司法改革背景下檢委會建設(shè)存在的問題 及對策建議思考

　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了新一輪司法改革的基本目標(biāo)，其中就包括“確保依法獨立公正行使檢察權(quán)”。司法責(zé)任制改革是當(dāng)前司法改革的重要內(nèi)容，責(zé)任制要落實，現(xiàn)行檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)管理、設(shè)置與職權(quán)劃分必然也要隨之適當(dāng)調(diào)整，作為檢察機關(guān)最高決策機構(gòu)的檢察委員會自然也不例外。因此，有必要對現(xiàn)行檢委會制度進行梳理，進一步規(guī)范完善，以更好地適應(yīng)司法責(zé)任制改革的需要，更好地履行職能、發(fā)揮作用。

　一、司法責(zé)任制改革對現(xiàn)行檢委會制度的沖擊 （一）現(xiàn)行檢委會機制存在的問題 首先，議事議案不規(guī)范。主要體現(xiàn)在以下三方面：一是議事議案范圍單一。《人民檢察院檢察委員會組織條例》

　規(guī)定，檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題。但是對于哪些屬于重大、疑難、復(fù)雜，則缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，有的承辦人為逃避個人責(zé)任，將一些本不該提交的案件提交到檢委會討論，對檢委會制度產(chǎn)生不良影響。二是議事程序不規(guī)范。《最高人民檢察院關(guān)于改進和加強檢察委員會工作的通知》要求：“在法定期限內(nèi)討論決定有關(guān)重大案件，各級人民檢察院檢察委員會可實行例會制度。”但實踐中絕大多數(shù)基層檢察院并未實行例會制度，檢委會的召開往往是臨時的，各委員沒有充分的時間作好會前準(zhǔn)備，在討論時因不熟悉案件、事實和證據(jù)的細(xì)節(jié)，議事質(zhì)量難以保證。

　其次，組織結(jié)構(gòu)不合理。一是檢委會的辦事機構(gòu)不健全�！度嗣駲z察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》規(guī)定，檢委會日常工作由檢委會辦公室承擔(dān)。但鑒于案多人少、機構(gòu)繁雜等原因，基層檢察院一般不設(shè)立專門的檢委會辦公室，而是由院辦公室承擔(dān)檢委會辦公室職能，而且大多只設(shè)置 1 名檢委秘書負(fù)責(zé)一些程序性和事務(wù)性工作，導(dǎo)致檢委會的議事能力難以提高。二是檢委會委員結(jié)構(gòu)不合理。絕大多數(shù)基層檢察院的檢委會委員基本上是按行政職務(wù)來確定，主要將年齡偏大或退居二線的領(lǐng)導(dǎo)安排為檢委會委員，法學(xué)理論功底深厚、具有豐富辦案經(jīng)驗的業(yè)務(wù)精英沒有擔(dān)任檢委會委員的機會。另外，現(xiàn)行制度對檢委會委員

　的任期沒有明確規(guī)定，委員一旦任命，終身任職，使得檢委會缺乏生機活力，一定程度影響了議事議案水平。

　第三，責(zé)任落實難�，F(xiàn)行檢察院組織法或檢察委員會議事規(guī)則沒有對檢委會討論決定的案件結(jié)果具體由誰負(fù)責(zé)做出明確規(guī)定，實踐中對案件事實的認(rèn)定和證據(jù)的適用由承辦檢察官負(fù)責(zé)，委員在此基礎(chǔ)上討論作出決定并對自己發(fā)表的意見承擔(dān)責(zé)任，實際上是一種“個人閱卷、集體討論、層層把關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)決定”的管理體制。在這種機制下，對于錯案的追究原則上是由檢委會全體成員負(fù)責(zé)，實際上造成“全體負(fù)責(zé)，人人有責(zé)，卻無一人負(fù)責(zé)”的怪象。

�。ǘ�）改革背景下檢委會定位與職責(zé)權(quán) 限模糊不清 檢委會是檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)集體。檢委會議決案件是標(biāo)準(zhǔn)的群體決策模式。而以主任檢察官辦案組為主要形式的檢察辦案責(zé)任制改革實現(xiàn)了對個體檢察官最大限度的放權(quán)，強調(diào)的是檢察官辦案主體地位，這二者之間的沖突在所難免。比如實行檢察官辦案責(zé)任制以后，檢察官可能會濫用自身的決定權(quán)，而不再將案件提交檢委會討論決定，這樣會造成實際上對檢委會制度的架空。

　以員額檢察官保證辦案責(zé)任落實，是指通過對員額檢察官的“放權(quán)”，加大其行使具有司法屬性檢察職能的獨立

　性，真正實現(xiàn)獨立辦案，并對案件承擔(dān)終身責(zé)任，以此督促承辦人認(rèn)真謹(jǐn)慎公正行使司法權(quán)。但實際上對于檢委會與員額檢察官各自享有決定權(quán)的案件范圍到底有多大，法律無明確規(guī)定。在現(xiàn)有辦案環(huán)境下，70%的案件都集中在基層檢察院，案多人少的矛盾和終身責(zé)任的壓力可能會導(dǎo)致員額檢察官不愿負(fù)責(zé)、害怕?lián)��?zé)而過多地將風(fēng)險案件提請檢委會討論決定，從而規(guī)避個人責(zé)任。

　二、完善檢委會規(guī)范化建設(shè)的思考 （一）加強檢委會自身建設(shè) 一要完善檢委會辦事機構(gòu)設(shè)置。檢委會辦事機構(gòu)設(shè)立專門的檢委會辦公室，同時選拔綜合素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)能力較強的人員負(fù)責(zé)檢委辦工作，通過配齊配強檢委辦人員，提升檢委辦服務(wù)和保障檢委會工作的整體水平。要抓住檢察機關(guān)人員分類管理和內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的契機，將檢委辦、案管辦、研究室等部門的職能、資源優(yōu)化整合，建立新的檢察業(yè)務(wù)管理部門，實現(xiàn)其檢察業(yè)務(wù)管理和服務(wù)的功能。

　二要規(guī)范檢委會委員組成。要打破檢委會委員任職終身制，建立委員資格動態(tài)管理機制。建立選任機制，在任職條件上，明確檢委會委員的學(xué)歷、辦案年限數(shù)量、理論水平、道德修養(yǎng)等條件要求；在選拔程序上，有必要設(shè)定

　考試、答辯、評議、組織審查等環(huán)節(jié)，確保從主要辦案部門選拔辦案經(jīng)驗豐富、獨立辦案能力強的人選進入檢委會。同時，引入動態(tài)競爭機制，當(dāng)委員不再從事專業(yè)工作或者不能勝任檢委委員工作時，要及時免除職務(wù)。考慮到檢委會委員的相對穩(wěn)定，建議檢委會委員的任期以 5年為一屆，與檢察長的任期相同。

�。ǘ�）建立完備的檢委會規(guī)范化程序 一是進一步明確檢委會議事范圍，對提交檢委會討論決定的議題范圍作出明確具體規(guī)定；二是應(yīng)充分發(fā)揮檢委辦的過濾作用，對提交檢委會討論的案件和事項，由檢委辦把關(guān)，對案件或事項是否需要提交檢委會、提交依據(jù)和觀點理由闡述是否恰當(dāng)進行審查，連同審核意見一起報檢察長決定。

　現(xiàn)行檢委會議題內(nèi)容無論事項、制度或案件，均按照“匯報——討論——決定”的模式進行，有濃厚的行政色彩，效率也相對較低，更與檢察官辦案責(zé)任制的設(shè)置相背離。建議根據(jù)檢委會議題的不同屬性設(shè)置不同的議事程序。比如在側(cè)重行政屬性議題時，可以沿用類似現(xiàn)行檢委會議事程序；而針對重大案件討論決議，應(yīng)當(dāng)采用司法性的議事程序，即注重主體對案件事實的親歷性及對案件事實和法律的判斷性。這個過程要求檢委會委員更多地“親歷”案件，

　不能僅滿足于聽取案件匯報，必要時也要查閱案卷材料，對證據(jù)進行質(zhì)證，對有關(guān)問題進行質(zhì)詢甚至引入辯論機制，使司法性程序的檢委會具備“準(zhǔn)裁判”的效果，使檢委會能夠在充分論證、充分辯論的基礎(chǔ)上做出更公正合理的決定。

　（三）制定權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的考核管理機制 首先，要厘清檢委會委員和員額檢察官之間的權(quán)屬關(guān)系。司法責(zé)任制改革的核心，就是從現(xiàn)有檢察官隊伍中遴選出理論功底深厚、辦案經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀檢察官，讓他們回歸辦案一線，通過合理放權(quán)，將部分案件審批決定權(quán)交給檢察官，實現(xiàn)誰辦案誰決定、誰決定誰負(fù)責(zé)。在體現(xiàn)司法權(quán)運行的案件決策過程中，檢委會要適當(dāng)授權(quán)，給予辦案檢察官一定范圍的決定權(quán)，而此時檢委會更傾向于履行指導(dǎo)和監(jiān)督的職權(quán)。檢委會審議程序可依申請和依職權(quán)啟動，對主辦檢察官提請審議的案件，經(jīng)檢察長同意后將案件提交檢委會。同時，針對案情復(fù)雜、影響重大的案件，也可以自行組織召開檢委會，聽取承辦檢察官的匯報，對主辦檢察官司法辦案權(quán)進行監(jiān)督。

　其次，要建立科學(xué)客觀的責(zé)任追究體系。要改變檢委會“集體責(zé)任”等于“無責(zé)任”的情形，在內(nèi)部建立具體明確、可操作的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)從立法上明確檢委會與主辦檢察官的責(zé)任分擔(dān)。檢委會討論案件時，檢察官應(yīng)對案件事實

　的真實性、證據(jù)的確鑿性和充分性負(fù)責(zé),檢委會應(yīng)對案件所做的定性及處理決定負(fù)責(zé)。除明確檢委會集體負(fù)責(zé)外，還應(yīng)該明確對參加討論決議中發(fā)表錯誤意見的檢委會具體成員追究個人責(zé)任，真正建立起有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究的責(zé)任體系。

　第三，要建立權(quán)責(zé)相適應(yīng)的考核機制。要完善檢委會委員的職業(yè)保障，可以考慮設(shè)立檢委會委員履職津貼，并在暢通晉級渠道等方面給予優(yōu)待。同時，加強對檢委會委員的考核，建立淘汰機制。可根據(jù)一定時間內(nèi)檢委會委員審議案件時發(fā)表意見的多與少、正確與錯誤進行綜合評價，對于不具備履職條件、排名靠后的委員堅決淘汰，以保證檢委會的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬。

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