi)是難以改變的，而居委會(huì)的自治性也由此可知。這種自治性的闕如使得城市社區(qū)民主化很難實(shí)現(xiàn)。
3、居委會(huì)的自治功能難以拓展
此次改革把拓展居委會(huì)功能作為試點(diǎn)探索的重要目標(biāo)。改革方案規(guī)定居委會(huì)的功能開(kāi)發(fā)包括：規(guī)劃、議事、決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、協(xié)助、溝通和組織。下文將逐條對(duì)這些功能開(kāi)發(fā)狀況進(jìn)行分析：
按規(guī)定，“（居委會(huì)）結(jié)合本社區(qū)的實(shí)際情況，關(guān)注居民的需求，對(duì)社區(qū)發(fā)展作統(tǒng)籌規(guī)劃，確定社區(qū)的遠(yuǎn)、中、近期發(fā)展目標(biāo)�！痹谛戮游瘯�(huì)開(kāi)始運(yùn)作后，曾經(jīng)制訂了詳細(xì)的工作規(guī)劃，并實(shí)際完成了其中部分項(xiàng)目。但對(duì)于那些居民最為關(guān)切的如物業(yè)管理、社區(qū)治安以及違章建筑等現(xiàn)存的主要問(wèn)題，雖然新居委會(huì)將其列入規(guī)劃，但都因無(wú)法獲得相關(guān)方，如物業(yè)公司、警署、街道等單位的合作而淪為一紙空文。
按規(guī)定，“（居委會(huì)）定期召開(kāi)居民（代表）會(huì)議，匯報(bào)居委會(huì)工作，商議有關(guān)本居住區(qū)全體居民的重大事項(xiàng)和公益事業(yè)�！薄埃ň游瘯�(huì)）決定本居住區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的有關(guān)事項(xiàng)�！彼拇寰游瘯�(huì)確實(shí)每年都召開(kāi)居民代表大會(huì)。但由于公共事務(wù)決策權(quán)掌握在街道和黨總支手中，居民代表大會(huì)和居委會(huì)難以真正發(fā)揮其議事和決策功能。
按規(guī)定，“（居委會(huì)）作為居民利益的代理人，協(xié)調(diào)與社會(huì)各方的關(guān)系。”自新居委會(huì)正式運(yùn)作以后，確實(shí)按照居民提議花費(fèi)了大量精力協(xié)調(diào)與物業(yè)公司、警署等單位的關(guān)系。但是由于現(xiàn)有不合理的社區(qū)管理體制的羈絆，后者對(duì)于居委會(huì)提出的要求重視程度有限，有時(shí)候純粹是出于個(gè)人情面的考慮以及不得不求助于居委會(huì)才給予有限的配合。這就使得居委會(huì)的協(xié)調(diào)功能大打折扣。
按規(guī)定，“（居委會(huì)）定期聽(tīng)取社會(huì)工作者的工作匯報(bào)，檢查工作落實(shí)情況，開(kāi)展工作評(píng)議，并提出工作建議�！钡牵捎谏绻な穷I(lǐng)取街道工資的雇用人員，主要依據(jù)街道指令行事；
民選委員很難真正干預(yù)社工工作。實(shí)際上，社工和民選居委會(huì)委員之間的矛盾是目前綠街街道許多居委會(huì)中普遍存在的問(wèn)題。
按規(guī)定，“（居委會(huì)）協(xié)助人民政府或它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作。”本來(lái)，居委會(huì)改革的主要目的是恢復(fù)其自治性質(zhì)，讓居委會(huì)能夠?qū)⒅饕τ糜谔幚砭用袷聞?wù)，而對(duì)于基層政府所布置的相關(guān)工作只是予以“協(xié)助”。按此規(guī)定，如果新居委會(huì)覺(jué)得街道布置的任務(wù)與居民利益無(wú)關(guān)的話，是可以拒絕的。但是，正如四村居委會(huì)主任所指出的，“現(xiàn)在街道布置給我們的事情，基本上是都要干的……要馬上轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)說(shuō)不干，很困難，慣性是很大的�！�
按規(guī)定，“（居委會(huì)）經(jīng)常走訪社區(qū)居民”，實(shí)現(xiàn)下情上答和上情下達(dá)，為政府和居民“構(gòu)筑良好的溝通渠道”。但是，由于居委會(huì)代表居民所反映的問(wèn)題有很多涉及到體制原因而難以解決，以至于部分居民喪失了對(duì)新當(dāng)選的居委會(huì)的信任感，使得居委會(huì)的溝通功能大大削弱。
按規(guī)定，“（居委會(huì)）組織居民開(kāi)展自我管理、自我教育、自我服務(wù)的活動(dòng)�！币蚝芏嗑用駥�(duì)新居委會(huì)不再抱有多大期望，后者難以充分發(fā)揮組織動(dòng)員功能。
根據(jù)以上分析可以看出，居委會(huì)的功能拓展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度相當(dāng)有限。目前，居委會(huì)最主要的功能仍是辦理街道交辦的行政事務(wù)，其次才是處理一些簡(jiǎn)單的居民事務(wù)。
4、居委會(huì)與各類社區(qū)組織關(guān)系難以理順
改革方案要求理順居委會(huì)和街道辦事處、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、居民區(qū)黨支部、警署等其他政府組織以及社區(qū)企事業(yè)組織的關(guān)系。雖然改革方案提到“要改變街道辦事處給居委會(huì)硬性工作任務(wù)和指標(biāo)而造成的事實(shí)上‘上下級(jí)’關(guān)系”。但實(shí)際上，這一點(diǎn)根本沒(méi)有落實(shí)，街道仍然隨意攤派任務(wù)。時(shí)至今日，幾乎所有居委會(huì)成員都認(rèn)為，“現(xiàn)在實(shí)際上還是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，跟以前沒(méi)有什么區(qū)別的�！�
按規(guī)定，居委會(huì)對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督，后者應(yīng)該配合和支持居委會(huì)工作。但實(shí)際上，雖然很多居民對(duì)物業(yè)公司的管理不滿，但居委會(huì)只能在有限程度上督促物業(yè)公司開(kāi)展工作。很多本該物業(yè)公司負(fù)責(zé)的事務(wù)反過(guò)來(lái)被轉(zhuǎn)嫁到了居委會(huì)頭上。居委會(huì)為了照顧雙方情面和服務(wù)居民，不得不做大量的額外工作。
按規(guī)定，居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)（簡(jiǎn)稱業(yè)委會(huì)）互相補(bǔ)充和配合。四村小區(qū)早在1997年就成立了業(yè)委會(huì)。雖然按法規(guī)業(yè)委會(huì)可以“選聘或者解聘物業(yè)管理企業(yè)”。但實(shí)際上，由于四村小區(qū)物業(yè)公司是由原來(lái)國(guó)營(yíng)房管所轉(zhuǎn)制而成的，擁有對(duì)小區(qū)將近一半的公房產(chǎn)業(yè)管理權(quán)，因而在業(yè)委會(huì)占有將近一半的委員名額。正是這個(gè)原因，雖然小區(qū)居民對(duì)物業(yè)管理十分不滿，但卻無(wú)法利用業(yè)委會(huì)保護(hù)自己的利益。因而，居委會(huì)不得不代替業(yè)委會(huì)去和物業(yè)公司打交道。
按規(guī)定，居委會(huì)的工作要接受居民區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上，黨總支在居委會(huì)運(yùn)作過(guò)程中起著主導(dǎo)作用。這一點(diǎn)和改革前沒(méi)有任何差別。
按規(guī)定，居委會(huì)和警署等職能部門的關(guān)系是配合和指導(dǎo)關(guān)系，后者不得給居委會(huì)分派工作任務(wù)。但實(shí)際上，綠街警署以“居委會(huì)和警署必須相互配合工作，否則會(huì)造成損害”為由，經(jīng)常給居委會(huì)指派工作任務(wù)。由于居委會(huì)在不合理的體制下實(shí)際擔(dān)負(fù)著社區(qū)治安責(zé)任，需要依靠警署的支持，因而只有經(jīng)常花費(fèi)大量時(shí)間應(yīng)付警署分派的工作。
由此看來(lái)，和改革前相比，綠街四村居委會(huì)與其他社區(qū)行動(dòng)者之間的關(guān)系并沒(méi)有什么顯著改善。
總之，綠街四村居委會(huì)改革雖然有一定的成績(jī)，但與理想狀況有相當(dāng)大的差距，或者說(shuō)其成效遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到改革方案所設(shè)定的主要目標(biāo)。
（二）各創(chuàng)新主體的評(píng)價(jià)
由于制度創(chuàng)新主體各方的利益動(dòng)機(jī)各不相同，因而各自根據(jù)自己期望得到滿足的程度對(duì)“三自”改革成效作出了不同的評(píng)價(jià)。
1、各級(jí)政府
就居委會(huì)改革而言，市、區(qū)兩級(jí)政府主要是把握試點(diǎn)方向，而在具體操作方面則寄希望于基層創(chuàng)新。然而，來(lái)自基層政府部門的“報(bào)喜不報(bào)憂”信息使得他們很難了解實(shí)際存在的問(wèn)題，以為改革取得了良好成效。對(duì)于綠街街道辦事處而言，由于試點(diǎn)事關(guān)“政績(jī)”，所以選舉前他們最擔(dān)心兩個(gè)問(wèn)題：選舉時(shí)是否有足夠的居民參與率；
當(dāng)選的新居委會(huì)班子是否能夠按照街道的意愿順利運(yùn)轉(zhuǎn)。但在四村黨支部動(dòng)員下，選舉參與率相當(dāng)高。當(dāng)選的新居委會(huì)從表面上看來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)也相當(dāng)順利。這兩點(diǎn)都使得街道方面十分滿意。尤其令綠街街道主要干部高興的是，從2000年3月N 區(qū)有關(guān)部門召開(kāi)的試點(diǎn)工作座談會(huì)交流情況來(lái)看，四村居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)最為順利。這就使得有關(guān)上級(jí)部門認(rèn)為四村居委會(huì)試點(diǎn)已經(jīng)“成功”，絡(luò)繹不絕的參觀團(tuán)更使他們陶醉于這種“成功”之中。至于改革方案中所提目標(biāo)的真正落實(shí)情況，他們并不在意。在接下來(lái)的一年里，綠街街道辦事處致力于推廣所謂的“四村模式”，對(duì)實(shí)際上存在的問(wèn)題并沒(méi)有引起足夠的重視。（注8）
2、社區(qū)組織
對(duì)于目前社區(qū)管理中所存在的問(wèn)題，總支書(shū)記朱女士也深有感受，但卻無(wú)可奈何。另一方面，其身份也決定了其實(shí)際取向，即按照街道的要求行事。正如她所說(shuō)，“雖然說(shuō)我們現(xiàn)在是”三自“居委會(huì)，對(duì)街道的有些事情可以不做了，但是總不好為我們一家影響街道的工作，所以街道的事情，我要求他們（居委會(huì)委員——作者注）都做的�！�
自新居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)之后，街道給每個(gè)居委會(huì)都配備了多名社工，主要負(fù)責(zé)街道指派的工作。改革四年之后，大部分社工認(rèn)為民選委員在社區(qū)管理中并不能發(fā)揮什么作用；
社區(qū)工作仍然主要靠社工負(fù)責(zé)。因此，很多社工們認(rèn)為搞選舉是多此一舉，甚至干擾了日常的社區(qū)管理。
四村居委會(huì)委員們?cè)诋?dāng)選之初，由于覺(jué)得自己是居民選舉出來(lái)的，應(yīng)該為居民辦事，積極性頗高。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
但由于社區(qū)管理體制不順等種種原因，居民托付的一些問(wèn)題在經(jīng)過(guò)他們多次與有關(guān)部門協(xié)調(diào)之后，仍無(wú)法解決。這就使得部分居民開(kāi)始對(duì)他們頗有微詞。對(duì)此，他們覺(jué)得很有點(diǎn)泄氣，感覺(jué)“三自”建設(shè)效果不理想，“為居民辦點(diǎn)事情太難了”。
3、社區(qū)居民
很多居民對(duì)改革績(jī)效評(píng)價(jià)則更低。改革之初，他們對(duì)新居委會(huì)寄予了很大期望，希望他們能夠解決小區(qū)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。但新居委會(huì)對(duì)諸如物業(yè)管理、治安保衛(wèi)等需要其他社區(qū)單位配合的問(wèn)題心有余而力不足。這導(dǎo)致居民產(chǎn)生了失望情緒，覺(jué)得新居委會(huì)“不能解決問(wèn)題，我們反映了也沒(méi)用”；
他們進(jìn)而對(duì)支持居委會(huì)工作失去興趣。由此，“三自”改革并沒(méi)有解決居民對(duì)居委會(huì)的認(rèn)同危機(jī)和社區(qū)參與冷漠問(wèn)題。
根據(jù)以上分析，經(jīng)過(guò)此次改革，盡管居委會(huì)和居民在社區(qū)中也發(fā)揮著一定的能動(dòng)作用，但城市微型社區(qū)管理主導(dǎo)權(quán)仍然掌握在基層政府機(jī)構(gòu)手中。由于社區(qū)外界體制環(huán)境的制約，使得居委會(huì)的自治性難以提高、自治功能難以拓展，和街道等行政單位的關(guān)系也無(wú)法理順。居委會(huì)和居民的權(quán)力并未因?yàn)槊裰鞲母锒玫斤@著增強(qiáng)，以至無(wú)法對(duì)行政權(quán)力形成制約。結(jié)果是，新居委會(huì)在履行社區(qū)管理職能時(shí)，對(duì)上負(fù)責(zé)的成分仍然高于對(duì)下負(fù)責(zé)，難以代表居民的利益。換言之，街道辦事處等基層政府機(jī)構(gòu)在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，使得居委會(huì)難以發(fā)育為真正的城市社區(qū)居民自治組織；
居民也無(wú)法掌握自己社區(qū)發(fā)展的決策權(quán)力。上述狀況使原有的城市微型社區(qū)管理體制“閉鎖”困境仍然得不到化解。
五、社區(qū)民主和治理面臨的制度約束
社區(qū)“善治”理念要求政府和公眾以民主化的方式合作開(kāi)展公共事務(wù)管理以使公共利益最大化。但當(dāng)前售后公房社區(qū)中民主建設(shè)和治理績(jī)效低下。具體表現(xiàn)在物業(yè)管理、社區(qū)治安等公共管理問(wèn)題重重積壓，所謂“看得見(jiàn)（問(wèn)題）的管不著，管得著的‘看不見(jiàn)’”的管理混亂現(xiàn)象普遍存在。從表面上看來(lái)，這些問(wèn)題的存在是職能和專業(yè)管理部門作用不力，對(duì)具體街區(qū)管理事務(wù)相互推諉、拖拉的結(jié)果；
實(shí)際上，其背后隱藏著特定的制度根源。本文認(rèn)為，城市管理制度缺陷是導(dǎo)致目前城市基層民主建設(shè)和治理績(jī)效低下的主要原因。
�。ㄒ唬┏鞘泄芾眢w制的“逐利”性導(dǎo)向與基層管理者的“逐利”趨向
改革開(kāi)放尤其是九十年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和意識(shí)形態(tài)的衰退，“效益”觀念被有所歪曲并被得到過(guò)度的宣揚(yáng)，以至于具體的或經(jīng)濟(jì)的“效益”成為很多社會(huì)行動(dòng)的主要指向目標(biāo)。甚至很多管理機(jī)構(gòu)都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“逐利”趨向，在管理中極力追求具體的“效益”（參見(jiàn)Lu，1999）.
在進(jìn)行城市管理體制設(shè)計(jì)時(shí)，高層管理機(jī)構(gòu)或明或暗地設(shè)定了“逐利”性的導(dǎo)向，往往以具體的或者“看得見(jiàn)”的“效益”作為對(duì)基層管理者業(yè)績(jī)考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。在綜合性管理上，市、區(qū)政府對(duì)街道辦事處考核的重要標(biāo)準(zhǔn)是街區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)規(guī)模、社會(huì)活動(dòng)舉辦的次數(shù)多少或規(guī)模大小等顯性的“效益”指標(biāo)。此外，它們還制定稅收返還制度，使得街道辦事處工作人員的收入福利直接和本街區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r掛鉤。在這種導(dǎo)向的影響和刺激下，很多街道自然在工作中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“逐利”趨向。它們因此多將主要精力放在招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)上；
即便是有限的投入社區(qū)發(fā)展的管理力量，也往往集中于大搞“政績(jī)”項(xiàng)目。（注9）這種“逐利”趨向和“政績(jī)”項(xiàng)目的開(kāi)展，從根本上忽視了基層管理能力的加強(qiáng)，而且使得與國(guó)家政策和市民利益無(wú)關(guān)的事務(wù)急劇膨脹。
在專業(yè)性管理上，目前大多數(shù)售后公房街區(qū)中存在的物業(yè)管理問(wèn)題是個(gè)典型的例子。這些售后公房一般由房管所改制而成的國(guó)有物業(yè)公司分割管理，后者又多由國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司主管。當(dāng)前，這些主管公司多對(duì)下屬物業(yè)公司提出明確的“效益”目標(biāo)。由于售后公房的物業(yè)管理費(fèi)較低，物業(yè)公司在其管理上便往往任由專業(yè)素質(zhì)低下的員工對(duì)此敷衍了事，而將主要財(cái)力和人力投入利潤(rùn)高的中高檔商品房管理。另一方面，這些物業(yè)公司為了保住員工的工作，又不愿將自己視之為“雞肋”的小片售后公房轉(zhuǎn)交其他公司實(shí)行規(guī)�；芾怼Ｒ虼�，售后公房區(qū)域的物業(yè)管理問(wèn)題積重難返（參見(jiàn)曹錦清等，2000）.但這些類型的物業(yè)公司由其上級(jí)開(kāi)發(fā)公司考核，所以它們并不太在乎社區(qū)民眾的抱怨。社區(qū)治安問(wèn)題也類似于此，警署通常只執(zhí)行其直屬上級(jí)部門的指令�？傊�，在“效益”驅(qū)動(dòng)下，很多基層管理機(jī)構(gòu)不愿以全部精力投入社區(qū)治理。
�。ǘ┏鞘泄芾眢w制與居委會(huì)“行政化”
1、基層管理機(jī)構(gòu)控制居委會(huì)的“必要性”
在“逐利”取向的影響下，“條”（職能部門）“塊”（街道辦事處）管理者都傾向于將一些“吃力不討好”的具體管理事務(wù)轉(zhuǎn)嫁他人。但當(dāng)前的城市管理體制和相關(guān)法律制度缺陷的存在決定了這些任務(wù)必將最終落到居委會(huì)身上。具體而言，現(xiàn)行城市管理體制沒(méi)有厘清權(quán)責(zé)關(guān)系。在職責(zé)上，有關(guān)規(guī)章先后明確了“條包塊管”和“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理原則，并規(guī)定街道辦事處擁有街區(qū)綜合協(xié)調(diào)權(quán)和職能部門領(lǐng)導(dǎo)的人事會(huì)簽權(quán)以督促這些部門共同進(jìn)行街區(qū)公共事務(wù)管理，但卻沒(méi)有明確相應(yīng)的保障措施。這些部門的業(yè)績(jī)考核還是由區(qū)主管部門負(fù)責(zé)。因此，街道的“協(xié)調(diào)”權(quán)力往往落空。另一方面，有關(guān)考核制度要求街道辦事處為地區(qū)所有公共事務(wù)包括社區(qū)治安和物業(yè)管理等負(fù)主要責(zé)任，以至于相關(guān)職能部門如派出所和國(guó)有物業(yè)公司等反倒因缺少壓力而消極應(yīng)付，往往將本應(yīng)由自己承擔(dān)的事務(wù)推卸到街道和居委會(huì)身上。在政績(jī)考核的壓力下，街道辦事處由于難以協(xié)調(diào)職能和專業(yè)管理部門來(lái)解決城市管理問(wèn)題，自己又“精力有限”，自然“不得不”將急劇膨脹的具體事務(wù)轉(zhuǎn)嫁到居委會(huì)身上。因此，街道辦事處“有必要”控制、利用居委會(huì)作為自己的依托。它們根本上不愿意讓居委會(huì)真正轉(zhuǎn)變?yōu)榫用褡灾谓M織，因?yàn)檫@將使得其無(wú)法再任意利用居委會(huì)作為自己的“腿腳”。職能和專業(yè)管理部門成為現(xiàn)行街區(qū)管理體制的受益者，也自然不愿意在實(shí)質(zhì)上變革這種體制和改變居委會(huì)的屬性。
正因?yàn)槿绱�，雖然本來(lái)“三自”改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是改變?cè)瓉?lái)的街道和居委會(huì)之間的“上下級(jí)”支配關(guān)系，使居委會(huì)回歸法律所規(guī)定的自治地位，但街道辦事處并沒(méi)有因改革而改變支配觀念，實(shí)際上仍然一如既往地向居委會(huì)攤派大量的任務(wù)。其借口是，“因?yàn)槟壳霸谶^(guò)渡時(shí)期，條件不允許，所以有的事情仍不得不做�！笨傊�，目前街道辦事處極力控制和利用居委會(huì)的局面尚未有大的改觀。
2、基層政府機(jī)構(gòu)控制居委會(huì)的“可行性”
基層政府機(jī)構(gòu)尤其是街道辦事處之所以能夠控制居委會(huì)，主要是因?yàn)橛嘘P(guān)成文制度存在欠缺使其能夠?qū)嵤┲贫惹謾?quán)。（注10）目前，有關(guān)的基層民主建設(shè)法規(guī)存在很多缺陷。首先，《居組法》規(guī)定的居委會(huì)行為模式蘊(yùn)含著產(chǎn)生角色沖突的可能性。它規(guī)定居委會(huì)“向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、建議和提出要求”：“向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作�！睋�(jù)此，居委會(huì)作為居民自治組織，應(yīng)代表居民的利益并向政府提出居民的要求。但該法又規(guī)定，“居民委員會(huì)協(xié)助不轄區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作�！睋�(jù)此條款，居委會(huì)則應(yīng)聽(tīng)從基層政府指令。這樣，一旦居民要求與政府指令相沖突，就會(huì)導(dǎo)致居委會(huì)左右為難，無(wú)法同時(shí)滿足兩種角色要求。實(shí)際上，當(dāng)前的居委會(huì)就常常處于這種尷尬境地，因而發(fā)出了“一頭是老虎（居民），一頭是獅子（街道），我們是夾在其中的小綿羊”的感嘆。其次，《居組法》沒(méi)有規(guī)定居委會(huì)與居民區(qū)黨組織以及其他群眾組織的關(guān)系。政府強(qiáng)調(diào)黨組織擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但法律對(duì)這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和居委會(huì)的自治權(quán)力界限并無(wú)明確劃分。這樣在實(shí)踐中就導(dǎo)致了居民區(qū)黨組織凌駕于居委會(huì)之上。居民區(qū)黨組織依靠行政體系的支持，控制了公共資源和決策權(quán)力，往往把居委會(huì)當(dāng)作了其執(zhí)行機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，基層黨組織的職責(zé)本應(yīng)是貫徹黨的路線、方針和政策，其對(duì)街區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主要是思想和政治上的領(lǐng)導(dǎo)，而非對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的直接控制。當(dāng)下城市社區(qū)黨組織的過(guò)度干預(yù)將有礙社區(qū)自治和基層民主建設(shè)。所以，《居組法》沒(méi)有明確規(guī)范其與居委會(huì)之間的關(guān)系，不能不說(shuō)是一個(gè)缺陷。綜上所述，雖然《居組法》強(qiáng)調(diào)發(fā)展基層民主，但上述缺陷說(shuō)明其目前尚很不完備，需要加以完善。
由于現(xiàn)行法規(guī)存在上述漏洞，又沒(méi)有制定針對(duì)違規(guī)的制裁措施，以致遺留了很大的制度空隙�；鶎诱畡t可以充分地利用這些制度空隙控制居委會(huì)。具體而言，如《居組法》規(guī)定了居民有權(quán)選舉、撤換居委會(huì)成員等大致的原則，卻沒(méi)有制訂具體可操作的居委會(huì)選舉和罷免程序，同樣也沒(méi)有制訂針對(duì)干預(yù)選舉的制裁措施。因此，基層政府和黨支部可以操縱選舉。縱使居民感覺(jué)到舞弊的存在，卻沒(méi)有法律依據(jù)來(lái)指控這些違規(guī)行為。
除了利用制度空隙外，基層政府機(jī)構(gòu)還利用優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行控制。由于基層政府機(jī)構(gòu)相對(duì)于居民來(lái)說(shuō)擁有絕對(duì)的資源優(yōu)勢(shì)，以至實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)變得輕而易舉�；鶎诱梢岳酶叨冉M織化的政治資源——居民區(qū)黨組織作為變相的控制手段。依據(jù)有關(guān)規(guī)章，街道黨工委可以指派居民區(qū)黨組織書(shū)記；
這樣，街道辦事處就可通過(guò)黨工委對(duì)后者實(shí)現(xiàn)有效控制。居民區(qū)黨組織面對(duì)分散化的居民又顯示出了政治和組織優(yōu)勢(shì)，從而可以秉承基層政府的旨意控制或影響居委會(huì)選舉——四村1999年和2003年居委會(huì)兩次選舉都體現(xiàn)了黨支部的意圖。也就是說(shuō)，居民區(qū)黨組織給基層政府實(shí)施對(duì)居委會(huì)的制度侵權(quán)提供了組織依托。由此，居民沒(méi)有什么有效的手段可以“迫使”居委會(huì)為居民服務(wù)；
而基層政府則可以利用黨支部來(lái)保證居委會(huì)服從自己的指令�；鶎诱�可以利用經(jīng)濟(jì)資源作為自己的控制手段。由于居委會(huì)成員的工作經(jīng)費(fèi)、津貼、福利都依賴于基層政府提供，自然不得不聽(tīng)從其指令。
同樣地，受舊體制蔭蔽的物業(yè)公司、警署等其他職能和專業(yè)管理部門也會(huì)或多或少利用行政權(quán)力對(duì)居委會(huì)進(jìn)行制度侵權(quán)。它們隨意給居委會(huì)攤派各種任務(wù)，而且很少予以配合。也就是說(shuō)，制度空隙和基層政府機(jī)構(gòu)所擁有的資源優(yōu)勢(shì)使得各種制度侵權(quán)行為大量存在，并進(jìn)而“固定化”為這些機(jī)構(gòu)和居委會(huì)之間的支配關(guān)系。上述各種陳舊體制互相纏繞，難以厘清，形成壟斷街區(qū)公共事務(wù)的權(quán)力的“體制”網(wǎng)絡(luò)。由于居委會(huì)本身權(quán)能有限，不但不能擺脫這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的羈縻，反而被改造成利用工具，并成為該網(wǎng)絡(luò)的一部分。在這種城市管理體制（如不合理的考核機(jī)制）得不到變革的情況下，單純企望通過(guò)居委會(huì)選舉改革來(lái)解決微型社區(qū)管理問(wèn)題和發(fā)展社區(qū)民主，形同緣木求魚(yú)。從根本上說(shuō)，這種困境是由于行政權(quán)力在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中占?jí)艛嗟匚�，社區(qū)組織和公眾無(wú)權(quán)參與社區(qū)公共事務(wù)決策造成的。
總之，基層政府機(jī)構(gòu)的制度侵權(quán)使得城市微型社區(qū)管理陷入了“閉鎖”困境。而現(xiàn)行的“三自”改革未能制止這種侵權(quán)行為，因而難以取得成效。陳舊的城市管理體制和相關(guān)的制度侵權(quán)是導(dǎo)致街區(qū)民主化難以真正實(shí)現(xiàn)的主要原因。
�。ㄈ┏鞘泄芾眢w制與社區(qū)中介組織發(fā)育不全
除了妨礙居委會(huì)回歸居民自治組織屬性外，現(xiàn)行城市管理體制還阻礙了其他社區(qū)組織的發(fā)育。最典型的是業(yè)委會(huì)問(wèn)題。按照有關(guān)法規(guī)，業(yè)委會(huì)本可以發(fā)展成為代表居民利益并推動(dòng)基層民主建設(shè)的重要社區(qū)組織（參見(jiàn)Read，2003）.但目前很多售后公房區(qū)域的業(yè)委會(huì)發(fā)育不完善。導(dǎo)致這種狀況的一個(gè)重要原因，是現(xiàn)有社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的既得利益者不愿意新的能夠代表居民利益的社區(qū)組織發(fā)育并動(dòng)搖現(xiàn)有的權(quán)力格局。因此，它們極力阻止業(yè)委會(huì)的正常發(fā)展。如目前四村小區(qū)管理存在的一個(gè)重要問(wèn)題是物業(yè)管理差。按法規(guī)，業(yè)委會(huì)有權(quán)選聘物業(yè)管理企業(yè)，并監(jiān)督其服務(wù)。但四村業(yè)委會(huì)成立之后，由于物業(yè)公司的制約而長(zhǎng)期難以開(kāi)展有效的管理活動(dòng)。很多業(yè)主根本不知道它的存在，所以就更談不上利用它來(lái)有效地監(jiān)督物業(yè)公司了。物業(yè)公司之所以極力壓制業(yè)委會(huì)發(fā)展，是因?yàn)槠鋼?dān)心發(fā)育良好的業(yè)委會(huì)將對(duì)其實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督。街道辦事處等基層行政管理部門也不希望業(yè)委會(huì)這樣的居民自治組織充分發(fā)展，以免影響自己和居委會(huì)在居民中的號(hào)召力。在實(shí)踐中，基層政府機(jī)構(gòu)往往采用類似操縱居委會(huì)選舉的手法操縱業(yè)委會(huì)選舉，力圖將其納入自己的控制軌道。和上述關(guān)于居委會(huì)的法律缺陷相似，物業(yè)管理方面的法規(guī)所存在的制度缺陷，使得基層政府機(jī)構(gòu)的控制往往能得以順利施行。這些壓制和操縱使得業(yè)委會(huì)這樣的自治組織難以健康發(fā)展，從而導(dǎo)致了居民利益表達(dá)渠道的稀缺和社區(qū)管理的落后。
�。ㄋ模┏鞘泄芾眢w制與社區(qū)參與不足
現(xiàn)行的管理體制也造成了居民社區(qū)參與嚴(yán)重不足。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)“善治”和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力在于社區(qū)居民參與。只有大多數(shù)居民積極參與社區(qū)治理，社區(qū)發(fā)展才能獲得持續(xù)不斷的動(dòng)力資源，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
但目前城市居民社區(qū)參與水平低；
參與主體不足且結(jié)構(gòu)失衡；
回報(bào)性參與多，奉獻(xiàn)性參與少；
文體型參與多，政治型參與少；
參與內(nèi)在動(dòng)力多是基于人際關(guān)系，公共參與精神尚未形成（參見(jiàn)王剛等，1999）.
造成居民參與水平低的主要原因在于：①行政化影響。現(xiàn)行管理體制使得居委會(huì)的干部仍將主要精力用于應(yīng)付行政事務(wù)，因而大多數(shù)的居民仍舊把居委會(huì)看作基層行政機(jī)構(gòu)。由于行政依賴性影響（顧駿，2000），他們認(rèn)為社區(qū)所有事務(wù)理所當(dāng)然地應(yīng)該由居委會(huì)負(fù)責(zé)。這種意識(shí)自然影響居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)參與。②參與效能感差。如前所述，由于居委會(huì)因體制原因無(wú)法解決居民反映熱切的社區(qū)問(wèn)題，使得居民不相信自己的參與能夠影響社區(qū)公共事務(wù)。就綠街四村而言，目前社區(qū)居民意見(jiàn)最大的是物業(yè)公司和警署。但由于管理體制的缺陷，街區(qū)對(duì)其缺乏有效的監(jiān)督手段，以至居委會(huì)代表居民向這些單位反映的許多問(wèn)題得不到解決。居民由此對(duì)基層管理十分不滿，以至進(jìn)一步喪失了反映或參與的積極性。③缺少共同利益基礎(chǔ)。由于管理體制和資金的制約，居委會(huì)無(wú)法滿足一些居民的迫切需求，因而難以形成共同的社區(qū)利益。居民也因而缺乏對(duì)社區(qū)的依賴感和認(rèn)同感。④傳統(tǒng)政治文化的歪曲利用。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化一直將基層管理者視為“父母官”，再加上共產(chǎn)主義革命勝利的影響，很多老年市民對(duì)基層管理者具有根深蒂固的信任情結(jié)。但這種對(duì)基層管理機(jī)構(gòu)的充分信任，并不能自動(dòng)地達(dá)到社區(qū)權(quán)力的共享和基層民主的發(fā)育，有時(shí)還可能出現(xiàn)相反的情況。如在居委會(huì)和業(yè)委會(huì)選舉中，街道和黨支部往往“誘導(dǎo)”居民支持那些“內(nèi)定對(duì)象”。很多居民之所以服從“誘導(dǎo)”，并非是基于其理性的思考而贊成基層政府的選擇，實(shí)際上可以說(shuō)這不過(guò)是“臣民”心理的慣性反映罷了。這樣的“誘導(dǎo)型”參與自然有悖于促使真正的基層民主予以發(fā)育的初衷。
概言之，由于當(dāng)前城市管理體制的制約，使得居委會(huì)在很大程度上仍繼續(xù)保持著“行政化”，并使得其他社區(qū)組織發(fā)育不全，居民參與不足，其結(jié)果是社區(qū)自治和自理能力不足。另一方面，當(dāng)前城市管理體制本身的“逐利”性導(dǎo)向又使得基層管理機(jī)構(gòu)不愿或不能真正承擔(dān)社區(qū)發(fā)展的責(zé)任。因此，我們認(rèn)為城市管理體制的制約阻礙著社區(qū)民主化和善治的順利實(shí)現(xiàn)。
六、簡(jiǎn)要結(jié)論
本文通過(guò)透視一個(gè)居委會(huì)改革的案例，考察了當(dāng)前上海社區(qū)民主建設(shè)的成效。中國(guó)城市街區(qū)管理體制變革是政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷。本研究發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的改革中，社區(qū)組織和居民盡管多少發(fā)揮了一些作用，但改革進(jìn)程一直由政府主導(dǎo)和控制；
創(chuàng)新績(jī)效與理想目標(biāo)之間存在著相當(dāng)大的差距。也就是說(shuō)，行政權(quán)力在微型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，居委會(huì)也難以順利成長(zhǎng)為真正的居民自治組織。現(xiàn)有城市管理體制存在的問(wèn)題和相關(guān)的制度缺陷，不僅使得基層政府機(jī)構(gòu)控制居委會(huì)具有“必要性”和“可行性”，而且還抑制了社區(qū)中介組織的發(fā)育和居民參與。換言之，基層民主建設(shè)受路徑依賴的制約。由于制度變遷的報(bào)酬遞增性質(zhì)，使得基層政府機(jī)構(gòu)成了居委會(huì)“行政化”的受益群體并不斷強(qiáng)化其“行政性”。這種基層政府機(jī)構(gòu)和居委會(huì)之間控制關(guān)系的“固定化”，使得城市微型社區(qū)治理陷入“閉鎖”的困境。制度變遷是一個(gè)整體推進(jìn)的過(guò)程，在整個(gè)城市管理體制沒(méi)有相應(yīng)的相革的情況下，要使單項(xiàng)的制度創(chuàng)新取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展是相當(dāng)困難的。因此，進(jìn)行微型社區(qū)管理體制改革尤其是僅僅進(jìn)行選舉改革是難以從根本上實(shí)現(xiàn)基層民主化和社區(qū)善治的。N 區(qū)的四個(gè)改革試點(diǎn)居委會(huì)就出現(xiàn)了兩個(gè)改革完全失敗、另兩個(gè)矛盾重重的結(jié)局。這表明，這種制度“閉鎖”導(dǎo)致的后果可能使社區(qū)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)，政府希望通過(guò)社區(qū)建設(shè)加強(qiáng)基層社會(huì)整合和增強(qiáng)自身合法性的目標(biāo)也難以達(dá)成；
而國(guó)家與社會(huì)良性關(guān)系的建構(gòu)也將難以跨越一個(gè)長(zhǎng)期而艱難的過(guò)程。
注釋：
*本文系在我碩士學(xué)位論文的基礎(chǔ)上改寫(xiě)而成。我的導(dǎo)師沈關(guān)寶教授對(duì)本研究給予了多方指導(dǎo)和幫助。我的學(xué)位答辯委員會(huì)成員仇立平教授、徐中振研究員、劉豪興教授對(duì)論文提出了寶貴的評(píng)論意見(jiàn)。上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)科研處和N 區(qū)有關(guān)政府部門、街道辦事處資助了本研究。我的項(xiàng)目合作者宋娟小姐和同學(xué)黃瑋小姐參加了部分訪談。本研究的受訪者們對(duì)本研究給與了很好的配合�！渡鐣�(huì)》雜志匿名評(píng)審人對(duì)本文提出了非常有益的評(píng)論。謹(jǐn)在此對(duì)以上各方一并致謝。
注1：有關(guān)研究認(rèn)為，“善治”指政府和公眾合作開(kāi)展公共事務(wù)管理以使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。治理與傳統(tǒng)的“管理”區(qū)別在于其實(shí)施主體不但指政府，而且包括民眾�！吧浦巍斌w現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從；
與公民利益相關(guān)的政府政策信息公開(kāi)；
公眾和管理機(jī)構(gòu)必須履行與職位相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)；
實(shí)行法治；
管理者須對(duì)民眾需求作出及時(shí)、負(fù)責(zé)的反應(yīng)（唐娟，2002）.
注2：此處討論的主要是“文革”前后“正常時(shí)期”的城市基層政治狀況。
注3：鑒于學(xué)術(shù)規(guī)范，本文中有關(guān)調(diào)查地點(diǎn)和對(duì)象名字均用學(xué)名代替。
注4：盡管這種街區(qū)與中國(guó)其他城市社區(qū)可能有著一定的差別，但本研究的重心在于考察微型社區(qū)管理體制改革面臨的制度制約。就這一點(diǎn)而言，綠街四村無(wú)疑同上海和中國(guó)其他城市微型社區(qū)一樣面臨著大體相同的體制制約因素。因而，本研究的結(jié)論對(duì)于其他社區(qū)可能也具有一定的普適性。
注5：有的研究將制度變遷（institutional change）和制度創(chuàng)新（institutional innovation）區(qū)分開(kāi)來(lái)。但制度變遷實(shí)際上就是一種創(chuàng)新活動(dòng)（林毅夫，1994），所以本文在同一意義上使用這兩個(gè)概念。
注6：指制度安排固定于低效率狀態(tài)中。
注7：指社區(qū)工作者，其工作性質(zhì)完全不同于西方和香港地區(qū)的社工。
注8：綠街街道辦事處在2000年秋季即進(jìn)行了選舉推廣工作。雖然選出了一大批新的居委會(huì)，但正如四村居委會(huì)改革一樣，遇到了許多實(shí)際問(wèn)題，很多新當(dāng)選的成員甚至不愿到居委會(huì)就職。
注9：很多街道辦事處為突出自己的工作成績(jī)，相互之間攀比競(jìng)爭(zhēng)。如果一個(gè)街道強(qiáng)調(diào)自己街區(qū)的“群眾文化建設(shè)成就”而發(fā)動(dòng)居委會(huì)搞“千人賽歌會(huì)”并請(qǐng)報(bào)紙做宣傳，處于競(jìng)爭(zhēng)位置的街道辦事處就可能會(huì)發(fā)動(dòng)“萬(wàn)人秧歌舞”之類的活動(dòng)并請(qǐng)電視臺(tái)作現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道，以求在“氣勢(shì)”上壓倒對(duì)方。這些類型的組織任務(wù)通常都攤派給居委會(huì)，如搞大型活動(dòng)時(shí)規(guī)定每個(gè)居委會(huì)一定要?jiǎng)訂T多少居民參與，以至于許多居委會(huì)工作人員常常叫苦不迭。
注10：在研究農(nóng)村村級(jí)組織制度安排時(shí)，賀雪峰（1998）發(fā)現(xiàn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在行為模式、制裁手段規(guī)定和非正式制度安排等方面存在制度空隙，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能進(jìn)行制度侵權(quán)。他還提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度侵權(quán)的“資源不對(duì)稱”和“制度短缺”解釋。在當(dāng)下中國(guó)，無(wú)論是農(nóng)村還是城市，國(guó)家關(guān)于基層政府和民眾自治組織的性質(zhì)、功能和關(guān)系界定都很相似。由于城市居民自治和農(nóng)村村民自治面臨相似的國(guó)家制度背景，賀雪峰關(guān)于《村組法》的討論對(duì)于本研究中關(guān)于《居組法》的制度空隙以及相關(guān)的制度侵權(quán)討論具有很大的啟發(fā)。
Abstract：To reconstruct the grassroots society in cities ，the governmenthas initiated the community-building projects and the democratic reform of the managementsystem of neighborhoods in China.The management system affects the power relationshipsamong the actors in the field of neighborhood politics，and in addition，its transformationshould be an unfolding process of imposed institutional change.Therefore ，theinherent law of institutional change must bring about requirement for reconstructingthe relationship between the management system and the power structure of neighborhoods.However ，where present‘democratic’reform of residents ‘committees is concerned ，it is still controlled by the government instead of residents.Due to the path dependence ，local governmental agencies ’fix ‘the domination relations between them and residents’committees，and community governance cannot break away from the‘lock-in ’impasse.For the institutional rest rections of urban administrative system，it is difficultto realize grassroots democratization in present day.
Keywords：grassroots democracy，community governance ，community power structure ，institutional change
參考文獻(xiàn)：
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作者為新加坡國(guó)立大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士候選人
原載《社會(huì)》2005年第2期
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