記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上�！搬烎~”執(zhí)法并非是孤立的存在，其所以在近幾年愈演愈烈，與立司、行政、司法三個層面皆有密切關(guān)聯(lián)――地方立法被異化曲解，政府以行政命令取代法律，而作為最后防線的法院又為執(zhí)法機關(guān)保駕護航……
　　
　　10月26日，上海就沸沸揚揚的“釣魚”事件召開第二次新聞發(fā)布會。浦東新區(qū)區(qū)長姜糅承認(rèn)原南匯交通運輸執(zhí)法大隊對孫中界的取證手段不正當(dāng)，此前相關(guān)部門對該事件的調(diào)查簡單草率，結(jié)論與事實不符，誤導(dǎo)公眾和輿論。
　　發(fā)布會上披露的“聯(lián)合調(diào)查組”的調(diào)查結(jié)果表明，在“斷指”車主孫中界案中，確有“鉤子”出現(xiàn)。
　　同一天，事發(fā)地在閔行區(qū)的張軍案也有了突破性進(jìn)展，相關(guān)部門同樣承認(rèn)取證不當(dāng)，先前的行政處罰決定被撤銷。該案通報中盡量回避了“釣魚”問題，但公眾已經(jīng)毫不懷疑，那位以“胃疼”為由搭乘張軍私車并拔其車鑰匙的乘客，是一個不折不扣的“鉤子”。
　　10月28日，上百名被“釣魚”車主，匯聚在原南匯區(qū)執(zhí)法大隊，要求比照孫中界案與張軍案還車、退回罰款，執(zhí)法大隊官員躲避了起來，至今未作回應(yīng)。
　　記者的調(diào)查表明，“釣魚”執(zhí)法已存在多年。之所以如此，并非只是因為交通執(zhí)法大隊的行政執(zhí)法濫權(quán)，還和立司、司法對“釣魚”行為的縱容與袒護，有著深切的關(guān)聯(lián)。
　　
　　變異的執(zhí)法
　　
　　出租車行業(yè)在中國屬政府管制行業(yè)，車輛如果沒有政府部門頒發(fā)的營運證而有經(jīng)營行為，即視為非法營運。
　　然而，如何認(rèn)定存有“經(jīng)營行為”，卻一直是出租汽車行業(yè)管理部門面臨的棘手難題。
　　因為能證明出租車司機“經(jīng)營”行為的只有乘客。但是，多數(shù)情況是，普通乘客不愿作證。而執(zhí)法部門要想打擊黑車，必須取得黑車存在“經(jīng)營行為”的證據(jù)。于是，“鉤子”，便作為一個職業(yè)群體應(yīng)運而生。
　　對某些執(zhí)法機構(gòu)來說，這也成為了一項獲利頗豐的“執(zhí)法行為”。此前，本報曾報道《閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊2007―2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結(jié)》中稱，兩年時間里，該大隊“查處非法營運車輛5000多輛”，“罰沒款達(dá)到5000多萬元”。而據(jù)滬上媒體報道，2006年到2008年，上海市每年查獲的黑車均在2萬輛以上。
　　上海市處罰黑車的主要法律依據(jù)，是《上海市出租汽車管理條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》于1995年出臺時規(guī)定，對于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事出租汽車經(jīng)營的，處兩千元以上五千元以下罰款。
　　然而，對于何為“擅自從事出租汽車經(jīng)營”，法律界卻一直爭議不斷。交通運輸執(zhí)法部門對其通常定義為，凡是沒有營運證的車輛，司機只要被發(fā)現(xiàn)收一次錢，“非法經(jīng)營”即成立。中國政法大學(xué)教授何兵對此觀點強烈質(zhì)疑，他認(rèn)為，即偶發(fā)性民事交易行為，并非商業(yè)行為，依法不得處罰。比如公民偶爾到車站退票，當(dāng)然不能視為倒票行為，不是“票販子”。
　　然而，盡管飽受爭議，但按交通運輸執(zhí)法部門理解的“非法運營”執(zhí)法模式卻延續(xù)下來，且在實踐中進(jìn)一步變形。
　　據(jù)媒體報道，在張軍案中，閔行區(qū)建交委曾稱，私家車若與乘客有談價行為即可認(rèn)定為從事“非法運營”。而據(jù)《中國青年報》報道，上海一個叫江濤的車主，曾因“用肢體語言與乘客商定價錢”為由，被處以行政罰款2萬元。
　　而在黑車司機們看來，無論是誰，駕什么車，只要讓“鉤子”上了車，那就只能“認(rèn)栽”。多名被鉤司機向記者如此描述“被執(zhí)法”過程：“鉤子”拔掉鑰匙后，執(zhí)法人員會迅即過來，三下兩下將其制服，同時收走手機。之后被帶到一輛執(zhí)法車上要求簽字認(rèn)罰，由于與外界失去聯(lián)系，處在恐懼中的車主通常都會簽字。對不愿簽字認(rèn)罰者，執(zhí)法人員在單子上寫上“現(xiàn)場情緒激動、拒絕簽名”，同樣可以作為呈堂證供。
　　隨著打擊黑車力度的加大，上海市1995年出臺的《條例》漸漸被交通運輸執(zhí)法部門認(rèn)為捆住了手腳，2001年，新修訂的條例中，將非法運營的處罰上限從5000元提到5萬元，是修訂前的十倍。
　　然而不知何故，盡管罰款數(shù)額提高，打擊力度加大，黑車數(shù)量卻有逐年增多之勢。在上海市人大200 1年修訂《條例》時，上海僅有黑車4400余輛，然而到2006年，根據(jù)人民網(wǎng)一篇報道中的數(shù)字，黑車數(shù)量達(dá)到1.5萬輛。
　　
　　“60號令”后的“倒鉤”潮
　　
　　在上海黑車整治史上，2006出臺的市政府“60號令”具有劃時代的意義。該文件的全稱為《上海市查處車輛非法客運規(guī)定》，被認(rèn)為是上海首部打擊黑車的法規(guī)。規(guī)定首次提出，現(xiàn)場錄音、錄像可以作為認(rèn)定“非法運營”的證據(jù)。
　　此后，“鉤子們”開始配帶錄音筆“作業(yè)”。據(jù)上海媒體報道，上海城市交通行政執(zhí)法總隊所屬15個執(zhí)法大隊和10個區(qū)縣交通執(zhí)法大隊，均裝備了錄音筆、微型錄像機等設(shè)備。不言而喻，這些設(shè)備主要是提供給“鉤子”使用。
　　“60號令”受到執(zhí)法部門的歡迎，上海市城市交通行政執(zhí)法總隊總隊長張立偉在接受媒體采訪時稱，作為專門針對整治非法營運的規(guī)章，《上海市查處車輛非法客運規(guī)定》在取證、執(zhí)法、處罰方面有了明顯突破，對正在開展的查處非法營運行動提供了強有力的法規(guī)支撐，為解決困擾檢查中存在的取證難、執(zhí)法難、處罰難提供了法律援助。
　　“60號令”出臺之后，執(zhí)法效果立竿見影，當(dāng)年，上海全市查處的黑車達(dá)2.5萬輛，是上年的三倍還多。
　　同樣是這一年，據(jù)滬上媒體報道，上海發(fā)生了多起黑車司機糾集同伙搶奪車輛、圍攻、毆打執(zhí)法人員的“暴力抗法”事件。
　　去年3月7日奉賢區(qū)一名“鉤子”陳素軍在“取證”時被黑車司機殺死。
　　“60號令”中，同樣沒有明確何為“非法營運”，而在實踐當(dāng)中，執(zhí)法機關(guān)對其認(rèn)定越來越寬泛。今年7月1日，某外資企業(yè)專職司機薛春華駕駛的屬單位的價值45萬元的奧迪，在被兩名陌生乘客“揚招”后，也被執(zhí)法隊認(rèn)定為“黑車”。這樣的情況在某些執(zhí)業(yè)人員看來并不奇怪，一位執(zhí)法人員曾對央視記者稱，他們查獲的“黑車”當(dāng)中，甚至不乏寶馬、奔馳。上海浦眾農(nóng)產(chǎn)品交易中心的豬肉鋪老板吳大鵬的車后排根本沒有座位，但因為有乘客作證，同樣被認(rèn)定為黑車。
　　
　　幫“倒鉤”者打官司的“指導(dǎo)意見”
　　
　　在報上看到孫中界事件的報道之后，南江區(qū)雜貨店老板侯樹中一連四天來到南匯交通運輸執(zhí)法大隊門口，舉著一個牌子，希望撞見前來采訪的記者。牌子上寫的是：我被倒鉤，冤，冤，冤；討還公道，難，難，難。
　　在此之前，侯樹中將執(zhí)法大隊告上了法庭，但兩審均遭敗訴。
　　在張軍案、孫中界案相繼被披露之后，媒體報道了多起訴諸法庭的“倒鉤案”，其中有江濤案、陳瑞勤案、周洋案等。同樣沒有勝績。
　　目前，上海疑因“倒鉤”引發(fā)的行政訴訟案已有數(shù)百起，但原告無一例勝訴。
　　有些事主向政府申請了行政復(fù)議， 結(jié)果大都維持了執(zhí)法機關(guān)的處罰決定。
　　所有官司的一個共性是，作為執(zhí)法機構(gòu)證人的“乘客”們從未出庭，而執(zhí)法部門作為證據(jù)提交的“詢問筆錄”中，也均未顯出他們的身份證號、工作單位、通信地址等確切信息。
　　但是，他們的證言仍被法院采信。
　　而侯樹中感到困惑的是，他聯(lián)系到了3名為其出庭作證的證人，證明執(zhí)法隊現(xiàn)場執(zhí)法時未作筆錄，強迫其承認(rèn)非法營運，并寫了3份檢討書。但法院審理時，以“作證與案件沒有關(guān)聯(lián)性”為由沒有采信。
　　事主們敗訴的原因之一，被歸咎于上海市高院出臺的一個上海市高級人民法院審理意見。該意見全稱為《上海市高級人民法院行政庭關(guān)于審理出租汽車管理行政案件的若干意見》，意見的“編者按”中提到：當(dāng)前出租汽車管理行政爭議日趨增多，易成為社會熱點，對此類案件合法性審查要件和方法的把握也有一些爭議，為規(guī)范審理，我院與市交通執(zhí)法局等有關(guān)部門并邀請有關(guān)專家學(xué)者，就相關(guān)問題進(jìn)行了研討。
　　該意見被媒體披露之后，上海高院即被法律界人士指責(zé)為與交通執(zhí)法局聯(lián)合起來對付百姓。
　　記者在這份意見上發(fā)現(xiàn)中有這樣幾段文字：“對被訴行政處罰決定確認(rèn)非法營運行為事實的審查認(rèn)定時，只要行政機關(guān)證明行為人駕駛車輛招攬乘客，且已與乘客談妥車費，乘客也實際乘坐在車上，因被查獲未及時收取車費，被告人據(jù)此認(rèn)定行為人已實施了非法從事出租車營運違法行為，并作出處罰的，可認(rèn)定被訴行政處罰行為事實清楚�！�
　　這段拗口的文字，其實正是閔行區(qū)建交委稱“私家車若與乘客有談價行為即可認(rèn)定為從事‘非法運營”’的主要理由。
　　據(jù)知情者介紹，這份意見出臺的直接動因，恰恰是“鉤子”陳素軍之死。去年4月，“鉤子”陳素軍被黑車司機捅死后一個月，上海市高院就非法營運問題召開研討會，邀請法學(xué)專家研討由交通執(zhí)法局提交的一份關(guān)于非法經(jīng)營相關(guān)法律問題的調(diào)研報告。一位與會者稱，研討會的目的看來是交運部門為了加強執(zhí)法力度，想就執(zhí)法中出現(xiàn)的一些爭議問題尋找法律依據(jù)�！八麄冋f乘客(“鈞子”)拔鑰匙是為了保護自己，我覺得很奇怪。”
　　顯然，陳的死亡不僅沒有成為“釣魚”執(zhí)法的教訓(xùn)，反成為執(zhí)法機構(gòu)“加大執(zhí)法力度”的理由。
　　盡管交通執(zhí)法局的調(diào)研報告遭到與會專家的一致質(zhì)疑，但似乎并沒有影響意見的出臺�！敖裉彀l(fā)生的這些事，當(dāng)時我們就料到會發(fā)生�！鄙鲜雠c會者對記者說。
　　上海某媒體記者對陳素軍案和孫中界案均有報道，不久前，上海紀(jì)檢監(jiān)察部門人員找到他了解情況，他跟對方說，如果去年陳素軍案能真正引起重視，很可能就沒有了今天的張軍案、孫中界案。事實上，近3年來，他們接到不下100個投訴“釣魚”的熱線電話，但在孫中界前，均因不夠典型而放棄報道。

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